Содержание к диссертации
Введение
Глава I Законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском судопроизводстве (история и современный этап) 16-34
Глава II Прокурор как субъект гражданских процессуальных правоотношений 35-85
1 Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве 35-58
2 Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве 58-80
3 Общая характеристика процессуальных прав и обязанностей прокурора 80-85
Глава III Участие прокурора в суде i инстанции 86-133
1 Формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве 86-90
2 Предъявление прокурором иска (подача заявления и жалобы) 90-110
3 Участие прокурора в стадиях подготовки дела и судебного разбирательства по гражданским делам, возбужденным по его инициативе110-124
4 Вступление прокурора в начатый по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения 124-128
5 Заключение прокурора как средство прокурорского реагирования 128-133
Глава IV Участие прокурора в других стадиях гражданского процесса 134-174
1 Участие прокурора в суде кассационной инстанции 134-153
2 Участие прокурора в суде надзорной инстанции 153-167
3 Участие прокурора в стадии пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам 167-174
Заключение 175-181
Библиографический список 182-193
- Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве
- Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве
- Общая характеристика процессуальных прав и обязанностей прокурора
- Предъявление прокурором иска (подача заявления и жалобы)
Введение к работе
Для создания в нашей стране демократического правового государства необходим длительный переходный период. Это зависит, прежде всего, от того, что у нас пока нет социально экономических и политических условий, устойчивых правовых традиций, нравственного климата, которые позволят закладывать основы правового государства, осуществлять его принципы. Многие российские законы, указы Президента, постановления правительства противоречивы, механизм их реализации несовершенен, поэтому они зачастую не выполняются. В стране широко распространен правовой нигилизм, соотношение полномочий центра и субъектов Федерации до конца не урегулировано, что отрицательно сказывается на соблюдении прав граждан и на интересах государства, общества в целом. Проводимая в стране судебно-правовая реформа практически не повысила престиж судов и их роль в деле зашиты прав граждан и интересов государства. Безусловно, что в данное время должны в полной мере использоваться правозащитные функции всех государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Как показывает практика, прокуратура остается наиболее доступным органом для граждан в случае нарушения их прав, который в состоянии оперативно и квалифицированно разобраться, бесплатно принять меры для защиты нарушенных прав.
Согласно Конституции РФ1 прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется ст. 129 Конституции РФ.
Несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ включена в раздел «Судебная власть», можно с уверенностью сказать, что прокуратура - это своеобразный государственно-правовой институт, без которого ни одна из трех ветвей власти существовать не сможет. Прокуратура функционально дополняет
1 Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.
осуществление полномочий этими ветвями власти и в определенной мере способствует уравниванию баланса сил, сглаживая на основе закона нередко возникающие противоречия.
Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что задачей прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 года № 32- ФЗ)1. Там же указывается, что деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Основа взаимоотношений между прокуратурой и судом по гражданским делам во всех современных правовых системах составляет такое разграничение компетенции, согласно которому прокуратура осуществляет роль особого "пускового механизма" правосудия, а участвующий в деле прокурор является специальным субъектом гражданских процессуальных отношений, содействующий реализации судебной власти.
Участвуя в гражданском судопроизводстве, с целью защиты прав граждан, интересов общества и государства, устранения правонарушений, прокурор способствует осуществлению целей правосудия и выполнению задач, стоящих перед судом, при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только закону.
Таким образом, защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства путем участия прокурора в гражданском процессе, является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры на современном этапе, которое обеспечивается путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбирательстве дел, опротестования незаконных постановлений (п. 1 приказа Генерального прокурора РФ от 05.01.97г. "Об участии прокурора в
' Российская газета. 1999. 17 февраля.
6 гражданском судопроизводстве")1.
В целях успешного выполнения стоящих перед прокурором задач закон предоставляет ему необходимые для этого полномочия. В концентрированной форме они изложены в ст. 35 Закона "О прокуратуре РФ", ГПК и приказах Генерального прокурора РФ.
При осуществлении деятельности в сфере гражданского судопроизводства, прокурорам рекомендуется использовать предоставленное законом право на предъявление в суд исков и заявлений, если спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения. В случае нарушения прав человека, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурору рекомендуется предъявлять в суд иски, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои интересы в суде (п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 г.).
Сегодня наблюдается расширяющийся в ряде субъектов РФ процесс обесценивания провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь -это попытки региональных властей ограничить права граждан, установленные главой 2 Конституции РФ (права работников, несовершеннолетних, пенсионеров).
По данным прокурорской статистики нарушения прав граждан зарегистрированы почти во всех регионах. Выявлялись случаи покупки жилой площади путем мошенничества и вымогательства, с нарушением прав недееспособных, несовершеннолетних. Наряду с такими традиционными формами реагирования как внесение представлений, протестов, прокурорами эффективно применялось направление исковых заявлений в порядке ст. 41 ГПК.
