Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы государственной аграрно-земельнои политики СССР (1929-1936 гг.)
1.1. Понятие и принципы аграрно-земельнои политики советского государства 14
1.2. Задачи НКЗ СССР по реализации аграрно-земельнои политики 40
1.3. Место НКЗ СССР в системе органов государственной власти, реализовывавших аграрно-земельную политику 72
Глава 2. Функции НКЗ СССР в области реализации аграрно-земельнои политики периода коллективизации сельского хозяйства
2.1. Правотворческая функция НКЗ СССР как органа исполнительной власти 104
2.2. Деятельность Народного комиссариата земледелия СССР в управлении коллективизацией сельского хозяйства 123
2.3. Землеустройство как функция государственного управления земельными ресурсами 145
2.4. Учет и регистрация земель как функция государственного управления земельными ресурсами 168
2.5. Деятельность народного комиссариата в сельскохозяйственном переселении 195
Заключение 218
Библиографический список 225
- Понятие и принципы аграрно-земельнои политики советского государства
- Место НКЗ СССР в системе органов государственной власти, реализовывавших аграрно-земельную политику
- Деятельность Народного комиссариата земледелия СССР в управлении коллективизацией сельского хозяйства
- Деятельность народного комиссариата в сельскохозяйственном переселении
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Сегодня развитие сельского хозяйства в нашей стране рассматривается в качестве одного из приоритетных национальных проектов. Это говорит о том, что, с одной стороны, в аграрной сфере накопилось множество серьезных проблем, требующих своего решения, в том числе и на законодательном уровне, а с другой - что идет поиск новых подходов к формированию аграрно-земельной политики государства и определению направлений его воздействия на экономические процессы. Для решения аграрной проблемы необходимо выработать единую аграрно-земельную политику, которую надо строить, исходя из обоснованного сочетания государственных, коллективных и личных интересов в использовании земли, ориентируясь на глобальные процессы, происходящие в природопользовании в мировом сообществе. Обеспечить проведение эффективной политики в области земельных отношений возможно при реализации следующих институционных требований: наличие единого государственного земельного органа, ответственного за регулирование землепользования и иных мероприятий по реализации аграрно-земельной политики государства.
Современные социально-экономические процессы и направления, составляющие модель аграрного развития страны имеют давнюю историю. Не зная истории земельных отношений в прошлом, нельзя понять процессы, происходящие сегодня, и увидеть будущее сельского хозяйства страны. На протяжении советского периода истории нашего государства политика в отношении сельского хозяйства периодически носила характер акций: наиболее крупномасштабной среди них является коллективизация сельского хозяйства, важнейшими составляющими проведения которой являются правовое обеспечение и государственное управление реформой. Но без ее сопровождения результативно работающей административной системой эффективная реализация аграрно-земельной политики государства была бы невозможна, поэтому в диссертационном исследовании анализируются отдельные направления деятельности, выполняемые Народным комиссариатом земледелия СССР - специально образованным единым государственным земельным органом, ответственным за реализацию аграрно-земельной политики советского государства периода ускоренной коллективизации сельского хозяйства.
Актуальность исторического исследования аграрной деятельности отраслевого органа государственного управления заключается не только в необходимости углубления наших знаний о политике правительства в области сельского хозяйства и связанных с этим экономических новшеств, но и практическим интересом к использованию или отказу от некоторых сторон этой деятельности.
Хронологические рамки исследования охватывают временной отрезок сложного периода развития Советского государства с 1929 г. по 1936 г.,
обусловленный началом и завершением массовой коллективизации сельского хозяйства.
Степень научной разработанности темы исследования.
Учитывая исключительную важность и остроту проблемы земельных отношений в развитии российской экономики на протяжении всего XX века, вопросы реформирования аграрного сектора национального хозяйства, разработки государственной аграрной политики, определения основных направлений, форм и методов государственного регулирования социально-экономической структуры и динамики сельскохозяйственного производства всегда находились в центре внимания ученных, практиков и политических деятелей различных школ и политических ориентации в советский и постсоветский периоды развития аграрного сектора.
В исследовании рассматриваются различные воззрения на методы проведения аграрно-земельной политики в форме коллективизации сельского хозяйства в период подготовки и проведения таких политических деятелей как Н.И. Бухарина, А.В. Чаянова, И.В.Сталина и др.
Реализация аграрно-земельной политики НКЗ СССР до настоящего времени не становилась объектом самостоятельных научных исследований. Обычно, авторы рассматривают одно из ее направлений - коллективизацию, причем, на различных временных этапах происходило ее переосмысление, оценки исторических процессов коллективизации освещались по-новому.
В целом, в оценке коллективизации сложились три основных направления: консерваторы (традиционалисты), умеренные критики коллективизации и радикал-реформаторы. Консерваторы оправдывают проведение сплошной коллективизации с помощью старых аргументов, только без ссылок на И.В.Сталина и «Краткий курс истории ВКП(б)». Умеренные критики осуждают насильственную коллективизацию и сложившуюся в сельском хозяйстве командно-административную систему, считая, что правильным путем было бы добровольное объединение крестьян в производственные коллективы, обладающие достаточной хозяйственной самостоятельностью. Радикал-реформаторы критикуют саму колхозную систему, их идеал - истребленный коллективизацией крепкий хозяин, труженик. Впрочем, принципиальное расхождение между двумя последними направлениями проявляются лишь в обобщающих концептуальных выводах, тогда как трактовка отдельных фактов истории коллективизации мало чем отличается друг от друга.
В советский период для теоретического обобщения опыта и практики реформирования отечественного аграрного сектора важное значение имеют работы: Н.В. Бочковой, М.А. Вылцана, В.П. Данилова, Л.И. Дембо, И.Е. Зеленина, Н.А. Ивницкого, Н.Д. Казанцева, А.В. Павлова, И.В. Павлова, В.В. Петрова, В.И. Погудина, Г.Н. Полянской, Ю.А. Мошкова, Е.Н. Осколкова, A.M. Турбинера, СП. Трапезникова, О.В. Хлевнюка, Ю.Д. Ченцова, А.Ф. Чмыги и других исследователей.
