Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Современные проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых и иных административно-правовых отношений 20
1. Спорные проблемы административного судопроизводства 20
2 Теоретические проблемы административного иска 49
Глаёва 2. Качественная характеристика общих положений судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений 72
1 . Судебная подведомственность дел, возникающих из публично- правовых отношений, и процессуальный порядок возбуждения их в суде 72
2,Особенности проявления отдельных принципов гражданского процессуального права при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений 94
3. Субъектный состав лиц, имеющих юридический интерес в деле 108
4.Предмет судебной деятельности и предмет судебной защиты в производстве из публично-правовых отношений 137
5.Доказывание и доказательства в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений 148
6,Сущность и основные свойства законной силы судебного решения 162
Глава 3. Особенности судопроизводства по отдельным категориям дел, возникающим из публично-правовых отношений 184
1 . Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов І 84
2.Особенности судопроизводства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации 228
3 .Процессуальные особенности судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих 273
Заключение 324
Библиография 333
- Спорные проблемы административного судопроизводства
- Теоретические проблемы административного иска
- Судебная подведомственность дел, возникающих из публично- правовых отношений, и процессуальный порядок возбуждения их в суде
- Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблемы совершенствования судебной защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина в Российской Федерации тесно связаны с проблемами становления и укрепления всех институтов правового государства. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - реализация одного из важнейших принципов правового государства.
Закрепление в Конституции РФ главы VII - «Судебная власть» - не просто декларация. Это свидетельство юридического признания самостоятельности власти судебной, как гаранта сдержек и противовесов власти в государстве, объявившем себя правовым.
В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ «...судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства». Обозначение гражданского и административного судопроизводств как цивилистических производств по рассмотрению судами гражданских и административных дел ставит перед правовой наукой актуальные проблемы выработки новых концептуальных подходов к определению сущности, предмета правового регулирования этих видов судопроизводств. Не составляет исключения актуальность правовой конструкции современного понимания гражданско-правовых и административно-правовых исков как процессуальных средств защиты в суде нарушенных части о-правовых, публично-правовых интересов, прав, свобод граждан, правопорядка в обществе. Эти проблемы вплотную поставлены перед юридической наукой как сверх актуальные.
Уже имеется немало научно-теоретических положений, нередко диаметрально противоположного содержания, о сущности гражданского и административного судопроизводств. Требуется выработать определенность в этих вопросах.
Судебная власть призвана обеспечить правовые гарантии прав и свобод
5 каждого. Это вытекает из содержания статьи 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
Отмеченные, и многие другие положения Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, определяющие права, свободы граждан и их правовые гарантии, поставили перед юридической наукой новые задачи по научно-теоретической разработке действенных правовых обоснований по совершенствованию имеющихся и формированию новых законодательных решений по реализации задач судебно-правовой реформы в деле реального решения обеспечительных судебных механизмов защиты прав и свобод граждан,
Основные направления судебной реформы находятся на контроле у Президента России В.В. Путина. Созданы институты суда присяжных и мировых судей, С одобрения Президента России Верховный Суд РФ вошел в Государственную Думу с законодательной инициативой по созданию федеральных административных судов. Идёт подготовка нового Гражданского процессуального кодекса, необходимость которого рассматривается как сверх актуальная. Несмотря на трудности, мы обречены строить цивилизованную юстицию, главная задача которой - обеспечить реальную защиту прав, свобод граждан, ясего общества, правопорядка в целом.
Особую актуальность приобретают задачи совершенствования судебной защиты юридических интересов, прав и свобод граждан и других субъектов властеотношений от незаконных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц законодательной и исполнительной власти.
Безусловное право судебного оспаривания закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ; «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Таким образом, сферой судебных гарантий стали, в первую очередь, кон-
ституционные права и свободы граждан, защита их от посягательств со стороны должностных лиц государственного аппарата управления в форме превышения полномочий, обхода законов и властных злоупотреблений1.
Международные конвенции, в том числе и подписанные Россией, содержат положения о защите прав личности от неправомерных действий органов публичной власти. Это Конвенция о получении информации от публичных властей (1986 г.), Об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), Об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.) и др.
Вопросам правовой зашиты прав человека и гражданина посвящены как коллективные труды, так и монографические исследования^.
Необходимость широкого, комплексного исследования проблем судебной защиты, как одного из важнейших институтов правовой гарантии закреплённых в Конституции прав и свобод граждан отмечается многими исследователями в области конституционного права, важнейших процессуальных отраслей (уголовного, гражданского, арбитражного процессов), а также административного права.