В центре внимания прокуроров последние несколько лет находятся вопросы исполнения трудового законодательства. В частности, вопросы о не своевременной выплате заработной платы, вопросы соблюдения
1 Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. M. 1999. С. 253,
законодательства об охране труда, о восстановлении на работе и др. С целью устранения вскрытых нарушений закона, окружными, городскими, районными прокурорами Краснодарского края в 1999 году было предъявлено в суды 2 668 исков и заявлений в интересах граждан о восстановлении трудовых прав, в том числе о взыскании зарплаты, пособий и т.д. на сумму 8 992 000 руб. Из рассмотренных судами 2 452 исков и заявлений 2 451 удовлетворены, в пользу рабочих и служащих взыскано 8 576 000 руб. (Обобщение практики предъявления прокурорами исков по защите трудовых прав ) '.
Кроме того, прокурорами предъявлено 11 регрессных исков к работодателям - виновникам незаконных увольнений граждан на сумму 9 000 руб., 7 исков судом было рассмотрено и с руководителей предприятий, допустивших нарушение закона, взыскано 6 000 рублей .
Несоблюдение законодательства РФ сфере материальной поддержки ветеранов труда и инвалидов продолжает вызывать большое беспокойство. Прокурорами за последние несколько лет пресечено множество попыток местных властей ограничить действие отдельных льгот, установленных законами для указанных категорий граждан. Таким образом, в современных условиях трудно переоценить инициативную деятельность прокуроров по защите прав граждан. Во многих регионах именно прокуроры первыми предпринимают конкретные действия в защиту прав многих тысяч граждан, пострадавших от произвола местных властей, широко используют для устранения таких правонарушений судебные процедуры.
Несмотря на то, что необходимость участия прокурора в гражданском процессе обоснована, находятся те, кто сомневается, а нужен ли прокурор гражданскому процессу?
В настоящее время наблюдается две полярные тенденции по поводу участия прокурора в гражданском судопроизводстве: с одной стороны -ограничение в целом его прав в гражданском судопроизводстве, с другой -усиление и расширение прав в части правозащитной функции . Какая точка
1 Информационный бюллетень Краснодарской прокуратуры края. 2000. № 1.
2 там же.
3 Власов А. Не ограничивать права прокурорі в гражданском процессе //Законность. 2000. № 8. С. 41,
зрения является наиболее правильной? Этот вопрос накануне принятия нового гражданского процессуального кодекса остро волнует судейское сообщество, органы прокуратуры, законодательные и иные органы, научный мир, практических работников и автора данного исследования.
Каково правовое положение прокурора в гражданском процессе на современном этапе судебной реформы? От правильного ответа на этот вопрос зависит определение его взаимоотношений с судом и другими участниками процесса, а также эффективность правозащитной функции прокуратуры. Представляется справедливым высказанное в литературе мнение о том, что участие прокурора в гражданском судопроизводстве не только допустимо, но и объективно необходимо . Это обусловлено тем, что в условиях имущественного расслоения общества большинству граждан, а в особенности социально не защищенным слоям населения, правовая помощь со стороны адвокатского корпуса непосильна. Поэтому гражданин за защитой нарушенных прав вынужден обращаться в единственно доступный орган - прокуратуру. «Судебная реформа не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в судебном процессе. Совершенствование судебной системы должно идти параллельно совершенствованию работы прокуратуры»2.
Выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ, Президент РФ В. Путин в целом положительно оценил работу прокуроров, назвав ее полезной и продуктивной. «Она стала более открытой, более наступательной, и более эффективной», - сказал глава государства, подчеркнув, что прокуратура выполняет очень важную функцию по защите прав и интересов граждан3.
Определяя значение института участия прокурора в гражданском судопроизводстве сегодня, важным является восприятие идеи правового государства, таких его принципов как господство закона во всех сферах жизнедеятельности общества, связанность законом самого государства и его
Тараненко В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве не только допустимо, но и необходимо //Прокурорская и судебная практика. М. 1999. № 1-2. С. 131-136.
" Текст выступления Президента Российской Федерации Путина В.В. на Всероссийском совещании прокуроров 11.01.2001 г.)Российская газета. 2001. 13 января. № 7-8. 3 //Российская газета. 2002. 12 февраля. № 27.
органов, незыблемость свободы личности, прав и интересов гражданина, взаимная ответственность государства и личности. Но в правовом государстве принципы не только провозглашаются, но и гарантируются всей системой государственных мероприятий. В правовом государстве права и интересы граждан неизбежно сочетаются с интересами государства и общества, и ни в коей мере не противопоставляются, поэтому не должно быть опасений, что прокурор будет "без надобности вмешиваться в частные дела, вызывая беспорядки и скандалы". Наоборот, участвуя в гражданском судопроизводстве, прокурор самостоятельно или во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию и, является важной гарантией эффективности и законности судопроизводства, защиты прав личности и государства, способствуя тем самым развитию правового государства.
ЦЕЛЬЮ настоящего исследования является анализ исторического пути становления и развития органов прокуратуры, а также законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском судопроизводстве; определение правового статуса прокурора в гражданском процессе; анализ комплекса основных прав и обязанностей прокурора; всестороннее изучение форм и механизмов участия прокурора во всех стадиях судопроизводства; анализ и обоснование необходимости сохранения института участия прокурора в Гражданском процессуальном кодексе РФ; внесение предложений по корректировке норм проекта нового ГПК РФ, регулирующих участие прокурора в гражданском процессе.
