Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Юридический процесс и субъекты юридического процесса 14
1 Юридический процесс: понятие и виды 144
2 Субъекты юридического процесса: общие подхода классификации 42
3 Прокуратура в системе субъектов юридического процесса: исторический аспект 69
Глава 2 Прокурор как субъект юридического процесса 90
1 Общее и особенное в процессуальном статусе прокурора в юрисдикционном процессе 90
2 Общее и особенное в процессуальном статусе прокурора в позитивных процедурах 140
3 Процессуальный статус прокурора в правотворческом процессе 164
Глава 3 Соотношение общетеоретических подходов и перспективы правового регулирования процессуального статуса прокурора в отечественной правовой системе 180
Заключение 191
Список использованной литературы 194
- Субъекты юридического процесса: общие подхода классификации
- Прокуратура в системе субъектов юридического процесса: исторический аспект
- Общее и особенное в процессуальном статусе прокурора в позитивных процедурах
- Соотношение общетеоретических подходов и перспективы правового регулирования процессуального статуса прокурора в отечественной правовой системе
Введение к работе
В свете реформирования действующего законодательства, расстановке новых приоритетов и задач в различных сферах российского общества, возникает необходимость переосмыслить роль и правовой статус прокурора:
Отсутствие единой, общей концепции развития правового статуса прокурора в юридическом процессе в широком его понимании приводит к непоследовательности развития российского законодательства. о Прокуратуре-РФ: . .
В1, частности, за последние десять лет неоднократно пересматривалась роль прокурора в различных видах юрисдикционного юридического процесса. Так, с принятием Гражданского процессуального кодекса Российской' Федерации» полномочия прокурора по защите прав граждан в суде были существенно сокращены. Ставился даже вопрос о ликвидации прокуратуры как самостоятельного надзорного органа путем её включения в состав'Министерства юстиции.
Изменения социально-экономической ситуации в стране привели к тому, что роль прокурора в российском* государстве была пересмотрена, тенденция сокращения полномочий прокурора во всех видах юридического процесса была приостановлена.
О данном, факте свидетельствует принятие таких нормативных правовых актов, как Федеральный закон от 17.07.20091 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов- и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при-осуществлении государственного контроля (надзора), и муниципального контроля».
Принятие данных нормативных правовых актов во многом повлияло и на правовой статус прокурора, это связано, прежде всего, с новыми полномочиями прокурора в юридическом процессе.
4 Таким образом, возникла необходимость выработать новую концепцию правового статуса прокурора и охватывающую потребности современного российского общества в качественном прокурорском надзоре, и отвечающую социально-политической ситуации в стране в целом.
В связи с чем, во-первых, следует отойти от автономных концепций. участия прокурора в отдельных видах процесса, от крайне узкого понимания* прокурорского надзора; во-вторых, необходимо сформулировать общую концепцию правового статуса прокурора в* юридическом, процессе (в широко его- понимании) в' целом. Именно в рамках юридического процесса происходит становление правового статуса прокурора, его полномочий, определяются процедуры реализации данных полномочий в- юридической деятельности. Такая постановка научной проблемы позволит не только в теоретическом плане выявить новые направления деятельности прокурора, необходимые современному обществу, но и найти пути совершенствования системы всех полномочий" прокурора' для' адекватногоi её соответствия задачам развития правого демократического общества.
Особо следует обратить внимание на то, что субъектом юридического процесса выступает именно прокурор как лицо, реализующее непосредственно - цели, задачи Прокуратуры РФ и наделенное определенными властными полномочиями. Данные доводы находят подтверждение и в российском законодательстве, например, ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ; ст. 25.11 Кодекса Российской Федерации об-административных правонарушениях.
Актуальность исследуемой темы обусловлена также тем, что сегодня в Российской Федерации, с одной стороны, ведутся дискуссии о месте прокурора в системе субъектов^ юридического процесса, о его функциях и полномочиях, а с другой - продолжается обновление действующего процессуального законодательства (законодательства в сфере юридического процесса), в том числе и законодательства о Прокуратуре РФ.
5 Степень разработанности, темы исследования. Анализ правового статуса прокурора в рамках юридического процесса - это комплексное исследование, связанное с определением понятий «юридический процесс», «субъект права», «субъект правоотношения», «субъект юридического процесса», а также исследование, направленное на определение места прокурора в системе субъектов юридического процесса, поиска общего и особенного в процессуальном статусе прокурора.
Для, обоснования, сформулированных в диссертации положений использовались труды «правоведов в области исследования'субъектов права, субъектов правоотношения, прокурорско-надзорного процесса, теории юридического процесса.
Следует отметить, что теория юридического процесса не остается* без внимания научной общественности. Основы теории юридического процесса были заложены В. А. Рязановским в работе «Единство процесса». Дальнейшее развитие теория1 юридического процесса получила в трудах BtMI Горшенева, Е.Г. Лукьяновой, А.А. Павлушиной, И.ВІ Пановой, Н.Н. Полянского, В.Н. Протасова, работы данных авторов содержат понятие юридического процесса, научные подходы к его элементам, видам, стадиям, особенностям.
Что* касается таких категорий, как субъект права и субъект правоотношения, то они являлись и являются предметом многочисленных научных исследований. Особо следует упомянуть диссертацию на соискание ученой степени юридических наук СИ. Архипова, посвященную определению» понятия субъект права; как многоаспектного явления, содержанию данного понятия и классификации субъектов права.
