Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возникновение и становление прокуратуры как субъекта гражданских процессуальных отношений .
1. История формирования законодательства об участии прокурора в гражданском процессе 17-36
2. Правовые основы деятельности органов прокуратуры 37-55
3. Правозащитная функция прокуратуры 56-83
Глава 2. Особенности участия прокурора в гражданском процессе .
1. Основания и формы участия прокурора в гражданском процессе 84-126
а) возбуждение гражданского дела 84-113
б) вступление прокурора в начатый процесс 114-126
2. Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в гражданском процессе 127-146
3. Доказательственная деятельность прокурора 147-166
4. Участие прокурора в рассмотрении отдельных категорий гражданских дел 167-193
а) роль прокурора в защите избирательных прав граждан 168-175
б) участие прокурора по делам о нарушении трудовых прав граждан 176-183
в) роль прокурора в защите прав и интересов несовершеннолетних 184-193
Заключение 194-197
Библиографический список 198-214
- История формирования законодательства об участии прокурора в гражданском процессе
- Правозащитная функция прокуратуры
- Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в гражданском процессе
- Доказательственная деятельность прокурора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 1992 году был принят Федеральный закон «О прокуратуре РФ». Этот акт имел огромное значение для реформирования всей прокурорской системы, существовавшей в России. Изменения, внесенные в Закон в 1995 году впервые в истории законодательства о прокуратуре, коснулись ее правозащитной функции. В Законе о прокуратуре появилась специальная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В ней были определены предмет надзора, полномочия прокурора, меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, средства прокурорского реагирования. Таким образом, Закон прямо реализовал приоритетную задачу современного российского государства, выраженную в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Новое качество, которое придается прокуратуре этим законом и которое так актуально в наши дни, - это всемерное развитие и правовое оформление ее правозащитной функции. Помимо Конституции (ст. 2), регламентация прав и свобод должна соответствовать международным стандартам, отмеченным во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и др. «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ). И это нашло отражение в современном российском законодательстве, и, прежде всего, в Законе о прокуратуре.
Правозащитная деятельность прокуроров в новом законодательстве поднята на более высокий уровень в направлении современных требований.
Важность этой функции прокуратуры сегодня доказывать нет необходимости. В ходе проводимых в стране реформ допущены серьезные недостатки, в результате чего государство не сумело обеспечить на данном этапе эффективное экономическое развитие страны, личные и социальные права многих граждан, уровень жизни которых значительно снизился, а некоторые из них оказались за чертой бедности или стали жертвами криминальных элементов. Такие негативные последствия социально-экономических преобразований российского общества последних лет обострили практическую необходимость граждан знать и защищать свои права, более свободно ориентироваться в функциях и полномочиях различных правоохранительных органов.
Одним из важнейших проявлений правозащитной функции прокуратуры на настоящем этапе является своевременное реагирование на незаконные правовые акты, ущемляющие права и свободы граждан. Значительное число нарушений закона, допускаемых при издании правовых актов, устраняется путем обращения прокурора в суд с заявлениями о признании таких актов недействительными (ст.ст. 22, 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). В основном это дела об оспаривании региональных нормативных актов, ограничивающих избирательные права и права граждан на местное самоуправление; связанных с введением незаконных налогов, сборов, квот на ввоз и запретов на вывоз товаров, а также не предусмотренных федеральным законодательством мер административной ответственности; определяющих статус депутатов представительных органов, принципы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и др.
В 1999 году прокурорами направлено в федеральные суды общей юрисдикции 5266 заявлений о признании правовых актов незаконными.
Абсолютное большинство рассмотренных заявлений прокуроров судами удовлетворено (3407 - 89%).
Вместе с тем Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений
5 статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации полномочия судов
общей юрисдикции по признанию нормативных правовых актов недействительными значительно сужены, а деятельность прокурора по оспариванию в суде незаконных правовых актов практически сводится на нет1. Отсутствие надлежащего надзора за нормотворческой деятельностью неизбежно приведет к законодательному сепаратизму на уровне субъектов Федерации и, в конечном счете, к правовому произволу.
Представляется, что возникшая правовая коллизия и связанные с ней трудности правоприменительной практики требуют незамедлительного решения данной проблемы на законодательном уровне.
Пленум Верховного Суда РФ 18 февраля 1999 года принял постановление о внесении в Государственную Думу проекта Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам».
Между тем, статья 5 законопроекта не предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении дел по заявлениям о признании нормативных правовых актов противоречащими закону (за исключением дел, возбужденных по заявлениям прокурора). Указанная норма законопроекта, как и статья 47 проекта ГПК РФ, направлена на дальнейшее значительное сужение функций прокурора в гражданском процессе, еще более обостряет и без того сложную проблему прокурорского участия в гражданском судопроизводстве.
В связи с многочисленными изменениями российского законодательства, происходящими после принятия в 1993 году Конституции РФ, назрела необходимость в разработке и последующем принятии нового Гражданского процессуального кодекса. Работа над проектом нового ГПК проводится с 1993 года группой представителей российской науки гражданского процессуального права и практических работников судов и органов юстиции России.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 3004.