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих
ЗАДАЧ:
обобщить и проанализировать законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском судопроизводстве со времен становления органов прокуратуры по сегодняшний день;
изучить различные точки зрения по поводу процессуального статуса прокурора и определить правовую природу его участия в гражданском судопроизводстве;
проанализировать комплекс основных прав и обязанностей прокурора;
- разработать и предложить конкретные практические рекомендации по
совершенствованию гражданского процессуального законодательства
в области регулирования института участия прокурора в гражданском
судопроизводстве.
ПРЕДМЕТОМ исследования являются:
взгляды правоведов по проблемам участия прокурора в гражданском процессе;
- нормативно-правовая база, регулирующая данный институт (ФЗ «О
прокуратуре РФ»; нормы гражданского процессуального права, а также некоторые нормы материально-правовых отраслей: гражданского, семейного права);
- приказы Генерального прокурора РФ;
-судебная практика по применению норм, регулирующих участие прокурора в гражданском судопроизводстве;
- проекты ГПК РФ в части вопросов, регулирующих данный институт.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКУЮ ОСНОВУ ДИССЕРТАЦИИ составляют как
общенаучный диалектический метод познания, так и частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический и другие.
ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ ОСНОВУ настоящей работы составляют труды таких ученых-юристов, как: С.Н.Абрамов, В.Н.Аргунов, В.И.Басков, В.Н. Бельдюгин, Е.В.Васьковский, М.А.Викут, Р.Е.Гукасян, М.А.Гурвич, А.А. Добровольский, В.М.Жуйков, И.М.Зайцев, Ю.А.Заленский, Н.Б.Зейдер, С.А.Иванова, С.Ю.Кац, А.Ф.Козлов, А.Ф.Клейнман, К.И. Комиссаров, Л.Ф. Лесницкая, Ю.И.Лутченко, А.А. Мельников, Н.Г.Меркин, В.А. Мусин, Ю.К. Осипов, Г.Л. Осокина, В.М.Перфильев, Л. Рождественская, В.С.Тадевосян, М.К. Треушников, Н. Ченцов, Н.А. Чечина, Д.М.Чечот, М.С.Шакарян, Н.П. Шарыло, Д.В.Швейцер, В.Н.Щеглов, К.С.Юдельсон, М.К. Юков и других.
При написании диссертации также использовались журнальные и газетные статьи, поскольку в связи с изменением законодательства изданные ранее монографические исследования по теме настоящей работы во многом
11 устарели.
Информационной базой работы послужило действующее законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском судопроизводстве, а также проекты ГПК РФ.
В диссертации отражены материалы судебной и прокурорской практики Краснодарского края по гражданским делам по исследуемой теме.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА. Работа не является первым специальным научным исследованием проблем участия прокурора в гражданском процессе. Данная тема была предметом исследования такими учеными, как: Аргунов В.Н., Викут М.А., Козлов А.Ф., Лутченко Ю.И., Меркин Н.Г., Осокина Г.Л., но, как было указано ранее, в связи с изменением законодательства монографические работы и статьи в некоторой степени устарели. Комплексного же исследования по поводу того, быть или не быть прокурору в гражданском процессе в условиях изменения содержания ряда принципов гражданского процессуального права, таких как: состязательность, диспозитивность, независимость судей - до сего времени учеными не проведено.
На защиту выносятся следующие ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ:
1. Прокурор, являясь участником гражданского судопроизводства,
юридически заинтересован в исходе дела, в котором принимает участие. Но
заинтересованность прокурора носит не личный, а государственно-правовой
характер. Он заинтересован в том, чтобы в деятельности судебных органов
строго соблюдалась законность, не были нарушены процессуальные нормы,
права и интересы граждан и организаций.
Прокурор имеет в деле не только процессуальную, но и материально-правовую заинтересованность в исходе дела, поскольку является субъектом государственно-правовых отношений, т.е. материально-правовых.
2. Участвуя в гражданском судопроизводстве, прокурор выступает
самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его
заинтересованность вытекает из его компетенции. Сущность участия прокурора
в гражданском судопроизводстве четко выражена в законе: прокурор
*
обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, оказывает помощь суду. Отсюда, под основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимается та цель, которую преследует прокурор своим участием в процессе.
Эта цель выражена в правовой норме. Определяя конкретнее, необходимо полагать, что правовым основанием участия прокурора в процессе являются законы и другие правовые нормы, предусматривающие участие прокуратуры в гражданском процессе. Правовые нормы всегда целенаправленны. Следовательно, правовым основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы, в которых указаны задачи прокуратуры в процессе.
3. Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлена сущностью института прокуратуры, осуществляющей законоохранительную функцию, и характером государственно-правовых отношений, в которых состоит прокурор с государством, а не из того факта, что прокурор является субъектом процессуальной деятельности.
Несомненно, вступая в процесс, прокурор становится его участником и подчиняется тем правилам, которые регулируют процессуальную деятельность всех субъектов. Но этот факт является вторичным по отношению к тому, что прокурор, прежде всего, представитель государства, который выполняет правозащитную функцию. Во всех указанных случаях он следит за соблюдением закона.