Вопросы совершенствования государственной системы управления земельными ресурсами и подходы к формированию земельной политики
рассматриваются в трудах Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Н.Н. Бурихина, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, И.В. Дегтярева, А.К. Голиченкова, И.А. Иконицкой, М.И. Козыря, Е.Н. Колотинской, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Т.П. Магазинщикова, Н.Л. Рогалиной, М.С. Студеникина, В.Н. Хлыстуна, Г.И. Шмелева, Н.И. Шулейкина и других.
Поскольку рассматриваемые в диссертации проблемы тесно связаны с характеристикой правовых норм, определяющих государственное управления на примере деятельности НКЗ СССР, в процессе исследования автором были изучены труды специалистов в области административного права: А.П. Алехина, В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Ю.А. Тихомирова, Ц.А. Ямпольской и других.
Таким образом, вопросы землепользования периода коллективизации сельского хозяйства рассматривались с различных позиций, однако в комплексном варианте проблема реализации аграрно-земельной политики народным комиссариатом земледелия СССР не анализировалась.
Теоретическая база исследования охватывает широкий перечень нормативных источников и литературы. Массив источников состоит из нескольких, связанных между собой групп: архивных документов, нормативно-правовых актов, материалов периодической печати, научных исследований.
Основу источниковой базы исследования составили документы и материалы центральных архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива экономики (РГАЭ). Так, по исследуемой теме в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) были изучены фонды Центрального исполнительного комитета СССР (ЦИК Союза ССР) (1922-1938) (Ф. 3316); Управления делами СНК Союза ССР (Ф. 5446). Более подробно рассмотреть ведомственные нормативные акты во время проведения сплошной коллективизации помог фонд Секретариата НКЗ СССР (1923-1933) (Ф. 7486), представленный в Российском государственном архиве экономики (РГАЭ).
Ценным источником нормативного характера стали постановления ЦИК и СНК СССР, ВНИК и СНК РСФСР. В диссертации использовались документы центральных партийных органов - материалы съездов, резолюции конференций и пленумов, директивы ЦК ВКП (б). В совокупности эта группа источников широко представлена в различных сборниках документов и материалов.
Научно-теоретическую базу исследования составили идеи, концепции и теории, изложенные российскими (советскими) и зарубежными учеными. Написанию работы способствовало изучение трудов таких деятелей науки, как С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, В.М. Баранова, З.С. Беляевой, А.А. Варламова, И.А. Иванникова, И.А. Иконицкой, М.И. Козыря, Н.И. Краснова, О.И. Красова, Б.М. Лазарева, А.Б. Лунева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.М. Сырых, Ю.П. Титова, А.Ю. Тихомирова, О.И. Чистякова и других.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с реализацией аграрно-земельной политики в СССР в период сплошной коллективизации сельского хозяйства 1929 - 1936 гг.
Предметом исследования является деятельность Народного Комиссариата Земледелия СССР (НКЗ СССР), отражающая сущность аграрно-земельной политики советского государства.
Цель диссертационного исследования состоит в рассмотрении теоретических и организационных аспектов реализации аграрно-земельной политики НКЗ СССР периода коллективизации сельского хозяйства.
Для достижения цели поставлены следующие исследовательские задачи:
- раскрыть понятие и принципы аграрно-земельной политики советского
государства;
- исследовать теоретические и практические положения правового
регулирования и управления земельными отношениями союзного государства;
- выявить особенности образования НКЗ ССР;
проанализировать нормативные правовые акты, регламентирующие правовое положение НКЗ СССР;
определить место НКЗ СССР в системе органов государственной власти;
- проанализировать ведомственное правотворчество НКЗ СССР;
- выявить и проанализировать основные направления деятельности
Народного комиссариата земледелия СССР в управлении коллективизацией
сельского хозяйства;
- проанализировать учет и регистрацию земель как функцию
государственного управления земельными ресурсами;
- исследовать переселение как направление деятельности НКЗ СССР.
Методологическую основу исследования составляет комплекс
общенаучных, частно-научных и специальных методов исследования, таких как диалектический, индукции и дедукции, анализа и синтеза, исторический и социологический, описательный, статистический, прогностический, сравнительно-правовой и технико-юридический, системно-структурный и нормативно-логический, а также другие методы познания объективной действительности.
Рассмотренные в работе вопросы освещаются с учетом достижений таких юридических наук, как теория и история государства и права, конституционное, земельное, административное право.
Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она является первым комплексным и системным историко-правовым исследованием реализации аграрно-земельной политики объединенным НКЗ СССР. Так, впервые в юридической науки проанализированы нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус НКЗ СССР, определено место НКЗ СССР в системе органов государственной власти, рассмотрены направления деятельности НКЗ СССР: правотворчество, переселение, управление коллективизацией сельского хозяйства, проведение землеустройства, учет и регистрация земель.
Научная новизна заключается также в том, что автор стремится исследовать теоретические и практические положения правового
регулирования и управления земельными отношениями союзного государства, что позволяет вынести на защиту ряд конкретных выводов и рекомендаций. Основные положения, выносимые на защиту:
Аграрно-земельная политика Советского государства базировалась на принципах внеэкономического принуждения к труду колхозников и других категорий сельского населения. К принципам аграрно-земельной политики относились следующие: форсированное развитие крупного коллективного земледелия, создание устойчивости колхозного землепользования, увеличение урожайности.
В период, предшествующий сплошной коллективизации, союзное аграрно-земельное законодательство реализовывалось народными комиссариатами союзных республик, форма общесоюзного руководства аграрной политикой советского государства не была определена. Образование объединенного НКЗ СССР было продиктовано следующими причинами:
а). Система государственного регулирования земельных отношений, сложившаяся в период образования союзного государства и представленная на союзном уровне в форме совещаний народных комиссариатов союзных республик, показала несогласованность в регулировании новых земельных отношений.
