Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ 25
1. Дефиниция "национальное меньшинство" 26
2. Национальное правосознание 51
3. Национальные меньшинства как субъекты правоотношений 74
Глава II. ПРОБЛЕМА НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ИСТОРИИ ПРАВОВЫХ УЧЕНИЙ 85
1. Мыслители древности о значении меньшинства в античном государстве 86
2. Средневековая западноевропейская юридическая идеология и положение меньшинства 99
3. Вопрос взаимоотношения меньшинства и большинства в западноевропейских правовых учениях XVII -начала XIX в 107
4. Концепция прав меньшинства в теории либерализма и правовых учениях ХТХ в 126
5. Правовая мысль России о роли меньшинства (X-XIX вв.) 139
Глава III. ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОЛОЖЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 150
1. Правовые основы национально-государственного строительства: от принципа национальности к праву наций на самоопределение 151
2. Мировые войны и правовое положение меньшинств в Западной Европе 178
3. Официальная доктрина и юридический статус на циональных меньшинств в России 203
Глава IV. СОВРЕМЕННОЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ 221
1. Система и содержание действующих международно-правовых актов, определяющих статус национальных меньшинств 221
2. Взаимосвязь нормативно-правовых актов о меньшинствах с общими нормами гуманитарного права 236
3. Специальные правовые нормы в отношении национальных меньшинств 243
4. Организационно-правовые формы институционали-зации национальных меньшинств 258
5. Правовые аспекты решения проблемы национальных меньшинств 268
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 275
БИБЛИОГРАФИЯ 299
а) научная литература на русском языке 299
б) научная литература на иностранных языках 320
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ, ДОКУМЕНТЫ И МАТЕРИАЛЫ 325
- Дефиниция "национальное меньшинство"
- Мыслители древности о значении меньшинства в античном государстве
- Правовые основы национально-государственного строительства: от принципа национальности к праву наций на самоопределение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние российского общества и государства, как и мирового порядка, в целом, характеризуется совокупностью различных политических и социально-экономических проблем; к наиболее острым из них относятся национальные вопросы. Принцип создания мононациональных государств, обоснованный и поддерживаемый представителями различных идейных течений, более двухсот лет будоражит сознание народов, но всякий раз в рамках территориальных границ этих государств оказываются люди разной этнической, религиозной или языковой принадлежности.
Предпринятые великими державами в 20-е - 40-е годы XX века иллюзорные попытки достичь максимальной безопасности на европейских пространствах посредством образования этнически гомогенных стран, сопровождавшиеся массовыми депортациями, не превратили их политические режимы в более демократичные, а межгосударственные отношения не стали более устойчивыми. Десятки миллионов жизней принесены в жертву апологетами непременно унитарных «великих» национальных государств. И этот счет еще не завершен. Яркие примеры тому - обострение националистических настроений после распада СССР, события на Балканах и в других регионах мира.
Международное сообщество постепенно осознает необходимость действительного уважения и защиты самобытности национальных меньшинств как фактора поддержания мира и стабильности. С этой целью в 1992-2000 гг. приняты универсальные, региональные и двусторонние правовые акты, которые, однако, затронули далеко не все аспекты статуса национальных меньшинств и породили, в свою очередь, новые проблемы.
В условиях многонациональной России и наличия более 25 миллионов соотечественников (на положении национальных меньшинств) за рубежом эти проблемы стали особенно актуальны, поскольку непосред ственно связаны с решением важных политических и правовых задач по обеспечению конституционных прав и свобод личности, созданию гражданского общества и правового государства, укреплению федеральной безопасности и защите геополитических интересов Российской Федерации; это ставит перед учеными новые задачи по теоретическому осмыслению и исследованию указанных проблем.
Отмеченные факторы обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Важность и значимость исследования проблем национальных меньшинств объясняют внимание к ним на протяжении XX столетия со стороны многих ученых - юристов, философов, историков, социологов, этнологов, других специалистов и практиков, прежде всего, государственных и общественных деятелей.
Первый период повышенного интереса юристов к проблеме национальных меньшинств связан с двумя мировыми войнами.
