Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление системы советской государственной службы (октябрь 1917-1920).
1. Возникновение института советской государственной службы и его организационно-правовые основы. 10-27
2. Государственная служба в период иностранной военной интервенции и гражданской войны. 27-39
Глава 2. Развитие организационно-правовых основ государственной службы в период новой экономической политики (1921-1929) 40
1. Демилитаризация института государственной службы. 40-55
2. Гражданская госу царственная служба. 55-70
3.Государственная спужба в РККА, ОГПУ, органах внутренних дел. 70-92
Глава 3. Организационно-правовые основы государственной службы в условиях формирования административно-командной системы управления (1930-1941г.г.). 93
1. Изменения организационных форм и правовых основ государственной службы в тридцатые годы. 93-136
2. Организационно-правовые основы государственной службы и РККА и органах внутренних дел. 136-155
Заключение 156-157
Список литературы 158-170
- Возникновение института советской государственной службы и его организационно-правовые основы.
- Демилитаризация института государственной службы.
- Изменения организационных форм и правовых основ государственной службы в тридцатые годы.
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Современное состояние российского общества и проводимые реформы важнейших государственных институтов вызывают настоятельную необходимость изучения практики прошлых лет.
Важнейшей задачей является разработка теоретических основ российской государственности, обеспечения прав и свобод граждан, правопорядка и законности в стране, в том числе и в сфере государственной службы.
Демократические преобразования института государственной службы в Российской Федерации предполагает совершенствование их организационного, правового и кадрового обеспечения. А это требует обращения не только к опыту деятельности правоохранительных органов зарубежных стран, но и научного осмысления функционировании института государственной службы в СССР, в том числе и период формирования Советского государства. Осмысление исторического опыта, ретроспективный анализ проблемы позволит избежать ошибок, использовать позитивные стороны развития этого организационно-правового института.
Рассмотрение проблем формирования и развития правового института государственной службы с позиций историко-правовой науки показывает, что не все из них получили отражение в ранее проведенных исследованиях.
Предложенная тема актуальна в научном и практическом аспектах потому, что принятие ряда законов и подзаконных актов закрепило правовые основы государственной службы, что обусловило необходимость разработки нормативной базы регулирования службы отдельных категорий служащих, в том числе и в органах внутренних дел.
Особую актуальность придает рассматриваемой проблеме избранный временной период, охватывающий годы "военного коммунизма", новой экономической политики, становления основ советской государственности, проведения важнейших реформ в государственном строительстве, формирования, становления и реорганизации органов государственной власти и управления, зарождения элементов командно-административной системы управления.
Степень разработанности проблемы. Исследованию проблем государственной службы посвященны работы таких ученых, как Г.В.Атаманчук, Ю.С.Адушкин, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Вельский, В.В.Володин,В.А.Воробьев, Б.Н.Габричидзе, А.И.Демидов, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев, А.В.Малько, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, О.О.Миронов, В.И.Новоселов, Е.В.Охотский, И.В.Панова, И.Н.Пахомов, М.И.Пискотин, Н.П.Поборчия, Ю.А.Розенбаум, Ю.Н.Старилов, А.К.Уледов, Н.И.Фаянс, Л.В.Фаткин, Б.С.Эбзеев, В.А.Юсупов, И.Д.Черник, Ц.А.Ямпольская. К исследованию проблемы государственной службы прикасались специалисты государственного, административного, трудового и других отраслей права.
В месте с тем ими в основном изучались теоретико-правовые проблемы советской государственной службы, и лишь отдельные из них косвенно касались ее историко-правовых аспектов1.