Прокурор не может быть приравнен к другим лицам, участвующим в деле, ввиду своего особого правового статуса, а это означает, что его необходимо вывести из состава лиц, участвующих в деле, и определить его правовое положение в отдельной статье ГПК РФ.
4. Прокурор как субъект гражданского процессуального правоотношения
наделяется широким комплексом прав и обязанностей. В общем виде они закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», детальнее определяются в процессуальном законодательстве и в приказах Генерального
із прокурора РФ. Весь комплекс процессуальных прав и обязанностей прокурора может быть подразделен на два вида:
первый - права и обязанности, которыми наделяются инициаторы возбуждения гражданских дел в суде;
второй - специфические прокурорские права и обязанности. В силу специфики своего должностного положения прокурор наделен такими правами, которые не могут принадлежать другим участникам процесса.
Права прокурора являются одновременно и его обязанностью. Прокурор, являясь субъектом права одного (процессуального) правоотношения, выступает одновременно субъектом обязанности другого (государственно-правового) правоотношения. В результате субъективное процессуальное право прокурора как бы «налагается» на государственно-правовую обязанность.
5. Действующим законодательством предусмотрены две формы участия прокурора в гражданском процессе:
первая - обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по делу;
вторая - вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, с целью дачи заключения.
В указанных формах прокурор действует во всех видах производств и на всех стадиях гражданского процесса.
Позиция разработчиков проектов ГПК относительно сохранения действующих форм участия прокурора в гражданском процессе неоднократно изменялась. Некоторыми проектами ГПК роль прокурора и его полномочия существенно ограничены, и в частности, вторая форма - вступление в процесс с целью дачи заключения - отсутствует.
Следует отметить, что отказ от второй формы участия прокурора в гражданском процессе является неудачным и противоречащим нормам как ГПК, так и других федеральных законов, предусматривающих обязательное участие прокурора в процессе по ряду категорий гражданских дел (ст. 255, 261 ГПК, ст. 70, 72, 73 СК и др.). Такое решение вопроса значительно ограничивает возможности прокурора в осуществлении им законоохранительной функции.
Учитывая особый правовой статус прокурора и сущность его участия в гражданском судопроизводстве, необходимо оставить в гражданском процессуальном законодательстве вторую форму участия - как вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц.
6. Прокурора необходимо освободить от участия в прениях и, тем самым,
допустить соблюдение таких принципов, как состязательность, принцип
процессуального равноправия сторон (истца и ответчика). Более того, прокурор
обращается в защиту нарушенных субъективных прав граждан и организаций,
но при этом указанные субъекты должны стараться лично реализовать свои
субъективные процессуальные права.
Поскольку заключение грокурора по делу, возбужденному по его инициативе, близко по содержанию выступлению в прениях, постольку никаких ограничений и усечений прав прокурора не происходит. Все, что он хотел бы высказать в прениях, он может отметить в заключении и, кроме этого, дать анализ выступлениям в прениях сторон и их представителей.
С учетом этого, целесообразно внести изменения в статью 185 ГПК, исключив прокурора из участников судебных прений в случае предъявления им иска.
7. Заключение представляет собой один из важных документов,
составляемых прокурором в ходе его участия в гражданском судопроизводстве,
в связи с этим, необходимо законодательно закрепить его письменную форму.
Мотивы несогласия суда с заключением прокурора должны быть изложены в
судебном решении.
8. Одной из реальных гарантий конституционного права на судебную защиту и вынесение судами законных и обоснованных решений является право опротестования прокурорами решений, не вступивших в законную силу, в кассационном порядке.
Согласно ряду проектов ГПК РФ, производство в суде кассационной инстанции претерпело существенные изменения. Что касается положения прокурора в данной стадии, то проектами ему не предоставлено право
опротестования решений и определений, а допускается только лишь подача кассационной жалобы сторонами и лицами, участвующими в деле.
Такая позиция разработчиков проектов ГПК противоречит действующему законодательству (ст. 36 ФЗ «О прокуратуре РФ), предусматривающему осуществление прокурором законоохранительной функции. Принесение кассационного протеста является одной из форм реагирования прокурором на обнаруженные правонарушения. Эта форма должна быть сохранена как наиболее эффективная. Кроме этого, необходимо увеличить срок кассационного опротестования (обжалования) до одного месяца.
9. Прокурору следует предоставить право принесения протестов на решения, вынесенные мировыми судьями, поскольку они рассматривают дела о защите существенных прав и интересов граждан.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы могут способствовать совершенствованию российского гражданского процессуального законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при преподавании курса теории гражданского процессуального права.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ
Диссертация обсуждена на заседании кафедры гражданского процесса Саратовской государственной академии права.
Материалы диссертационного исследования использовались автором в процессе чтения лекций и проведения практических занятий по гражданскому процессу.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографии.
Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве
В деятельности по осуществлению правосудия принимают участие многие лица, обладающие различными по своему характеру и объему правами. Между судом, осуществляющим правосудие, и этими лицами возникают процессуальные правоотношения. С точки зрения теоретической и, в особенности, с точки зрения практической, большое значение имеет правильное определение процессуального положения каждого из субъектов процессуального правоотношения.