В связи с изложенным, особую актуальность приобретают проблемы защиты юридических интересов прав и свобод граждан в судах общей юрисдик-
J Судебная система России. М., 2000. С. 17
1 Алексеева Л,К,, Жуйкоп B,R,5 Лукашук И.И,, Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации. М., 1996; Бойцов В.В. Служба защичы пран человека и гражданина. Мпрппой опыт, М., 1996: Общая теория прав человека /Рук, авт, кол, и отв, ред. д,ю п. Е.А, Лукашева; Хаманева НЮ. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти и др,
1 Витрук Н,В, Конституционное правосудие. М., 1998; Эбзеев Б,С. Конституция. Правопое государство. Конституционный суд. №., 3997; Бойков А.Д. Третья власть н России (Очерки о правосулші, законности и судебной реформе 1990-1996гг.). М, 1997; Абросимова Е.Б. Судебная власть. Консттущюнно-правовые аспекты. Дпто-реф. дис. ... панд, юрид. наук, М, 1991; Савицкий В,М Организация судебной впасти в Российской Федерации. Мг> 1996; Кряжков В.АГ1 Лазарев JT/R. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.ч 199Ї; Ченурнова HJVT Конституционные основы правосудия в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1994; Савельева Т.А. Судебная власть в гражданском процессе ,' Пол ред. И.М. Зайцева. Саратоп. І 997; Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998; Тихомиров 10,А, Курс административного права и процесса. М., 199S; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник, М,5 1997; Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 199о; Грось Л. О противоречиях в гражданском процессуальном праве //Российская юстиция. 1994. № L. С. 42-44; Шейнин X. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан //Российская юстиция. 1996. № 8. С. 48-49; Уксусо-ва Е. Дела о защите неопределённого круга лиц //Российская юсіиция, 1997. .N" 11. С. 42-44; Тупиков В. О судебной защите избирательных прав граждан //Российская юстиция. 1998. № 4. С. 20-21; Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве //Российская юстиция. 1998, № 1. С. 5-8 и др.
7 ции в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулируемых по действующему Гражданскому процессуальному кодексу подразделом 2 раздела IIі,
Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, являясь составной частью гражданского судопроизводства, не было обойдено вниманием учёных-процессуалистов. Теорию видов производств в гражданском процессе так или иначе обсуждали, анализировали учёные, независимо от их конкретного научного интереса. Это были как специальные исследования именного этого вида судопроизводства (АЛ\ Боннер, R.H. Колядко, Н.М. Коршунов, ВТ. Квиткин, А.И. Кудряшова, R.B. Скитович, Д.М Чсчот, Б.Н. Юрков и др.), так и исследования в аспекте общих проблем гражданского процесса (НА. Арапов., М.А. Гурвич, ІХФ. Елисейкин, И. Жеруолис, А,А. Добровольский, С.А. Иванова, АЛ. Кожухарь, Э.М. Мурадьян, А.А, Мельников, Е.Г. Пушкар, М.К. Треушников, Е.В. Ченцов, В.М. Шерстюк, М.С. Шакарян и
ДР-)-
Действующее гражданское процессуальное законодательство (ГПК РСФСР 1964 г.), несмотря на многочисленные изменения и дополнения, не обеспечивает должного регулирования процессуальных институтов по защите прав, свобод, интересов граждан в сфере публично-правовых отношений. Существующее в структуре ГПК «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» не отвечает потребностям судебной практики по разрешению споров в сфере властеотношений. Появились совершенно новые категории дел: об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании решений налоговых, бюджетных, финансовых, пенсионных, жилищных и иных органов, нарушающих права граждан, изданием незаконных актов, принятием незаконных решений.
Концептуальных работ, посвященных современным проблемам судопро-
1 В дальнейшем термином «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношении» обозначается производство в соответствии с действующим ГПК РСФСР. Термином: «производство по це/:ам, возникающим из публично-правовых отношений» обозначается производство в свете проекта ГПК (прим. Автора-Ю.П.).
8 изводства по спорам в сфере властеотношений практически не имеется.
Такое состояние можно объяснить существовавшим долгое время (около 60 лет) неприятием административно-тоталитарной системой широкого судебного контроля за деятельностью чиновничьего аппарата. Это исходило из постулата о том, что новому обществу, покончившему с «индивидуалистическим государством», не присуще наличие публичных субъективных прав1.
Соответственно отмечалась нецелесообразность разработки процессуальных механизмов защиты этих прав. Так, предложение профессора А.Ф. Клейн-мана о необходимости обсуждения вопросов об административном иске и об административном судопроизводстве, высказанное в 1946 т. , было подвергнуто резкой критике. Профессор СН. Абрамов, в частности, полагал, что оснований для возникновения споров гражданина с органами власти нет и быть не может, а потому нет необходимости в создании соответствующих органов3,
Многочисленные дискуссии в современной науке конституционного права, гражданского процессуального права, административного права и других отраслей о необходимости введения специального процессуального механизма, обеспечивающего процессуальное рассмотрение и разрешение споров, возникающих из публично-правовых отношений, пока не привели к реальному результату.
Степень исследованности проблемы судебного разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений, можно охарактеризовать лишь применительно к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений (Д.М. Чечот, АЛ". Боннер, С.Л. Симонян, СМ. Абрамян и др.). Эти исследования проведены до принятия Конституции РФ 1993 г.