Власов В.А. Советский государственный аппарат. - М., 1959; Гимпельсон Е.Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917-1920 гг.). - М., 1977; "Военный коммунизм": политика, практика, идеология.- М., 1973; Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 1968; Государственный аппарат. Историко-правовые исследования. - Свердловск. 1975;
Государственная служба в России: Опыт организации и кадрового обеспечения /Под ред.Н.П.Пишулина. - Н.Новгород, 1994; Ирошников М.П Создание советского центрального государственного аппарата: Совет Народных Комиссаров и народные комиссариаты. Октябрь 1917 - январь 1918 г. -М., 1967; Он же. Осуществление мечты: В.И.Ленин и государство Советов. Историческо-документальные очерки. - Л., 1980;
Коржихина 1Т.П. 0 История государственных учреждений СССР: Учебник. - М.,1986; Нелидов А.А. 0 История государственных учреждений Исследования данной проблемы применительно к ОВД проводили В.К.Бабаев, В.М.Безденежных, А.Б.Борисов, С.В.Ванюшин, Л.М.Ведерников, И.И.Веремеенко, Ф.А.Григорьев, М.И.Еропкин, Г.Г.Зуйков, В.И.Казанцев, Л.М.Колодкин, Ф.Е.Колонтаевский, Б.П.Кондрашов, А.М.Кононов, А.П.Коренев, А.В.Кудрявцев, В.М.Кукушин, В.Г. Кутушев, В.М.Курицын, Х.Х.Лойт, В.Ф.Некрасов, Л.Л.Попов, А.Н.Роша и др2.
В числе работ опубликованных в последние десятилетия в труды Ю.П.Соловей, А.М.Столяренко, Г.А.Туманова, А.А.Фатулы, Е.А.Черенкова, В.В.Черникова, В.С.Чернявского и др.
Следует отметить, что ряд публикаций вышли в свет в период реформирования советского государства3.
СССР. - М.,1962; История государственного управления в России. /Под ред.А.Н.Марковой.- М., 1997; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата (ноябрь 1917- март 1919 гг.). -М.,17; Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль в СССР: Исторический очерк. - М., 1984; ІШамаров В.М. Правовые и организационные основы государственной службы в РСФСР (1917-1930гг.). -М., 1998.
Колодкин Л.М., Панченко О.С. 0 Работа с кадрами государственного аппарата и ее особенности в системе МВД СССР. - Киев, 1983;
Казанцев В.И., Роша А.Н. Ленинские принципы работы с кадрами и их реализация в органах внутренних дел. - М., 1989; Колодкин Л.М., Фатула А.В. Организация работы с кадрами органов внутренних дел.- М., 1990.)
История советской милиции в 2-х т. - М.,1977; Советская милиция: история и современность.- М., 1987; Московская краснознаменная милиция. Страницы истории. - М., 1988; Мулукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). - М., 1975;
Малыгин А.Я., Мулукаев Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. - М., 1978; Биленко СВ. Советская милиция России (1917-1920 гг.). - М., 1975; Прокопенко В.Н., Романов В.М. Советская милиция (1917-1920 гг.).- М., 1965; Шиколаев П.Ф.Советская милиция Сибири (1917-1922 гг.). - Омск, 1967; Гольдман B.C. Из истории организации школ и курсов милиции РСФСР в 1917 - 1925 годах //Труды Высшей школы МООП СССР. - М., 1968. Вып. 20; Кизилов И.И. 0НКВД РСФСР (1917-1930 гг.). - М., 1969. Старцев В.И.Очерки по истории Петроградской Красной Гвардии и рабочей милиции. - Л., 1965.
Кондрашов Б.П., Черников Е.А., Черников В.В. 0 Новое законодательство о прохождении службы в органах внутренних дел. - Н.Новгород. 1992;
Ряд вопросов исследуемой проблемы получили освещение в диссертациях Р.С.Мулукаева, А.Я.Малыгина, П.П.Сергуна, Ю.П.Соловей, Ю.Н.Старилова, Х.Х.Лойта, А.А.Гришковца, Л.В.Смирнова, А.В.Никифорова и др.
Объект исследования - правовые отношения, определявшие и регулировавшие государственную службу.
Предмет исследования - нормативно-правовые акты и организационные основы, определявшие механизмы формирования и функционирования исследуемого института. Принципы, порядок, условия и процедуры прохождения службы и увольнения, государственного обеспечения личного состава, а также некоторые аспекты статуса государственных служащих.
