Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы правового регулирования участия прокурора в цивилистическом процессуальном законодательстве: исторический аспект и современный взгляд 16
1.1. Развитие правового регулирования участия прокурора в цивилистическом процессуальном законодательстве 16
1.2. Теоретическое обоснование путей реформирования института участия прокурора в арбитражном процессуальном праве: анализ правовой доктрины и законопроектной деятельности 29
Глава 2. Основные начала участия прокурора в арбитражном процессе 39
2.1. Принципы участия прокурора в арбитражном процессе 39
2.2. Процессуальная правоспособность прокурора 54
2.3. Проблема юридической заинтересованности прокурора 63
Глава 3. Теоретике - практические аспекты моделирования участия прокурора в современном арбитражном процессе : 79
3.1. Обращение прокурора в арбитражный суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений 79
3.2. Обращение прокурора в арбитражный суд по делам об оспаривании сделок с экономически противоправным содержанием 94
3.3. Обращение прокурора в арбитражный суд в случаях, установленных законом 111
3.4. Вступление прокурора в дело, рассматриваемое арбитражным судом 123
Заключение 136
Список нормативных правовых актов, научной литературы и правоприменительной практики 140
- Теоретическое обоснование путей реформирования института участия прокурора в арбитражном процессуальном праве: анализ правовой доктрины и законопроектной деятельности
- Процессуальная правоспособность прокурора
- Обращение прокурора в арбитражный суд по делам об оспаривании сделок с экономически противоправным содержанием
- Вступление прокурора в дело, рассматриваемое арбитражным судом
Теоретическое обоснование путей реформирования института участия прокурора в арбитражном процессуальном праве: анализ правовой доктрины и законопроектной деятельности
На всех этапах развития российского общества судебная власть и прокурорский надзор позиционировались как два взаимосвязанных, взаимно пересекающихся государственно-правовых института, без которых не могут функционировать и развиваться ни гражданское общество, ни государство.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на территории России.
В силу стоящих перед ней задач прокуратура, как в организационном, так и функциональном отношении, выведена за рамки других ветвей власти -законодательной, исполнительной и судебной властей. Не меняет ситуации и то обстоятельство, что ст. 129 Конституции РФ, закрепляя принципы организации прокуратуры Российской Федерации и обозначая структуру ее органов, находится в главе 7 «Судебная власть» Конституции РФ. Скорее это является результатом научного и политического компромисса в правовом закреплении статуса прокуратуры Российской Федерации.1
Вместе с тем с учетом достигнутого уровня общественного развития России, ее правовых традиций, такая неопределенность не позволяет разработать стройную концепцию развития прокуратуры, выявить ее соотношение с другими ветвями власти, в том числе и судебной. Этот вопрос остается предметом пристального внимания среди ученых, ведущих исследования статуса прокуратуры в системе государственных органов.
Рассмотрение теоретико-правовых основ взаимоотношений прокуратуры и судебной власти позволило отдельным ученым сделать вывод, что в широком смысле прокуратура Российской Федерации, руководствуясь Конституцией РФ, относится скорее к судебной власти, хотя вполне правомерно можно ставить вопрос о выделении прокуратуры в самостоятельную четвертую надзорную прокурорскую власть.
Прокурорская деятельность, по мнению А.А. Титовой, является существенным и необходимым элементом системы «сдержек» и «противовесов», механизма, обеспечивающего баланс и взаимодействие отдельных ветвей государственной власти.2
Имеют право на существование и другие точки зрения. Так, М.В. Баглай характеризует прокуратуру как орган власти с особым статусом.3 В.К. Звирбуль полагает, что «прокуратура входит в состав правоохранительной власти»4. Солидарен с ним и А. Аникин, рассматривая прокуратуру как «силовое» ведомство.5
Наиболее верным, на наш взгляд, является мнение ученых, В.Г. Бессарабова, В.И. Власова, Г.А. Мурашина, Л.В. Потапова, К.Ф. Скворцова, И.Е. Фарбера, полагающих, что прокуратура не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Названные ученые единодушны в том, что основным предназначением прокуратуры, как государственного органа, является надзор за исполнением законов на всей территории Российской
Федерации. По мнению профессора И.Е. Фарбера, прокурорский надзор -особая деятельность государства, построенная на демократических принципах и являющая собой форму реализации государственной власти.1
Как мы уже отмечали, правовое регулирование деятельности органов прокуратуры в рамках судебной формы защиты прав граждан и организаций в цивилистическом процессуальном законодательстве Российской Федерации подвергалось и продолжает подвергаться многочисленным корректировкам.