Еще во время первой мировой войны 1914-1918 гг. эта тема затрагивалась в книге «Проблемы малых наций в европейском кризисе» (Лондон, 1916), автором которой был Т.Масарик.1 Наиболее активно данная проблематика разрабатывалась в 20-х - 40-х годах немецкими юристами. Уже через год после вступления 20 января 1920 г. в силу Версальского мирного договора, явившегося итогом первой мировой войны, в Германии стали выпускаться книги серии «Право на самоопределение немцев». Первой вышла работа Курта Волцендорфа «Основные идеи права национальных меньшинств», в которой автор заявил, что защита меньшинств относится к сфере «естественных прав человека». Тогда же было издано «Собрание важнейших международных договоров, нормативных актов и законопроектов о правах меньшинств», составленное доктором юриспру «Правовые отношения зарубежных немцев к империи».1 В 1922 г. в Берлине было опубликовано исследование Л.Эпштейна «Защита национальных меньшинств как международная правовая проблема», а в 1923 г. - работа «О праве национальных меньшинств» Жагунна. В книге Г.Плеттнера «Проблема защиты национальных меньшинств» (Берлин, 1927) были исследованы общие идейно-исторические, политические и формально-юридические основы, а также излагались основные аспекты действующих правовых норм в данной сфере.2 Значительное внимание уделялось положению немецких меньшинств в сопредельных государствах. На эту тему И.Рукзер в 1921 г. написал книги «Гражданство и защита меньшинств в Верхней Силезии» и «Правовое положение немцев в Польше», в 1923 г. Хофбауэром была защищена диссертация по этим проблемам в Иенском университете. В 1928 г. в Берлине была опубликована книга А.Балога «Международная защита меньшинств», а в 1930 г. - исследование группы немецких специалистов «Вопрос меньшинств как европейская проблема»/ Из числа изданных в Австрии научных работ можно отметить увидевшую свет в 1929 г. книгу О.Юнганна, в которой автор обратил внимание на происхождение проблемы меньшинств 4
Во Франции были опубликованы исследования Фуке-Дюпарка «Защита национальных, языковых и религиозных меньшинств» в 1922 г., через год - в 1924 г. - Драголюба Крстича «Меньшинства, государство и международное сообщество», в 1932г. - Д.Эрдштейна «Юридический статус меньшинств в Европе».1
В Великобритании серьезное исследование данной темы предпринял английский ученый К.Маккартни, книга которого «Национальные государства и национальные меньшинства» увидела свет в 1934 г.2
Меньшинства в других европейских странах стали объектом рассмотрения в диссертации фон Поля об эстонском законе о культурной автономии (Вюрцбург, 1926), сборнике статей «Польша и проблехма меньшинств» (Варшава, 1935), работах Гербера «Культурная автономия как признак правового порядка для меньшинств и ее реализация в соответствии с эстонской Конституцией» (Берлин, 1926), Б.Ламея «Меньшинства в Латвии» (Рига-Берлин, 1931), Ноэля-Букстона «Национальные меньшинства сегодня» (Лондон, 1931), И.Кабо «Расовый конфликт в Трансильва-нии» (Бостон, 1926), С.Драгомира «Этнические меньшинства в Трансиль-вании» (Женева, 1927), В.Ботени «Меньшинства в Трансильвании» (Париж, 1938), И.Хмелара «Польские меньшинства в Чехословакии» (Прага, 1935), Д.С.Костантопулоса «К национальному вопросу Юго-восточной Европы» (Вюрцбург, 1940) и ряде других работ. Вместе с тем, научное осмысление проблем, связанных с национальными меньшинствами, в Европе было резко прервано в связи с началом второй мировой войны.3
В США данной проблематикой занимались доктора философии Ф.Браун и Д.Росек, под редакцией которых в 1937 г. в Нью-Йорке вышел фундаментальный труд «Наши расовые и национальные меньшинства», переизданный (с изменениями и дополнениями) в 1946 г. под названием «Одна Америка. История, сотрудничество и современные проблемы наших расовых и национальных меньшинств». В этой работе были изучены все национальные группы США, рассмотрены особенности каждой из них, проанализировано влияние собственно американской культуры на эти меньшинства, и, с другой стороны, влияние культуры меньшинств на американское общество. Данная книга стала первым в США систематическим исследованием, содержащим анализ социальных проблем и конфликтов, возникающих из расовых и культурных различий национальных меньшинств.1
Интересное исследование осуществил американский ученый Оскар Яновски, книга которого «Национальности и национальные меньшинства» увидела свет в Нью-Йорке в 1945 г. Отметив взрывоопасную природу национальных проблем в Центральной и Восточной Европе, О.Яновски констатировал, что современные державы пренебрегают данным вопросом. Справедливо полагая, что построение гомогенных государств в Европе невозможно, он выступал за полное обеспечение прав меньшинств. Считая, что отношения между национальным меньшинством и государст вом являются, прежде всего, внутренним делом последнего, О.Яновски предлагал разрешать любые проблемы первоначально между лидерами национального меньшинства и правительством. Международное обеспечение прав меньшинств он видел посредством специально создаваемых в каждой стране «офисов меньшинств», которые могли бы принимать и разрешать, на основе заключений компетентных экспертов и в сотрудничестве с властями данного государства, спорные вопросы, и только после этой процедуры спор можно было бы передавать в «Международный суд справедливости». Идеи О.Яновски во многом были реализованы в конце XX в. в деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Совета Европы.1
Новый импульс изучению проблем меньшинств придало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.), провозгласившее поддержку национальных меньшинств составной частью принципа уважения прав человека и основных свобод, важного для межгосударственных отношений.2 В последнюю четверть XX в. на Западе вышли работы о защите меньшинств, принадлежащие перу ученых-юристов -С.Барчу, И.Бокатоле, Ф.Калоторти, Ф.Эрмагоре, К.Гютерману, Р.Хофману, О.Кимминиху, Э.Пирхеру, П.Торнберри и другим.3 Соответ ствующие разделы содержатся обычно и в международно-правовых трудах общего характера.1
В советской юридической науке проблема национальных меньшинств не получила, к сожалению, адекватного отражения. Если не считать партийно-пропагандистской литературы КПСС и статей, в 1917-1991 гг. было выпущено лишь несколько научных произведений. Так, в указанный период вышла в свет работа Б.А.Александрова о положении этнических меньшинств в послевоенной Европе (Москва, 1933), защищены диссертационные исследования (на соискание ученой степени кандидата юридических наук) по вопросам защиты национальных меньшинств Г.Е.Жвания (Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, 1951 г.) и А.Х.Абашидзе (Университет дружбы народов им. П.Лумумбы, 1988 г.), опубликован историко-правовой очерк на ту же тему Г.Е.Жвания (Тбилиси, 1959) и книга «Международные проблемы защиты национальных меньшинств», написанная в 1991 г. А.Х.Абашидзе совместно с И.П.Блищенко.2 Для полноты картины следует указать, что иногда вопросы, связанные с этническими меньшинствами в СССР или судьбами русских за границей, затрагивались в работах специалистов других отраслей науки, прежде всего, этнографов, этносоциологов, историков.