Целью исследования является изучение процессов становления и развития института государственной службы, что и определило постановку задач исследования: - выявление и обобщение общих принципов, условий и Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993; Бахрах Д.Н. Административное право Часть общая: Учебник. - М.,1993; Кадровое обеспечение государственной службы /Под ред. В.А.Кулиниченко. -Ростов-на-Дону. 1994; Алехин А.П., Козлов Ю.М.Административное право Российской Федерации. Часть 1: Учебник. - М., 1995; Старилов Ю.Н.
Служебное право: Учебник. - М., 1996; Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел: состояние и теория развития. - Саратов, 1998; 1 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск, 1993; Лойт Х.Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации: история, современные проблемы и пути развития.- СПб., 1998.
Мулукаев Р.С. Организационно-правовые проблемы становления советской милиции (1917-1920 гг.). Автореф. дис.докт.юрид. наук. - М.:Академия МВД СССР. 1979; Малыгин А.Я. Развитие кадровой функции органов милиции в период строительства социализма в СССР (1917-1936 гг.) Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. -М., 1980; Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Автореф. ДИС...ДОКТ. юрид. наук. - М.: Академия МВД РФ. 1992; Петрожицкий В.М 0. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудников милиции правовых механизмов государственной службы в РСФСР в условиях становления и развития советской государственности;
Ь - исследование содержания института государственной службы;
особенностей, тенденций развития в различных социально-политических и экономических условиях функционирования советского государства;
выявление основных положений определяющих статус государственнного служащего, в т.ч. и работника милиции;
исследование отдельных аспектов социальной защиты государственных служащих;
- анализ исторического опыта и возможности его использования при прохождении государственной службы в современный период.
Научная новизна исследования. В диссертации предпринята попытка исследовать организационно-правовые основы института государственной службы на различных этапах развития советской государственности, объединенных единым историческим отрезком времени, охватывающим его i зарождение, формирование и становление. Проведен научный анализ нормативно-правовой базы советской государственной службы, процессов использования единоначалия в армии, милиции, местах заключения в зависимости от конкретно-исторических условий государственного строительства.
Уточнены условия, тенденции и закономерности становления и Ф развития гражданской государственной службы, так предпринята попытка выявить характерные черты государственной службы и их правовой оценки с точки зрения современности. Показаны основные характеристики процесса прохождения государственной службы и содержание принципа классовости. Уточнены общие требования к занятию должности государственного служащего и показана специфика ее замещения в военизированных структурах.
РСФСР (1917-1941 гг.). Автореф.дис....канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД РФ. 1997.
Предпринята попытка обобщить и дать характеристики нормативно-правовых основ формирования административно-командной системы управления, и зарождения номенклатуры, расширить представления об исследуемом периоде и сформулировать некоторые выводы.
Положения выносимые на защиту:
1. Разрушение правового института государственной службы дореволюционной России, отстранение основной массы чиновников от работы в государственном аппарате и взятие на вооружение принципа классовости кардинально изменило ранее существующие подходы к замещению должности государственного служащего.
2. Основу нормативно-правовой базы института советской государственной службы составляли разрозненные правовые акты высших органов государственной власти и управления.
1. Формирование административно-командной системы управления повлекло зарождение особого слоя служащих. Создание правовых условий, порядка и процедур прохождения ими государственной службы отличных от общепринятых для других категорий служащих. Наделения данной категории служащих особыми правомочиями и социальными льготами и привилегиями, что определяло их особый статус в системе государственной службы.
2. Отсутствие системного подхода к формированию правового института государственной службы в Советской России препятствовало его динамичному развитию, порождало коллизии между правовыми актами и распорядительными документами, регулирующими прохождение государственной службы.