Проект исходит из идеи повышения активности самих сторон в процессе защиты права, усиления роли таких принципов гражданского судопроизводства, как состязательность и диспозитивность. С этой точки зрения значительно изменена роль прокурора в гражданском процессе по сравнению с действующим ГПК РСФСР, а именно: прокурор имеет право возбуждать дела только в случаях необходимости защиты общественных, государственных интересов, либо тогда, когда по уважительным причинам само заинтересованное лицо не может возбудить процесс, причем лишь по просьбе этого лица. Право прокурора давать заключения по любому гражданскому делу в проекте не предусмотрено вообще.
Обобщение практики участия прокурора в гражданском судопроизводстве за последние годы, неблагоприятная социально-экономическая ситуация в стране, не позволяющая социально не защищенной группе населения: инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям, одиноким матерям, несовершеннолетним самостоятельно защищать свои права, приводят к выводу о необходимости участия прокурора в современном российском гражданском процессе. Считаем, что положения действующей ст. 41 ГПК РСФСР должны остаться неизменными, обе формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует сохранить.
Но, вместе с тем, мы счигаем, что прокурора следует во многом «уравнять» в правах с другими участниками процесса, особенно, когда он предъявляет иск в защиту прав других лиц. Прокурор в процессуальном отношении должен быть поставлен принципиально на одну ступень с другими лицами, участвующими в деле, и потерять некоторые из своих процессуальных привилегий, которые в некоторых случаях дают ему дополнительные, неравные права по сравнению с другими участниками гражданского процесса.
Изложенное и определило выбор темы диссертационного исследования, охватывающего совокупность актуальных проблем, связанных с участием прокурора в гражданском процессе, изучение которых имеет как теоретическое, так и практическое значение.
7 Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:
изменением самой концепции подхода к участию прокурора в гражданском судопроизводстве в связи с изменениями, внесенными в ГПК РСФСР, усилившими действие принципов состязательности и диспозитивности;
созданием проектов ГПК и некоторых других законов, значительно сужающих права и функции прокурора в гражданском судопроизводстве, что неблагоприятно отражается на защите прав определенной группы населения (пенсионеров, несовершеннолетних, малоимущих и т.п.);
возможностью через комплексное научное исследование выявить значение и роль прокурора в гражданском процессе, способствовать выбору позитивной позиции по его положению и роли в гражданском судопроизводстве;
анализом практических данных по данной проблеме, результат которых подтверждает недопустимость изменения функций прокурора в гражданском процессе в сторону их уменьшения.
Состояние научной разработки проблемы. На протяжении многих лет существования российской прокуратуры и судебной системы формировался институт участия прокурора в гражданском процессе.
Исследуя эту проблему комплексно (в сочетании с принципами гражданского процесса, анализом процессуального положения прокурора и взаимодействии с другими участниками процесса не только в российском, но и зарубежном гражданском судопроизводстве, формами участия и функциями в процессе, особенностями участия прокурора по различным категориям дел) возникла необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты данной темы. Прежде всего, использовались труды знаменитых российских ученых: Васьковского Е., Бельдюгина В.Н., Исаченко В.Л., Швейцера Д.В., Юдельсона К.С, Абрамова С.Н., Алексеева С.С.
Но, рассматривая в работе современные проблемы прокурорского надзора, необходимо отметить авторов, чьи труды внесли огромный вклад в становление и развитие теории прокурорского надзора, законности, таких как: Альбицкий П.Д., Березовская С.Г., Банченко-Любимова К.С, Басков В.И., Викут М.А., Кожевников М.В., Козлов А.Ф., Лебединский В.Г., Лутченко Ю.И., Рагинский М.Ю., Сафонов А.П., Тадевосян B.C., Шакарян М.С. и многих других.
Непосредственно проблеме участия прокурора в гражданском процессе посвящены монографии и многочисленные статьи: Аргунова В.Н., Тумановой Л.В., Осокиной Г.Л., Ченцова Н.В., Ивукиной Е.В., Ференс-Сороцкого А.А. и др.
Перспективы теоретического развития и практического совершенствования участия прокурора в гражданском процессе активно обсуждаются в современной юридической литературе в связи с обсуждением проекта гражданского процессуального кодекса.
Цель и задачи настоящего исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка проблем участия прокурора в гражданском судопроизводстве, с учетом анализа действующего законодательства и практики, внесение рекомендаций по совершенствованию действующего гражданского процессуального законодательства и применению его норм. Данная цель предопределила конкретные задачи исследования, которые могут быть сведены к следующему:
изучение юридической литературы по данному кругу проблем и обобщение содержащихся в ней выводов с позиций цели, стоящей перед автором;
изучение особенностей содержания и форм участия прокурора в гражданском процессе, в том числе истории формирования законодательства об участии прокурора в гражданском процессе;
изучение правовых основ деятельности органов прокуратуры на современном этапе;
- обобщение зарубежного и отечественного опыта правозащитной
функции прокуратуры;
анализ процессуального положения прокурора, его роли в процессе как субъекта доказывания;
обобщение практики по участию прокурора в рассмотрении наиболее сложных категорий дел, связанных с нарушениями основных прав граждан, выделение при этом наиболее значимых теоретических и практических проблем;
выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего данные аспекты участия прокурора в гражданском процессе.
