Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие государственного аппарата в Йемене до 1990 г 13
1. К понятию государственного аппарата 13
2. Государственный аппарат в Йемене в колониальный период 29
3. Становление государственного аппарата в Северном и Южном Йемене до объединения 39
Глава II. Изменения в высших органах власти Йемена в результате объединения Севера и Юга 64
1. Конституция Йеменской Республики 1990 г. и государственный аппарат (общие вопросы). ... 64
2. Организация и деятельность парламента 77
3. Правовой статус президента 90
Глава III.Развитие центральных и местных органов управления 101
1. Формирование Правительства, его состав и полномочия 101
2. Министерства и ведомства в структуре государственного аппарата 114
3. Взаимодействие центральных и местных органов управления 132
Заключение 144
Библиография 146
- К понятию государственного аппарата
- Конституция Йеменской Республики 1990 г. и государственный аппарат (общие вопросы).
- Формирование Правительства, его состав и полномочия
Введение к работе
Актуальность исследования. Глобальные социально-политические изменения, произошедшие в мире в последнее десятилетие, в специфической форме проявились в развивающихся странах. Оказавшись в новых постконфратационных условиях, они сделали упор на поиск таких моделей организации государственной власти, которые позволили бы учесть мировой опыт государственного строительства и свои национальные особенности и традиции. Несмотря на многие общие проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся страны, - слабое экономическое развитие, этническая и политическая разобщенность, отсутствие высококвалифицированных национальных кадров и др., -каждая из них объективно идет своим неповторимым путем развития.
Преобразования в государственной жизни, проводимые на этом пути, различны по своей направленности и интенсивности: в одних странах они носят эволюционный характер, касаются отдельных институтов и элементов государственного устройства, в других отличаются резкими сдвигами и изменениями, подготовленными всем ходом исторического развития их народов, но до недавнего времени сдерживаемыми различными идеологическими и политическими препонами. К числу последних относится развитие государственности, в котором и состоит предмет нашего диссертационного исследования.
Последнее десятилетие в истории Йемена отмечено значительными событиями и тяжелыми потрясениями. 22 мая 1990 г. (27 Рамадана 1910 г. по Хиджре) было подписано соглашение о
провозглашении на базе двух государств - ЙАР и НДРЙ - единой йеменской республики и организации переходного периода. Оно открыло новый этап в жизни страны - этап строительства единого государства, к которому многие десятилетия стремился йеменский народ.
Этот этап развития национальной государственности характеризуется возникновением ряда сложных практических, идеологических и политических проблем, одним из вариантов решения которых стала гражданская война между Севером и Югом летом 1994 г. Окончание военных действий и нормализация общественной жизни не сняли множество государственно-правовых вопросов и задач. Одной из таких задач является строительство высокоэффективного государственного аппарата, от которого не в последнюю очередь зависит обеспечение социального прогресса и национальной безопасности страны.
Актуальность данного исследования определяется и тем, что в условиях значительного влияния традиционных структур и их взаимодействия с различными современными формами идеологического и политического сознания, исторический опыт строительства национального государственного аппарата приобретает первостепенное значение и не может не сказываться на стабильности и практическом функционировании государственных и правовых институтов.
На процесс формирования нового государственного аппарата немалое влияние оказывает былой раздел страны, предопределивший различные темпы и специфический опыт формирования независимой государственности на Севере и Юге страны. Изучение этого опыта становится все более насущным и необходимым,
ибо без его осмысления весьма сложно понять многие противоречия в процессе формирования нового государственного аппарата в воссоединенном Йемене, а тем более рационально решать эти противоречия. Изменения, внесенные в 1994 г. в Конституцию 1990 г., в известной степени скорректировали государственно-правовой механизм с учетом четырехлетнего опыта развития единого государства и результатов гражданской войны. Однако, и они не сняли множества жгучих проблем, практического и теоретического характера, которыми сопровождается стабилизация политической жизни и упрочнение нового государственного аппарата. Все это предопределило как научную, так и практическую значимость и актуальность избранной темы и обусловило обращение автора к ее целенаправленному изучению.