После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. появились работы, посвященные защите избирательных прав и делам об оспаривании норматив-
1 Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции ', Советское государство и прало. (925. №4. С, 73-75.
1 Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой /'" Социалистическая законность. 1946. №9,С. П.
3 Абрамов СИ. В советском праве не может быть административного иска //' Социалистическая чакон кость. 1947. №3. С.8.
9 ных правовых актов .
Имеющиеся довольно обстоятельные работы административною в (Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, HJ\ Салищева, ВЛЗ. Скитович, Ю.А. Старилов, В.А. Панова и др.) анализируют современное состояние административной юрисдикции во всём её многообразии, в том числе и в плане предложений о формировании законодательства об административных судах, административном судопроизводстве. Однако самостоятельной и определённой концепции этих правовых конструкций пока не отмечается.
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор В.М. Жуйков в числе наиболее актуальных, важных проблем гражданского процесса совершенно обоснованно называет «проблемы особенностей производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений» .
Сказанное подтверждает актуальность научного исследования проблем гражданского, административного судопроизводства и предметов их процессуальной деятельности, а также проблем процессуальной формы и процессуальных средств судебной защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции.
Методология исследования характеризуется использованием общена
учного, исторического, формально-логического, организационно-
функционального, сравнительного и других методов.
Анализу подвергнуты монографические работы учёных общего права, публичного, конституционного, административного, избирательного, гражданского, гражданского процессуального, арбитражного процессуального права и других отраслевых наук.
Исследовано законодательство: конституционное, административное,
1 Киселева Л.Л. Судебная іатцита избирательных прап граждан России Дне ..канд. юрид. наук. М., 1999, Ту
пиков В.А. Процессуальные особенности рассмотрения в судах жил об (заявлений) на нарушение избиратель
ных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Дис. -.. канд. юрид. наук. Саратов,
2001; Носенко М,С, Оспаривание нормативных правовых актов в с; дах общей юрисдикции. Дис ... капд, юрид,
наук. М, 2001.
2 Жуйков В.М- Некоторые проблемы гражданского процессуального права и судебная практика if В межауз, сб.:
Государство и право на рубеже веков. М., 2001, С, 2С34.
Исследовано законодательство: конституционное, административное, гражданское, гражданское процессуальное, арбитражное процессуальное, избирательное и другие законодательные акты, судебная практика (как опубликованная, так и неопубликованная) по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Изучены и оценены Постановления Конституционного Суда РФ по проблемам судебного контроля за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов, Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Критически оценены законопроектные работы по Гражданскому процессуальному кодексу, Арбитражному процессуальному кодексу, Административному законодательству, как материальному, так и процессуальному, а также проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации».
Теоретической основой исследования явились труды учёных-юристов общей теории государства и права и отраслевых научных направлений в области конституционного, гражданского права, гражданского процессуального права, административного и других отраслей права. Основными источниками для научно-теоретических выводов и предложений явились труды учёных-правоведов: С.С. Алексеева, Т.Е. Абовой, С.Н. Абрамова, СМ. Абрамяна, AT. Боннера, М.А. Викут, Н.В. Витрука, А.П. Вершинина, А.М. Васильева, В.М. Горшенева, Р.Е. Гукасяна, МЛ. Гурвича, А.А. Добровольского, А.А. Демина, П.Ф. Елисейкина, И. Жеруолиса, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Н.Б. Зейдера, И.М Зайцева, Р.Ф. Каллистратовой, Л.А. Киселевой, А.А. Мельникова, П.Е. Недбайло, М.С. Носенко, Г.Л. Осокиной, И.В. Решетниковой, Н.Г. Салищевой, М.С. Строговича, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, А.Ю. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Л.В. Тумановой, М.К. Треушникова, НА. Чечиной, Д.М. Чечота, Н.В. Ченцова, П.М. Филиппова, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюка, М.Х. Хутыза, Н.Ю. Хаманевой, А.В.Цихоцкого, В.В. Яркова, А.Ю. Якимова и других.
Необходимость обращения к научным источникам различных отраслей права обусловлена многоаспектностью проблем, подлежащих исследованию в
нистративного, іражданского, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права и других отраслей, имеющих прямое отношение к исследуемым в работе проблемам.
Научная новизна работы состоит в том, что это первое монографическое комплексное исследование проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, основанное на правоїюложениях Конституции РФ и других законодательных актов, изданных в развитие этих положений по защите прав, свобод, юридических интересов граждан от неправомерных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц.
Выявлены и обозначены новые концептуальные положения сущности гражданского и административного судопроизводств в свете правоположепий ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об их самостоятельности.