Распад Союза ССР привел к возникновению на территории этой бывшей великой державы пятнадцати многонациональных государств, причем, большое количество русских оказались вне юрисдикции Российской Федерации; это значительно обострило проблему судеб соотечественников за рубежом.
Движение русского этноса за пределы территорий своего исконного расселения происходило и в императорской России, и в советский период. По оценке ученых, первая эмиграционная волна, на конфессиональной почве, приходится на период 1828-1856 гг., когда значительное число русских-старообрядцев покинуло места своего проживания и поселилась в устье Дуная и некоторых сопредельных государствах. Вторая волна возникла в конце XIX в., когда русские начали переселяться в Америку (в США, Канаду, Аргентину, Бразилию и другие страны). Всего за пределами страны (в границах СССР 80-х годов) к 1917 году расселилось около 200 тысяч русских. Третья эмиграционная волна связана с революцией; в первые послереволюционные годы территорию бывшей империи покинуло около двух миллионов человек. Основная масса их осела в Польше, Германии, Франции, прибалтийских странах и представляла из себя то, что именуется «белой эмиграцией». Новая, четвертая волна эмиграции русских произошла во время второй мировой войны и в 1947-1951 гг., когда из СССР в Европу, а затем в Америку и Австршіию выбыло около 130 тысяч русских, украинцев и белорусов (так называемые «перемещенные лица»). Однако, именно распад СССР привел к явному несовпадению меньшинств // Социалистическое государство и право в условиях дальнейшей демократизации советского общества (проблемы теории, истории и практики). Сборник научных трудов. -М., 1989.
политических и этнических границ России, а число оказавшихся вне РФ соотечественников во много раз превысило отток жителей из России за все эмиграционные потоки («волны») последних трехсот лет. Впервые в истории цивилизаций появилась столь массовая, сопоставимая по численности с населением многих стран мира, российская диаспора. Положение усугубляется многомиллионным потоком беженцев и вынужденных переселенцев, острыми проявлениями сепаратизма и национализма, что угрожает также единству и целостности Российской Федерации.1 Указанные объективные обстоятельства стали причиной усиления внимания отечественных правоведов к проблеме национальных меньшинств; в 1992-2000 гг. появились книги и статьи Г.Б.Старушенко, И.П.Блищенко, С.В.Черниченко, А.Х.Абашидзе, И.Б.Власенко, Н.А.Михалевой, М.В.Пучковой, С.М.Пунжина, И.А.Умновой, М.Д.Смыслова и других.2
По подсчетам диссертанта, в целом за последние десять лет во всем мире вышло около шестисот работ (и не только в области юриспруденции), затрагивающих вопросы национальных меньшинств. Вместе с тем, их классификация по конкретной тематике и году издания не дает оснований для вывода о том, что проблема правового статуса национальных меньшинств изучена глубоко. Следует отметить, что в декабре 1992 г. была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в октябре 1994 г. - Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а 1 февраля 1995 г. - Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы (действует с 1 февраля 1998 г.). Необходимо иметь ввиду, что Российской Федерацией упомянутая конвенция СНГ (вступившая в силу 10 января 1997 г.) не ратифицирована, а названная «Рамочная конвенция» ратифицирована 18 июня 1998 г. и вступила в силу для Российской Федерации 1 декабря 1998 г.1 Кроме того, в 1999-2000 годах как высшими органами власти России, так и различными международными организациями, принят ряд актов, правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. 1. - М., 1992; Смыслов М.Д. Международно-правовая защита меньшинств //Московский журнал международного права. - 1993. касающихся национальных меньшинств в Югославии и странах Содружества Независимых Государств; эти акты еще не стали объектом научного изучения. Иначе говоря, российские ученые по объективным причинам не могли опираться на упомянутые правовые акты, и для целей данного диссертационного исследования необходимо анализировать работы, опирающиеся на эти правовые акты, т.е. увидевшие свет не ранее 1995 года. Таких работ, по нашим подсчетам, проведенным на основе изучения информационных массивов ИНИОН РАН, около тридцати, причем среди них примерно 90% занимают статьи. С 1986 г. по 2000 г. в мире выпущено 18 работ, название которых включает словосочетание «правовой статус», из них 14 статей; три монографии изданы в США об индейцах и аборигенах Аляски, в России - одна монография, содержащая международно-правовой анализ положения меньшинств и коренных народов.