б). Курс советского государства на форсирование коллективизации сельского хозяйства.
в). Сочетание возросшего объема управленческой работы и общеобязательность проведения единой общегосударственной аграрно-земельной политики посредством взаимодействия союзных и республиканских государственных органов, сложившееся с образованием советского государства.
г). Стремление к ведению хозяйства на основе единого народнохозяйственного плана в масштабе всей страны.
НКЗ СССР был образован, по существу, волевым решением высшего руководства Советского Союза с фактическим нарушением норм действующей в то время Конституции СССР 1922 года. В соответствии с этим народные комиссариаты земледелия были отнесены к объединенной отрасли управления союзного административного аппарата, что делало возможным осуществить коллективизацию по всей стране.
Законодательством рассматриваемого периода не регулировалось, кем и в какие сроки должна разрабатываться компетенция органов государственного управления. Однако, практика государственного строительства сформулировала определенные организационные правила. Индивидуальные компетенции разрабатывались двумя способами: или самим формирующимся органом государственного управления, или органом, по отношению к нему вышестоящим. В постановлении ЦИК Союза ССР «Об образовании Народного Комиссариата Земледелия Союза ССР» народному комиссару было поручено в двухмесячный срок внести через СНК на утверждение Президиума ЦИК положение о Народном Комиссариате Земледелия Союза ССР.
Правотворческую функцию органов исполнительной власти можно рассматривать как участие в законопроектной деятельности и как непосредственное создание нормативных правовых актов с целью реализации своей компетенции. Так, по поручению ЦК ВКП(б) НКЗ Союза ССР в кратчайший срок разработал Примерный устав сельскохозяйственной колхозной артели, как переходной к коммуне формы колхоза. С другой стороны, с целью реализации своей компетенции ЦИК и СНК Союза ССР было утверждено «Разъяснение Народного Комиссариата Земледелия Союза ССР и Колхозцентра Союза ССР по вопросу о проведении в жизнь примерного устава сельскохозяйственной артели».
Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 4 апреля 1934 года «О реорганизации земельных органов Союза ССР» функциональная система построения НКЗ СССР была перестроена по производственно-территориальному принципу. В организационном отношении эти изменения выразились, прежде всего, в следующем: в НКЗ СССР было ликвидировано 21 управление и учреждено 7 основных управлений. Таким образом, основными органами наркоматов становились производственно-территориальные управления, отвечающие за свой участок работы в целом и имеющие права и обязанности исключительно по всем вопросам руководства подчиненными организациями.
К основным направлениям деятельности НКЗ СССР по реализации аграрно-земельной политики относились следующие:
функция по контролю и надзору деятельности, подведомственных народному комиссариату учреждений;
функции по принятию нормативных правовых актов в пределах своей компетенции
юридическая функция в форме разрешения жалоб на действия (бездействия) должностных лиц объединенного народного комиссариата и подведомственных народному комиссариату учреждений.
8. Факторами, снижавшими эффективность деятельности НКЗ СССР
по управлению коллективизацией сельского хозяйства, являлись:
функциональная система построения НКЗ СССР, низкая профессиональная
компетенция специалистов, отсутствие механизмов проверки исполнения
ведомственного правотворчества, применение различного рода мер
административного воздействия на крестьянство с целью ускорения
коллективизации.
9. В целом коллективизация привела к неисчислимым бедствиям крестьянства. Оно пережило одно из тяжелейших потрясений в истории России. Массовые репрессии, голод унесли миллионы человеческих жизней. Миллионы крестьян прошли через ужасы ГУЛАГа. Коллективизация нанесла огромный ущерб сельскому хозяйству, особенно на первом ее этапе. Главную роль в применении насильственных методов коллективизации играли карательные органы. Они участвовали в политике «ликвидации кулачества как класса», в борьбе с вредителями сельского хозяйства, с нарушителями трудовой дисциплины и т.д.
10. При образовании Советского государства земельно-кадастровая функция возникла как учетно-регистрационная, в основном, обеспечивающая учет тех земель, которые подлежали конфискации и дальнейшему перераспределению. Все нормативные правовые акты, существовавшие в тот период времени, главным образом, обеспечивали лишь регистрацию и учет земель, ведение которых по единой системе производилось только с 1955 года.
11. С 1935 года началось восстановление сельскохозяйственного производства. Стали подниматься урожаи, возобновился рост поголовья скота, выше стала и оплата труда колхозников. Крупное коллективное хозяйство открывало возможности экономического и социального прогресса. Но эти возможности могут реализовываться тогда, когда трудовой коллектив является хозяином. Коллективизация же способствовала отчуждению крестьянина от земли, от распределения произведенного продукта. Колхоз не получил статуса кооператива в полном понимании этого слова. В 30-е годы сложилась система директивного планирования колхозного производства и командования крестьянством со стороны партийно-советского аппарата.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается
в глубоком осмыслении процесса реконструкции сельского хозяйства,
происходившего в советском обществе. Поскольку обобщающих трудов по
организационно-правовым основам становления НКЗ СССР представлено не
было, данное исследование призвано восполнить существующий пробел. На
основе анализа и обобщения фактического материала получены результаты и
сделаны практические выводы, дополняющие, уточняющие,
конкретизирующие положения историко-правовой науки по проблемам реализации аграрно-земельной политики НКЗ СССР в период коллективизации сельского хозяйства.
Полученные результаты могут быть использованы в дальнейшей
научной разработке проблем, связанных с реформированием
агропромышленного комплекса, а также в процессе преподавания учебных
курсов по истории отечественного государства и права, теории государства и
права, административного права, отечественной истории. Фактический
материал диссертации может быть использован законодателями в работе по
совершенствованию нормативно-правовой базы, работниками
соответствующих государственных и муниципальных органов в целях повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались на вузовских, региональных, всероссийской и международных научных конференциях, изложены в 8 научных публикациях автора. Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения и были использованы в преподавательской деятельности диссертанта в Туапсинском филиале Ростовского государственном университета путей сообщения.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования Работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
Понятие и принципы аграрно-земельнои политики советского государства
Аграрно-земельная политика опосредованная земельными правоотношениями в системе социально-экономических связей по поводу владения, пользования и распоряжения землей, выражена в единстве деятельности, при котором каждое политическое действие целенаправленно, а сам смысл политики заключается в достижении относительно отдаленных целей.