Впервые дан сравнительный анализ признаков, определяющих сущность административного и гражданско-правового исков и их разграничение; обозначена классификация административных исков и процессуальные средства их разрешения; отмечены общие и специальные особенности действия норм гражданского процессуального права по разрешению дел, возникающих из публично-правовых отношений и внесены предложения в проект нового Гражданского процессуального кодекса РФ, его раздел 2 подраздела III - «Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений»,
Целью исследования является изучение и анализ имеющихся научно-теоретических положений законодательных, законопроектных работ, судебной практики для выявления наиболее важных проблем, требующих научно-теоретического обоснования, внесения предложений по принятию адекватного гражданско-процессуального законодательства по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых отношений,
Проведение этих исследований необходимо для решения следующих задач:
1) выработать научно-теоретические обоснования новой теории цивили-
12 стических судопроизводств, определенных в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ (гражданское, административное судопроизводство);
определить место судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений в системе гражданского процессуального права и законодательства;
обозначить и выявить сущность и основные признаки, характеризующие производство по гражданско-правовым искам и производство по административным искам;
обосновать особенности проявления основных институтов гражданского процессуального права в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений;
выявить специальные процессуальные средства, которые определяются сущностью правовой природы дел и которые следует применять судам при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений;
6) внести конкретные предложения теоретического, законодательного,
прикладного характера по исследуемым в работе общим и специальным про
блемам производства по делам, возникающим ии публично-правовых отноше
ний.
На защиту выносятся основные выводы и положения, отражающие новизну исследования:
1. Анализ современных точек зрения о сущности гражданского судопроизводства, предмете его правового регулирования, а также учет правоположе-ний Конституции РФ позволил автору определить собственное видение этой проблемы. Впервые в современной процессуальной науке сформулировано определение этого судопроизводства:
Гражданское судопроизводство - это конституционный вид судопроизводства, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей и арбитражной юрисдикции в пределах своей компетенции,
Характеризуя сущность этого вида судопроизводства, подчеркивается, что единство предмета судебной деятельности я судах общей и арбитражной
ІЗ юрисдикции не является основанием для ликвидации системы арбитражных судов,
2. Исследование сущности единой гражданской процессуальной формы
позволяет сделать вывод о том, что посредством этой формы обеспечивается
исключительная функция судебной власти - осуществление правосудия по
гражданским делам. Попытки некоторых ученых (В.С.Анохин) обосновать са
мостоятельность арбитражной процессуальной формы представляются мало
убедительными и теоретически несостоятельными, так как, по сути, дублируют
основные черты гражданской процессуальной формы.
Единое гражданское судопроизводство, осуществляемое в порядке единой гражданской процессуальной формы, способствует позитивному пронессу интеграции судебных систем и приближает теоретически к созданию реальной единой судебной системы. Последняя только провозглашена, но еще не создана (В.В.Ершов).
Единство судебной системы с неизбежностью приведет к существенным структурным изменениялі законодательства, регулирующего процессуальную деятельность судов общей и арбитражной юрисдикции, В перспективе обосновывается необходимость принятия Гражданского судопроизводственного кодекса.
Анализ значительного количества научной литературы по административному праву, а также законопроектных работ по проблеме административного судопроизводства, предмету его правового регулирования, созданию административных судов обнаруживает остроту, противоречивость как обсуждаемых, так и предлагаемых на перспективу вопросов,
Кардинально противоположные точки зрения, о месте судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений (предмет данного научного исследования), позволяют сделать вывод о нецелесообразности в ближайшие 10-15 лет исключения этих дел из граэюданского судопроизводства и передаче их под юрисдикцию еще не слоэюившихся административных судов.
Приводятся веские аргументы в подтверждение такого вывода,
5. Исследователь не уходит от решения весьма непростых задач, опреде
ленных ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве, и
пытается приблизить их решение к сегодняшним правовым реалиям как эконо
мического, так и законодательного характера.
С этой целью сформулированы три основных концептуальных направления, обозначившихся в современной правовой науке по проблеме административного судопроизводства и тесно связанной с ним проблеме определения производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений.
Приводятся все три концепции. Из их анализа делается следующий вывод: сегодняшнее экономическое состояние и законопроектные работы (проекты ГПК, АПК, ФКЗ «О федеральных административных судах РФ», ФЗ «О судах общей юрисдикции») не позволяю! реализовать немедленно идею создания административных судов и передачи в их юрисдикцию дел, возникающих из публично-правовых отношений, рассматриваемых судами общей и арбитражной юрисдикции.
Автор разделяет мнение о недопустимости поспешного создания административных судов, не имея добротной законодательной базы (Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева).
Анализ имеющихся научных ючек зрения о предмете судебной деятельности по делам, возникающим из отношений «по вертикали» — из власте-отношений (А.Ф.Клейнман, В Л.Щеглов, Г.ЛОсокина, И.М.Зайцев и др.), и дополнительная их аргументация автором позволяют сделать вывод, что таковым является административный иск, а само судопроизводство по этим делам является исковым.
Отмечается неразработанность в юридической науке целостной теории административного иска, его элементов, судопроизводственных форм разрешения. Между тем, изменившееся материальное и процессуальное законодательство ставит на повестку дня эти актуальные вопросы.
Подвергнуты анализу теоретические проблемы административного иска в том объеме, который продиктован сегодняшними задачами определения судопроизводственных форм его разрешения.