Несмотря на многочисленную ітублицистическую литературу, можно отметить определенные общие черты, присущие указанным работам по теме диссертационного исследования. Во-первых, эти произведения являлись отражением общественных отношений и юридических норм, существовавших в период таких исследований. Во-вторых, их авторы изучали не столько статус меньшинств как таковых, сколько вопросы их зашиты. Понятно, что термин «защита» может рассматриваться и в узком, и в широком значении слова. С одной стороны, под защитой понимается процесс реализации права на обращение в компетентные государственные органы (прежде всего, в суд), а также осуществление иных правомерных действий для пресечения наличествующего нарушения охраняемых законом прав и интересов, т.е. для защиты «в узком смысле» необходим некий деликт. С другой стороны, в широком смысле слова защитой являются любые меры общей и частной превенции, направленные на предупреждение противоправных деяний и устранение причин, их порождающих. И с этой точки зрения нормативное урегулирование желатель ных для законодателя правил поведения в соответствующей области общественных отношений может расцениваться как защита. Однако при научном анализе ситуации в сфере правового регулирования и юридической защиты национальных меньшинств широкая трактовка упомянутой категории неизбежно приводит к отвлечению внимания исследователя от самого объекта защиты; последняя превращается в цель, а не средство обеспечения совокупности прав, коими обладают (или должны обладать) «защищаемые» национальные меньшинства. Нельзя не видеть, что изучение целой гаммы правоотношений, связанных с меньшинствами, преимущественно через призму защиты, обусловлено, прежде всего, официальной политико-правовой доктриной великих держав, которые уже при конструировании «версальской системы» a priori исходили из мысли о неизбежности будущих нарушений новыми независимыми государствами Центральной и Восточной Европы декларируемого ими принципа равенства именно по отношению к национальным меньшинствам. Тем более, такой подход был обоснован в связи со второй мировой войной, когда фашистские режимы проводили физическое истребление целых народов, а союзники по антигитлеровской коалиции осуществляли массовые депортации людей, отсортированных по национальному признаку.
Различные оценки и толкования базирующихся на этой доктрине международных норм стали неотъемлемыми атрибутами любой книги, посвященной проблемам национальных меньшинств. Акцент на институте защиты, закрепленный в международных актах и получивший отражение в трудах ученых, помимо всего прочего, ведет также volens nolens и к тому выводу, что национальные меньшинства изначально не обладали и не обладают равным с другими народами правовым статусом. Именно в связи с этим меньшинства всегда должны поддерживать «состояние обороны», для чего им необходимы не только и не столько обычные (т.е. применяемые большинством) средства, а некая особенная, специфическая защита, которая другим народам не требуется. Однако гласное признание данного обстоятельства привело бы к необходимости адекватных изменений в юридической науке и практике, что крайне затруднено в международно-правовой сфере, где любые идеи затрагивают политические интересы тех или иных государств. Вследствие этого часть ученых ограничивалась составлением проектов документов, изложением действующих правовых актов и поиском формулировок, базирующихся на официально установленных нормах, не подвергая анализируемые правоотношения теоретическому осмыслению. Более того, не выявлено ни одной научной работы, посвященной теоретико-правовому аспекту статуса национальных меньшинств.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с возникновением, формированием и функционированием национальных меньшинств в период XIX - XX вв.
Предметом диссертационного исследования являются правовой статус и роль национальных меньшинств как категорий юридической науки, в том числе их правовое положение, рассматриваемое через правовые доктрины, принципы и нормы права, правоотношения, включая правоприменительную практику.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам теории и истории права и государства, проблемам прав национальных меньшинств и деятельности национально-культурных автономий и общественных объединений по защите российских соотечественников, а также труды по философии, этнологии, этносоциологии, истории, политологии, дипломатии и международным отношениям.
Рассуждать о категории «национальных меньшинств» невозможно без учета социальной дифференциации на «большинство» и «меныпинст во», изучения их взаимоотношений и места в этой дихотомии такой общности, как национальные меньшинства. Но первенство в констатации факта разделения народа на неравные части принадлежит отнюдь не современности, ибо эта проблема «также стара, как цивилизация, и универсальна, как социальная организация человечества».1 В связи с этим тщательно проанализированы произведения, вошедшие в «золотой фонд» истории политических и правовых учений, выявлены и с максимальной точностью отражены взгляды мыслителей прошлого по данному вопросу. Философско-правовой фундамент диссертации составили труды Платона, Аристотеля, Цицерона, Ж.Бодена, Г.Гроция, Б.Спинозы, Т.Гоббса, Д.Локка, Д.Юма, Ш.Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, Г.В.Ф.Гегеля, И.Канта, А. Де Токвилля, Ю.Фребеля, С.Сигеле, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, А.И.Стронина, А.С.Ященко, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича, В.П.Даневского, других зарубежных и русских юристов и философов со времен античности до XX века.