Необходимо также отметить работы, в которых определены понятия и признаки субъектов права и субъектов правоотношения, в частности труды С.С. Алексеева, В.Я. Бойцова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, P.O. Халфиной, В.Н. Щеглова, А.Ю. Якимова.
Исследование правового статуса прокурора невозможно без изучения истории Прокуратуры РФ. Значительный вклад в исследование истории Прокуратуры РФ внесли труды СМ. Казанцева «История царской прокуратуры», В. А. Никонова «Сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в России во второй'половине 19 - начале 20 и конце 20 - начале 21 века».
Для определения правового статуса, места и роли прокурора в юридическом процессе интерес представляют труды. В.Г. Даева, В.Д. Ломовского, ВіГ. Бессарабова. Существует много* работ, посвященных участию прокурора в отдельных видах юридического процесса, в частности, работы» И.Д. Алиевой, Е.М. Артамоновой, в которых рассматривается участие прокурора в гражданском процессе, труды А.Х. Казариной, В. Шобухина, посвященные участию прокурора в арбитражном процессе.
Однако все они подходят к исследованию правового статуса прокурора либо в отдельных видах юридического1 процесса, либо в рамках узкого понимания прокурорского надзора, что- не позволяет в полном объёме определить общее и особенное в правовом статусе прокурора в,системе и отдельных видах юридического процесса.
Объектом исследования диссертации являются общественные отношения, складывающиеся в сфере регулирования правового статуса прокурора как субъекта всех видов юридического процесса.
Предметом' исследования является правовой статус прокурора, его полномочия в юридическом процессе, его оптимизация в системе юридического процесса, теоретическое определение тенденций' и перспектив развития этой системы в законодательстве.
Цели диссертационного исследования.
Цель работы - анализ тенденций и перспектив развития правового статуса прокурора как субъекта юридического процесса, роли и задач прокуратуры применительно к новым условиям социальной реальности.
7 С учетом указанной цели и предмета исследования были обозначены следующие конкретные задачи:
1. Обосновать необходимость исследования правового статуса прокурора в рамках концепции теории единого юридического процесса
Выявить общее и особенное в правовом статусе прокурора в системе и отдельных видах юридического процесса
Определить принципы формирования системы полномочий прокурора в юридическом процессе.
Определить основные направления развития- законодательства в области процессуального статуса прокурора в отечественной^ правовой системе.
Сформулировать. предложения- и практические рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере прокурорско-надзорного процесса:
Методологическая база и методы исследования.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность.таких общенаучных методовисследования, как анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов1 исследования, индукция, дедукция, метод восхождения от конкретного к абстрактному. В процессе разработки различных аспектов темы использовались частно-научные методы, в частности историко-юридический, сравнительно-правовой (при сравнении законодательства о прокуратуре Российской Федерации и СНГ), формальнологический, системный и другие методы познания.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются материалы административной, прокурорской и- судебной практики. Использована практика Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, связанная с проблематикой исследования, а также фактический материал, нашедший отражение в публикациях в периодической печати и других
8 средствах массовой информации.
Нормативной основой работы являются законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, а также законодательство других стран и акты международного права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили в области теории юридического процесса труды С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.М. Горшенева,, И.Я. Дюрягина, Л.Н. Завадской, В1Н< Карташова, Е.Г. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.А. Павлушиной, И.В. Пановой, Н.Н. Полянского, В.А. Рязановского, В.М. Савицкого, В:Д. Сорокина, Л.С. Явича, М.Л. Якуба.
В* области исследования субъектов права и субъектов правоотношения -работы С.С. Алексеева, СИ. Архипова, Д.Н. Бахраха, В.Я. Бойцова, Л.Б. Зусь, С.Ф. Кечекьян, А.В. Малько, О.О. Миронова, А.ВІ Мицкевича, В.М. Савицкого, А.А. Стремоухова, Е.Н: Трубецкого, P.O. Халфиной, В.Н'. Щеглова, А.Ю. Якимова.
Теоретическую основу исследования правового статуса прокурора составили работы И.Д. Алиевой, Е.М. Артамоновой, В.П. Беляева, В.Г. Бессарабова, С.Н. Братановского, В.Г. Даева, С.Мі Казанцева, В.Г. Лебединского, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.А. Никонова, Т.А. Решетниковой, М.С. Шалумова, В.Ю. Шобухина, СЕ. Якушевой, К.Ю. Яровикова.
Научная новизна исследования определяется самой постановкой темы, поскольку данная работа представляет собой первое комплексное изучение проблемы формирования и реализации правового статуса прокурора в юридическом процессе.
Представленная концепция качественным образом отличается от существующих подходов к автономному определению правового статуса прокурора в отдельных видах юридического процесса. Научная новизна настоящей концепции обусловлена тем, что прокурорский надзор и правовой
9 статус прокурора исследуются в рамках теории юридического процесса, и не в пределах, ограниченных только юрисдикционным его пониманием.
В частности, прокурорско-надзорный процесс рассматривается как вид неюрисдикционого юридического процесса, а прокурорская проверка, в свою очередь, как процессуальная форма прокурорско-надзорного процесса.