Управленческая деятельность по использованию земельных ресурсов государства связана с необходимостью решения конкретных проблем в сфере землепользования и формулируется как деятельность по достижению соответствующих целей развития территории; меняется цель — меняется механизм.
Отношение крестьянства к партии и государству пролетарской диктатуры - сложный и многогранный вопрос. В условиях коллективизации эти связи не ограничились отношениями безусловной поддержки и были крайне непрочными, нарекания к власти имелись с разных сторон. В рамках обозначенной проблемы представляется целесообразным выяснить сущность термина «политика».
В Толковом словаре русского языка политика рассматривается как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями».1
Следует признать, что как в истории общественной мысли, так и в современной политической науке отсутствуют четкие, общепринятые определения термина «политика», что объясняется сложностью этого явления, богатством его содержания и многообразием свойств.
Существует много определений политики, но в целом ее можно определить в узком и широком смыслах. Узкий, подразумевает под политикой «участие в делах государства», «концентрированное выражение экономики»1. Широкий — когда под ней понимается структура институализированных установок и авторитетных ценностей2.
Непосредственным следствием предпринимаемых действий и использованных для этого средств является результат. Его достижение зависит многих обстоятельств, центральное место среди которых занимают условия, определяемые цели и применяемые средства. Следует заметить, что специфика политики заключается в том, что во всех разновидностях ее проявления нельзя учесть все обстоятельства и возможности деятельности, предвидеть ее результат. «Здесь всегда надо быть готовым к неожиданным последствиям, в том числе и неблагоприятным»3.
Итак, мы видим, что, во-первых, политика связана с процессом государственного управления и функционированием государственных институтов, во-вторых, она включает в себя основные общественные проблемы, заключающиеся в формировании отношения государства к возможностям, путям и принципам использования земельных ресурсов.
Одно из значений слова «принцип» (происходит от латинского слова principmm - основа, начало), которое наиболее соответствует понятию «принцип права», раскрывается как «основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности» . С.А. Боголюбов находит, что «принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Принципы становятся «каркасом», на котором зиждется, строится все «здание» права и осуществляется вся многогранная деятельность в области земельных и всех экологических отношений» .
Практическое значение принципов земельного права выделено в Комментарии к Земельному кодексу РФ под редакцией Г.В. Чубукова и М.Ю. Тихомирова. Авторы видят его в том, что «рассматриваемые нормы-принципы в определенных случаях могут служить критерием, позволяющим разрешать возможные правовые коллизии при применении отдельных актов и норм земельного законодательства» . О.И. Крассов, комментируя главу I Земельного кодекса РФ, полагает, что «в основе правового регулирования земельных отношений лежат определенные начала, принципы, которые отражают характер и тенденции развития земельного законодательства»3.
А.К. Голиченко в Комментарии к Земельному кодексу РФ, прежде всего уделил внимание понятию принципов. Он считает, что «основные принципы земельного законодательства понимаются в комментируемой ст. 1 Земельного кодекса РФ в двух качествах: а) основных, исходных положений (начал) как самого Кодекса, так и всего земельного законодательства; б) основ устройства (читай содержания) и функционирования (читай работоспособности, действенности) земельного законодательства»4.
Ю.Г. Жариков отдельно от принципов земельного права выделяет принципы аграрно-земельной политики, обосновывая их тем, что независимо от своих прав на землю в качестве собственника государство в качестве суверена проводит земельную политику, обеспечивающую рациональное использование и охрану земель5. Принципы аграрно-земельной политики как политические нормы могут служить для формирования принципов земельного права, а также стать юридическими нормами в виде юридических дозволений, запретов и предписаний и нормами-принципами земельного права, если они будут закреплены в нормативном правовом акте, а нормы-принципы - в законе.
Очевидно, что принципы аграрно-земельной политики составляют основу государственной аграрно-земельной политики, которая, в свою очередь, является составной частью государственной политики. Здесь возникают вопросы о соотношении политики и права, о взаимодействии государства и права, о формировании политических норм. В теории права этим вопросам неизменно уделялось важное внимание.
Как считает В.Д. Попков, «вопрос о соотношении политических норм и права не решается однозначно. В отечественной литературе высказывались противоречивые взгляды по вопросу о соотношении политики и права. Однако жизнь в государственно-организованном обществе свидетельствует о многообразных связях между правом и политикой, об определенной включенности права в политическую жизнь общества, о воздействии политики на развитие и действие права. Следует различать политическую норму и политическую оценку социальной, правовой нормы. Политическая норма может быть выражена в нормативно-правовом акте государства, но она может быть выражена в политическом акте непосредственно. Юридическая норма имеет политическое значение в том смысле, что к ее оценке применяется политический подход, критерий, она устанавливается компетентным государственным органом или органами»1.
С.С. Алексеев видит следующее соотношение государства и права: «...политическая власть под углом зрения свойственных ей особенностей и закономерностей представляет собой жесткий фактор, способный (притом монопольно) действовать с применением насилия, принуждения и в связи с этим потенциально имеющий деструктивные, демонические, в том числе и негативные социально-психологические, стороны - тенденции к абсолютизации, к неконтролируемому самовозрастанию, отторжению всего иного, что может иметь властно-управленческое значение и т.д.
Таким образом, если право призвано выражать нормативные начала общественной жизни, ее стабилизирующие, упорядочивающие, умиротворяющие потребности, то государство во всех случаях неизменно остается институтом организованной политической власти, инструментом ее реализации, воплощения в жизнь1. В советской науке утвердилось представление о праве как о концентрированном выражении политики или, если быть еще более точным, как о политическом явлении вообще.