Целью диссертационного исследования является проведения анализа теоретических и историко-правовых проблем становления и развития государственного аппарата в Йемене; выявление факторов, оказывающих влияние на его эволюцию, изучение принципов и норм, определяющих его организацию и функционирование в современных условиях, а также выработка предложений по совершенствованию законодательства, направленных на оптимизацию деятельности его отдельных звеньев.
В соответствии с поставленной целью в качестве основных задач исследования определяются:
концептуальных анализ понятия "государственный аппарат" и его итерпретаций в российской и зарубежной юридической науке;
выявление особенностей эволюции государственного ап-
парата в Йемене в колониальный период, а также после достижения независимости в условиях раздела страны на два самостоятельных государства;
рассмотрение правового положения и порядка взаимодействия президента, правительства и парламента по Конституции ЙР 1990 г. (в редакции 1994 г.), т.е. в процессе создания объединенной государственности;
исследование тенденций исторического развития министерств и законодательного регулирования их деятельности;
изучение структуры местных органов власти и правовых форм и методов их взаимодействия с центром в условиях объединенного Йемена;
разработка на основе исторического анализа конкретных предложений по совершенствованию деятельности отдельных звеньев госаппарата и их правового статуса.
Методологическую и теоретическую основу работы составили: комплекс научных методов познания социально-политических и правовых явлений и процессов, включающий системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический подходы; юридические, социально-философские и политологические труды российских, арабских и западных ученых, в которых определяются подходы к анализу государственного аппарата, а также разрабатываются вопросы теории государства и права, государственно-правовые проблемы развивающихся стран.
Диссертационное исследование опиралось на теоретические выводы, которые сформулированы в работах таких юристов-теоретиков, государствоведов и историков права, как Алексеев С. С, Альхименко В. В., Атамачук Г. В., Аверьянов В. Б.. Завар-
нов В-А.; Жидков O.A., Куфакова H.A., Курицын
B.M., Муромцев Г.И., Сюкияйнен Л.Р., Тихомиров Ю.А., Чиркин В.Е., Штатина М.А., Энтин Л.М., Юдин Ю JP и др. Важное значение для реализации поставленных в работе задач имело изучение специальных исследований, посвященных Йемену и проведенных такими российскими авторами, как Александров И.А.. Голубовская Е.К., Гусаров В.И., Пересыпкин о.Г,, Шванов А.В., а также арабскими и западными учеными: Вахаб Аб-дель-Раззак, Аль-Масри А., Аль-АттарМ., ТарбумХ.М., Аджей-ли А.А., Холидей Ф., Шараф эд-дин А.А. и др.
Выявлению специфики функционирования государственного аппарата в современном Йемене, влияния, оказываемого на него этническими и религиозными и иными факторами, способствовал личный опыт работы диссертанта в Министерстве труда и Министерстве иностранных дел.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституции ЙАР и НДРЙ, Конституция ЙР 1990 г. (в оригинальном тексте, а также в редакции 1994 г.), законодательство, принятое на базе этих конституций и направленное на регламентацию деятельности госаппарата, нормативные акты главы государства и правительства, касающиеся функционирования министерств, ведомств и местных органов власти.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно является первой попыткой комплексного рассмотрения эволюции государственного аппарата в йеменских независимых государствах и проблем его построения и организации в объединенном Йемене. Современные тенденции в развитии государственного аппарата после провозглашения в 1990 г. йеменской Республики
еще не получили должного освещения ни в российской, ни в арабской, ни в западной литературе. В диссертации впервые вводится в научный оборот нормативно-правовой материал, содержащийся в Конституции 1990 г. и ее новой редакции 1994 г. и впервые проводится историко-правовой и сравнительно-правовой анализ их текстов.