Но основным направлением данного исследования является, на наш взгляд, выявление пределов вмешательства прокурора в гражданское судопроизводство, обоснование нецелесообразности сужения его функций в нем, обусловленных рядом серьезных причин, указанных в работе.
Объектом исследования являются отношения, регулирующие участие органов прокуратуры в гражданском процессе как субъекта гражданских процессуальных отношений.
Предметом исследования является общий анализ состояния, динамики, структуры взаимодействия органов прокуратуры с судом в гражданском судопроизводстве и возможностей повышения эффективности данной деятельности.
Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве, используя в исследовании ряд общенаучных методов: переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов; индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию; метод социологического анализа и другие. Наряду с названными методами используются и специфические частно-научные: метод системного, структурного,
10 статистического анализа, сравнительного исследования, исторического и логико-юридического подходов и другие.
В процессе разработки вопросов темы автором учитывались положения, содержащиеся в специальной литературе по общей теории права и государства, по уголовному и гражданскому праву, гражданскому, арбитражному процессу и другим отраслям юридической науки.
Нормативной базой исследования явились положения Конституции Российской Федерации, гражданского, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства, федеральных законов РФ, Постановлений Конституционного Суда РФ, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных источников. Диссертант исходил из системы современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства, закрепленных в Федеральном законе «О прокуратуре РФ».
В основу эмпирической базы исследования были положены результаты проведенного автором изучения и обобщения судебной практики по гражданским делам с участием прокурора в Смоленской, Тверской, Рязанской и Псковской областях, статистические данные.
В работе нашли обоснование и выносятся на защиту следующие основные положения:
На основании изучения исторического опыта участия прокурора в судебном производстве по гражданским делам, а также действующих норм российского и зарубежного процессуального законодательства обоснован вывод о том, что необходимо сохранить две существующие формы участия прокурора в гражданском процессе.
Систематизированы правовые основы деятельности органов прокуратуры на современном этапе, выявлена необходимость укрепления правового статуса этого органа, конституционного определения его функций, расширения его полномочий и степени их императивности.
3. Изменениями, внесенными в 1995 году в Закон о прокуратуре, дан толчок в развитии и правовом оформлении правозащитной функции прокуратуры. Правозащитный потенциал этого органа должен эффективно использоваться в целях защиты как прав человека и гражданина в нынешних условиях, так и интересов государства.
Эта задача должна решаться следующими методами:
наиболее полной реализацией правовых норм ФЗ «О прокуратуре РФ», определяющих компетенцию (полномочия) прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства и общества по всем отраслям (направлениям) прокурорского надзора;
повышением эффективности прокурорских проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина, повышением качества вносимых протестов и представлений и усилением контроля за их реализацией;
более активным использованием в правозащитных целях судебных органов, учитывая, что судебный механизм хотя и громоздок, но эффективен и надежен;
улучшением взаимодействия органов прокуратуры с представительными (законодательными) органами в целях предотвращения принятия ими правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, нарушающим права граждан;
повышением гласности правозащитной деятельности прокуратуры, активизации, ее взаимодействия в данной области со средствами массовой информации и общественными объединениями, особенно с теми из них, которые специально созданы для защиты прав и свобод человека;
более четким разграничением полномочий прокурора и Уполномоченного по правам человека и улучшением форм и методов их взаимодействия.
4. Практически в любой литературе, касающейся участия прокурора в
гражданском процессе, можно встретить утверждение, что прокурор не может заключить мировое соглашение и к нему не может быть предъявлен встречный иск1. Но ни ст. 41 ГПК, ни ст. 131 ГПК (предъявление встречного иска), не содержат утверждений об этом. Тем не менее, эти права обязательно должны быть закреплены процессуально, так как речь идет о важных процессуальных действиях прокурора в процессе.
Необходимо внести изменения в ст. 41 ГПК, дополнив ее пунктом 2: «Прокурор, предъявивший иск, не имеет право на заключение мирового соглашения». Ст. 131 ГПК необходимо дополнить пунктом 3: «К прокурору, предъявившему иск в запщту прав и охраняемых законом интересов других лиц, нельзя предъявить встречный иск».
5. Обосновано предложение о том, что с позиции равенства сторон бы
ло бы правильнее освободить прокурора от дачи заключения по делам, кото
рые возбуждены по его же заявлению. Это ликвидировало бы перевес про
цессуальных возможностей стороны истца,, избавило бы ответчика от допол
нительных обязанностей и устранило бы ограничение его прав. В частности,
согласно ст. 186 ГПК право последней реплики всегда принадлежит ответчи
ку и его представителю. Однако прокурор, заявивший иск в интересах истца
и дающий заключение по существу дела (ст. 187 ГПК), реализует и право на
последнюю реплику, тем самым укрепляя позицию истца государственным
авторитетом и своим профессиональным участием.