Принципы аграрно-земельной политики являются политическими нормами, направленными на формирование нового законодательства, подкрепленными организационными и идеологическими мероприятиями по следующим основаниям:
- закрепленные в нормативных правовых актах они выступают своего рода ориентирами, которыми следует руководствоваться в правоприменительной практике в целях достижения единства в деятельности;
- в правоприменительной практике принципы направлены на облегчение понимания и соответственно применение актов земельного законодательства при наличии пробелов в правовом регулировании аграрно-земельных отношений, а также в случаях коллизий правовых норм.
Место НКЗ СССР в системе органов государственной власти, реализовывавших аграрно-земельную политику
Система органов государственной власти представляет собой единое целое, характеризующееся неразрывной взаимосвязанностью всех ее звеньев. Рассматривать каждое звено необходимо не как изолированные явления, а как часть целого. Целостность, единство, взаимосвязанность системы органов -важнейшая закономерность ее построения и деятельности1. Государственные органы, являясь «субъектами властных функций руководства» , осуществляют свою деятельность в различных областях государственного управления. «Характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения» , поэтому место НКЗ СССР в системе органов государственной власти рассматривается с позиции закрепленного за ним правового статуса объединенного народного комиссариата.
Термин «управление» является одним из неоднозначно трактуемых как в законодательстве, так и в юридической литературе уже на протяжении многих десятилетий. Между тем, терминологическая точность в праве имеет особое значение. При правильном употреблении того или иного понятия выявляется не только истинное содержание соответствующего явления, но и его логические связи, соотношение с другими понятиями в данной понятийной системе. Единообразное понимание и использование термина «управление» важно и с теоретической, и с практической точек зрения, так как это напрямую связано с упорядочением правоприменительной деятельности.
В земельно-правовой литературе понятие «управление» появилось в связи с определением содержания права исключительной государственной собственности на землю. В теории советского земельного права активно отстаивалась позиция, что цивилистические правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом не исчерпывают собой всего содержания права собственности. В связи с этим А.В. Павловым впервые было сконструировано четвертое правомочие содержания права государственной собственности на землю, получившее название «управление»2. Со временем к такой точке зрения присоединились и другие ученые. В частности, А.В. Карасе, утверждал, что «распоряжение землей со стороны социалистического государства... неотделимо от управления единым государственным фондом»3. Подобную позицию разделял и A.M. Турубинер, по мнению которого необходимость конструирования дополнительного правомочия собственника-государства -правомочия управления - обуславливается тем, что существует особах функция, особые правомочия государства, которые не охватываются осуществлением правомочий по распоряжению землей4. Л.И. Дембо даже пришел к выводу, что право владения как самостоятельный элемент нрава собственности на землю выпадает и «особое значение в качестве права собственности взамен владения приобретает управление»5.
По мнению же большинства авторов необходимость конструирования правомочия управления была вызвана «недостаточностью» содержания правомочия распоряжения. В связи с этим представляется необходимым обратиться к раскрытию содержания правомочий распоряжения и управления. Так, A.M. Турубинер под распоряжением землей понимал определение целевого назначения всех земель в стране, определение порядка и условии пользования землей, распределение и перераспределение земли между конкретными землепользователями и др., т.е. «полностью определяет «юридическую судьбу» всех земельных площадей в стране»1. К управлению землями A.M. Турубинер относил «определение целевого назначения отдельных мастей земельного массива, предоставленного землепользователю, без изменения внешних границ этого земельного массива. В этом смысле управление землями можно считать функцией, подчи ненной распоряжению, как определяющему основные линии всей земельной политики»2.
Приведенные высказывания свидетельствуют о том, что автор не проводит различий в ситуациях, когда государство выступает в качестве носителя суверенной власти, а когда в роли субъекта права собственности. Вряд ли можно отнести к определению «юридической судьбы» земель установление их целевого назначения, порядка и условий пользования землей. Эти действия осуществляются государством как сувереном в отношении всех земель в стране, в рамках особых законодательных процедур, т.е. в этом случае государство осуществляет правовую регламентацию земельных отношений.
Далеко не бесспорно и суждение о том, что одно правомочие собственника является функцией другого правомочия, «определяющего основные линии всей земельной политики». Достаточно странным выглядит утверждение о том, что правомочие собственника выражается в определении всей земельной политики, даже если этим собственником является такой особый субъект права, как государство. Получается, что одно правомочие (в данном случае - управление) можно осуществить только после осуществления другого (распоряжения) и только в отношении определенного имущества (которым уже «распорядились»).
Наиболее аргументированную разработку земельно-правовой концепции осуществил Г.А. Аксененок3. По его мнению, элементами права государственной собственности на землю в СССР является владение, пользование, распоряжение и управление землей. Под «управлением» Г.А. Аксененок понимал «непосредственное заведование землями», к содержанию которого он относит: учет и регистрацию земель, мероприятия по проведению землеустройства, связанные с отводом и изъятием земли, с оформлением прав землепользователей на землю и с распределением земли внутри определенных ведомств, получив ших землю в пользование (внутрихозяйственное землеустройство)1. Несколько позднее Г.А. Аксененок к правомочию управления отнес ведение земельного кадастра, контроль за правильным и наиболее рациональным пользованием земель по назначению и решению земельных споров1.
Дополнительно сконструированное правомочие управления по существу не имеет прямого отношения к содержанию права собственности и играет в указанной концепции лишь вспомогательную, подчиненную роль. Это наглядно видно из самого названия действий, относимых к содержанию управления. Ведь учет и регистрация земель, ведение земельного кадастра, землеустройства, контроль и разрешение земельных споров не могут считаться действиями, в которых проявляется содержание права государственной собственности на землю. Они по своему предназначению не связаны с какими-либо субъектами права собственности и служат для того, чтобы рационально извлекать полезные свойства земли, правильно определять ее целевое назначение, порядок и формы рационального и бережного использования, т.е. надлежаще осуществлять права по владению, пользованию и распоряжению землей. Таким образом, включение правомочия управления в содержание права собственности в конечном итоге приводит к растворению управленческой деятельности государства как обладателя политической власти в его деятельности в качестве субъекта права собственности.