С современных позиций впервые формулируется понятие административного иска, определяется предмет судебной защиты^ классификационные признаки.
По предмету судебной защиты автор предлагает классифицировать административные иски на три группы:
иски по защите публично-правовых интересов;
иски по защите субъективных прав и частно-правовых интересов;
иски но защите правопорядка.
В зависимости от этой классификации определяются судопроизводственные формы их разрешения.
8. Предлагается административные иски первой и второй групп рассмат
ривать в судах общей и арбитражной юрисдикции в порядке гражданского су
допроизводства.
Для административных исков третьей ірушіьі, как исков по делам о привлечении судом лиц (физических, юридических, должностных) к административной ответственности (ИЗ.Панова), а также исков об оспаривании законности привлечения к административной ответственности и имеющих предметом судебной защиты общественный правопорядок, предлагается создать административные суды и рассматривать их в порядке административного судопроизводства.
В перспективе, при благоприятных экономических условиях и подготовке добротной законодательной базы, не исключается создание целостной административной юстиции.
9. С позиций действующего законодательства формулируется следующее
понятие:
«Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений - это деятельность суда, осуществляемая в порядке гражданского су-
допроизводства по общим и специальным правилам гражданского процессуального законодательства, направленная на разрешение требования заинтересованного лица о защите юридических интересов, прав, свобод путем проверки законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц законодательной (представительной) или исполнительной власти или органов местного самоуправления с целью восстановления нарушенных юридических интересов, прав, свобод іраждаи и других субъектов в полном объеме».
10. С учетом современных правоїюложений определяется понятие адми
нистративного иска в производстве по делам, возникающим из публично-
правовых отношений:
Административный иск в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений определяется как процессуальное требование заявителя к суду о защите юридических интересов, прав, свобод, нарушенных изданием неправомерного административного акта, принятием решения, совершением неправомерного действия.
Способ защиты нарушенных прав в административно-правовом иске, возникающем из публично-правовых отношений, - проверка законности административного акта, действия (бездействия).
Целв - восстановление нарушенных прав в полном объеме.
11. В производстве по делам, возникающим из публично-правовых отно
шений, весьма своеобразно проявляются отдельные процессуальные институ
ты, принципы гражданского прог^ессуаяьного права.
Эти особенности комплексно исследуются в науке процессуального права впервые и состоят в следующем:
всеобщая судебная подведомственность дел по спорам іраждан с органами государственной власти и их должностными лицами объясняет необходимость указывать в ГПК РФ перечень дел, подлежащих судебному рассмотрению, исходя из сложности дел и их общественно-политической значимости, Это положение предлагается закрепить законодательно;
предметом судебной деятельности по делам, возникающим из публично-правовых отношений, является разрешение административного иска, возникающего в сфере властеотношений;
предмет судебного разбирательства - проверка законности оспариваемых правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц;
предмет судебной защиты: непосредственно-юридический интерес, опосредовано возможна защита частного правового интереса либо субъективного права;
выявлено специфическое проявление при J шипов диспозитивности, состязательности, судейского руководства процессом; наиболее существенные особенности требуют их законодательного закрепления; внесены соответствующие предложения;
судебное доказывание и доказательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, также весьма специфичны: отмечена роль судейского руководства по обеспечению полноты судебных доказательств, особенности предмета доказывания и распределению бремени доказывания, предложены законопроектные решения;
институт лиц, участвующих в деле, по исследуемым делам также характеризуется особенностями и явно недостаточным законодательным регулированием; определена характеристика и предложено законодательное регулирование процессуального положения лиц, имеющих в деле юридический интерес;
анализ теоретических положений сущности судебных решений по исследуемым делам, а также судебной практики позволил обосновать необходимость законодательного регулирования содержания мотивировочной, резолютивной части, порядка наступления правовых последствий и исполнения этих решений;
18 всесторонне дан анализ научно-теоретических, законодательных положений и предложены решения соответственно современным потребностям судебной практики по делам:
об оспаривании нормативных правовых актов;
о защите избирательных прав и права на участие r референдуме граждан РФ;
об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся выводы, предложения, понятийные характеристики отдельных существенных положений могут быть использованы для дальнейших научных разработок, в работе по принятию нового процессуального законодательства, регулирующего судопроизводственную деятельность по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых и иных административно-правовых отношений, в порядке гражданского, арбитражного, административного судопроизводства. Работа может быть полезным источником для преподавателей, аспирантов, студентов в их научно-педагогической, методической, преподавательской деятельности,
Диссертационное исследование содержит также позитивный материал законодательства и судебной практики как в целом по делам, возникающим из публично-правовых отношений, так и по наиболее сложным делам этого судопроизводства. Эти научно-теоретические положения могут быть использованы для преподавания соответствующих тем по іражданекому процессуальному праву,
Содержащийся в работе научно-практический анализ действующего материального и процессуального законодательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть использован в правоприменительной практике судьями, прокурорами, адвокатами.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация подготовлена па кафедре гражданского процесса Кубанско-
19 го государственного аграрного университета, где проведено ее обсуждение, Автором разработана программа и читается спецкурс для студентов всех форм обучения: «Проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений».