Представленная концепция обуславливает новое понимание таких категорий- как- «субъект права», «субъект юридического процесса», «прокурорско-надзорный процесс как вид юридического процесса».
В работе обоснована идеяо едином>процессуальномстатусепрокурора.как> представителя государства вовсякомі юридическом' процессе. Сформулирована характеристика прокурорско-надзорного * процесса как вида^ юридического процесса, проанализированы его- формы, стадии, особенности субъектного состава.
Выявлены принципы формирования полномочий, прокурора в юридическом^процессе. Обозначены тенденции в.правовом регулировании-процессуального статуса прокурорав отечественнойшравовошсистеме.
Внесены предложения по изменению отдельных нормативных правовых актов, обоснована необходимость принятия нового Федерального закона «О прокуратуре РФ», обозначены основные положения, которые должны-найти отражение в данном законе.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Правовой статус прокурора необходимо рассматривать в двух аспектах: процессуальном и как должностного лица Прокуратуры РФ:*
Правовой статус прокурора1 в, процессуальном аспекте определяется спецификой его надзорной деятельности.
Правовой статус прокурора как должностного лица Прокуратуры РФ определяется организационно-функциональными особенностями деятельности Прокуратуры РФ' и заключается в специфике привлечения сотрудников прокуратуры к любым видам ответственности, особенностях назначения на должность.
2. Общее в правовом статусе прокурора в юридическом процессе предопределяется тем, что прокурор обладает единым процессуальным статусом в рамках любого вида юридического процесса, а именно: статусом представителя государства. При этом, понятие «процессуальный истец» является составляющей процессуального статуса представителя государства, поскольку процессуальный истец и есть представитель в его материально- правовом понимании.
Особенности в правовом' статусе прокурора в отдельных видах юридического процесса зависят от преобладания-, того или иного вида надзорной деятельности в нем.
3. Универсальная надзорная- функция прокурора в юридическом процессе в целом представляет собой систему полномочий прокурора в рамках общенадзорной, координационной, представительской, правотворческой деятельности прокурора. Универсальная надзорная. функция прокурора в целом присутствует в каждом виде процесса, поскольку прокурор осуществляет и общенадзорную, и координационную, и представительскую и правотворческую деятельность во всяком процессе.
Особенность в процессуальном статусе прокурора в юридическом-процессе, заключается в том, что в каждом из видов юридического процесса объём полномочий-прокурора зависит от сочетания принципов публичности и диспозитивности в отдельных видах юридического процесса. Содержание принципа публичности в* юридическом- процессе составляет реализацию органами государственной власти полномочий по защите публичного интереса во всех сферах общественных отношений.
В представленной концепции следует говорить, не о прокурорском надзоре, а о прокурорско - надзорном процессе, во-первых, как о виде позитивного (неюрисдикционого) правоприменительного юридического процесса, во-вторых, как о разновидности надзорного процесса.
Прокурорско-надзорный процесс - это деятельность, связанная с устранением нарушений действующего законодательства, путем принятия актов прокурорского реагирования, выявления правонарушений (прокурорские проверки), деятельность по изучению состояния законности, преступности и иных правонарушений, по их предупреждению и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, а также иных органов государственной власти по вопросам реализации их полномочий: Прокурорско-надзорный процесс характеризуется* как формальными; так и содержательными признаками;
К формальным признакам; относятся: наличие процессуальной формы, . наличие особого субъекта юридического -процессам -прокурора; обладающего специальными полномочиями по защите публичного интереса, производства, стадийность прокурорско-надзорного процесса.
Содержательными признаками прокуроско - надзорного процесса являются такие общепроцессуальные категории как:: принципы, акты прокурорско-надзорного процесса, наличие самостоятельной нормативно-правовой базы, регулирующей прокурорско-надзорныйпроцесс.
7. К перспективам совершенствования нормативного.' регулирования; прокуроско -надзорного процесса надзора следует отнести закрепление процедуры проведения^ прокурорских проверок: в рамках Федерального закона «О прокуратуре РФ», в частности, о сроках проведения прокурорской проверки; о правах лиц, участвующих в прокурорской проверке (за исключением прав сотрудников прокуратуры); об итоговом» документе по результатам проверки; за исключением актов ^прокурорского реагирования; о возможности и порядке обжалования» итогов документа прокурорской проверки;'. требования: к форме; и содержанию* актов * прокурорского реагирования:
8. Для полноценности и унификации і статуса прокурора в юридическом процессе прокурор должен быть наделен рядом новых полномочий : правом законодательной инициативы; правом обращения в Конституционный Єуд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов? Российской Федерации;
12 правом отстранять от занимаемой должности должностных лиц, виновных в грубых нарушениях закона.
9. Акты прокурорско-надзорного процесса (протест, представление, предостережение) — правоприменительные правовые акты особого рода, не относящиеся ни к системе, нормативно-правовых, ни к системе индивидуальных правовых актов, поскольку сами по себе акты прокурорского реагировании не могут быть исполнены.принудительно; так как, они; направлены; на понуждение; устранить допущенные: нарушения закона; прежде всего;, в* добровольном* порядке. Автор полагает, что такая; особенность правовой природы данных актов предопределяет невозможность их обжалования» в; судебном? порядке, акты прокурорского реагирования возможно обжаловать- только вышестоящему прокурору,, который* осуществляет контроль за их качеством и- обоснованностью.