В работе «Общая теория советского земельного права» предлагалось проводить различие между правомочием государства-собственника по управлению земельным фондом (т.е. по определению целевого хозяйственного назначения земель в составе единого государственного земельного фонда установлению порядка их рационального использования) и исполнительной и распорядительной деятельностью уполномоченных на то государственных органов по регулированию аграрно-земельных отношений, основанной на праве исключительной собственности государства на землю и права его территориального верховенства. В первом случае речь шла о правомочии, основанном на титуле права исключительной государственной собственности на землю, а во втором, - об исполнительно-распорядительной деятельности, «являющейся формой и средством осуществления права собственности на землю»2. Положительным моментом в данном подходе являлось то, что авторы в условиях исключительной государственной собственности на землю признавали двойственность понятия «управление».
Точка зрения, признающая право управления в качестве самостоятельного правомочия в содержании права государственной собственности на землю, не являлась общепризнанной и в условиях исключительной государственной собственности на землю. Ряд авторов - Г.В. Иванов, Н.Д. Казанцев и И.В. Павлов - отстаивали позицию, что правомочия государства как собственника земли четко определены гражданским законодательством, согласно которому собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения, и нельзя закреплять в законах разные положения по одному вопросу3.
Второе значение термина «управление» употребляется в контексте «государственное управление» и включает в себя, но мнению многих авторов, ряд функций, осуществляемых государственными органами в отношении земельных ресурсов. В книге «Общая теория советского земельного права»4 были названы следующие функции государственного управления земельными ресурсами: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земли; организация мелиорации земель; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров1.
Деятельность Народного комиссариата земледелия СССР в управлении коллективизацией сельского хозяйства
Накануне коллективизации в стране насчитывалось 25 млн. единоличных крестьянских хозяйств, из них 35% бедняцких, 60% середняцких, 4-5% кулацких1. Колхозы и совхозы составляли не многим более 1% хозяйств и производили 7% товарной продукции. Экономика СССР, входя в 1929 г., попала в полосу глубоких перемен, предвещающих разрыв с традициями новой экономической политики. На место индивидуальных крестьянских и небольшого числа коллективных хозяйств, в значительной своей части объединенных кооперацией, пришло практически полное преобладание колхозов, не включенных в кооперацию, а прямо подчиненных государственной плановой системе управления.
Теоретическим обоснованием форсирования коллективизации явилась статья И.В. Сталина «Год великого перелома», 1929 год был объявлен годом «коренного перелома в развитии земледелия»2. Эта статья признана большинством историков отправной точкой «сплошной коллективизации». В целях наиболее полного изучения колхозного движения и выработки стратегии во второй половине декабря 1929 года при Политбюро ЦК ВКП(б) была создана специальная комиссия по проведению сплошной коллективизации, в ее состав были включены представители НКЗ СССР.
В составе комиссии работало шесть подкомиссий. Они собрали материалы, обсудили и выработали конкретные предложения по следующим основным вопросам: 1) о темпах и сроках коллективизации; 2) о материально-технической базе колхозного строительства; 3) о создании колхозных кадров; 4) об организации управления в колхозах; 5) об организации производства в колхозах; 6) о кулаке. 16-17 декабря 1929 г. все предложения были обсуждены на пленарных заседаниях комиссии был разработан план проведения сплошной коллективизации. Основные положения новой политики партии и план ее осуществления были сформулированы в постановлении ЦК ВКП(б) от 5 января 1930 г. «О темпе коллективизации и мерах помощи государства колхозному строительству»1.
Нарком земледелия Я.А. Яковлев и первый секретарь Средне-Волжского крайкома ВКП(б) М.М. Хатаевич, выступая на заседаниях комиссии Политбюро, указывали на факты искусственного форсирования темпов, на нездоровую погоню за процентом коллективизации, а в ряде мест и административный нажим1. Я.А. Яковлев, в частности, призывал развернуть соревнования вокруг производственных показателей: поднятия посевных площадей, организации конно-машинных колонн, поднятия хозяйств, а не устраивать гонку, кто первый прибежит к финишу со 100% коллективизацией. В предложенном комиссией виде проект постановления о темпах коллективизации принят не был. Он прошел предварительную редакционную обработку, с учетом высказанных по проекту замечаний, и в окончательном своем виде вышел из-под пера И.В. Сталина.
В результате обработки из проекта постановления было исключено положение: «...успешность коллективизации будет оцениваться ЦК не только по числу хозяйств, объединенных в кооперативы, но прежде всего на основе того, насколько тот или иной район сумеет на основах коллективной организации средств производства и труда действительно расширить посевные площади, повысить урожайность и поднять животноводство».
Тем самым создавались благоприятные условия для гонки за «стопроцентным охватом» вместо превращения коллективизации в средство для повышения эффективности сельскохозяйственного производства. Исключены были из проекта и отдельные указания о порядке обобществления средств производства, о сохранении у крестьян скота, обслуживающего их потребительские нужды, а также мелкого скота, птицы, инвентаря; о порядке допуска кулака в колхозы и дифференцированном подходе к кулаку. Исключены были также детализация сроков коллективизации, предусмотренные для отдельных районов страны. Проводимая государственная политики, направленная на насаждение коллективных форм землепользования не была единообразной (не применялась единообразно) на территории союзного государства - Конституцией СССР за народными комиссариатами земледелия был закреплен статус необъединенных народных комиссариатов. С образованием объединенного НКЗ СССР на него были возложены полномочия по координации союзной аграрно-земельной политики, в том числе и функция, заключающаяся в координации (проведении) коллективизации сельского хозяйства.