Развитие правового регулирования участия прокурора в законодательстве о судопроизводстве в арбитражных судах будет рассматриваться нами в основном в период деятельности арбитражных судов, как органов судебной власти, входящих в судебную систему Российской Федерации. И лишь для чистоты анализа позволим себе коротко остановиться на основных аспектах законодательного регулирования участия органов прокуратуры в разрешении хозяйственных споров до образования системы арбитражных судов.2
В этой связи обратимся к ряду нормативных актов, регулирующих деятельность государственных арбитражей и устанавливающих процессуальные взаимоотношения между этим органом и прокуратурой.
Наряду с министерствами, государственными комитетами, ведомствами и другими органами, наделенными полномочиями по обращению в арбитраж в интересах входящих в их систему предприятий, учреждений и организаций, действующие на тот момент Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами от 05.06.1980 № 440 наделяли и прокурора правом обращения в арбитраж. Объектом защиты прокурора в вышеназванном документе обозначены интересы государственных, кооперативных и других предприятий, учреждений и организаций (ст. З).1
До этого момента процессуальные взаимоотношения между Государственным арбитражем и прокуратурой исчерпывались лишь возможностью прокурора опротестовывать противоречащие закону акты, принимаемые органами государственного арбитража в порядке осуществления функции прокурорского надзора за исполнением закона.2 Дальнейшее взаимодействие прокуратуры и арбитражного суда связано с принятием Закона РСФСР от 04.07.1991 № 1543-1 «Об арбитражном суде»3 и позже - Арбитражньїм процессуальным кодексом Российской Федерации от 05.03.1992.4 Ст. 3 АПК 1992 года закрепляла, что арбитражный суд рассматривает дела по заявлению прокурора, обращенные в защиту государственных и общественных интересов.
Особенности участия прокурора в арбитражном процессе того периода отражала а ст. 34 АПК 1992 года, в соответствии с которой прокурор принимает участие в арбитражном процессе в случаях предъявления иска в арбитражный суд, либо принесения протеста на решение арбитражного суда. Аналогичное положение относительно статуса прокурора сохранилось и в ст. 4 и 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года.5
Конкретизированы случаи участия прокурора в арбитражном процессе в Приказах Генеральной прокуратуры РФ от 01.08.1995 № 416 и 24.10.1996 № 59.7 В этих документах Генеральная прокуратура РФ рекомендовала проявлять особое внимание искам в защиту интересов государственных, муниципальных предприятий, когда последние сами по независящим от них
Процессуальная правоспособность прокурора
Мы уже отмечали, что участие прокурора в арбитражном процессе традиционно рассматривается как форма государственного влияния на соблюдение законности, предупреждение и устранение правонарушений в экономической сфере, а согласно вышеуказанному закону и поддержки малого и среднего предпринимательства. Подтверждение тому - приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.03.2008 № 53. Весьма показателен тот факт, что первой строкой в разделе статистической отчетности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина по отдельным отраслям законодательства указана строка «о защите прав субъектов предпринимательской деятельности».2 Новые задачи в экономической сфере возложены на органы прокуратуры Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 19.11.2008 №236, которым утверждена Программа действий органов прокуратуры Российской Федерации в условиях оздоровления ситуации в финансовом и других секторах экономики.3 При этом, как указывал Генеральный прокурор РФ, не должен ослабевать надзор за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.
Законодательные новеллы, закрепившие на самом высоком уровне роль прокурора в обеспечении законности в предпринимательской сфере, находят свое дальнейшее развитие в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ.1
В условиях нестабильной экономической ситуации перед прокуратурой стоит задача сосредоточить свои усилия на надзоре за исполнением законодательства при расходовании средств государственной поддержки с целью предотвращения фактов их нецелевого использования, соблюдением прав хозяйствующих субъектов, в том числе, связанных с устранением административных барьеров в предпринимательской деятельности; на пресечении неправомерных действии при использовании государственного и муниципального имущества, противоправного захвата имущества, на устранении конкуренции.
Сказанное выше позволило ученым придти к выводу, что прокурор остается единственной фигурой, обладающей полномочиями для обращения в арбитражный суд в защиту не только публичных интересов, но и прав хозяйствующих субъектов.
Таким образом, законодатель в принципе допускает возможность вмешательства прокурора в сферу экономики. Согласимся с Е.В. Храмовой, что развитие законодательства о судопроизводстве в арбитражных судах должно обеспечить оптимизацию и достижение необходимого баланса в защите прав и законных интересов, как государства и общества в целом, так и отдельных структур предпринимательской деятельности.3
Переломным моментом в современной истории правового регулирования участия прокурора в правосудии по экономическим спорам явилось Постановление Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 г. № 15, в котором обобщены данные ранее разъяснения высшего судебного арбитра арбитражной юрисдикции и Генеральной прокуратуры РФ, касающиеся процессуального статуса прокурора при разбирательстве дел в арбитражном судопроизводстве.