10.*. В прокурорско-надзорныш процесс как вид юридического процесса должны активно внедряться! информационные системы и электронный? документооборот. Это предполагает, прежде всего, возможность, граждан обращаться в органы прокуратуры посредством направления? жалобы, заявления по средствам сети Интернет, а также: отслеживать судьбу своего* обращения. Правовоеf регулирование электронного прокурорско -надзорного процесса должна найти; отражение в ФЗ «О прокуратуре РФ» и подзаконных нормативных правовых*актах..
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том; что полученные выводы,, обобщения вносят определенный^ вклад в. развитие теории^ государства и права. Предложенный в работе подход к анализу правового статуса1 прокурора может выступать методологической базой для дальнейших исследований в этой области.
Практическая значимость заключается в возможной реализации предложенных рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования как прокурорско-надзорного процесса, так и процессуального законодательства в целом. \ Апробация результатов исследования. Результаты проведенного \ исследования нашли отражение в докладах на конференциях:
I международной научно-практической конференции «Проблемы теории! и | юридической практики в России» (27-28 апреля 2005 года, 22-23 мая 2007 \ года, 16-17 апреля. 2008 года), международной научно-практической і конференции «Конституция- Российской? Федерации и развитие современной государственности» (3-4' октября1 2008' года), международной научно- v практической- конференции «Проблемы, развития предприятий: теория и практика» (10-12 октября 2007 г.), антинаркотических чтениях профессорско- > преподавательского состава, студентов и практических работников,
I посвященных 10-летию действия ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (4 апреля» 2008 года), международной научно- 1 практической конференции «Современное российское законодательство: \ законотворчество и правоприменение» (7-8 декабря 2007 года), \ международной научно-практической конференции, посвященной 60-летию
I со дня принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г., научно- консультативном совете при прокуратуре Самарской области). Работа
I обсуждалась и рецензировалась на кафедре теории и истории государства и Ї права Самарского государственного экономического университета. h Материалы диссертационного исследования использовались в учебном І процессе, в ходе преподавания курсов гражданского процессуального права, \ прокурорского надзора студентам Института права Самарского государственного экономического университета.
Результаты исследования отражены в 14 научных статьях общим объемом 4,55 п.л.
Структура работы определяется целями и задачами исследования.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Субъекты юридического процесса: общие подхода классификации
Субъект юридического процесса является одной из базовой категорий теории права, требующей детального изучения и анализа. И.Д. Андреев отмечал: «Есть понятия, которые отражают основные свойства сравнительно небольшого класса предметов. В этом смысле мы можем их назвать частными понятиями. Но есть и такие понятия, в которых выражены существенные свойства связи, отношения, принадлежащие всем или почти- всем предметам, явлениям, изучаемым данной! наукой. Такие-наиболее общие понятия называются категориями»79.
В связи с чем, понятие субъект юридического процесса следует именовать .категорией, так в данном понятии выражены свойства, связи всех участников юридического процесса. В теории права исследуются, хотя, на наш- взгляд, и недостаточно, такие, понятия как- субъект права, субъект правоотношения, субъект правоприменительной деятельности. При этом до сих порг не выработано единого понятия-субъекта права, понятия.субъекта юридического процесса. Поскольку в предыдущем- параграфе мы определили, что юридический процесс это составляющая права, вообще, то соответственно, прежде чем, рассматривать понятие субъекта юридического процесса обратимся к понятию «субъект права». В теории права выделяют понятие субъекта права- в позитивном и естественномправе . Не вдаваясь в подробности различия данных подходов, считаем целесообразным выделить общую черту, характерную в определении субъекта права, ей является способность иметь права и обязанности. В теории права по сей день спорным остаётся вопрос о том, является ли наличие правоспособности исходным и единственным критерием в определении понятия субъекта права.
Если обратиться к высказываниям дореволюционных правоведов, в частности к Е.Н. Трубецкому, то под субъектом права понимался всякий, кто способен иметь права не зависимо от того; пользуется ЛИ: ОН ИМИ в действительности или нет , то- есть вне зависимости от наличия дееспособности. Иод правоспособностью разумеется способность; правам независимо от того,\ приобрело ли оно? право w имеет; ли/ их в действительности . Данный подход, полагаем; является? наиболее обоснованным;
Сторонники данного подхода, властности, A.BI Мицкевич указывают, что субъекты права - это людиш ихорганизации; выступающие как носители предусмотренных законами государства прав и обязанностей: Наличие; у лица прав - и обязанностей иг признанной законом? возможности иметь другие права и обязанности; возникающие в процессе участия- в общественной-жизни (тоесть правоспособности); составляет характерное качество субъекта права; именуемые намишравосубъектность83.. Таким образом; A.BL Мицкевич, ставит знак, равенства между правоспособностью правосубъектностью иправовым статусом; В определении правоспособности мы . наблюдаем; определенной единство, в том числе и в действующем законодательстве. Так, под правоспособностью следует понимать способность иметь, права и нести обязанности, правоспособность для физического; лица, во всяком случае наступает с момента рождения, для? юридического- - с момента создания-(ст.ст. 17, 49 Гражданского кодекса РФ84,, ст. 43 АШК РФ85, ст. 36 FHK ЕФ86)І При этом большинство авторов выделяют такой признак субъекта права как правосубъектность, то есть наличие правоспособности и дееспособности.