Процессуальный закон определяет правовое положение и объем прав суда, истца, ответчика, прокурора и т.д. Все указанные лица являются субъектами гражданского процессуального права, поскольку обладают процессуальными правами и несут обязанности1.
В составе субъектов гражданских процессуальных правоотношений в самостоятельную группу выделяются лица, участвующие в деле.
Критерием отнесения субъектов гражданских процессуальных правоотношений к лицам, участвующим в деле, является юридическая заинтересованность в процессе. В соответствии с действующим процессуальным законодательством, юридически заинтересованными в процессе признаются лица, защищающие свои субъективные права (законные интересы), а также те, кто уполномочен законом на защиту прав и интересов других лиц. Юридический интерес к процессу состоит в ожидании определенного правового результата, который должен наступить для субъекта нарушенного или оспоренного прчва с постановлением судебного решения. Юридическая заинтересованность в процессе - общая категория для всех участвующих в деле лиц, но она меняет свое содержание в зависимости от вида лица, участвующего в деле.
Юридическая заинтересованность лица, участвующего в деле, порождает для него определенный интерес. Под процессуальным интересом следует понимать тот процессуальный результат рассмотрения и разрешения дела, наступления которого ожидает и добивается участник судопроизводства, вступая в процесс (для истца процессуальный интерес состоит в ожидании судебного решения об удовлетворении иска, для ответчика - в ожидании решения об отказе в иске, для прокурора - в ожидании такого решения, которое является законным и обоснованным)1.
По признаку материально-правового, субъективного интереса к процессу в составе лиц, участвующих в деле, необходимо выделять «участников дела» и лиц «заинтересованных в деле». «Участниками дела» в исковом производстве являются стороны и третьи лица2.
Согласно статье 29 ГПК, прокурор включен в состав лиц, участвующих в деле. Отнесение прокурора к этой группе участников судопроизводства объясняется тем, что он юридически заинтересован в исходе дела, в котором принимает участие. Но заинтересованность прокурора носит не личный, а государственно-правовой характер.
Он заинтересован в том, чтобы в деятельности судебных органов строго соблюдалась законность, не были нарушены процессуальные нормы, права и интересы граждан и организаций.
Прокурор в силу своей компетенции заинтересован в рассмотрении любого гражданского дела. В этом состоит отличие его заинтересованности от заинтересованности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, заявляющих иски в интересах других лиц, или же вступающих в дело для дачи заключения. Интерес этих органов по своей сущности также государственный, но его функциональное содержание отлично от содержания интереса прокурора, так как охватывает лишь сферу их деятельности. В связи с этим указанные органы могут принимать участие только по делам, относящимся к сфере их деятельности, и только в случаях, когда законом им это право предоставлено.
Прокурор предъявляет иски или вступает в процесс в государственных интересах. При этом, осуществляя законоохранительную функцию, он одновременно защищает и закон, и нарушенные субъективные права стороны.
Интерес прокурора в гражданском судопроизводстве самостоятелен. Однако самостоятельность прокурора в процессе не означает противопоставления его интереса интересам субъектов оспоренного или нарушенного субъективного материального права или охраняемого законом интереса. Он заинтересован в том, чтобы защитить, оградить интерес субъекта права. Из этого следует, что процессуальные действия совершаются прокурором в целях оказания помощи субъектам нарушенного права или охраняемого законом интереса. В тех же случаях, когда интерес лица может быть выявлен только через его волю, прокурор вообще не может предъявлять иски .
Юридическая наука и судебная практика ограничительно толкуют эти положения закона. В правовой литературе отмечается, что прокурор не может по своей инициативе обратиться в суд, например: с заявлением о расторжении брака и в других случаях, когда такое обращение представляется как бы вторжением в сугубо личную сферу (Постановление Пленума Верховного Суда СССР № 9 «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака» от 20 ноября 1980 г. в ред. пост. ПВС СССР № 6 от 18 июня 1987 г.)2. Во всех остальных случаях за прокурором признается право по своей инициативе обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан.
Таким образом, законодательство предоставляет возможность обращения в суд за защитой прав других лиц без их согласия. Как полагают Р.Гукасян и Н.Ченцов, возможность возбуждения дела в чужих интересах без соответствующих полномочий существенно ограничивает свободу граждан, и противоречит современной тенденции развития законодательства, первооснову которого составляют права и свободы человека и гражданина1.
Участвуя в гражданском судопроизводстве, прокурор выступает независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность в процессе вытекает из его компетенции. Сущность участия прокурора в гражданском судопроизводстве четко выражена в законе: прокурор обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, оказывает помощь суду в осуществлении правосудия.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что заинтересованность прокурора является особой и отличается от заинтересованности других лиц, участвующих в деле.
В соответствии с п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 41 ГПК прокурор участвует в рассмотрении судами гражданских дел, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Из этого следует, что основанием участия прокурора является осуществление им законоохранительной функции .