5. Государственное обеспечение, льготы и преимущества работников милиции вводились со значительным отставанием, были ниже тех, которыми обеспечивались военнослужащие Красной Армии. Носили бессистемный характер, а неразрешенность ряда проблем проистекала не только из-за нехватки финансовых средств, но и из-за недооценки роли милиции, в системе органов государственной власти и управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в углублении и расширении знаний о развитии одного из важнейших государственных институтов - правового института государственной службы. Анализ историко-правовых источников позволяет более детально оценить правовую систему Советского государства и внести предложения в проекты законодательных актов о прохождении государственной службы в отдельных ведомствах. Более критично оценить процессы совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел, включая реализацию Концепции кадровой политики и работы с кадрами МВД России на ближайшую перспективу.
Основные положения диссертации могут быть использованы при чтении учебных дисциплин по административному праву, истории органов внутренних дел, организации работы с личным составом органов внутренних дел не только в Академии управления МВД России, но и других образовательных учреждениях системы МВД РФ, учебных центрах, курсах повышения квалификации работников кадровых и воспитательных аппаратов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и изложены в научных статьях и тезисах на научных конференциях. Результаты исследования докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Материалы исследования используются в преподавании учебных дисциплин по курсам истории права и государства, теории права и государства Пятигорского политехнического университета, а также работах соискателя.
Возникновение института советской государственной службы и его организационно-правовые основы.
Формирование государственной службы в России, как вида общественной деятельности, с выделением слоя работников профессионально занимающихся управленческой деятельностью и законодательным закреплением их правового положения, явилось результатом образования централизованного государства. Верховная власть последовательно создавала правовую базу функционирования института государственной службы. Свидетельство этому широкий круг законодательных актов и нормативных документов, в том числе Генеральный регламент работы правительственных учреждений, «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных», который закреплял существование чиновничества как социальной группы населения, «Устав о службе гражданской», многочисленные уставные положения министерств и ведомств, правила производства в чины, должностные инструкции.
Нормативные документы определяли правовые, организационные и социальные основы организации и функционирования государственной службы, устанавливали функции органов и компетенцию его служащих, порядок приема, прохождения службы и увольнения с нее.
Так в Генеральном регламенте были сконцентрированы нормы о государственной гражданской службе. В нем содержалась характеристика обязанностей должностных лиц отраслевых руководящих органов (коллегий, министерств), порядок обсуждения в них дел и организация делопроизводства, взаимоотношений с Сенатом и местными органами, а также регламентировалась общая деятельность центральных правительственных учреждений. А Устав о гражданской службе, в редакции действующий на момент его отмены в ноябре 1917г., содержал 840 статей и 19 приложений. Содержание государственной службы в России менялось в процессе исторического развития самого государства и решаемых им задач, однако она всегда рассматривалась как публично-правовое отправление деятельности служащими от имени государства и "на его пользу" .
Накапливаемый десятилетиями опыт строительства государственной службы обеспечил функционирование в России начала XX века развитого и самостоятельного государственного института - института с детальной нормативно-правовой базой и системой работы с государственными служащими, единой организационной структурой, включающей органы общегосударственного, регионального и губернского уровней, отраслевых министерств и ведомств.
Однако эволюционный ход развития российской государственности был прерван революционными событиями февраля и октября 1917 г. и провозглашением государства диктатуры пролетариата.
Исследование процесса становления и развития правовых основ советской государственной службы невозможно без уточнения взглядов пришедшей к власти партии большевиков по вопросам государственного строительства.
Общие теоретические подходы к проблеме строительства новой государственности и службы в государственных органах и учреждениях были обоснованы В.И.Лениным в ряде таких работах, документах и выступлениях, как: «Государство и революция»», «Удержат большевики государственную власть», «Очередные задачи советской власти», «О демократизме и социалистическом характере советской власти». Докладе в связи с пересмотром программы м изменения названия партии на VII съезде РКП(б); докладе СНК на У Всероссийском съезде Советов рабочих, крестьянских, солдатских и красноармейских депутатов. В пректе программы 4 РКП(б); политическом отчете ЦК РКП(б). Речах на I Всероссийском съезде работниц и соединеном заседании делегатов VIII съезда Советов «О профессиональных союзах, о текущем моменте и об ощибках Троцкого», и з т.д.