Считаем, что в ГПК должно отсутствовать право прокурора давать заключение по возбужденному им же делу, так как это право является как бы «процессуальной привилегией», от которой следует отказаться. Заключение же прокурор вправе давать только по делам, возбужденным по инициативе самих заинтересованных лиц.
С учетом изложенного предлагаем внести следующие изменения:
1 См.: Комментарии к ГПК РСФСР под редакцией МК.Треушникова. М.: СПАРК, 1996. С. 65.; Гражданский процесс. Учебник. Под редакцией В.А.Мусина, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота. М: ПРОСПЕКТ, 1997. С. 95.; Гражданский процесс. Учебник. Под редакцией МК.Треушникова. М.: Новый Юрист, 1998. С. 90.
Часть 3 ст. 41 ГПК изложить следующим образом: «Прокурор, участвующий в деле, знакомится с материалами дела, заявляет отводы, представляет доказательства, участвует в исследовании доказательств, заявляет ходатайства, дает заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, а заключение по существу дела в целом, если вступает в него в любой стадии процесса, а также совершает другие процессуальные действия, предусмотренные законом. Отказ прокурора от заявления, поданного в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать рассмотрения дела по существу».
Соответственно ст. 187 ГПК «Заключение прокурора» необходимо изложить в следующей редакции: «Прокурор, вступивший в дело, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан, дает заключение по существу дела в целом после судебных прений».
6. В юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой закон не ограничивает каким-либо сроком право прокурора на подачу заявления о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам1. Однако это противоречит положениям ст. 29 ГПК, где в числе лиц, участвующих в деле, назван и прокурор. Следовательно, правила ст. 334 ГПК должны распространяться и на прокурора, ибо временная возможность для опровержения истинности и вступившего в законную силу решения не может длиться бесконечно. Установление единого срока для всех субъектов возбуждения производства по вновь открывшимся обстоятельствам в этой стадии гражданского процесса приведет к более оперативному обращению в суд прокуроров с заявлениями о рассмотрении гражданских дел по вновь открывшимся обстоятельствам. С тем чтобы устранить неудачную трактовку указанной нормы, считаем, что ст. 334 ГПК должна звучать следующим образом: «Заявление о пересмотре решения, определения или постановления по
1 Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР под редакцией М.К. Треушникова М.:СПАРК. 1996. С. 452.
14 вновь открывшимся обстоятельствам подается лицами, участвовавшими в
деле, или прокурором в суд, вынесший решение, определение или постановление. Лицами, участвовавшими в деле, а также прокурором, такое заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня установления обстоятельств, служащих основанием для пересмотра».
В гражданско-правовой литературе высказано мнение о введении в Гражданский процессуальный кодекс процедуры рассмотрения группового иска или принятия отдельного закона, регулирующего данную процедуру1. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что возможность предъявления таких исков следует предоставить и прокурору, если нарушены права и свободы значительного числа граждан. Следует выделить примерный перечень таких категорий дел: защита прав вкладчиков, возмещение вреда, причиненного в сфере охраны окружающей среды, здравоохранения, защита политических, гражданских и социальных прав. Представляется, что если бы прокурор был наделен правом подачи таких исков, то: во-первых, это организовало бы, ускорило процесс рассмотрения однотипных исков; во-вторых, были бы восстановлены права максимального количества граждан, пострадавших от действий конкретной организации (допустим, о подаче такого иска сообщается в средствах массовой информации, и граждане, не имевшие возможность или не знавшие как себя защитить в данной ситуации, могут присоединиться к иску); в-третьих, граждане (истцы) непосредственно в суд не вызывались бы: их интересы представлял бы прокурор.
Новая редакция Гражданского процессуального кодекса (по Закону от 27 октября 1995 г.) не содержит контроля суда над таким распорядительным действием истца, как его право на отказ от иска. Соответственно из п. 4 ст. 219 ГПК исключено требование о принятии отказа от иска судом. При этом не учитывается, что отказ от иска может быть совершен под влиянием обмана, угрозы, заблуждения и др. подобных обстоятельств. Недопустимо
Решетникова ИВ., Ярков ВВ. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург-Москва: НОРМА, 1999. С. 145-146.
15 принятие такого действия и по искам о признании сделки недействительной.
В судебной практике уже встречаются случаи, когда истец по делу о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни или здоровью, отказывался от иска в результате угроз со стороны ответчика1.
Считаем, что в действующем законодательстве при существующих формах и правах прокурора на участие в процессе, исключение из ст. 34 ГПК указания на то, что суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит интересам других лиц, сделано неправильно. Необходимо дополнить ст. 34 частью 3: «Суд не принимает отказ истца от иска, поданного в его интересах прокурором, если он противоречит закону или нарушает интересы других лиц, а прокурор поддерживает иск».
9. Обоснована идея о внесении изменений в разработанный проект ГПК, в котором, на наш взгляд, роль прокурора в гражданском процессе необоснованно сужена. Часть 1 статьи 47 «Участие прокурора в процессе» проекта ГПК необходимо изложить следующим образом: «Прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц или неопределенного круга лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав, свобод и интересов граждан, общественных либо государственных интересов». В настоящее время такая форма участия прокурора в гражданском процессе, как вступление в начатое дело для дачи заключения, отсутствует в проекте. Считаем, что лишать возможности прокурора давать заключение по делу, возбужденному по инициативе других лиц, нельзя. Здесь он особая процессуальная фигура, выступающая не на стороне кого-либо, а добивающаяся вынесения законного и обоснованного решения, причем по наиболее сложным категориям дел.