Между тем, в правовой литературе имеются различные высказывания относительно оснований участия прокурора в гражданском процессе. В.Н.Бельдюгин и Д.В.Швейцер под основаниями участия прокуратуры в гражданском процессе понимают задачи правосудия по гражданским делам . Это слишком общая и абстрактная формулировка.
Юдельсон К.С. считает, что «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины - осуществление законоохранительной функции»2.
Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве
Вопрос о процессуальном положении прокурора в гражданском судопроизводстве стоит сегодня особенно остро. Это вызвано тем, что в текущем году должна быть реализована Концепция судебной реформы, и принят новый Гражданский процессуальный кодекс РФ. В этом разделе автор попытается определить и охарактеризовать процессуальные особенности правового положения прокурора в гражданском процессе на современном этапе судебной реформы и осмыслить пути дальнейшего развития этого института гражданского процессуального права.
Прежде чем перейти к анализу правового положения прокурора в гражданском процессе, следует отметить, что принятый в 1992 г. Российский Закон о прокуратуре отказался от концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах. Недостаточное разрешение в Конституции РФ 1993 г. вопроса о статусе российской прокуратуры отразилось на определении функций и полномочий прокуратуры в гражданском судопроизводстве.
В п.З ст.1, ст. 35 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» (далее -Федеральный Закон) достаточно жестко и последовательно проводится положение о верховенстве процессуального закона над законом о прокуратуре,
Гражданский процесс. Учебник по редакцией М.К.Треушникова./авт гл. Аргунов В.Н. Спарк. М.1998. С. 102. когда речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно п.п. 1, 3, 4 ст. 35 Федерального Закона, прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Отсылки к процессуальному законодательству ставят участие прокурора в рассмотрении дел в судах в жесткие процессуальные рамки.
Федеральным Законом «О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР» от 07.08.2000 г. № 120-ФЗ1 из главы 1 ГПК была исключена статья 12 ГПК, предусматривающая прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в гражданском судопроизводстве, и задачи прокурора, адекватные его надзорной функции. Однако, исключив эту норму из гражданского процессуального кодекса, законодатель не изменил ст. 41 ГПК РСФСР, регулирующую права и обязанности прокурора в гражданском процессе. При таких обстоятельствах, прокурор в гражданском процессе, на наш взгляд, по-прежнему обладает полномочиями, которых нет ни у одного лица, участвующего в деле. Это относится к возможности участия прокурора в процессе в любом деле и на любой стадии, даже, когда он не предъявлял иска в защиту государственных и общественных интересов конкретного лица (ст. 41 ГПК); отводу прокурора (ст. 17 ГПК); заключению прокурора по существу дела, которое дается после судебных прений в качестве самостоятельного процессуально значимого акта (ст. 187 ГПК), а также его заключению о Российская газета. 15 августа 2000. № 158, законности и обоснованности вынесенного решения в кассационной инстанции (ст. 303 ГПК); обязательности участия в деле истца, в интересах которого иск предъявлен прокурором (ст. 187 ГПК); обязательности для него решения по такому иску (ст. 208 ГПК); праву прокурора приносить в вышестоящий суд кассационный протест на решение суда независимо от его участия в деле (ст. 282 ГПК); приостановить исполнение решения любого суда в случае принесения протеста в порядке надзора (ст. ст. 320, 323 ГПК); подавать заявление о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам независимо от его участия в деле (ст. 334 ГПК). Таким образом, в действующей редакции гражданского процессуального кодекса сохранены абсолютно все инструменты прокурорского гадзора.
В ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» сформулирована ее основная функция - осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Там же указывается, что деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Одним из направлений прокурорской деятельности является участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, определений, постановлений судебных органов. Именно это направление деятельности вызывает сейчас острые дискуссии.
Прокурор по-прежнему занимает особое положение в процессе, обладая правами лица, являющегося инициатором возбуждения дела, кроме того, специальными полномочиями (ст. 41 ГПК).
В отличие от суда, прокурор не вступает в процессуальные правоотношения ни с одним из субъектов процесса, кроме самого суда. Это и понятно, ибо гражданские процессуальные отношения являются государственно-правовыми, властными правоотношениями, обязательным субъектом которого является суд. Правосудие в Российской Федерации осуществляется путем рассмотрения и разрешения в судебном заседании гражданских и уголовных дел. Гражданское дело рассматривается судом тогда, когда материальные права сторон не могут быть осуществлены в добровольном порядке. Именно тогда, и поэтому стороны, прокурор и другие заинтересованные субъекты обращаются в суд с просьбой разрешить спор о праве и вступают с судом в процессуальные отношения.
Прокурор, участвующий в деле, так же, как и другие участники дела, имеет процессуальные права и несет процессуальные обязанности только по отношению к суду. На правовое положение прокурора в гражданском процессе значительное влияние оказывает организационный принцип- осуществление правосудия только судом. Это исключает возможность наделения прокурора властными полномочиями в гражданском процессе. Он не может давать суду каких-либо указаний, предписывать ему то или иное поведение. Все его требования облекаются в форме просьб, ходатайств, заявлений.
Более целенаправленное влияние на формирование правового статуса прокурора в гражданском процессе оказывают функциональные принципы судопроизводства: диспозитивность, состязательность, равноправие сторон и др.