Интересен тот факт, что вопреки складывающейся на сегодняшний день практике обоснования большей части собственных правовых позиций постановлениями Президиума по конкретным делам, высший судебный орган арбитражной юрисдикции изложил свое видение спорных вопросов участия прокурора в арбитражном процессе в форме Постановления Пленума. Как указано в самом документе, сделано это было с целью обеспечения единообразных подходов к разрешению спорных ситуаций с участием прокурора. Общим итогом высказанной позиции Высшего Арбитражного Суда РФ явилось расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе, направленных на защиту публично-правовых образований.1
Можно предположить, что и законодатель, определив довольно долгосрочные перспективы в деятельности прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, впоследствии обозначит перечень процессуальных средств, посредством которых эти правоотношения будут реализовываться и приобретать цивилизованные и легитимные формы, прежде всего, в рамках судебной формы защиты.
Таким образом, развитие рыночных отношений объективно не могут не влечь функциональной реорганизации прокурорской системы, а также ее важной процессуальной составляющей - форм и средств реагирования прокурора на нарушения законности в сфере экономической деятельности. Крайне важно при этом сохранить полезный опыт, что был накоплен за весь период функционирования и взаимодействия органов судебной власти в лице арбитражных судов и российской прокуратуры.
Обращение прокурора в арбитражный суд по делам об оспаривании сделок с экономически противоправным содержанием
Доктриной права общепризнано, что процессуальная правоспособность, являясь предпосылкой права на возникновение арбитражных процессуальных правоотношений и участия в судопроизводстве по гражданским делам, может быть реализована различными субъектами права только при условии наличия иных предпосылок, а именно нормы арбитражного процессуального права.1
В предыдущей главе диссертационного исследования, рассуждая о предпосылках возникновения арбитражных процессуальных правоотношений между арбитражным судом и прокурором, мы пришли к выводу, что таковыми являются процессуальная правоспособность, получившая свое отражение в компетенции прокурора.
Поскольку процессуальное правоотношение есть способ реализации процессуальных прав и обязанностей, а последние становятся таковыми ввиду их закрепленности в норме процессуального права, предоставляющей правовую основу для судебной защиты, естественно, что нормы процессуального права выступают первой и самой общей предпосылкой процессуального правоотношения.2
Как мы уже отмечали, в изменяющихся условиях реформирования законодательства и повышения роли судебной практики в правоприменительной деятельности судов, в качестве предпосылки возникновения арбитражных процессуальных правоотношений между судом и прокурором в отдельных случаях могут выступать нормы, содержащиеся не только в АПК , но и в других федеральных законах и нормативных правовых актах.
С учетом этих положений попробуем обозначить круг дел, по которым прокурор имеет право принимать участие в арбитражном процессе, в первую очередь, инициировать обращение в суд, то есть определить подведомственность арбитражному суду дел с участием прокурора.
Для этого мы обратимся к исследованиям теории процессуального права о понятии подведомственности, как правового института. Правильно отмечено, что в юридической науке не существует единого подхода к определению понятия подведомственности, более того, оно часто отсутствует в юридических толковых словарях и в учебной литературе.1
В контексте настоящего исследования мы согласимся с учеными, рассматривающими подведомственность как свойство дела, подлежащего рассмотрению в том или ином юрисдикционном органе. Источником этого выводы являются классические труды по исследованию этой проблемы Ю.К. Осипова и И.М. Зайцева.2 Аналогичных взглядов придерживался П.Ф. Елисейкин, считая, что «подведомственность — есть свойство дела, позволяющее разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса».3 Солидарна с указанной позицией и Н.И. Авдеенко. Соответственно, исходя из этих посылок, мы под подведомственностью дел с участием прокурора понимаем свойство, характеристику дел, подлежащих рассмотрению в арбитражном суде, в которых прокурор может принимать участие в той или иной форме.
Если в гражданском процессуальном законодательстве право на обращение в суд прокурора не обусловлено указанием на то в законе (ст. 45 ГПК), то законодательство о судопроизводстве в арбитражных судах, даже с учетом разъяснений, данных в Постановлении Пленума ВАС РФ от 23.03. 2012 № 15, ограничивает случаи обращения прокурора в арбитражный суд.
Анализ ст. 52 АПК показывает, что на современном этапе законодатель предоставляет прокурору возможность участия в арбитражном процессе по делам с участием государственных, властных структур не только по делам искового производства, но и в сфере публичных правоотношений.
Ученые-процессуалисты единодушны в своих утверждениях, что дела административного судопроизводства - дела спорные, т.е. содержащие спор о праве, которые в отличие от спора о праве, содержащемся в исковых делах, носят публично-правовой характер, то есть в основе рассматриваемой категории дел лежат публичные отношения, характеризующиеся властностью.