По аналогии с предложенными нами изменениями в ст. 34 ч.З действующего ГПК считаем возможным ч. 2 ст. 47 проекта ГПК изложить в следующем варианте: « В случае расхождений позиций прокурора и лица, в интересах которого заявлен иск (истец отказался от иска, а прокурор поддержи-
1 Шакарян М.С. Принимать ли новый ГПК или подправлять старый? Российская юстиция. 1999. № 2. С. 19.
вает исковые требования), суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит требованиям закона и интересам других лиц».
10. Предлагается оставить в проекте ГПК (ст. 311) право прокурора на опротестование незаконных решений судов, постановленных без его участия, существующее в действующем кодексе. Статью 311 проекта следует дополнить частью 2: «Прокурор или заместитель прокурора приносит протест на незаконное или необоснованное решение суда, независимо от того, участвовал ли он в данном деле. Помощники прокуроров, прокуроры управлений и отделов могут приносить протесты только по делам, в рассмотрении которых они участвовали».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней исследуются правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ на современном этапе. Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций состоит в том, что они нацелены на дальнейшее развитие и совершенствование регулирования деятельности органов прокуратуры и суда в гражданском судопроизводстве, четком разграничении их компетенции в данной сфере. Материалы исследования могут быть использованы в нормотворческой, правоприменительной деятельности, а также в процессе обучения студентов юридических учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях. Они обсуждались на заседаниях кафедр государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Юридического института МВД РФ, использовались в учебном процессе в Юридическом институте Министерства внутренних дел РФ при преподавании курса гражданского процессуального права.
Структура диссертации соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, двух глав с параграфами, заключения и списка использованной литературы.
История формирования законодательства об участии прокурора в гражданском процессе
Юридический энциклопедический словарь этимологию слова «прокуратура» связывает с латинским «procurare» (забочусь, обеспечиваю, предотвращаю)1. Существительным, производным от глагола «procurare» является «procurator» (прокуратор) - институт в римском гражданском праве. Функции прокуратора состояли в том, что он выступал в качестве управляющего чужим имуществом, доверенным лицом хозяина по одностороннему полномочию, занимающимся текущими делами. В римском процессуальном праве прокуратор - это назначенный представитель ответчика или истца по всем судебным делам, либо только в процессе по конкретному делу.
Но принято считать, что прокуратура возникла в XIV веке во Франции, и по этому типу она стала появляться в странах континентальной Европы. К XIV веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу публичному, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.
Первоначально во Франции был создан институт поверенных (procureurs) или, как их называли, королевских людей (gensdurei), представляющих интересы короля не только в общегосударственных вопросах, но и в его частных делах. Прокуроры были особо уполномоченными представителями центральной власти. В 1586 году принимается закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора включаются: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; деятельность судебно-правовая (уголовные и гражданские дела)1. В России при создании прокуратуры за образец берется прокуратура Франции. Но это не было слепым подражанием. При создании прокуратуры учитывались особенности государственного устройства, экономического положения, общественных отношений, сложившихся в Российской империи. Как правильно подчеркивает К. Яровиков, в России существовал свой менталитет. Он складывался из нескольких основных моментов: огромные размеры страны, суровый климат на 2/3 территории, бездорожье, склонность чиновников ко взяточничеству, многонациональ-ность российского общества при наличии у составляющих его народов совершенно разных традиций и обычаев2.
В России прокуратура возникает в 1722 году и учреждается тремя Указами Петра I. По свидетельству историка В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами сам непосредственно: «Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было мудрым делом, его надо было со-гласовать с формами ответственности» . В прокуратуре он увидел именно тот не зависимый от других инструмент власти, который в борьбе со взяточничеством, местничеством, ведомственностью и другими порочными для страны явлениями, способен был укрепить власть монарха, поддерживать порядок и законность в стране.
22 сентября 1802 года генерал-прокурор Г.Р. Державин обратился ко всем губернским прокурорам империи с циркулярным орденом. В п. 6 он предписывал: «по делам гражданским прокуроры должны смотреть бдительно за сохранением формы или порядка судопроизводства, и в особенности за соблюдением подсудности и пределов власти, нарушением которых обыкновенно дела запутываются и продолжаются». Они доносят о подобных случаях министру для «отвращения замешательств» и вообще для «пресечения всякого рода притеснений и волокит»1. По-видимому, функции прокурора в области гражданских дел в то время на этом исчерпываются.