Например, Л.Б. Зусь пишет: «Субъект права — это лицо, наделенное законом правами и обязанностями, а правосубъектность — одно?из; свойству присущих субъекту права. Тем самым, очевидно, что не субъекты права» не обладают правосубъектностью?.
Субъект права — это лицо (индивидуалБноегилшколлективное);которое в соответствии; с нормами права способно-иметь права и обязанностикисвоимш действиями приобретать права инестиобязанности88.
Авторы, утверждающие, что субъектом права может являться» лицо, обладающее: правосубъектностью v (то есть право- w дееспособностью); основываются на том; ЧТО этоявляетсяшсходным критериемдля того, чтобы стать участником правоотношениям
Рассматривая правосубъектность в; качестве исходного критериям в определении понятия: субъект права; авторы; очевидно;, не принимают во» внимание, то обстоятельство; что как. в теории права; так и- відействующем российском; законодательстве не выработано единого подхода к понятию» дееспособность.
По общему правилу дееспособность связывается с наступлением определённого возраста (для физических лиц); чаще:всегос;Шлет.. Однако возраст, с которого наступает дееспособность, то .есть способность, своими? действиями приобретать права и обязанности, различается BS зависимости от- отрасли законодательства. При этом- полагаем, с: понятием- дееспособность, связана и возможность привлечения к ответственности. При этом, если следовать логике, что только дееспособные являются субъектами права, то получается, что огромная категория лиц не является» субъектами права. Однако авторы, поддерживающие данную позицию, не предлагают термин, с помощью которого можно было бы в теории правам обозначать. лиц,? обладающих правами, но не являющиеся» полностью дееспособными. Исходя из вышеизложенного, полагаем, что субъектами права являются лица, обладающие правами и. обязанностями; гарантированные им. государством и закреплённые в законодательстве.
Прокуратура в системе субъектов юридического процесса: исторический аспект
В теории государства и права в настоящее время большое внимание привлекают методологические проблемы, возможность использования новых методов в исследовании правовых явлений: социологических методов, математических и т.п. Несомненно, расширение спектра методов; используемых теорией права, имеет существенное значение для её развития. Вместе с тем не меньшее значение имеет развитие и совершенствование традиционных методов, в том числе использование историко-правовых исследований133.
Комплексное историко-правовое исследование института прокуратуры как субъекта юридического процесса позволяет сформулировать теоретические выводы; относительно» развития правового статуса прокуратуры РФ; выявить исторические особенности, повлиявшие на развитие современного института прокуратуры, а также на основе исторического опыта определить практические рекомендации, которые могут использоваться при реформировании нынедействующего законодательства о прокуратуре РФ.
В истории развития отечественной прокуратуры принято выделять следующие этапы: 1. С момента образования до Судебной реформы,(1722 - 1864 гг.). 2. С момента осуществления Судебной реформы до образования РСФСР (1864 - 1917 гг.). 3. С момента образования, прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922 - 1992 гг.). 4. С момента принятия указанного закона по настоящее время134.
Так, в Именном указе от 27 апреля? 1722 года «О-должности генерал-прокурора» указывалось «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению, ему помешает, что все записывать повинен в сой журнал... Генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и розыскивать, а дело приказать иному кому, однакож никакой пытки, экзекуции, или наказания нечинить» .
Тем самым определялось существо деятельности прокуратуры — общий1 надзор за соблюдением, законов, и основные принципы, деятельности и независимость.
По мнению С. М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил, французское название, однако-был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра и включал элементы, французской прокуратуры, шведских обдусменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из1 Франции, помимо- названия, была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но-французские прокуроры были при судебных органах, а русские - главным образом при административных) .
Можно выделить следующие функции прокуратуры в период её создания Петром: 1. Надзор за Сенатом в том числе надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовывать противоречащие законам решения- Сената и даже .приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом Царю; 2. Надзор за реализацией указов Царя; 3. Руководство деятельностью фискалов и сенатской-канцелярией; 4. Законотворческая функция (Генерал-прокурор обладал правом законодательной инициативы) . По мнению академика О. Е. Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего, императорской власти, осуществляющий от имени и по поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждении .
Со смертью Петра прокуратура, быстро потеряла своё значение, в первые- годы после смерти Петра, когда главенствующую роль, в государственном управлении получил Верховный тайный совет, должность генерал-прокурора была-упразднена141.
Во время- правления Екатерины Ъ власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается. значительный! отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законовv в. государстве; сужается государственное значение прокуратуры- и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Єената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба142.
В 1726 году должность генерал-прокурора фактически была ликвидирована»143. Манифестом от 2 октября 1730 года «О назначении при Сенате генерал-прокурора и в помощь ему обер-прокурора, об определении в коллегиях и других судебных местах прокуроров и о наблюдении сенату, чтоб челобитники правым и нелицемерным судом удовлетворены, а в государственных делах рассмотрение и решение чтимы были со всякою ревностью и добрым порядком» должность генерал-прокурора была восстановлена «и того ради не только чин Генерал-прокурора, и ему помощника Обер-Прокурора при Сенате, а в Коллегиях и в тогда бывших Надворных Судах Прокуроров учредить изволил, о чем явно в обособливых их должностях»144.