По смыслу ст. 6 Европейской Конвенции судебное оспаривание нормативных правовых актов, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности, входит в содержание права на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство.2 В. Радченко подчеркивает, что основная задача административной юстиции - утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления.1
Согласно действующей редакции ст. 52 АПК и конкретизирующей ее ч. 2 ст. 192 АПК прокурор может обратиться с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органов, именованных в абз. 1 ч. 1. ст. 52 АПК.
Это полномочие относится к числу наиболее важных полномочий прокурора, непосредственно связанных с исполнением функций по надзору за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина. Соответствующее право прокурора непосредственно закреплено во взаимосвязанных положениях п. 1 ст. 21 и п. 4 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Вступление прокурора в дело, рассматриваемое арбитражным судом
Прямо противоположный вывод сделан другим арбитражным судом по аналогичному спору, когда прокурор вступает в начатый процесс при пересмотре судебных актов. Так, в деле по заявлению открытого акционерного общества «Ульяновсккурорт» к Комитету по управлению государственным имуществом Ульяновской области о признании недействительной государственной регистрации права, признании права собственности Арбитражный суд апелляционной инстанции допустил прокурора к участию в процессе в порядке ч. 5 ст. 52 АПК в целях обеспечения законности, проигнорировав правило ч. 5 АПК, где говорится, что вступление прокурора в начатый процесс ограничено кругом дел, перечисленных в ч. 1 ст. 52 АПК.2
Судебная практика располагает и другими примерами, допускающими участие прокурора в арбитражном процессе с учетом его «общей публично-правовой заинтересованности».3 Очевидно, что формулировка «в целях обеспечения законности», содержащаяся в законодательной конструкции ч. 5 ст. 52 АПК, позволяет судам расширительно толковать эту норму и допускать к участию в деле прокурора, даже если, исходя из смысла действующего законодательства, его участие в арбитражном процессе по данной категории дел законом не предусмотрено.
Юридически некорректно изложенная формулировка вышеназванного положения позволила некоторым ученым высказать предположение о такой форме участия прокурора в арбитражном процессе, как дача заключения.1
В науке высказано также мнение, что право прокурора давать заключение охватывается предоставленным ему ст. 41 АПК, как лицу, участвующему в деле, правом приводить доводы по всем возникающим во время рассмотрения дела вопросам.2
Несмотря на то, что действующее законодательство о судопроизводстве в арбитражных судах не упоминает о такой форме участия прокурора, как дача заключения, вступление прокурора в начатый процесс по своему содержанию наиболее тяготеет именно к этой форме. Примеры судебной практики подтверждают нашу позицию. Так, по одному делу Высший Арбитражный Суд РФ, рассмотрев письменное ходатайство Генеральной прокуратуры РФ о вступлении в дело прокурора, руководствуясь ч. 5 ст. 52 АПК, определил: удовлетворить ходатайство Генеральной прокуратуры РФ о вступлении в дело прокурора. Старший прокурор Генеральной прокуратуры РФ выступила с заключением по предмету заявленного требования.3
Вместе с тем такой вывод находится в противоречии с другими нормами арбитражного процессуального права, так или иначе затрагивающими изучаемый институт, и поэтому вряд ли его можно считать правомерным. указаний законодателя на возможность дачи прокурором заключения по делу.
Для целей настоящего исследования полагаем необходимым провести сравнительно-правовой анализ и обратиться к нормам гражданского процессуального законодательства, предусматривающего такую форму участия, как заключение прокурора. Рассмотрение дела по существу в суде первой инстанции считается законченным и суд переходит к судебным прениям только после заключения прокурора, если последний участвует в деле в порядке ст. 45 ГПК.2 И только после этого суд выясняет у других лиц, участвующих в деле, не желают ли они выступить с дополнительными объяснениями (ст. 189 ГПК).
Анализ процессуальной формы судебного заседания в арбитражном суде первой инстанции позволяет придти к выводу, что АПК не предусматривает выступление прокурора в виде дачи заключения по делу. После завершения исследования всех доказательств в арбитражном суде первой инстанции, при отсутствии у лиц, участвующих в деле каких-либо дополнений к материалам дела, суд переходит к судебным прениям (ст. 164 АПК). Единственная процессуальная льгота, предоставляемая прокурору в арбитражном процессе при исследовании доказательств, это право выступить в судебных прениях первым.
Вывод о даче заключения, как форме участия прокурора в арбитражном процессе, был признан несостоятельным Высшим Арбитражным Судом РФ, который в Постановлении Пленума от 09.12.2002 № 11 при толковании- 5 ст. 52 АПК по сути признал право прокурора на вступление в дело на любой стадии арбитражного процесса. Если прокурор не участвовал в деле в суде первой инстанции, как разъяснил высший