Петр I наделил сотрудников прокуратуры необходимыми полномочиями, обеспечив тем самым их престиж, влияние и авторитет в российском обществе. Прокуроры занимали высокое положение в Табеле о рангах среди государственных чиновников. Генерал-прокурор был наделен весьма существенными полномочиями. Ему подчинялись прокуроры при коллегиях Сената, провинциях и при надворных судах. В отсутствии императора генерал-прокурор председательствовал в Сенате, определяя очередность дел, выносимых на его рассмотрение, приносил протесты на незаконные решения Сената, передавая их на рассмотрение императора, представлял ему доклады о деятельности Сената, объявлял составу сенаторов распоряжения императора, возбуждал перед императором вопросы об издании новых законов и отмене устаревших, не отвечавших требованиям жизни. Главное предназначение генерал-прокуроров состояло в «наблюдении» за исполнением законов. В обязанности прокуроров также входило наблюдение за исполнением действующих и вновь принятых законов всеми органами государственной власти и должностными лицами. Они вносили предложения об устранении нарушений закона, приносили протесты на незаконные решения и требовали их отмены или изменения, наблюдали за соблюдением интересов государственной казны.
Правозащитная функция прокуратуры
Часть 1 статьи 1 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Смысл правового государства раскрывается через ст. 2 Конституции: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Высоко оценивая значимость этих конституционных записей, следует отметить, что права и свободы человека в реальности не стали высшей ценностью. Сегодня в России все еще отсутствует подлинное уважение к человеку и его правам. Это можно объяснить тем, что деформация правосознания, происходившая десятилетиями, глубоко укоренившееся цренебрежение к правам и свободам создают сложную ситуацию незащищенности человека, его неуверенности в предсказуемости действий властей.
Принцип, содержащийся в статье 2 Конституции, к сожалению, еще далек от воплощения. Права человека не заняли достойного места в нашей жизни, их нарушения носят массовый характер (систематические невыплаты зарплаты и пенсий, нарушение прав беженцев и переселенцев, нарушение прав военнослужащих, возрастающая безработица и др.). В России не гарантирован прожиточный минимум, призванный обеспечить достойное существование человека, значительная часть населения оказалась за чертой бедности.
Все эти причины потребовали глубокого и всестороннего изменения отечественного законодательства. В цивилизованном обществе центральное место во всей правовой системе принадлежит суду. Именно суд олицетворяет подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем большей самостоятельностью и независимостью он обладает во взаимоотношениях с представительными органами и органа 57 ми управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем надежнее защищены от возможных посягательств права и свободы граждан.
Законами: «О Конституционном Суде РФ» (12 июля 1994 г.)1, «Об арбитражных судах РФ» (28 апреля 1995 г.)2, «О статусе судей в РФ» (26 июня 1992 г. с дополнениями от 21 июня 1995г.)3, «О судебной системе РФ» (декабрь 1996 г.)4, заложены основы независимой судебной власти, равновеликой другим ветвям государственной власти, функции которой не ограничены только отправлением правосудия по конкретным делам. Можно робко, но утверждать, что судебная власть ныне оказывает реальное и действенное влияние на законотворческий процесс, защиту конституционного строя, обеспечение прав граждан.
Введение в действие в январе 1996 года изменений и дополнений в гражданско-процессуальное законодательство привело к существенному изменению принципов гражданского судопроизводства, прав и обязанностей сторон в процессе, в том числе и роли прокурора.
Приняты новые или усовершенствованы законы, регулирующие деятельность органов правоохранительной системы, в том числе и Федеральный Закон «О прокуратуре РФ». В нем (в редакции от 18. 10. 1995 г.) впервые в истории законодательства о прокуратуре имеется специальная глава, именуемая «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В ней определены предмет надзора, полномочия прокурора, меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, средства прокурорского реагирования.
Правозащитная деятельность прокуроров в новом законодательстве поднята на более высокий уровень в направлении современных требований. Такая линия прослеживается и в Концепции о прокурорском надзоре. В ней, в частности, прямо сказано, что «одной из важнейших целей деятельности российской прокуратуры стала защита прав и свобод граждан, обеспечение интересов не только центра, но и субъектов федерации, прав общественных объединений». Правозащитные задачи выделяются в концепции и применительно к отдельным отраслям (направлениям) прокурорского надзора. Однако некоторым авторам представляется, что это не так ново и кардинально, как должно бы быть, ибо равнозначная с другими целями трактовка правозащитной задачи мало чем отличается от прежних постулатов1.
Произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора. На первый план выдвинулась правозащитная функция прокуратуры. Но дело не только в этом. Новации коренятся значительно глубже и заключаются в том, что прокуратура РФ формируется как особый субъект государственно-властных отношений, обладающий конкретным статусом и кругом определенных полномочий, выступающий именно как субъект вла-стеотношений, действующий от имени РФ в целом. Такой статус российским органам прокуратуры придан впервые2.
Таким образом, перед судебно-правовой реформой 90-х годов встала задача создания реальных гарантий законности в стране, обеспечения реальной, а не декларированной защиты личности, а также их результативной охраны от преступных посягательств.