Основные проблемы, выводы, предложения по исследуемым вопросам изложены в научных статьях, опубликованных в центральной юридической печати, межвузовских научных сборниках всероссийского, межрегионального и регионального уровней, а также в монографии «Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции» (Краснодар, 2001; 18 п.л.). Эта работа направлена во все суды Краснодарского края и исмольчуется судьями в их правоприменительной деятельности.
Результаты научных исследований изложены в выступлениях автора на научных конференциях различного уровня: на двух международных конференциях (Саратов, 1998 г.; Краснодар, 1998 г.), шести Всероссийских конференциях (Москва, 1997 г., Екатеринбург, 1998 г,, Москва, 2000 г., Москва, февраль 2001 г., Москва, ноябрь 2001 г., Саратов, декабрь 2001 г.), семи региональных конференциях (Тверь, 2000 г., Сочи, 1999 г., Краснодар: 1997, 1998, 1999, 2000, 2001гг\)идр.
Проблемные вопросы судопроизводства исследуемых дел обсуждались на занятиях с практическими работниками - судьями краевого и районного звена Краснодарского края,
Спорные проблемы административного судопроизводства
Необходимость данного исследования обусловлена важнейшими конституционными положениями.
Это, прежде всего, положение ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому права на судебную защиту (часть первая) и права на обжалование в суде решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46).
Другим важным конституционным правоположением, объясняющим своевременность исследования проблем административного судопроизводства, является ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной властью своих функций посредством двух цивилистических форм судопроизводства: гражданского и административного.
Это поставило перед правовой наукой сложные, трудноразрешимые проблемы выработки новых подходов по определению концепции как гражданского, так и административного судопроизводства.
В настоящее время, как известно, все споры, возникающие из властеот-ношений, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства судами общей и арбитражной юрисдикции.
Нужны ли специализированные административные суды для рассмотрения административных дел в порядке административного судопроизводства? Какова должна быть подведомственность дел административным судам? Будут ли изъяты дела, возникающие из властеотношений, рассматриваемые в настоящее время судами общей юрисдикции и арбитражными судами? Какова правовая природа административных исков? В какой форме судопроизводства их следует разрешать? Вот лишь далеко не полный перечень этих проблем.
Полагаю, что острота нерешенных вопросов как в теории, так и в законодательстве, судебной практике по административным делам обусловлены отсутствием четкого понятийного аппарата несущих конструкций, таких как: административная юстиция, административное процессуальное право, административный процесс, административный спор, административный иск, административное судопроизводство.
В теории права правильно подчеркивается: «Строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеет особенное значение в правовой науке, поскольку результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности» .
Опыт защиты в судах прав, свобод человека и гражданина по административным спорам как в России, так и в мировой судебной практике характеризуется как крайне противоречивый2.
Другим фактором отдельных сложностей является то обстоятельство, что важнейшие законы, касающиеся функционирования судебной системы, в том числе и в области административного судопроизводства, находятся в стадии обсуждения и принятия. Это прежде всего проекты ГПК РФ, АПК РФ, ФЗ «О судах общей юрисдикции», ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» и другие законодательные акты.
В этой связи является актуальным анализ и оценка основных направлений теоретических разработок по обозначенным выше проблемам административного судопроизводства,
Всякое понимание настоящего исследования невозможно без оценки предшествующих теоретических исследований» Это полностью относится к анализируемой проблеме.
Изначально развитие производства из административно-правовых отношений предусматривало возможность обжалования в суд лишь действий по взысканию недоимок, штрафов и жалоб на неправильности в списках избирателей- введенных Законом от 11 апреля 1937 года .
Правовая политика того времени строилась на ограничении вмешательства судов в дела государственной власти и управления и недопустимости спора гражданина с властью Однако уже в 70-е годы некоторые правоведы обосновывали необходимость развития и становления правосудия по административным делам. Соответственно разрабатывалась теоретическая основа административного процессуального права .
Весьма представительной была группа процессуалистов, полагавших, что по делам из административно-правовых отношений есть все основания говорить, что здесь имеет место административный иск3,
Поскольку в ту пору процессуальное законодательство знало только исковое и особое производство, то некоторые ученые предлагали отнести дела из административно-правовых отношений к спорному особому производству
Теоретические проблемы административного иска
Вопрос об исковом характере дел, возникающих из административно-правовых отношений, всегда был дискуссионным в науке іраж.данского процессуального права. Процессуалисты, считавшие эти дела исковыми, исходили из двух основных положений:
1) наличие в этих делах спора о праве (конкретизация - о каком праве -практически не отмечалась, но подразумевалось, что здесь имеет место спор о праве административном);
2) наличие двух спорящих сторон с противоположными интересами. Такую позицию отмечали А.Ф.Клейнман, И.Жеруолис, В.Н.Щеглов, а также современные ученые: А.Т.Боннер, Г.Л.Осокина, И.М.Зайцев, С.Л.Симонян, С.М.Абрамян и др.