К основным элементам новизны относится также анализ изменений, произошедших в статусе главы государства в послевоенный (1994-1995 г. г.) период, системное исследование различных аспектов взаимодействия президента, правительства и парламента, центральных и местных властей.
Проведя историко-правовые изыскания и критическое теоретическое осмысление складывающейся практики, диссертант выносит на защиту ряд самостоятельных выводов и положений, являющихся новыми или обладающих элементами новизны:
1. Процесс формирования государственного аппарата в условиях независимости в Северном Йемене отличился от аналогичного процесса на Юге страны. Это обусловлено своеобразием комплекса факторов, которые влияли на этот процесс. Специфика этих факторов связана: а) с различием исторических условий и предпосылок, в которых обе части Йемена получили независимость; б) различием колониального наследия, которое они получили; в) особенностью расстановки и динамики социально-политических сил внутри страны и степенью влияния на политико-правовой процесс традиционных структур; г) с различием в социально-политической и идеологической ориентации тех внешних сил (и стран), которые пытались оказать влияние на политическое развитие молодых государств.
Создание нового государственного аппарата в объединенном Йемене проходило в контексте многообразного влияния предшествующего опыта государственного строительства и на основе восприятия в конституционном законодательстве принципов представительной демократии и парламентаризма. Конституция 1990 г. закрепила форму правления в виде полупрезидентской республики, отличавшуюся провозглашением ислама в качестве официальной идеологии и наличием своеобразного коллегиального главы государства - президентского совета -, появлению которого способствовала предшествующая эволюция политического руководства через такие органы как Революционный совет, Республиканский совет. Президентский совет. Президиум, существовавшие в йеменских государствах до объединения.
В соответствии с моделью полупрезидентской республики новый государственный механизм строился на основе своеобразной интерпретации принципа разделения властей (который, однако, прямо не закреплен в Конституции), двойной ответственности правительства перед президентом и парламентом, установления института всеобщих выборов в качестве единственного источника легитимности высших структур государственного аппарата.
В государственной и политической жизни страны после объединения постепенно усиливается роль Совета депутатов. на организацию и практику работы которого оказали влияние, с одной стороны, принципы и нормы парламентаризма, принятые в развитых странах, а с другой, традиции йеменской государственности, в частности принцип аш-шура. Устои парламентаризма тем не менее оказались не настолько сильными, чтобы восп-
репятствовать возникновению в 1994 г. вооруженного конфликта, повлекшего за собой изменения в социально-политической жизни страны и приведшего в конечном счете к определенным изменениям в Конституции страны.
Новая редакция Конституции 1994 г. ввела ряд новых положения и органов (президент взамен президентского совета, вице-президент. Конституционный Совет при президенте). Вместе с тем она оставила прежним механизм взаимоотношений высших органов государства и по своей форме ЙР остается полупрезидентской республикой, т. е. сохранила смешанную форму правления, к которой тяготеет значительное число вновь образуемых в последнее время государств.
Новая редакция конституции создала предпосылки для усиления исламизации государственного аппарата, о чем свидетельствуют новые нормы в ее тексте, требующие, чтобы депутаты, президент, вице-президент и члены правительства были лицами, "исполняющими религиозные предписания".
Предоставив президенту право роспуска парламента при условии обоснования необходимости этого шага, законодатель четка не определил в тексте конституции юридические основания для подобных действий, что, несомненно, снижает ее демократический потенциал.
Процесс формирования государственного аппарата в объединенном Йемене проходил неравномерно в его различных звеньях и в целом он вряд ли может считаться завершенным. Ориентация на его дальнейшую исламизацию не исключает его развитие на принципах представительной демократии, а, следовательно, построения в ЙР в перспективе "исламского правово-
го государства".
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на осмысление актуальных вопросов законодательного регулирования и практики формирования государственного аппарата в условиях объединения двух государств, возможностью использования ряда выработанных в диссертации предложений в процессе завершения его строительства в объединенном Йемене.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут быть использованы в научно-исследовательской работе, при подготовке учебных пособий по юридическим дисциплинам, в учебном процессе. Кроме того, в России данная работа представит важную информацию для тех, кто интересуется политической жизнью арабских стран, будет работать в ЙР или контактировать с представителями ее общественности, политическими и деловыми кругами.