Присущий гражданскому судопроизводству принцип диспозитивности означает, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются, главным образом, по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, которые имеют возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом. Так, истец вправе изменить предмет или основание иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований, отказаться от иска. Ответчик вправе признать иск. Стороны могут окончить дело мировым соглашением (ч. 1 ст. 34 ГПК).
Общая характеристика процессуальных прав и обязанностей прокурора
В научной литературе существует мнение, что гражданские процессуальные правоотношения по конкретному делу возникают с момента предъявления иска и принятия его судом к производству, и с этого момента участвующие в деле лица, в том числе и прокурор, могут использовать гражданские процессуальные права.
Н.Г.Меркин ставит под сомнение данное положение и проводит мысль о том, что «гражданские процессуальные правоотношения могут возникнуть и до возбуждения гражданского дела. При обеспечении доказательств до предъявления иска между судом и предполагаемыми участниками процесса возникают отношения, которые должны признаваться гражданско-процессуальными» .
Аналогичные отношения возникают между прокурором и предполагаемыми участниками процесса при подготовке материалов к предъявлению иска, поскольку его деятельность по собиранию доказательств, установлению ответчиков и истцов, определению предмета и основания иска осуществляется по поводу разрешения гражданского дела и в связи с необходимостью обеспечить условия для надлежащего разрешения судом спора о праве. По указанным основаниям автор приходит к выводу, что «гражданские процессуальные отношения возможны также между прокурором и предполагаемыми участниками процесса». Далее автор считает, что «данное положение создает основу для признания за прокурором права на собирание и обеспечение доказательств в гражданском процессуальном порядке, а также применение в необходимых случаях мер процессуального принуждения в связи с подготовкой к предъявлению иска2.
Подобное предложение нам представляется оспоримым по следующим основаниям.
Во-первых, действия по обеспечению доказательств в случае, если их представление сделается впоследствии невозможным или затруднительным, до возникновения дела в суде производится органами нотариата (ч. 2 ст. 57 ГПК РСФСР), а не судом.
Во-вторых, гражданские процессуальные правоотношения - это урегулированные нормами гражданского процессуального права общественные отношения между судом и другими участниками процесса, возникающие и развивающиеся при рассмотрении и разрешении конкретного гражданского дела3. Следовательно, они возникают между судом с одной стороны и лицами, участвующими в рассмотрении гражданского дела, - с другой стороны. Особенностью данных правоотношений является то, что обязательным субъектом выступает суд. По мнению большинства ученых-процессуалистов, непосредственных отношений между участниками процесса, минуя суд, не возникает.
В-третьих, гражданские процессуальные отношения как одно из процессуальных последствий возникновения гражданского судопроизводства, возникают только с возбуждением гражданского дела.
Таким образом, прокурор, являясь субъектом гражданского процессуального правоотношения, наделяется широким кругом процессуальных прав и обязанностей. В общем виде эти права закреплены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации». «Прокурор ...вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства» (ч.З ст. 35 Закона). Более детально полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации. Некоторые указания относительно прав и обязанностей прокурора содержатся в приказе Генерального прокурора от 05.01.97 г.№ 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве». Весь комплекс процессуальных прав и обязанностей прокурора может быть подразделен на два вида:
Первый вид - права и обязанности, которыми наделяются инициаторы возбуждения гражданских дел в суде. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела (ст.ст.4,41 ГПК) и поддерживать свои требования во время судебного разбирательства. Однако процессуальные права прокурора в некоторых случаях более узки, чем права сторон. Так, не, будучи субъектом спорного правоотношения, прокурор не может распоряжаться материальным правом, совершать некоторые распорядительные действия, как-то: заключение мирового соглашения и т.п. В отношении отказа от иска также следует пояснить, что прокурор может лишь отказаться поддерживать предъявленный иск, если будет доказана его необоснованность. Распоряжаться спорным материальным правом может только истец, который вправе требовать рассмотрения иска, предъявленного прокурором. Правило ст. 41 ГПК, устанавливающее, что отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает лицо, в защиту интересов которого предъявлен иск, права требовать рассмотрения дела по существу еще раз свидетельствует о том, что прокурор -не сторона, не истец .
Второй вид — специфические прокурорские права и обязанности. В силу специфики своего должностного положения прокурор наделен такими правами, которые ни при каких обстоятельствах не могут принадлежать другим участникам процесса. К ним относятся:
1) дача заключения но вопросам, возникающим во время судебного разбирательства дела, и по существу дела в целом во всех судебных инстанциях (ст.41 ГПК);
2) принесение кассационного, частного протеста на решения и определения суда, не вступившие в законную силу (ст.ст. 282, 315 ГПК);
3) истребование дела из суда для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста (ст. 322 ГПК);
4) принесение протеста в порядке надзора на судебные акты, вступившие в законную силу (ст.320ГПК);
5) приостановление исполнения судебного решения при принесении протеста в порядке надзора (ст.323 ГПК).
Все перечисленные права прокурора образуют костяк его правомочий, причем обладает он ими как при предъявлении иска, так и при вступлении в дело, начатое по инициативе других лиц.