При проведении сплошной коллективизации как у партийных так и советских работников отсутствовал необходимый опыт, выразившийся в непрофессионализме руководства при необходимости сочетания и координации поскольку посредством коллективизации планировалось решить проблемы, возникшие в области земельных, трудовых и социальных отношений в деревне2. М. Таугер справедливо пишет, что лидеры СССР исключительно плохо знали сельское хозяйство. Действительно, если посмотреть на список руководителей сельского хозяйства в годы НЭПа, то среди них практически не было специалистов по сельскому хозяйству. НКЗ СССР руководили не специалисты, а коммунисты.
Во исполнение указаний ноябрьского Пленума ЦК ВКП(б) 1929 г.3 и решений XVI Съезда партии4, специалистами НКЗ СССР проводилась работа в деревне по подготовке квалифицированного персонала для работы в колхозах -организаторов, агрономов, инженеров, землеустроителей, техников, финансово-счетных работников, главным образом, из числа бедняков и батраков. Они осуществляли контроль за работой краткосрочных курсов колхозных специалистов и организаторов, которые уже к 1 октября 1930 г. окончили 67 тыс. человек5, и за работой сельскохозяйственных учебных заведений, где заметно менялся социальный состав студентов. Так, в сельскохозяйственных техникумах Сибири рабоче-іфестьянская прослойка в 1927/28 г. составляла 44,53%, а в 1929/30 г. - 85% . Коммунисты и комсомольцы составляли в вузах 57%, на рабфаках - 62% и в техникумах - до 38%2. НКЗ СССР при проведении ревизии были выявлены недостатки подготовки и распределения подготовленных специалистов. Так, по заключению комиссии нерационально рассредоточивались вновь создаваемые сельскохозяйственные учебные заведения. Во-первых, географически они были удалены от крупных районов земледелия, вследствие чего поступавшая в учебные заведения молодежь по окончании их стремилась остаться в близлежащих населенных пунктах и в самом городе. Во-вторых, темпы роста учебных заведений отставали от потребности в специалистах для колхозного производства.
Директивы центра, проводимые к жизни НКЗ СССР реализовывавшего аграрно-земельную политику, вынуждали партийных и хозяйственных руководителей настаивать на форсировании коллективизации. Материалы обследований районов сплошной коллективизации свидетельствовали о крупных успехах в строительстве колхозов. Особенно резкий скачок произошел в феврале и первую неделю марта 1930 г. Процент коллективизации за это время возрос по Нижне-Волжскому краю с 52,9 до 72,1%, по ЦЧО - с 48,8 до 86,2%, по Сибири -с 14 до 54%, по Северному краю с 9,7 до 65% , что значительно превосходило уровень, предусмотренный постановлением ЦК ВКП(б) «О темпах коллективизации и мерах помощи государства колхозному строительству».
Говоря о коллективизации нельзя не упомянуть об одном моменте, тесно связанном с ней. Речь идет о так называемых перегибах при организации колхозов, выразившихся в принудительности и гонке сроков вступления в колхозы. Впервые о перегибах при проведении коллективизации заговорили после выхода в свет уже упоминавшейся ранее статьи Сталина «Головокружение от успехов», опубликованной в «Правде» 7 ноября 1929 г. Она стала своего рода образцом политического лицемерия - с оценки того, как велики успехи в области колхозного движения, о чем свидетельствует, прежде всего, охват крестьянских хозяйств коллективизацией.
Форсированные темпы коллективизации не везде были оправданы и в ряде случаев являлись результатом администрирования. Среди отдельной части местных партийных и советских работников началось «соревнование», кто быстрее завершит коллективизацию. В указаниях отдельных местных партийных и советских органов давалась установка к весне 1930 г. довести коллективизацию до 60-80 и даже 100% . Это приводило к искусственному росту колхозов, которые в отсутствие опыта их организации и нехватке руководящих кадров только увеличили дезорганизацию в сельском хозяйстве.
Сплошная коллективизация, курс на которую был взят после проведения XV съезда при ее проведении был нарушен основной принцип, отмеченный в решениях XV съезда. Речь идет о принципе добровольности при переходе к крупному коллективному хозяйству. О его нарушении весьма наглядно могут свидетельствовать данные о стремительном нарастании процентов коллективизированных хозяйств и резком падении их при ослаблении нажима: 1927 г. -0,8%; октябрь 1929 г. - 6,9; январь 1930 г. - 21,6; март -55; август -20,6; март 1931 г. - 52,7; 1932 г. - 61,5; 1937 г. - 93%. Эти цифры свидетельствуют о том, что нарушения добровольности при вступлении в колхоз носили массовый характер и повторялись и после статьи «Головокружение от успехов», когда кратковременный и значительный отлив крестьян из колхозов сменился почти полным восстановлением кооперированных хозяйств2.
Деятельность народного комиссариата в сельскохозяйственном переселении
По своему характеру переселение в СССР являлось государственным, плановым мероприятием, направленным на развитие производительных сил страны и обеспечение максимально наилучшего расселения и благоустройства советских людей, что вполне соответствовало основному закону социализма. По мнению П. Поляна «реальным и значимым фактором переселения была иллюзия большевиков — их устойчивая, материалистическая вера в рациональную возможность «выправить» все «ошибки» природы и общества, в частности и путем плановых переселений, преодолевая с их помощью исторически сложившееся несоответствие между природными и демографическими ресурсами такой гигантской страны, как Россия — СССР»1 Переселенческие процессы советского периода 1920-1930-х годов отечественной исторической наукой специально не изучались. На наш взгляд, такое положение в историографии 1920-х гг. объясняется секретностью, недоступностью информации, тем более государством не было выработано однозначного отношения к переселенческим массам. В 1930-е гг. вопросы переселения почти не рассматривались историками, а коллективизация и ее результаты являлись опасной темой. Редкость исследований - следствие трудности работы с недостоверными опубликованными источниками, недоступности (до недавнего времени) советских архивов.
Переселение в СССР осуществлялось исключительно государством и являлось важнейшим государственным мероприятием. Оно осуществлялось на основе определенных принципов, вытекающих из всего характера социалистического строя, из целей и задач советской переселенческой политики. Такими принципами являлись: 1) плановость переселения; 2) добровольность переселения; 3) материальное обеспечение переселения и предоставление льгот переселенцам; 4) учет национальных, хозяйственных и бытовых условий при осуществлении переселения1.