Рассматривая буржуазное государство как политическую организацию класса собственников используемую для защиты общих классовых интересов, большевики делают однозначный вывод: пролетариат в ходе революции ниспровергает, разрушает буржуазную государственность и создает свой принципиально новый тип государства.
По мнению В.И. Ленина главное и основное в учении марксизма о государстве то, что «все прежние революции усовершенствовали государственную машину, а ее надо разбить, сломать». Разрушение буржуазной государственности в первую очередь предусматривало слом бюрократических и военных институтов, ликвидацию репрессивного аппарата, замену на ключевых постах управления прежних чиновников представителями рабочего класса.
Демилитаризация института государственной службы
Завершение активных военных действий на фронтах гражданской войны объективно обусловили переход советского государства к новой фазе его развития - мирному строительству.
Потребность проведения существенных преобразований всех сфер жизнедеятельности советского государства, а также отсутствие практического опыта и теоретических разработок по проблемам государственного строительства, выдвинуло в качестве первоочередной теоретической задачи формирование концепции, соответствующей социально-политическим и экономическим условиям, сложившимся в результате окончания гражданской войны и способной обеспечить не только вытеснение капиталистических элементов посредством экономических рычагов, но и быстрый подъем производительных сил и
Реорганизация деятельности государственного аппарата явилась одной из составных частей новой экономической политики и основывалась на решениях XI Съезда РКП(б) « О финансовой политике», которое предусматривало урезку административного аппарата, сокращение числа правительственных учреждений и оставление на государственном бюджете расходов, непосредственно не связанных с поддержанием существования пролетарского государства
Анализ нормативной базы и историко - правовой литературы позволяет выделить четыре основных направления послевоенного реформирования института государственной службы:
Во-первых, демократизация правовых основ государственной службы и модернизация ее нормативно- правовой базы применительно к условиям мирной жизни; Во-вторых, постепенное исключение из практической деятельности особых, чрезвычайных, норм и правил прохождения государственной службы действовавших в военное время, снятие право ограничений в сфере трудовых правоотношений и реанимация норм КЗОТа, дезавуированных в период гражданской войны;
В-третьих, расширение практики улучшения социального положения отдельных, наиболее значимых для развития народного хозяйства, категорий государственных служащих;
В-четвертых, приведение функций, полномочий и орг. штатного построения государственных органов в соответствие с потребностями восстановительного периода и новой экономической политики;
Во—первых, демократизация государственной службы и модернизация нормативно- правовой базы применительно к условиям мирной жизни.
Важнейшим фактором демократизации государственной службы и модернизации нормативно- правовой базы применительно к сложившимся условиям явилось повышение роли и расширение правомочий профсоюзных органов в осуществлении тарифной работы и формировании кадров гос.служащих. Создание декретом СНК РСФСР от 29 апреля 1920 года дисциплинарных товарищеских судов при советах профессиональных союзов в губерниях и уездах, повлекло некоторую переориентацию деятельности профсоюзов от защиты трудовых прав к выполнению задач административного характера связанных с дисциплинарной и материальной ответственностью, что дало возможность профсоюзам расширить рамки собственной компетенции в сфере административных правоотношений.