Предъявление прокурором иска (подача заявления и жалобы)
Предъявление иска прокурором - одна из форм его участия в гражданском судопроизводстве. Задача прокурора по предъявлению иска в общем виде может быть сформулирована как своевременное и эффективное принятие мер к устранению в судебном порядке и пресечение нарушений закона.
Законодательство не ограничивает прокурора в праве на предъявление иска ни по одной категории гражданских дел. Прокурор вправе обратиться в суд или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (ч.З ст. 35 Закона «О прокуратуре РФ»).
Вместе с тем, следует иметь в виду, что не всякое нарушение закона требует обязательного вмешательства прокурора. В ряде случаев стороны могут защитить свои права и интересы путем личного обращения в суд. В силу принципа диспозитивности стороны должны, прежде всего, сами заботиться о защите своих субъективных прав и интересов. Обращение в суд прокурора по любому гражданско-правовому спору ведет к подмене сторон1.
Очевидно, в данной ситуации прокурорам необходимо руководствоваться приведенными в диссертации ранее указаниями Генерального прокурора, данными в приказе № 1 от 5 января 1997 г.
В связи с этим, прокурор не обязан предъявлять иски, когда его вмешательство не вызывается ни характером, ни обстоятельствами дела (например, когда к нему обращаются с просьбой о предъявлении иска, намереваясь использовать его авторитет, освободиться от уплаты госпошлины и т.д.).
В судебной практике нередки случаи отказа судов в принятии заявлений прокуроров, поданных в интересах граждан, поскольку, по мнению суда, гражданин сам может обратиться в суд за защитой своих прав и законных интересов в соответствии с п. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ».
Между тем, обострение социальной обстановки в стране, снижение уровня жизни, растущая безработица, многочисленные нарушения трудовых, жилищных и иных конституционных прав граждан ставят на первый план защиту их прав, свобод и законных интересов средствами прокурорского реагирования.
Так, прокурор г.Лангепаса обратился в суд в интересах гражданина Андреева к производственному объединению «ЛангепасАИСнефть» с иском о взыскании заработной платы с декабря 1995 г. После увольнения по собственному желанию 1 февраля 1996, расчет заработной платы Андрееву также не был произведен.
Определением Лангепасского городского суда от 11 апреля 1996 г. в принятии искового заявления прокурору было отказано. Все последующие инстанции, включая Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ, оставили определение в силе.
Основные доводы судебных инстанций были следующими. Прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших лишь в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Подобных обстоятельств при подаче иска не было, и прокурор на них не ссылался, поэтому утверждение о том, что своевременность выплаты заработной платы приобрела общественное значение, несостоятельно. Ссылку прокурора на ст. 41 ГПК суд признал необоснованной, так как ФЗ «О прокуратуре РФ» был принят позднее, чем ГПК РСФСР.
Генеральной прокуратурой РФ в протесте, внесенном в Президиум Верховного Суда РФ, был поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу постановлений. Президиум, обсудив протест, нашел его обоснованным и подлежащим удовлетворению. Доводы протеста были следующими.
В соответствии со статьей 45 Конституции РФ любой гражданин имеет право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
За защитой своих прав Андреев обратился к прокурору г. Лангепаса, который в его интересах подал исковое заявление в суд в соответствии с требованиями ст. 41 ГПК, согласно которой прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. В ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» определено, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Право обращения прокурора в суд в защиту прав граждан предусмотрено ст. 41 ГПК, а именно на основании этого процессуального закона прокурором было подано заявление в интересах гражданина, поэтому оно должно быть принято судом к рассмотрению.
Исходя из смысла ст. 41 ГПК, оценка характера нарушения, степени его влияния на общество, выбор меры прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд с иском, является исключительным правом прокурора1.
В данном случае прокурор правильно определил общественную значимость нарушения, выразившегося в невыплате работнику заработной платы. Массовые невыплаты заработной платы рабочим и служащим представляют собой грубейшие нарушения статьи 57 Конституции РФ, которые вызывают серьезную социальную напряженность, порождают забастовки и другие крайние формы протестов.
Прокурор Центрального округа г. Краснодара в порядке ст. 41 ГПК предъявил иск в интересах Рамазанова Х.С. к Управлению Краснодарским региональным отделением фонда социального страхования о взыскании стоимости санаторно-курортной путевки в размере 7 100 рублей.
Рамазанов Х.С. является участником ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и работает врачом выездной бригадной подстанции № 4 службы скорой медицинской помощи. 20 ноября 2000 г. поликлиника № 4 выдала Рамазанову Х.С. справку для получения санаторно-курортной путевки.
В декабре 2000 г. по его ходатайству администрация и профсоюзная организация Центра скорой медицинской помощи обратилась в филиал № 3 регионального отделения фонда социального страхования с просьбой выделить для своего работника Рамазанова Х.С. бесплатную путевку для санаторно-курортного лечения либо выплатить денежную компенсацию.
Филиал № 3 регионального отделения социального страхования обратился к Краснодарскому региональному отделению социального страхования с просьбой разрешить выплату денежной компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку участнику ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС Рамазанову Х.С.