Понятие сельскохозяйственного переселения в российском законодательстве сложилось не сразу. В земельно-правовых актах первых и последующих лет Советской власти (вплоть до 1928 года) наряду с сельскохозяйственным переселением встречается и другое понятие — понятие сельскохозяйственного расселения, хотя по своему содержанию оба эти института в основном были однородными.
Уже в первом земельном законе Советской власти, в декрете «О земле» , принятом 26 октября 1917 г., была раскрыта сущность сельскохозяйственного переселения. В нем указывалось, что в случае недостатка наличного земельного фонда для удовлетворения землей всех желающих заниматься сельским хозяйством избыток населения подлежит переселению. Из данного положения декрета можно сделать вывод, что под сельскохозяйственным переселением понимается перемена места жительства в целях получения земли для ведения сельского хозяйства. Этот важнейший признак сельскохозяйственного переселения сохранил свое значение и в последующие годы. Декретом «О земле» далее устанавливалось, что сельскохозяйственное переселение является государственным мероприятием, проводимым с материальной, ор ганизационной и иной помощью государства. Более четкое понятие переселения было дано в декрете «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. Он наряду с сельскохозяйственным переселением указывает и на сельскохозяйственное расселение—мероприятие, предшествующее переселению .
Согласно декрету «О социализации земли» вся территория страны разделялась на пояса в соответствии с исторически сложившейся и господствующей в том или ином поясе системой земледелия (переложная, трехпольная, восьмипольная, многопольная, плодосменная и др.). Для каждого пояса устанавливалась своя потребительно-трудовая норма земли, что не исключало некоторых различий в нормах и внутри одного пояса в зависимости от климата, плодородия почвы, близости к рынку и других условий, имеющих важное местное значение.
Наделение землей малоземельных крестьян производилось до нормы, установленной в данном поясе. Если свободных земель оказывалось недостаточно, то часть малоземельных крестьян могла быть переселена в другой пояс, где имелось достаточное количество свободных земель. Переселение из одного пояса в другой производилось лишь после того, как произошло расселение земледельцев внутри данного пояса. Здесь, таким образом, дается различие понятий переселения и расселения. Переселением признавалась передвижка земледельцев из одного пояса в другой. Расселение обозначало такую передвижку внутри одного пояса. Аналогичное понятие сельскохозяйственного переселения и сельскохозяйственного расселения встречается и в других нормативных актах того времени.
Примечательно в этом отношении постановление ВЦИК РСФСР от 14 февраля 1919 г., утвердившее положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»1 и инструкция по его применению, изданная Народным комиссариатом земледелия на основании ст. 20 указанного положения.
В рассматриваемых нормативных актах под расселением понимается перемещение земледельческого населения по территории губернии, производимое в порядке землеустройства. Перемещение населения за пределы губернии, связанное с новой организацией хозяйства на не предназначенном для нужд местного расселения земельном фонде, считалось переселением. Расселение, проводимое в процессе осуществления землеустроительных действий, проходило по административно-территориальным единицам. Переселение же осуществлялось лишь после того, как завершалось землеустройство всей губернии.
Основное различие между этими понятиями заключалось в порядке наделения землей и в самом характере земельных участков, а не в том, что при переселении перемещение земледельческого населения производилось за пределы губернии, а при расселении такое перемещение осуществлялось внутри ее. Переселенцы наделялись землей в особом порядке и, как правило, из земель так называемого колонизационного фонда (земли залежные или целинные). И поскольку организовывать новое хозяйство на этих землях было несравненно сложнее, чем на старопахотных, переселенцы пользовались значительно большими льготами и получали большую помощь от государства, чем лица, подлежавшие расселению.
Таким образом, хотя между расселением и переселением и имеет место различие в порядке наделения землей, однако и расселение и переселение в соответствии с основным своим содержанием являлись не чем иным, как переменой местожительства с целью получения земли в новом месте для ведения сельского хозяйства. Иначе говоря, и расселение по своему характеру являлось внутри губернским переселением.
В отечественной литературе встречаются различные определения переселения. В одних случаях под переселением понимается перемещение или передвижение населения внутри страны из густонаселенных во вновь осваиваемые или малонаселенные районы, или — перемещение людей из одних районов (места выхода), в другие (места вселения) с прекращением ведения хозяйства в местах выхода. Указанные понятия переселения по существу повторяют определения Земельного кодекса: «Переселением считается перемена землепользователем местожительства, при отводе ему в особом порядке земли в новом месте, с прекращением ведения хозяйства в прежнем месте» (ст. 21) В других случаях переселение определяют как передвижение земледельческого населения внутри границ государства с целью поселения в новых, необитаемых или малообитаемых районах. «Надлежит отметить, - пишут А.И. Волков и И.В. Павлов, - что все вышеприведенные определения переселения, хотя в основном и правильно отражают существо мероприятий, составляющих содержание переселения, однако не могут быть признаны исчерпывающими»1. Авторы констатируют, что «под переселением следует понимать добровольное, планово организованное перемещение людей из одних мест в другие для постоянного жительства и работы в сельском хозяйстве, проводимое государственными переселенческими органами»2.
Содержание сельскохозяйственного переселения составляют мероприятия государства по организованному на добровольных началах перемещению городского и сельского населения из одних мест в другие в целях постоянного занятия сельским хозяйством. Районы, из которых происходит переселение людей, именуются в законодательстве местами выхода. Районы, в которые происходит переселение, называются местами вселения или местами водворения. Под водворением понимается не одно только возведение жилых и других построек в местах нового поселения, но и подготовка земли для ведения сельскохозяйственного производства. Если же переселяющиеся доприселяются в уже существующие колхозы или совхозы, то водворенными хозяйствами, как это следует из смысла советского законодательства, следует считать такие, члены которых принимают участие соответственно в работе колхоза или совхоза.