Неисковой характер этих дел отмечали Д.М.Чечот, П.Ф.Елисейкин и др. По этому же пути пошел законодатель, определив подраздел 1 раздела ТТ ГПК -«Исковое производство», а подраздел 2 раздела П ГПК - «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений».
На сегодняшнем этапе научно-теоретических исследований вопрос об исковом характере дел, возникающих из административно-правовых отношений, следует рассматривать, исходя из содержания обновленного, а точнее -нового материально-правового законодательства.
И логически это объяснимо. Дела, рассматриваемые судами общей и арбитражной юрисдикции, возникающие из властеотношений, носят исковой характер, так как, по сути, требования, предъявляемые к суду о проверке закон-ности актов административных органов, имеют цель - защиту нарушенных этими актами, решениями, действиями (бездействием) юридических интересов, прав, свобод граждан, юридических лиц, других субъектов спорных правоотношений «по вертикали».
В работе не ставится цель изучения всего комплекса проблем искового характера дел, возникающих из публично-правовых и иных административных отноиіений. Это может быть предметом специального научного исследования.
Главная задача - обозначить предмет судебного разбирательства. Признавая исковой характер производства по исследуемым делам, с очевидностью следует вывод, что предметом судебного разбирательства должен быть иск. Поскольку характер спорных правоотношений административно-правовой, то предметом судебного рассмотрения будет административный иск. Объяснить сущность, сформулировать понятие административного иска, его отличие от гражданско-правового иска, определить классификацию административных исков - вот перечень исследования в плане развития теоретических проблем искового характера производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в перспективе развития этих положений.
Административные иски имеют сложную правовую характеристику.
Это обусловлено следующими факторами: предметом судебного разбирательства; предметом судебной защиты; предметом доказывания; субъектным составом и другими составляющими, характеризующими особенности процессуальных средств защиты нарушенных прав и свобод граждан по спорам, возникающим из властсотношений.
Если обратиться к действующему ГПК РСФСР, то производство из административно-правовых отношений, конечно же, носит условно терминологическое обозначение, на что неоднократно указывали ученые-процессуалисты (МС. Шакарян, А.Т\ Боннер, М.К. Треушников, В.М Жуйков и др.). Однако теорию административного иска эти авторы не затрагивали.
М.С. Носенко, исследовавшая проблемы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, лишь констатировала, что «заявление о признании нормативного правового акта незаконным является «административным иском», но, - отмечает далее автор, - «эти иски имеют свои особенности... отличающие их от других административных исков»1. Однако теория административного иска далее не развивается.
Концепцию иска как универсального средства защиты права или интереса последовательно и настойчиво развивает и отстаивает ученый-процессуалист Г.Л. Осокина2.
Она отмечает, что любой иск (гражданский, уголовный, административный) - это требование о защите права или интереса3 (разрядка моя - Ю.П.).
Определенное внимание Г.Л. Осокина уделяет признакам и понятию административного иска. Автор полагает, что наряду с административным иском (спор в сфере административных отношений) есть основания для постановки вопроса о государственно-правовом иске как требовании о защите прав, возникающих из государственно-правовых отношений (например, защите избирательных прав) .
Г,Л. Осокина утверждает, что «производство по делам из административно-правовых отношений по своему характеру является исковым». Далее, -продолжает автор, - «нормы, регулирующие порядок производства по этой категории дел, являются административно-процессуальными».
Судебная подведомственность дел, возникающих из публично- правовых отношений, и процессуальный порядок возбуждения их в суде
Подведомственность гражданских дел судам следует рассматривать как межотраслевой институт материального и процессуального права.
Трудно в этой связи согласиться с утверждением, что подведомственность отвечает только на вопрос: «Какой орган (кто) рассматривает данное дело?» Компетенция отвечает на вопрос: «Что рассматривает данный орган?»1, Представляется, что это двуединое составляющее подведомственности. Вряд ли можно ограничиться в определении подведомственности только ответом на вопрос: «Какой орган (кто) рассматривает данное дело?» За ним закономерно следует: «Что этот орган рассматривает?»
Подведомственностью в правовой науке и правоприменительной практике называется разграничение компетенции между различными органами государственного аппарата и их должностными лицами2,
B.C. Анохин правовой институт «подведомственность» определяет как разграничение круга дел между судом, арбитражным судом и административными органами ,
Далее автор уточняет: «Совокупность юридических норм, которые образуют институт подведомственности, определяют свойства дел (характер правоотношений), в силу которых их разрешение отнесено к компетенции того или иного государственного органа» .