Вносятся коррективы в ранее принятые декрет ВЦИК от 9 апреля 1919г. и постановление НК РКИ от 4 мая 1919г. закрепляющие механизм рассмотрения жалоб и заявлений граждан. ВЦИК РСФСР циркулярным письмом 30 июня 1921г. « О порядке подачи жалоб и заявлений», отметил, что уездные и губернские органы препятствуют выезду в «Центр» не только отдельным лицам, но и делегациям волостных и сельских советов, нередко подвергают жалобщиков аресту и другим репрессиям. В связи с этим устанавливался порядок в соответствии с которым жалобы рассматриваются в течении 3-7 дней. Гражданам не удовлетворенным результатами рассмотрения их жалоб на местах, по решению губернского отдела РКИ должны выдаваться пропуска на проезд в центральные органы власти. А делегатам от волостных и сельских советов предоставляться места в делегатских вагонах.77
Изменения организационных форм и правовых основ государственной службы в тридцатые годы
В середине 20-х гг. руководство страны определяет обеспечение революционной законности во всех сферах общественной жизни как политическую линию. Это предполагало решение двух проблем: с одной стороны, необходимо было закончить формирование правовой системы Советского государства, в том числе в сфере государственной службы и окончательно закрепить правовые механизмы ее реализации; с другой, обеспечить реализацию на местах правовых актов СССР и союзных республик, неукоснительное соблюдение требований закона по регулированию государственной службы всеми должностными лицами, служащими различных ведомств и общественных объединений. Во исполнение вышеизложенного на всех уровнях представительной и исполнительной власти принимаются по этому вопросу пакет различных правовых актов.
Общие условия гражданской советской службы практически оставались неизменными. Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях за это время были скорректированы весьма незначительно.224 Наиболее важными новациями являлись следующие: С 1931 г. руководителю предприятия, учреждения, общественного объединения предоставляется право самостоятельного приема на работу и службу рабочих и служащих без предварительного обращения в органы труда НКТ225
В марте 1933 г. СНК СССР вносит коррективы в вопрос совместительства советских служащих, ужесточая требования по его практической реализации. Подобная деятельность допускалась при наличии следующих правовых оснований: письменного согласия руководителей обоих учреждений или предприятий и, как правило, только в одном из них; у - совмещение государственной службы со службой в частных учреждениях и предприятиях запрещалось; оплата труда по совмещаемой должности не должна была превышать основную зарплату, причем заработок по основной и совмещаемой должности свыше 1000 руб. допускался только по разрешению НКТ союзной республики. В 1939 г. данная норма была отменена
Кроме того, в постановлении было специально оговорено, что оно имеет обратную силу, а нарушение данного положения влекло уголовную или административную ответственность как работодателя, так и совместителя. Вносятся изменения в условия службы государственных служащих. Так, дополняется и уточняется постановление СНК СССР от 21 сентября 1926 г. о трудовых списках. В частности, последние стали заполнятся в 2-х экземплярах и не только на государственных служащих, но и на работников і кооперативных и общественных организаций. При увольнении на руки работнику выдавалась копия трудового списка, которую служащий должен был предъявлять по новому месту работы. Первый экземпляр списка высылался с прежнего места службы нанимателю. А так как в трудовом списке отмечались не только занимаемая должность, но и поощрения и взыскания, то этот документ неофициально становился своеобразной производственно-служебной характеристикой служащего В декабре 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР регламентируются условия труда работников мелкорозничной торговли . Для этой категории были установлены изъятия из общего законодательства о труде. В частности, ненормированный рабочий день, работа в дни отдыха и праздничные дни. Размер и форма оплаты определялись коллективными или трудовыми договорами. Предусматривались и правовые основания расторжения администрацией трудового договора (без выплаты выходного пособия) в случае выявления недостачи, применения недозволенных методов торговли.
Постановление СНК СССР от 16 февраля 1933 г. "О мероприятиях по усилению борьбы с хищениями и растратами в государственных и кооперативных торговых предприятиях" 23 обусловило отход от общих правил отбора служащих на работу в государственное учреждение. В частности, было установлено, что прием на должности заведующих крупными магазинами, складами и базами должен был осуществляться через "специальные аттестационные комиссии".
В то же время законодатель не поясняет, что представляли собой эти комиссии и на каком уровне управления они создавались. По нашему мнению, принятие подобного решения об отступлении от общих правил приема на службу ответственных должностных лиц, с одной стороны, характеризовало усиление административно-командных начал, с другой, высвечивало негативную практику руководства по внесению изменений в систему прохождения службы отдельных категорий служащих, без предварительного изменения правовых основ этой деятельности.