Однако менялся характерj взаимоотношений между правительствующим Сенатом и прокурорами. В период царствования Анны- Иоанновны и всевластия так называемого Кабинета, роль Сената была принижена и прокуратура использовалась для дальнейшего умаления этой роли .
Вторично прокуратура была отменена в- регентство1 Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ. об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем:Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных.
И только при Екатерине II роль, прокурора вновь, стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом- надзора, фактически становится высшим органомгуправления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.
В документе под названием "Учреждение для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава- "О прокурорской и стряпческой должности", в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли: 1) охранение общего благоустройства в губернии; 2) надзор по казенному управлению; 3) надзор по суду и расправе.
Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная, функция? и вводилась функция надзора?за!судами!46.. Дальнейшие изменениямв%структуре прокуратуры связаны:с:губёрнской реформой 1775" года; Наряду с: административногтерриториальнош прокуратурой; появилась- прокуратура? при судах. Были! установлены довольно широкие полномочия; прокуроровшо общему и судебному надзору заместами лишения свободы!47.
В теории государства и права в настоящее время большое внимание привлекают методологические проблемы, возможность использования новых методов в исследовании правовых явлений: социологических методов, математических и т.п. Несомненно, расширение спектра методов; используемых теорией права, имеет существенное значение для её развития. Вместе с тем не меньшее значение имеет развитие и совершенствование традиционных методов, в том числе использование историко-правовых исследований133.
Комплексное историко-правовое исследование института прокуратуры как субъекта юридического процесса позволяет сформулировать теоретические выводы; относительно» развития правового статуса прокуратуры РФ; выявить исторические особенности, повлиявшие на развитие современного института прокуратуры, а также на основе исторического опыта определить практические рекомендации, которые могут использоваться при реформировании нынедействующего законодательства о прокуратуре РФ.
В истории развития отечественной прокуратуры принято выделять следующие этапы: 1. С момента образования до Судебной реформы,(1722 - 1864 гг.). 2. С момента осуществления Судебной реформы до образования РСФСР (1864 - 1917 гг.). 3. С момента образования, прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922 - 1992 гг.). 4. С момента принятия указанного закона по настоящее время134.
Так, в Именном указе от 27 апреля? 1722 года «О-должности генерал-прокурора» указывалось «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению, ему помешает, что все записывать повинен в сой журнал... Генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и розыскивать, а дело приказать иному кому, однакож никакой пытки, экзекуции, или наказания нечинить» .
Тем самым определялось существо деятельности прокуратуры — общий1 надзор за соблюдением, законов, и основные принципы, деятельности и независимость.
По мнению С. М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил, французское название, однако-был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра и включал элементы, французской прокуратуры, шведских обдусменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из1 Франции, помимо- названия, была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но-французские прокуроры были при судебных органах, а русские - главным образом при административных) .
Можно выделить следующие функции прокуратуры в период её создания Петром: 1. Надзор за Сенатом в том числе надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовывать противоречащие законам решения- Сената и даже .приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом Царю; 2. Надзор за реализацией указов Царя; 3. Руководство деятельностью фискалов и сенатской-канцелярией; 4. Законотворческая функция (Генерал-прокурор обладал правом законодательной инициативы) . По мнению академика О. Е. Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего, императорской власти, осуществляющий от имени и по поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждении .
Со смертью Петра прокуратура, быстро потеряла своё значение, в первые- годы после смерти Петра, когда главенствующую роль, в государственном управлении получил Верховный тайный совет, должность генерал-прокурора была-упразднена141.
Во время- правления Екатерины Ъ власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается. значительный! отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законовv в. государстве; сужается государственное значение прокуратуры- и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Єената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба142.
В 1726 году должность генерал-прокурора фактически была ликвидирована»143. Манифестом от 2 октября 1730 года «О назначении при Сенате генерал-прокурора и в помощь ему обер-прокурора, об определении в коллегиях и других судебных местах прокуроров и о наблюдении сенату, чтоб челобитники правым и нелицемерным судом удовлетворены, а в государственных делах рассмотрение и решение чтимы были со всякою ревностью и добрым порядком» должность генерал-прокурора была восстановлена «и того ради не только чин Генерал-прокурора, и ему помощника Обер-Прокурора при Сенате, а в Коллегиях и в тогда бывших Надворных Судах Прокуроров учредить изволил, о чем явно в обособливых их должностях»144.
Однако менялся характерj взаимоотношений между правительствующим Сенатом и прокурорами. В период царствования Анны- Иоанновны и всевластия так называемого Кабинета, роль Сената была принижена и прокуратура использовалась для дальнейшего умаления этой роли .
Вторично прокуратура была отменена в- регентство1 Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ. об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем:Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных.
И только при Екатерине II роль, прокурора вновь, стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом- надзора, фактически становится высшим органомгуправления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.
В документе под названием "Учреждение для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава- "О прокурорской и стряпческой должности", в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли: 1) охранение общего благоустройства в губернии; 2) надзор по казенному управлению; 3) надзор по суду и расправе.
Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная, функция? и вводилась функция надзора?за!судами!46.. Дальнейшие изменениямв%структуре прокуратуры связаны:с:губёрнской реформой 1775" года; Наряду с: административногтерриториальнош прокуратурой; появилась- прокуратура? при судах. Были! установлены довольно широкие полномочия; прокуроровшо общему и судебному надзору заместами лишения свободы!47.