В данном определении отсутствует такой признак подведомственности как субъектный состав. Именно он положен в основу разіраничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
В соответствии с положением ст. 46 Конституции Российской Федерации судебная подведомственность стала всеобщей и исключения из нее должны быть оговорены в специальном федеральном законе. В этой связи представляется обоснованным мнение В.М. Жуйкова о том, что более правильным следует употреблять термин «подсудность» дел судам общей юрисдикции, арбитражным судам2. Ранее такое же мнение было высказано В.В. Ершовым3, Эти предложения подкрепляются конституционным закреплением универсальности судебной подведомственности разрешения всех споров граждан и юридических лиц,
Указание на судебную подведомственность споров граждан с административными органами и их должностными лицами в гражданском законодательстве подчеркивает возможность судебной защиты гражданских (разрядка моя - Ю.П.) прав, в случае их нарушения органами власти и управления.
Усиление судебной защиты гражданских прав содержат положения ст. 13 ГК РФ - Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления,
В соответствии с ч. 1 ст. 13 ГК «Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными». Установление в материальном законе судебной подведомственности споров граждан с органами публичной власти по защите гражданских прав базируются на положениях Конституции РФ.
Следует полностью согласиться с позицией В.М. Жуйкова о том, что, исходя из высшей юридической силы Конституции РФ, все другие законы и нормативные акты, ограничивающие право на судебную защиту, в частности, устанавливающие только административный порядок защиты прав, судами применяться не могут как противоречащие Конституции РФ1,
Возможность рассмотрения спора в административном порядке не исключает права оспаривать решение административного органа в суде,
Относительно положений, определяющих подведомственность судам общей юрисдикции дел по спорам граждан с органами публичной власти, по мнению Н.В. Березиной является предположение о нарушенном праве, свободе гражданина (или неопределенного круга лиц), с тем лишь дополнением, что само правонарушение состоялось вследствие нарушения закона, превышения власти со стороны органов публичной власти и должностных лиц в процессе реализации ими публичных полномочий2.
Становление законодательства по судебной подведомственности споров граждан с органами публичной власти с достаточной полнотой проанализированы в работе В.М. Жуйкова . Правовые реалии позволили считать, что под судебной подведомственностью гражданских дел следует понимать компетенцию судов различных ветвей судебной власти по разрешению этих дел4.
Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов
Б.Н. Юрков отмечал, что должностные лица - это такие служащие, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и наделены правом совершать юридически значимые действия1.
Федеральный закон от 5 июля 1996 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» в ст. 3 устанавливает: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Обстоятельной и заслуженной критике был подвергнут этот Федеральный закон в части «неопределенности основополагающих понятий государственной службы, государственной должности, должностного лица»2.
Еще раньше JLA. Николаева отмечала: «Нельзя признать нормальным отсутствие единообразного понимания в теории и практике понятия должностного лица».
В связи с появлением различных организационно-правовых форм образования предприятий, организаций, объединений требуется новый подход к определению понятия «должностное лицо». К должностным лицам следует относить не только госслужащих, но и лиц, осуществляющих управленческие функции на негосударственных предприятиях . Такое мнение представляется вполне оправданным.
Н.Ю. Хаманева, анализируя проблемы судебного контроля в сфере исполнительной власти, отмечает, что «в законодательстве нет общего определе ния понятия «должностное лицо» .
Она считает, что в УК РФ (ст. 285) дано узкое понятие должностного лица, суть которого в том, что это - лицо, постоянно или временно выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, т.е, являющееся по сути государственным служащим. Исходя из данного определения, - заключает Н.Ю. Хаманева, - все должностные лица 2 это государственные служащие .
Несколько ранее автор был другого мнения, утверждая, что «государственные служащие не являются должностными лицами» .
В соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» объектом обжалования стали решения, действия (бездействие) государственных служащих.
Это дополнение внесено с целью реализации ч. 5 ст. 14 - Ответственность государственного служащего - «Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».
Ответственность, как известно, наступает за неисполнение либо за ненадлежащее исполнение обязанностей.
Обязанности государственного служащего по соблюдению и защите прав и законных интересов граждан закреплены в IT. 3 СТ. 10 Федерального закона «Об основах государственной службы». Средством выполнения указанной обязанности является своевременное рассмотрение обращений граждан и принятие по ним решений в установленном законом порядке.
Понятие «государственный служащий» содержится в статье 3 Федераль ного закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»,
Таким образом, должностным лицом, применительно к делам из публично-правовых отношении, следует считать лицо, постоянно или временно выполняющее обязанности организационно-распорядительные, административно-хозяйственные и осуществляющее иные действия, либо принимающее решение в соответствии с установленной компетенцией по специальному правомочию, влекущее правовые последствия, влияющее на права и свободы граждан.
Лицо, не подпадающее под указанное определение, но в силу своих служебных обязанностей способное принимать действия, решения, влекущие юридические последствия для граждан или организаций, приравнивается к должностному лицу или государственному служащему, чьи действия, решения могут быть оспорены в суде, если ими нарушены права и свободы граждан.
Оспариванию подлежат не только действия должностных лиц и государственных служащих, но и в случаях прямо предусмотренных в Законе лиц, не обладающих признаками должностного лица или государственного служащего.
Так, например, Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» допускает судебное обжалование решений врачебных комиссий, медицинских работников, работников сферы образования, социального обеспечения и других специалистов.