Углубление в теоретико-правовые аспекты статуса национальных меньшинств осуществлялось на основе исследований отечественных ученых-правоведов, специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного, административного и международного права - Г.В.Мальцева, Д.А.Керимова, А.Х.Абашидзе, И.П.Блищенко, Р.Ф.Васильева, Л.М.Карапетяна, В.И.Кузнецова, А.И.Экимова, В.Н.Кудрявцева, Т.Д.Матвеевой, В.А.Щегорцова, О.Е.Кутафина, А.В.Васильева, А.Б.Венгерова, М.Н.Кузнецова, Т.Н.Радько, Н.С.Соколовой, И.А.Ичьина, Б.А.Кистяковского, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко, С.В.Черниченко, Т.М.Шамбы и других. При этом в основу исследования положено понимание права как самостоятельного явления, не сводимого только к санкционируемой государством «системе норм», а имеющего собственную ценность и различные формы проявления.
Учитывая, что проблема национальных меньшинств носит комплексный характер, для обеспечения научной достоверности и полноты использованы работы специалистов иных отраслей знания, в частности, И.С.Кона, А.Б.Гофмана, К.Н.Леонтьева, Л.Гумпловича, К.С.Гаджиева, Н.Я.Данилевского, Ю.А.Кулаковского, К.Поппера, В.И.Козлова, Р.Г.Абдулатшюва, Ж.Т.Тощенко, Л.А.Дробижевой, В.А.Тишкова, В.А.Михайлова, других политологов, социологов, этнологов, историков.
Методологической основой диссертационной работы служат методы системного изучения объекта исследования во всех его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. Применены общенаучные методы эмпирического исследования, абстрагирования, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному. Широко и разносторонне использованы в диссертационной работе методы сравнительно-правового исследования, доктринального толкования юридических норм, их структурно-функционального и институционального анализа. При изучении проблем национальных меньшинств особое внимание обращено на репрезентативность законодательного материала, строгую аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Статус национальных меньшинств раскрывается через проникновение в правовую природу этого явления, его историко-правовые корни, осмысление вопроса правосубъектности национальных меньшинств на современном этапе.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют Конституция РФ и действующее российское законодательство, нормативные акты Российской империи и СССР, законопроекты и стенограммы парламентских слушаний, Конституции и отдельные законодательные акты зарубежных стран, а также республик-субъектов России ской Федерации. Поскольку по Конституции Российской Федерации обеспечен примат общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, являющихся составной частью ее правовой системы, большое место в работе занимает анализ международно-правовых документов. Особое внимание уделено статистическим данным, материалам российских и международных симпозиумов и конференций, историко-архивным материалам и документам.
Цели и задачи диссертационного исследования. Важное значение темы, а также состояние и недостаточный уровень ее научной разработанности предопределили цели исследования, которыми являются:
стремление внести вклад в формирование нового правосознания, основывающегося на верховенстве права, достоинстве и ценности личности, независимо от национальности, языка, принадлежности к национальным меньшинствам;
содействие построению гражданского общества и правового государства, проведению политической и правовой реформ в Российской Федерации в сфере федеративных и национальных отношений;
участие в установлении и поддержании межнационального мира и согласия, а также выработке современной государственной национальной политики, в т.ч. по защите соотечественников за пределами России;
посильное участие в восстановлении преемственности традиций отечественной юридической науки XIX века, опиравшейся на достижения русских и иностранных ученых-правоведов в сфере национальных отношений.
Исходя из указанных целей, задачами исследования стали:
- рассмотрение положения национальных меньшинств в контексте дихотомии «большинство-меньшинство» посредством анализа правовых учений от эпохи античности до периода дифференциации категории «национальное меньшинство» в юридической науке и нормативных актах;
изучение генезиса принципов национально-государственного устройства;
выявление и новое осмысление этапов правового регулирования положения национальных меньшинств;
характеристика особенностей статуса национальных меньшинств в Западной Европе и России в историко-правовом контексте;
раскрытие системы и содержания правовых актов, определяющих основы статуса национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к меньшинствам;
установление соотношения общих и специальных норм, регулирующих статус национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к меньшинствам;
выявление и раскрытие содержания «специальных прав» национальных меньшинств;
изучение феномена «национальное меньшинство» как правовой категории, проведение ее теоретико-правового анализа и формулирование научно обоснованного понятия;
исследование проблемы национальных меньшинств как субъектов права;
рассмотрение вопроса институционализации национальных меньшинств и общей организационно-правовой характеристики организаций, объективирующих национальные меньшинства, в т.ч. проблем национально-культурной автономии.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. Диссертационное исследование представляет собой комплексное осмысление проблем национальных меньшинств на нынешнем этапе развития общества и государства, осуществленное на основе тщательного анализа отечественной и зарубежной научной литературы, действующих правовых актов. На основе проведен ного теоретического исследования диссертант предлагает решения актуальных вопросов, имеющих важное политическое значение и представляющих собой новое течение и вклад в развитие теории и истории права и государства, истории правовых учений, конституционного, административного и международного права.
На защиту выносятся следующие научные выводы и предложения:
Выдвинуто и обосновано понятие правового статуса национальных меньшинств; диссертант определяет его как состояние субъекта правоотношений в конкретно-определенном времени и пространстве, обусловленное совокупностью действующих нормативно-правовых актов, правовой идеологией, судебной и правоприменительной практикой, а также иными факторами, имеющими юридическое значение.