Общее и особенное в процессуальном статусе прокурора в позитивных процедурах
На сегодняшней день представляется актуальным рассмотреть не только процессуальный статус прокурора в юрисдикционном, но и в позитивном (неюрисдикционном) процессе. Напомним, позитивный (неюрисдикционный) процесс представляет собой нормальную правореализацию (лицензионный; регистрационный; избирательный процессы). G указанных позицийшеобходимо рассмотреть участие прокурора в позитивных процессах таких как. прокурорско-надзорный; налоговый избирательный; лицензионный щ других процессах, так процессуальный? статус прокурора в позитивом процессе имеет ряд особенностей;
Исходя из того, что прокурорские проверки являются составной частью прокурорско-надзорного процесса, деятельность по их проведения, во-первых, должна быть подчинена определенной правовой процедуре, во-вторых, должна иметь определённые этапы проведения. На каждом этапе проведения должны ставиться свои цели и задачи, в-третьих, окончание прокурорской проверки должно сопровождаться принятием соответствующего итого документа.
Прокурорская проверка- это форма прокурорско-надзорного процесса, направленная на» выявление нарушений исполнения; . соблюдение1 действующего законодательства. Вместе с тем, в ст. 22 Ф3 «0 прокуратуре РФ» указано, что проверять исполнение законов органы прокуратуры могут только в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона и.материалами, обращениями, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им.организаций. Иршэтом иной информации о ходе,1 порядке, правах лиц при проведении прокурорской проверки ФЗ «О прокуратуре РФ» не содержит.
В.Приказе Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора, за исполнением! законов; соблюдением прав w свобод, человека и гражданина» от 07.12.2007 №195 в дополнение к ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ указано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей Bi органы прокуратуры информации, (обращений, граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов- о допущенных правонарушениях, требующих использованиям прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона . Таким образом, данный приказ расширительно толкует ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ».
В данном приказе содержатся отдельные принципы проведения прокурорских проверок и их виды. Так, в п. 15 приказа указано, при проведении- плановых, внеплановых проверок исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и,их должностных лиц обязанности« по представлению в. органьъ прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо- выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных 34.
Вместе с тем никаким нормативно-правовым актом не урегулированы вопросы о сроках проведения прокурорской проверки, правах лиц, участвующих в прокурорской проверке (за исключением» сотрудников. прокуратуры), итоговом документе по і результатам проверки, за исключением актов прокурорского реагирования, возможности и порядке обжалования итогодокумента прокурорской проверке:
Следует отметить, что пробелы, в правовом регулировании проведения прокурорских проверок характерны не только для российского законодательства. Аналогичная проблема наблюдается в законодательстве о прокуратуре Республики Казахстан.
В Законе Республики Казахстан «О Прокуратуре» закреплены лишь наиболее общие положения, связанные с проведением прокурорских проверок. Однако как следует из ч. 3 ст. 1 Федерального закона №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения данного закона, устанавливающие порядок организации и проведения поверок не применяются к действиям при осуществлении прокурорского надзора.
При таких обстоятельствах, проведения прокурорских проверок осталось вне поля зреншг действующего законодательства.1 В" связи с чем, необходимо- проработать, вопрос о правовом регулировании проведения прокурорских проверок на законодательном уровне, с целью совершенствования действующего законодательства о прокуратуре РФ.
Полагаем; в ФЗ «О прокуратуре РФ» необходимо включить .отдельную главу, посвященную проведению прокурорских проверок.
При проведении прокурорской проверки» необходимо выделять следующие этапы: 1) подготовительный. На данном этапе должны определяться цели, задачи проведения проверки, готовиться нормативно-правовая-база необходимая для проведения проверки, а также оформляться решениепрокурора о проведении проверки. 2) непосредственное поведение проверки. На данном этапе, в первую очередь разъясняются права и обязанности проверяемым лицам или иных законным представителям, запрашиваются и исследуются все необходимые документы, для достижения целей проверки. 3) оставление итого документа по результатам проверки и принятие мер прокурорского реагирования.
Соотношение общетеоретических подходов и перспективы правового регулирования процессуального статуса прокурора в отечественной правовой системе
Данный вопрос был предметом многочисленных; дискуссий,, были сторонники, и за ш против данных; изменений; Следует оговориться;, что; данные тенденции реформирования прокуратуры во многом навеяны Западом.
Так, Венецианская; комиссия; - консультативный орган» по правовым. вопросам Совета: Европы - в июне 2005 года, опубликовала свое мнение (№340/2005) по? вопросу соответствия; европейскими стандартам российского законодательства о прокуратуре РФ- Єредид выводов: прокуратура в; России остается; непрозрачным,, недемократическим институтом с огромными полномочиями, используемыми в» политических: целях. Прокурорская функция общего надзора недопустима в правовом государстве; Функции прокуратуры должны быть ограничены; поддержанием» государственного обвиненияшо уголовным делам.
Однако данные выводы для нас являются неприемлемыми, в связи с тем, что феномен прокуратуры следует рассматривать в контексте социально-политических условий её функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа, социально-экономического положения населения.
К сожалению, опыт зарубежных государств у нас берется «в головном виде» и внедряется без учёта наших условий, с ходу. Предлагая ту или иную западную модель, ссылаются лишь на законодательство, оставляя вне ПОЛЯІ зренияпрактику его правоприменения- .