Апробация работы. Тема диссертации соответствует одному из направлений научной работы юридического факультета РУДН, связанного со сравнительно-правовыми исследованиями становления и развития правовых систем (в целом и по отдельным видам законодательства - конституционного, административного, финансового) в новых государствах и утверждена Ученым советом факультета. Диссертация обсуждена на кафедре теории и истории государства и права РУДН, одобрена и рекомендована к
защите.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследо-
вания и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
К понятию государственного аппарата
Автор настоящей диссертации, носящей историко-правовой и политико-страноведческий характер, не ставит своей целью специальную и углубленную разработку понятия "государственный аппарат", лежащую в плоскости общей теории государства и права, а также конституционного и административного права. В данном исследовании это понятие, по-разному трактуемое юристами и политологами, стоящими подчас прямо на противоположных позициях,, отнюдь не является самоцелью. Оно имеет скорее инструментальный характер и помогает автору найти в диссертации свой подход к анализу тех исторических процессов, которые имели место в государственно-правовой жизни Йемена на разных ступенях его развития.
Научное исследование любого явления предполагает определение границ объекта и уточнение используемого для его обозначения терминов и понятий. Термин "государственный аппарат" несет несколько смысловых нагрузок/для характеристики обозначаемого им политико-юридического феномена нередко применяются такие понятия, как "механизм государства", "государственная машина", "механизм государственного управления", "государственная (публичная) администрация", "система государственного управления", "административная система", "государственная бюрократия" и др.
Данное обстоятельство при страноведческих исследованиях государственного аппарата предполагает, во-первых, разграничение объекта и предмета изучения, во-вторых, критический анализ построения систем категорий, используемых для их обозначений.
В научной литературе проводится различие между объектом и предметом исследования. Под объектом обычно понимается определенная совокупность явлений и процессов объективной реальности, изучаемая в том, или ином теоретическом исследовании. В качестве предмета рассматривается определенный аспект, ракурс, наиболее существенная, главная сторона объекта исследования, выделяемая из всего многообразия его проявлений. Объект и предмет исследования не могут быть отождествлены полностью еще и потому, что объект может быть предметом различных наук и научных школ. х
В нашем случае под объектом исследования, обозначаемым понятием "государственный аппарат", скрывается многообразие эмпирических форм организаций и функционирования государственной власти и управления, находящиеся в постоянном изменении.
Предметом исследования могут выступать отдельные стороны этих форм, выделяемые и обозначаемые в зависимости от степени развития самого объекта, а также от научных традиций и доминирующих представлений в той или иной стране в ту или иную историческую эпоху.
Так, в русскоязычной литературе советского периода и еще поныне наиболее распространенным понятием для обозначения институционных форм государственной власти и управления является концепция государственного аппарата, отражающая их инструментальный аспект. Этот аспект связан с подходом к государственным формам власти и управления как определенным орудиям, средством переустройства общества в целях его модернизации по определенным идеологическим стандартам.
Конституция Йеменской Республики 1990 г. и государственный аппарат (общие вопросы).
Провозглашение 22 мая 1990 г. Соглашения об образовании Йеменской Республики стало важным этапом в исторической борьбе йеменского народа за свое единство после раскола страны на две части, оформленного еще англо-турецким Договором 1914 г.