Осуществлен анализ современных подходов к определению понятия «национальное меньшинство», с учетом существующих в литературе разграничений понятий «нация-согражданство» и «этнонация»; диссертант на основе собственных разработок предлагает определить «национальное меньшинство» как юридическую категорию, характеризующую самоорганизованные на основе группового правосознания социальные (прежде всего, этнические) общности, состоящие из лиц, легально находящихся и проживающих на территории данного государства (но не являющихся иностранными гражданами), для которых из-за этнических, языковых, религиозных или культурных признаков, в силу действующего внутригосударственного законодательства, ограничена или затруднена возможность реализации прав и свобод человека, которыми обычно широко пользуются граждане данного государства.
- Выдвинута и введена в научный оборот концепция специального статуса национальных меньшинств, базирующаяся на выявленной, посредством сравнительно-правового анализа, совокупности особых юри дических норм jus cogens, которые распространяются только на национальные меньшинства и лиц, принадлежащих к меньшинствам; элементами данного статуса являются право на самоидентификацию, право на сохранение, выражение и развитие самобытности, право на защиту от насильственной ассимиляции, языковые права.
Проведен анализ ряда политических и правовых учений в части, касающейся правового положения национальных меньшинств в условиях «демократии большинства»; прослежена история возникновения и развития категории «национальное меньшинство»; в этой связи рассмотрена концепция германского юриста Г.Еллинека; выделены основные этапы эволюции правовых воззрений отечественных и зарубежных мыслителей по проблемам национальных меньшинств.
Осуществлено исследование взаимосвязи «принципа национальности» с «правом наций на самоопределение», отмечено основополагающее значение этих принципов для национально- государственного строительства; впервые с этой точки зрения проанализировано творчество отечественного ученого-юриста XIX века В.П.Даневского.
Изучены особенности статуса национальных меньшинств в Западной Европе, Российской империи и СССР, сделан вывод о влиянии проблемы национальных меньшинств на кризис системы европейской безопасности в первой половине XX века.
Предложена периодизация этапов правового регулирования статуса и защиты меньшинств: первый этап начинается с периода Лиги Наций и заканчивается 1948 г., второй этап - с момента принятия Всеобщей Декларации прав человека 10 декабря 1948 г. и до 90-х годов XX в., третий этап, продолжающийся и по сей день, - с принятием ряда документов СБСЕ и Декларации ООН о защите прав лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным или языковым меньшинствам, от 18 декабря 1992 г.
Исследован процесс институционализации статуса национальных меньшинств и его организационно-правовые формы, показаны конституционно-правовые основы статуса организаций национальных меньшинств и проведен анализ особенностей национально-культурной автономии по законодательству Российской Федерации.
Рассмотрены правовые варианты решения проблемы национальных меньшинств посредством расширения их политического участия в государственной и общественной жизни.
Проанализирован комплекс правовых проблем, связанных с положением русскоязычного населения, оказавшегося в положении национальных меньшинств в странах Содружества Независимых Государств и Балтии.
Сделан вывод о необходимости закрепления в многосторонних и двусторонних договорах Российской Федерации норм о беспрепятственном допуске юристов договаривающихся сторон для оказания квалифицированной юридической помощи соотечественникам за рубежом.
Выдвинуто предложение о формировании при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации консультативного органа, включающего представителей национально-культурных автономий Российской Федерации.
Предложены меры по защите культуры и языков национальных меньшинств Российской Федерации, включая ратификацию и реализацию Европейской Хартии о региональных языках и языках меньшинств от 5 марта 1992 г.
Обоснованы и представлены на рассмотрение законодательных органов Российской Федерации ряд идей, положенных в основы проектов федеральных законов «Об основах правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации», «О государственной защите интересов соотечественников в странах СНГ и Балтии» и других.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Научные положения и выводы, изложенные автором в диссертации, были разработаны в период 1995-2000 гг. и нашли отражение в опубликованных монографиях, статьях, выступлениях на международных и российских научных конференциях, а также в практической деятельности по защите соотечественников за рубежом. Основываясь на выводах исследования, автором в 1996-2000 гг. направлен ряд документов в Организацию Объединенных Наций, Совет Европы и другие международные организации с предложениями о принятии дополнительных мер по обеспечению прав национальных меньшинств в странах Балтии.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Диссертационное исследование, содержащиеся в нем научные положения и выводы могут быть использованы при разработке законодательства о национальных меньшинствах и межнационачьных отношениях, в том числе в ходе работы автора в качестве эксперта Комитета Государственной Думы по делам национальностей Федерального Собрания Российской Федерации, а также в практической деятельности Министерства иностранных дел РФ, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, других государственных органов и учреждений, деятельности национально-культурных автономий и ассоциаций, в учебном процессе при повышении квалификации государственных служащих.
Структура работы. Исходя из целей и задач исследования, диссертация состоит из введения, четырех глав (16 параграфов), заключения, списка использованных нормативных правовых источников и библиографии.