Кроме того, международный- аспект защиты праві человека приводит к выводу, что именно прокурор должен всегда следить за соблюдением хотя бы минимальных международных стандартов. Россия должна принять ряд срочных мер для того; чтобы избежать наплыва необоснованных жалоб в EGIT4/OJ Для этого- необходимо расширить полномочия прокурора в сфере защиты публичного интереса.
Полагаем, необходимо вернуться к полномочиям прокурора по защите публичного интереса (каждого отдельного гражданина и общества в целом) которые существовали до момента принятия действующего процессуального законодательства. Некоторые попытки, к этому предприняты, так внесены изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и полномочия прокурора в гражданском процессе были расширены.
Поскольку, может быть, в отечественной истории, предшествующей перестройке, плоха была практика правореализации, а не теоретические конструкции устройства власти, в частности прокуратуры266. Согласно ст. 48 Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи.
Исходя из нынешнего социально-экономического положения населения, не каждый может позволить себе обратиться к адвокату или в юридическую консультацию. И получается, что прокуратура — это единственное место, где гражданишимеет право получить квалифицированную юридическую помощь бесплатно.
Как верно отмечает Власов А., нельзя не. учитывать и- процессы имущественного расслоения, что порождает и фактическое неравенство сторош в. процессе, поскольку, механизм? судебной защиты» стал слишком . дорог для большинства граждан;: Рїи? о каком; равенстве сторон при? таком положении дел не приходится говорить, поскольку состоятельное ЛИЦО всегда может пригласить адвоката а неимущий?і ажданиншз-за- отсутствия средств; необходимых! для5 приглашения поверенного/часто/ вынужден вообще отказаться от дальнейшего ведения дела .
Как справедливо! отмечено, отказ; от надзора за исполнением законов; вероятно, возможен; но только при наличии; двух обязательных условий. Первое-достижение:тосударством;такого;уровня{социально-экономического развития; при? котором? не нужно постоянной:надзирать, заі законностью. Второе - освобождение прокуратуры от надзора и передача; его другому органу
Но совершенно очевидно, что сегодня: нет первого условия. Наоборот есть серьёзные проблемы с обеспечением правопорядка. Относительно второго условия можно не менее однозначно утверждать, что ни органы юстиции, ни Уполномоченный по правам человека, ни даже суд пока не представляют собой системы действенных гарантий обеспечения законности. Системы, способной безболезненно, а главное — эффективно заменить надзор прокуратуры26 .
Общеизвестно, что у нас крайне низок уровень правовой грамотности населения; есть серьёзные проблемы; с; доступностью юридической? помощи:, В! этих условиях именно- органы прокуратуры; должны стать темі инструментом; с чьей помощью простош человек; может: отстоять свош законные интересы26 . .
В борьбе с: правовым нигилизмом; правовой безграмотностью; незащищённостью = населения недостаточно открытия; юридических клиник оказания бесплатной юридической помощи гражданам; хотя, безусловно; это играет очень важную» роль., Обращаясь в; такие бесплатные юридические клиники; гражданин-узнаёт не только о /своих правах, но и об I органах, гдёош может, их защитить. ш за; частую ему советуют обращаться» именно; в органы прокуратуры.
Таким образом, прокуратура является? органам осуществляющими эффективную защиту публичного интереса; включающим в себяї интерес каждого отдельного? гражданина; обладающий действенным арсеналом средств по защите публичногошнтересаї
Также приводит в; недоумение позиция многих авторов - относительно того, что прокуратура должна войти в состав министерства юстиции (исполнительной, власти):. Это; приведёт не. только к нарушению паритета; между властями; но и к тому, что в; рамках одного ведомства будут существовать; структуры с совершенно разными задачами, целями;. полномочиями.
Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую -либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующей функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Также отметим, что во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 года имелся раздел «Правосудие и прокурорский г надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».
Представляется, что Министерство юстиции уже обладает частью полномочий по надзору за законностью издаваемых нормативных правовых актов. Ведь именно органы юстиции- регистрируют такие акты, проводя соответствующую правовую экспертизу.
Тем не менее прокуратура нередко опротестовывает прошедшую правовую экспертизу и зарегистрированные в Минюсте акты в связи с наличием в них противоречащих законодательству норм?70. Если же у прокуратуры останутся полномочия, как структуры министерства юстиции; только по поддержанию государственного обвинения это сделает прокуратуру лишь «придатком» суда.
В ответе Комитета Министров Совета Европы на Рекомендацию ПАСЕ 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом1 обществе, основанном наї верховенстве закона» Комитет Министров не считает возможным одобрить, по крайней мере, без дополнительного детального обсуждения, некоторые идеи Парламентской Ассамблеи относительно прокуратур, такие как универсальное признание принципа дискреционности уголовного преследования или ограничение роли прокуратуры рамками системы уголовного правосудия. Комитет Министров не видит оснований, чтобы принцип законности (общий надзор) был отменен в тех европейских странах, где он применяется, или запрещать прокуратурам осуществлять иные функции, выходящие за рамки уголовного правосудия, как это принято во многих правовых системах. Далее в данном документе указано, что нельзя говорить о принципе независимости прокуратуры, где она конституционно является частью системы исполнительной власти .