Расширение компетенции судов и закрепление в Конституции РФ не подлежащего никаким ограничениям права на судебную защиту повлекло резкое увеличение количества поступающих в суды гражданских дел. Только за 1997 г. в районные (городские) суды поступило около 4 млн. исков (заявлений), из них удовлетворено 86 %. Присуждено к взысканию около 26 млрд. неденоминированных рублей. Уже в 1998 году в районные (городские) суды поступило 4 790 079 исковых заявлений, присуждено к взысканию около 99 млрд. неденоминированных рублей1. Эти цифры указывают на высокий уровень нарушений прав и свобод граждан, многочисленные нарушения законности в целом по России. Безусловно, что в данное время должны использоваться в полной мере правозащитные функции всех государственных органов, в том числе и органов прокуратуры, которые являются одним из звеньев правозащитного механизма нашего государства, специальным правовым институтом, который занимает особое положение в системе органов власти.
О динамике в реформировании прокурорской системы за последние годы говорит и то, что «... прокуратура уже отказалась от надзора за соблюдением законов гражданами, сузила фактические пределы прокурорского вмешательства. Прокуроры не подменяют органы управления и контроля, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором»2.
Тем не менее, в концепциях прокурорского надзора повторяется застаревшая формула, что прокурор осуществляет «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов». Очевидна несостоятельность этой исходной для прокуроров формулировки. Требовать от прокурора единообразного исполнения законов означает толкать его на нарушения законности, добиваться продолжения функционирования скомпрометировавшей себя командно-административной системы, в том числе в таком тонком деле как правоприменение, где никакие шаблоны, никакое единообразие, одинаковые мерки в исполнении законов недопустимы3.
Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в гражданском процессе
Наибольшие споры в науке гражданского процессуального права вызывает вопрос о процессуальном положении прокурора, предъявившего иск. Эта проблема является актуальной еще и потому, что с процессуальным положением истца (прокурора) тесным образом связаны и другие важные вопросы, касающиеся истца, отказа от иска и другие, которые будут освещены в этом параграфе.
В литературе на этот счет существуют разные взгляды, высказанные многими учеными-процессуалистами.
Обзор важнейших точек зрения по этой проблеме был дан Д.М. Чечо-том еще в 1960 году: «... в какой бы форме прокурор ни участвовал в гражданском деле, он всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, на в качестве представителя (хотя бы и особого рода), ни в качестве процессуального истца»1. Эта точка зрения являлась тогда наиболее правильной и главенствующей в науке процессуального права. Идеи Д.М. Чечота нашли свою реализацию при кодификаїщи гражданского процессуального законодательства и в законодательстве о прокуратуре СССР, последовавшем после принятия Конституции 1977 года.
Развернутую классификацию различных точек зрения по этому вопросу предлагаи Н.В. Ченцов, рассматривая прокурора в процессе, прежде всего, как представителя интересов государства: 1) прокурор в процессе занимает положение стороны, так как участвует в разбирательстве дела, предъявляет суду доказательства, добивается признания правильности своих требований2; 2) прокурор в гражданском процессе лишь только в редких случаях, когда предъявляет иски о признании сделок недействительными, действует как сторона ; 3) прокурор в гражданском процессе ставит себя в положение сто 128 роны, но не отождествляется с нею1; 4) прокурор в гражданском процессе при предъявлении иска является стороной в процессуальном смысле этого слова, стороной особого рода, наряду с тем, что осуществляет одновременно и функцию шідзора за судебной деятельностью ; 5) прокурор в гражданском процессе является представителем государства3. Эта точка зрения обосновывается тем, что прокурор имеет в деле не гражданско-правовую, а государственную заинтересованность.
Все изложенные выше точки зрения о процессуальном положении прокурора еще раз свидетельствуют о том, что этот вопрос в науке гражданского процессуального права остается дискуссионным до настоящего времени.
Но нам представляется, что все высказывания можно свести к следующим трем основным точкам зрения. Первая: ряд процессуалистов считает, что при возбуждении гражданского дела в порядке ст. 41 ГПК прокурор является процессуальным истцом, так как его положение во многом аналогично процессуальному положению истца, в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права имеют лишь процессуальный характер4.
Согласно другой точке зрения, «участвующий в гражданском процессе прокурор занимает положение стороны и является стороной. Никакого иного положения в процессе он занимать не может»5. Но авторы оговариваются, что прокурор является стороной особого рода (sui generis). Нельзя не согласиться с мнением по этому поводу А.А. Ференс-Сороцкого, что «...употребление этой латинской формулы, к сожалению, мало что может прояснить, но способно набросить на процессуальное положение прокурора некий мистический флер»1.
Наконец, сторонники третьего подхода к определению правового статуса прокурора видят в этой процессуальной фигуре, с одной стороны, представителя государства, когда он вступает в уже начатый процесс, с другой -лицо, выступающее одновременно и как представитель государства, и как защитник «чужих» прав в случаях возбуждения судопроизводства. Иными словами, прокурор, предъявляя иск, осуществляет функцию надзора и функцию истца2.