Дефиниция "национальное меньшинство"
Научно-правовое осмысление статуса национальных меньшинств невозможно без проникновения в сущность этого сложного социального феномена с тем, чтобы от описательно-эмпирического процесса изучения позитивно-правовых предписаний и юридических фактов перейти на абстрактно-теоретический уровень, позволяющий выполнить поставленные задачи и цели настоящей работы, в основу которой - и данное обстоятельство необходимо подчеркнуть - положен принципиально значимый подход отечественного ученого-теоретика Г.В.Мальцева к праву как самостоятельному императивно-властному явлению, истоки коего находятся в структурах самого общества,1 что влечет отказ от этатического позитивизма при рассмотрении предмета исследования. Кроме того, достигнутый современной юридической наукой вывод о том, что право по самой своей природе плюралистично и существует в трех ипостасях - нормах, правоотношениях и правосознании,2 будучи применен к настоящему исследованию, позволяет адекватно отразить статус, место и роль национальных меньшинств в правовой жизни социума.
Дефиниция «национальное меньшинство»
В любом исследовании применяются термины и определения, являющиеся ключевыми для соответствующей темы. Отношение к таким дефинициям выражено еще Цицероном, отметившим в своих «Диалогах»: «...Я приступлю к рассуждению, руководствуясь правилом, которым, полагаю, следует руководствоваться при обсуждении всех предметов, если хотят избегнуть ошибки: если насчет названия предмета исследования все согласны, то надо разъяснить, что именно обозначают этим названием; если насчет этого тоже согласятся, то только тогда будет дозволено приступить к беседе; ибо никогда нельзя будет понять свойства обсуждаемого предмета, если сначала не понять, что он собой представляет». Однако, несмотря на важность исследуемой проблемы, до настоящего времени общепризнанного понятия «национальное меньшинство» не существует, а нередко и в официальных документах, и в научных трудах таковое не отграничивается как от различных недоминирующих групп (языковых, религиозных, расовых и т.д.), так и от более широкой категории «меньшинство». Показательно, что на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания РФ по законопроекту «О защите прав национальных меньшинств» докладчик так и не смог сформулировать понятие «национального меньшинства», которое бы адекватно описывало эту категорию. Такая ситуация в парламенте вызвана прежде всего тем, что, как правильно указывает Р.Ф.Васильев, в законодательном процессе не используется института независимой научной экспертизы, и ее проведение зависит от субъективного усмотрения депутатов. Вместе тем, очевидно, что проблема научного определения категории «национальное меньшинство» детерминирована сложностью, многоаспектностью затрагиваемой сферы общественных отношений. Как отмечал Г.В.Ф.Гегель, «чем богаче определяемый предмет, т.е. чем больше различных сторон представляет он для рассмотрения, тем более различными могут быть выставляемые на основе их определения».1 Вместе с тем, богатство содержания рассматриваемого предмета не только не может препятствовать, но напротив, должно порождать стремление познать таковой как можно глубже; в свою очередь, это будет ступенькой дальнейшего познания.
Мыслители древности о значении меньшинства в античном государстве
Древнему миру известны многие выдающиеся личности, обогатившие сокровищницу цивилизации бессмертными творениями в различных сферах знаний. Особый интерес представляет творчество мыслителей периода расцвета древнегреческой философской и политико-правовой мысли (V-первая половина IV в. до н.э.), среди которых прежде всего необходимо отметить Платона и Аристотеля, а в Древнем Риме -Цицерона, видного деятеля времен республики, существовавшей в Риме с 509 по 28 г.г. до н.э.
Платон (427-347 г.г. до н.э.) - один из величайших мыслителей цивилизации. Американский ученый А.Н.Уайтхед утверждал, что вся европейская философия ни что иное, как ряд примечаний к Платону, а немецкий исследователь М.Хайдеггер писал, что «вся западная философия есть платонизм».1 Однако при громадном значении Платона в истории философии и правовых учений, отношение к нему неоднозначно; так, если В.И.Ленин и советские ученые обрушивались на «линию Платона» за идеализм, на Западе критики Платона (Б.Рассел, К.Поппер, Э.Топич и др.) сочли его учение идейной основой тоталитаризма.2 В частности, Карл Поппер, назвавший Платона в числе «интеллектуальных лидеров» человечества, охарактеризовал его как «первого политического идеолога, мыслившего в терминах классов и придумавшего концентрационные лагеря», посвятив критическому разбору платоновского учения первый том книги «Открытое общество и его враги». Столь резкую оценку вызвало сконструированное Платоном «идеальное государство», целью коего, по Платону, вовсе не являлось «сделать как-то особенно счастливым один из слоев его населения, но, наоборот, ... сделать таким все государство в целом». Необходимость нового государственного устройства исходила из вывода Платона о несправедливости, царившей в существовавших полисах, где «заключены два враждебных между собой государства: одно - бедняков, другое - богачей; и в каждом из них опять-таки множество государств», поэтому нельзя оценивать государство как что-то единое." Однако построение государства, призванного обеспечить всеобщее счастье, сопряжено у Платона с разного рода ограничениями и лишениями для конкретных людей: распределением всего населения по сословиям, каждое из которых обязано заниматься одним и тем же ремеслом; общностью жен и детей у стражей; введением военной службы для женщин; конфискацией имущества сверх установленной нормы; ограничениями на выезд в другие страны, поощрение доносительства и т.