В историческом плане после раскола страны идея йеменского единства наиболее отчетливо проявилась после образования ЙАР (1962 г.) и НДРЙ (1963 г.), в конституциях которых она нашла свое официальное закрепление. Ст. 5 Конституции ЙАР 1970 г. устанавливала, что "Йемен - неделим стремление к осуществлению йеменского единства является святой обязанностью каждого гражданина".1
Идея йеменского единства, имеющая глубокие исторические корни, находила свое отражение и в других конституционных актах северо-йеменского государства, например, в Национальной Хартии 1982 г.2 В свою очередь ст.2 Конституции НДРЙ гласила, что "народ Йемена - один народ и образует историческое, экономическое и географическое единство".1
Важным практическим шагом на пути реализации идеи единого государства было Соглашение о единстве, подписанное в 1972 г. в Каире. Соглашение определило форму объединения. В нем провозглашалась необходимость образования единого йеменского государства с единым флагом, единой столицей, единым руководством и единой законодательной и судебной властью. Оно предполагало создание "национальной, республиканской, демократической системы правления".2
Для практического осуществления этого решения были созданы различные смешанные комитеты и комиссии на различных уровнях. Так, в 1977 г. был образован специальный совместный комитет по проблеме объединения на уровне министров образования, экономики, торговли, планирования и иностранных дел. Все это способствовало наращиванию экономических и культурных связей. Было заключено соглашение между национальными банками, отменены таможенные пошлины, создана единая организация литераторов Йемена и т.д.
Для подготовки проекта Конституции единого государства был создан смешанный Конституционный Комитет, который особенно активизировал свою работу после Кувейтского соглашения между Президентами ЙАР и НДРЙ 1979 г. Разработка проекта конституции была завершена уже в 1981 г. Однако реальные условия для объединения страны отсутствовали, и сама социально-политическая ситуация того периода не давала возможности для быстрого преодоления государственного раскола.
Такие условия, несмотря на противоречивость переходного процесса и противоречия между руководством двух государств, складываются лишь к концу 80-х годов.1 30 ноября 1989 г. главы государств достигают в Адене соглашения о передаче проекта Конституции в Государственный Совет и Народное Собрание в обеих частях страны для согласования в течение 6-месячного периода.2 Это Соглашение призывало также президентов обеих частей страны провести опрос по проекту конституции и по выборам единой законодательной власти в соответствии с новой конституцией.
Формирование Правительства, его состав и полномочия
При определении места и роли правительства объединенной Йеменской Республики, естественно, был использован опыт государственного строительства, накопленный в период существования двух йеменских республик, а также мировой опыт организации правительственной власти. Но состав и функции правительства как высшего органа государственного управления после объединения страны существенно возросли.
Функции правительства в Йеменской Республике, согласно Конституции 1990 г. (последующие поправки не внесли в этом вопросе существенных изменений), осуществляет Совет Министров. Конституция (ст.127) определяет Совет Министров как "высший исполнительный и административный орган государства", которому "подчиняются все без исключения исполнительные органы управления и учреждения органы". Статья 1 Закона о Совете Министров N20 от 1991 года воспроизводит данное конституционное определение Совета Министров как Правительства ЙР.
Совет Министров является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов исполнительной власти и обеспечивающим их согласованную деятельность. В его состав входят председатель Совета Министров, его заместители и министры (ст.128 Конституции ЙР и ст. 1 Закона о Совете Министров).
Президент страны не входит в состав правительства. Более того, в отличие от других полупрезидентских республик (например, России, Франции) ему законом не предоставлено право председательствовать на заседаниях правительства. Конституция ЙР лишь устанавливает полномочие президента обращаться к Совету Министров "с приглашением к проведению совместного с президентом республики заседания каждый раз. когда возникает в этом необходимость" (п.6 ст.118). Конечно, на практике право председательствовать на такого рода совместных заседаниях фактически переходит к Президенту. Тем не менее неурегулированность данной процедуры в йеменском законодательстве непроизвольно усиливает то, что в научной литературе называют бицефальностью (двойственностью) исполнительной власти.
Более того, неурегулированность взаимоотношений президента и правительства в этом вопросе объективно может создать предпосылки для расширения зоны "свободного лавирования" правительства между президентом и парламентом, особенно при возникновении ситуации "разделенного правления".
Порядок формирования правительства определяется Конституцией ЙР.2