Изложенные взгляды не бесспорны. Начнем с последней точки зрения. Она основывается на двух основных аргументах. Первый из них: прокурор не может быть признан стороной в процессе, так как он не является субъектом спорного материального правоотношения. Удачно, на наш взгляд, высказался по этому поводу еще известный процессуалист К. С. Юдельсон: « Процесс имеет две стороны: уголовный - обвинения и защиты, гражданский - истцовую и ответную. Третьей стороны процесс иметь не может, поскольку количество сторон определяется самой природой состязательного процесса. Все участники гражданского процесса размещаются в зоне двух сторон с противоположными интересами. Случай участия в гражданском процессе третьего лица с самостоятельными требованиями совсем другого рода». И еще: «Сторона - это понятие, обобщающее в гражданском процессе истца и ответчика. Сторона как термин еще не индивидуализирует, не конкретизирует понятия, ибо в гражданском процессе нет стороны «вообще», а имеется определенная сторона - истцовая или ответная»3.
Доказательственная деятельность прокурора
В настоящее время одним из основополагающих начал в развитии гражданского судопроизводства становится укрепление и расширение сферы действия принципа состязательности гражданского процесса.
Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР» от 25 ноября 1995 года1 в гражданское судопроизводство России были внесены существенные изменения, реформе подверглись сами основы процесса, его принципы. Так, ранее не развитая (скорее, даже отсутствовавшая) состязательность стала реальностью, независимость суда нашла свое отражение в изменении его функций в процессе и т.д. Изменились системообразующие принципы, отличающие следственный тип процесса от состязательного. Если ранее в российском гражданском процессе превалировали черты следственного процесса, то сейчас то же надо сказать о чертах состязательного процесса2.
Проект ГПК тоже демонстрирует явное тяготение к развитию состязательности процесса. Состязательность предполагает активную роль сторон в процессе, пассивность суда в собирании и исследовании доказательств, наличие широкой инициативы сторон по ведению судебного рассмотрения дела и контролю за его ходом.
Вся система судебного доказывания, его этапы, понятия и признаки, распределение обязанностей по доказыванию, а также процессуальная форма получения, закрепления, исследования, проверки, оценки судебных доказательств одинаковы для гражданского и арбитражного процессов. Они акцентируют принцип состязательности как главный для построения взаимоотношений участвующих в деле лиц и суда в ходе доказывания. В этом смысле особое значение имеет новелла ст. 14 ГПК РСФСР. Если ранее она акцентировала внимание на принципе объективной истины, в соответствии с кото 148 рым суд был обязан, не ограничиваясь представленными материалами и объяснениями, принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, то сейчас приоритет отдан состязательности и равноправию сторон, а суд призван обеспечивать условия для всестороннего и полного исследования обстоятельств дела1. Таким образом, и в гражданском, и в арбитражном процессе доказывание строится на одинаковом понимании принципа состязательности, что соответствует его конституционному статусу.
Итак, важнейшие направления современного развития состязательности в российском судопроизводстве проявляются в следующем: во-первых, суд перестал быть основным субъектом собирания доказательств по делу. Ранее (до изменений 1995 г.) суд самостоятельно, по своей инициативе собирал такие доказательства. В настоящее время этим должны заниматься участвующие в деле лица. За судом остались полномочия по назначению экспертизы и содействию сторонам в собирании доказательств (ч. 3 ст.50 ГПК РСФСР); во-вторых, активизировалась роль сторон в судопроизводстве. Прежде всего, об этом свидетельствует их обязанность собирать доказательства, т.е. обязанность доказывания. Как справедливо указывает М.К. Треуш-ников: «Обязанность доказывания в отличие от права есть необходимость совершения комплекса действий по доказыванию, определяемая не выбором или усмотрением субъекта доказывания, а угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их невыполнения или иными мерами воздействия, например отказом суда признать существовавшим факт, утверждаемый стороной, в случае невыполнения обязанности по его доказыванию»2.
Законодательство поощряет стороны к выполнению их обязанности по собиранию и представлению доказательств в суд, а потому введено своеоб 149 разное наказание стороны, которая удерживает и не представляет письменное или вещественное доказательство1.
Новеллизация ст. 74 ГПК РСФСР вызвана благими намерениями: усилить принцип состязательности и ответственность сторон за полноту доказательственного материала; гарантировать судебную защиту (в процессуальном смысле) процессуально добросовестной, активной стороне. Однако сделано это некорректно, без учета гарантий прав личности.
На наш взгляд, необходимы не только уточнение положений ч. 3 ст. 74 ГПК РСФСР, но и законодательная регламентация процессуальной ответственности в целом (ее оснований и мер). Актуальность анализируемой проблемы очевидна в свете современных тенденций развития гражданского процесса, одна из которых - признание частного права как абсолютного, фундаментального права. Средства доказывания, связанные с принуждением, насилием или жестокостью против личности, а также посягающие на частную жизнь, в гражданском процессе недопустимы. Эти положения находят признание как в континентальной, так: и в англо-саксонской системе права2.
В новой редакции ст. 50 ГПК законодатель впервые устанавливает обязанность не только доказывания, но и их предоставления, таким образом, субъекты гражданского процесса обязаны доказывать определенные обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела. Такие лица обладают либо материально-правовой (стороны, третьи лица), либо процессуально-правовой заинтересованностью в исходе дела (прокурор, доказывающий правовую позицию в интересах того лица, чьи права он защищает в гражданском судопроизводстве)3.