д. Рассуждая о справедливости, Платон скептически относился к возможностям и роли большинства (отсюда его негативное отношение к демократии), приравнивая его к скоту.4 Лишь немногие люди, философы, важны для реализации власти в платоновском государстве: «Государство, основанное согласно природе, всецело было бы мудрым благодаря совсем небольшой части населения, которая стоит во главе и управляет, и ее знанию. И по-видимому, от природы в очень малом числе встречаются люди, подходящие, чтобы обладать этим знанием, которое одно лишь из всех остальных видов знания заслуживает имя мудрости».1 Правление же мудрых у Платона не ограничено ничем, кроме «знания и справедливости» (терминология XX в. изобрела «политическую целесообразность»), при этом «неважно, правят ли они по законам или без них, согласно доброй воле или против нее».2 Демократическое устройство, по Платону, не относится к числу «правильных». Недостатками демократии Платон считает отсутствие должного управления и установление «своеобразного равенства», уравнивающего равных и неравных, а правление большинства «во всех отношениях слабо и в сравнении с остальными не способно ни на большое добро, ни на большое зло: ведь власть при нем поделена между многими, каждый из которых имеет ее ничтожную толику. Потому-то, если все виды государственного устройства основаны на законности, этот вид оказывается наихудшим; если же все они беззаконны, он оказывается наилучшим».
Правовые основы национально-государственного строительства: от принципа национальности к праву наций на самоопределение
В современной научной литературе генезису правовых основ национально-государственного строительства уделяется неоправданно мало внимания. Так, принцип (или, как его иногда называли, «начало») национальности, вокруг которого «ломали копья» видные государственные деятели и юристы XIX - начала XX вв., в лучшем случае лишь упоминается как предтеча, и, отчасти, некая «случайная» стадия развития права на самоопределение. Между тем анализ «принципа национальности» как самостоятельного политико-правового явления весьма полезен, прежде всего для понимания того, что противоречивость содержания «права на самоопределение» была изначальной, присущей ему как раз вследствие «близкого родства» с предшественником.
В документах Великой Французской революции (в частности, Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г.) закреплялась идея народного суверенитета, источником и носителем которого считалась нация.2 Тезисы о равенстве наций содержались в предложениях депутата Национального собрания Вольнея от 18 мая 1790 г., а также во внесенном в Конвент 23 апреля 1795 г. аббатом Грегуаром проекте Декларации международного права, где говорилось о «независимых и суверенных народах», каково бы ни было «количество индивидуумов и пространство территории, занимаемой ими». 19 ноября 1792 г. по предложению депутата Ларевьера-Депо была принята декларация о том, что французская нация будет оказывать помощь «всем народам, которые хотели бы отвоевать свою свободу».
В свою очередь, европейские монархи в прокламациях 1813-1814 гг. призывали к немецкой свободе и независимости с тем, чтобы немцы включились в борьбу с наполеоновскими войсками.
Неоднозначными были и решения Венского конгресса. Пытаясь реформировать изживший себя принцип «политического равновесия» надстройкой «легитимизма», участники конгресса приняли, вместе с тем, ряд актов, выходящих за рамки отживших представлений и имеющих прогрессивный характер. Несомненно позитивным моментом стала декларация конгресса от 8 февраля 1815 г. о прекращении торговли неграми, осудившая работорговлю как явление, «противное законам и человеколюбия, и общей нравственности».3 Кроме того, Венский конгресс впервые на межгосударственном уровне затронул статус национальных меньшинств, хотя и не именовал их таковыми, а лишь фиксировал наличие инонациональных групп, в частности, поляков, которые должны быть защищены от дискриминации; в ст. I Генерального акта Венского конгресса от 28 мая 1815 г. определялось, что «поляки как российские подданные, а равно австрийские и прусские, будут иметь народных представителей в национальных государственных учреждениях, согласно с тем образом политического существования, который каждым из вышеназванных правительств будет признан за полезнейший в кругу его владений». Следует отметить, что Генеральный акт не устанавливал процедур реализации этой нормы, оставив данный вопрос полностью на «монаршее усмотрение» глав соответствующих держав, и не предусматривал какого-либо контроля за ее выполнением.1
Уже в 1820 г. монархи столкнулись с народными восстаниями в Испании, Неаполе, Пьемонте. В 1821 г. началась борьба греков против иноземного владычества, и к 1828 г. Греция обрела независимость. Потрясением «легитимизма» стали европейские события 1848-1849 гг., которые, по оценке А.Дебидура, чуть не разрушили «с трудом воздвигнутое Венским конгрессом здание». К 1861 г. произошло объединение Италии, в 1866 г. - Германии, в феврале 1867 г. Австрийская империя преобразована в Австро-Венгрию, а решениями Берлинского конгресса 1878 г. при-знана независимость Румынии, Сербии и Черногории. Таким образом, за короткий срок на политической карте Европы возникли новые государства, основанные по национальному признаку.
