Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Предпосылки формирования системы социального страхования в Российской империи: историко-теоретический анализ 13
1. Социальное страхование: понятие и правовая природа 13
2. Социально-экономические предпосылки создания социального страхования в начале XX века 35
3. Развитие фабрично-заводского законодательства как основа создания социального страхования в начале XX века 45
Глава II. Формирование правовых основ социального страхования в начале XX века 75
1. Разработка и принятие законов о социальном страховании 75
2. Особенности регулирования социального страхования по актам 1912 г 90
3. Практика реализации законодательства о социальном страховании в начале XX века 105
Заключение 134
Список использованной литературы 140
- Социальное страхование: понятие и правовая природа
- Развитие фабрично-заводского законодательства как основа создания социального страхования в начале XX века
- Разработка и принятие законов о социальном страховании
- Практика реализации законодательства о социальном страховании в начале XX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях, когда действующая Конституция провозглашает Россию социальным государством, естественным является повышенное внимание к проблемам правового регулирования социальных вопросов. Не секрет, что сегодня, несмотря на принимаемые Правительством меры, социальная ситуация в России остается достаточно острой. По официальным данным результатов переписи населения число россиян, которые живут за чертой бедности, составляет 16,1 миллиона человек. Остаются крайне низкими существующие пенсии и пособия. Все это позволяет поставить вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования системы социального обеспечения населения и социального законодательства. Особую значимость приобретает оптимальное использование правовых механизмов для решения социальных задач. Главной задачей правовой политики в социальной сфере является повышение жизненного уровня населения с помощью совершенствования социального законодательства.
Одной из составляющих социальной деятельности государства, неотъемлемой частью государственной системы социального обеспечения населения является обязательное социальное страхование. Под социальным страхованием понимается осуществляемое в соответствии с федеральным законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию. Отсюда следует, что объектом социального страхования являются имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением граждан.
Существующая система социального страхования не является идеальной и нуждается в дальнейшем совершенствовании. По словам академика РАН В.И. Жукова, «Сегодня система обязательного социального страхования переживает нелучшие времена: пенсионная реформа зашла в тупик, обязательное медицинское страхование находится в предынфарктном состоянии, финансовая дистрофия поразила страхование временной нетрудоспособности, материнства и детства, а также систему страхования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, не решаются проблемы территориального и профессионального страхования».
В условиях, когда возрастает научный и практический интерес к вопросам, связанным с социальным страхованием, представляется уместным обратиться к истории вопроса, вспомнить о том, что социальное страхование – явление для России неновое, и определенный опыт его правового регулирования был накоплен еще в начале ХХ века.
В Российской империи начала ХХ века полноценная система социального страхования отсутствовала. Однако уже был принят ряд законов, регулировавших социальное страхование фабрично-заводских рабочих. Первый опыт, связанный с социальным страхованием в России, представляет интерес, прежде всего, тем, что он претворялся в жизнь в непростых социально-экономических и политических условиях, встречал на своем пути определенные трудности. Само законодательство не отличалось совершенством, что показывает анализ практики его применения. Сегодня изучение позитивных и негативных сторон дореволюционного законодательства о социальном страховании может послужить определенным фундаментом для совершенствования соответствующего современного законодательства.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность темы исследования, она не стала предметом пристального внимания большого количества современных ученых. Все работы, так или иначе имеющие отношение к данной проблематике, можно разделить на четыре группы. Первая группа – это труды современных авторов, посвященные теоретическим проблемам социального страхования. В этом плане необходимо отметить работы В.И. Жукова, Н.И. Косаренко, Е.Е. Мачульской, В.А. Прокошина, Ю.В. Якушева и других.
Вторая группа представлена работами дореволюционных и современных авторов, которые исследовали фабрично-заводское законодательство Российской империи, затрагивая, в том числе, отдельные аспекты социального страхования. Это труды В.И. Богдана, И.Я. Киселева, В.И. Ленина, В.П. Литвинова-Фалинского, М.Г. Лунца, Л.Н. Нисселовича, Л.С. Таля, И.И. Шелымагина, И.И. Янжула и других.
Третья группа представлена работами ученых-историков, изучавших фактологию развития социального страхования в Российской империи и не уделявших большого внимания правовым проблемам: И.С. Белышева, Л.М. Иванова, А.В. Морозовой, В.Л. Степанова и других.
К четвертой группе относятся работы ученых, непосредственно рассматривавших проблемы социального страхования в Российской империи в контексте более широкого предметного поля исследования, в частности, при анализе социальной деятельности государства: Е.Ф. Балашовой, В.С. Павлова, С.В. Пашенцевой, В.Д. Роик, И.Н. Сбитневой, Т.И. Фоминой и других.
В целом анализ имеющейся литературы свидетельствует о том, что проблемы правового регулирования социального страхования в Российской империи начала ХХ века еще не стали предметом комплексного научного исследования. Не раскрыта сущность социального страхования применительно к условиям монархической России, не показана роль социального страхования в системе социальной поддержки рабочих в начале ХХ столетия, не проанализированы особенности дореволюционного законодательства о социальном страховании.
Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности позволяют поставить вопрос о необходимости решения важной научной задачи – историко-теоретического анализа правовых основ развития социального страхования в начале ХХ века.
Объект исследования – общественные отношения, возникавшие в процессе социального страхования и урегулированные нормами права, в Российской империи в начале ХХ века.
Предметом исследования являются нормы права, регулировавшие социальное страхование в Российской империи, и практика их реализации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов, а также правоприменительной деятельности исследовать содержание, формы и методы правового регулирования социального страхования в Российской империи.
Выше сформулированная цель позволяет определить задачи диссертационной работы:
раскрыть содержание понятия и правовую природу социального страхования;
выявить социально-экономические предпосылки создания социального страхования в начале ХХ века;
проанализировать состояние фабрично-заводского законодательства в начале ХХ века;
определить процедуры разработки и принятия законодательства о социальном страховании;
выявить противоречия и закономерности в законодательном регулировании социального страхования по актам 1912 г.;
исследовать практику реализации законодательства о социальном страховании в начале ХХ века.
Нормативная основа исследования представлена, в первую очередь, законодательными актами Российской империи, принятыми в начале ХХ века и направленными на создание системы социального страхования рабочих. Данные акты опубликованы в таком официальном издании, как Полное собрание законов Российской империи. Среди них необходимо выделить четыре закона 1912 г., непосредственно регулировавших создание системы социального страхования. Также в работе использовано законодательство более раннего периода, связанное с регулированием труда рабочих в промышленности и помещенное в Свод законов Российской империи. В рамках применения сравнительно-исторического метода изучено также современное законодательство Российской Федерации о социальном страховании, в том числе, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» и Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
Эмпирическую базу исследования составили: стенографические отчеты заседаний III Государственной Думы в начале ХХ века, материалы комиссий по рабочему вопросу, мемуарная литература государственных деятелей начала ХХ века.
Хронологические рамки исследования охватывают период начала ХХ века, так как именно в эти годы были приняты законодательные акты, вводившие социальное страхование рабочих, и осуществилась их практическая реализация. Четыре закона о социальном страховании рабочих были одобрены Государственной Думой и подписаны императором в 1912 г. После начала Первой мировой войны в 1914 г. реализация данных законов в силу объективных обстоятельств была затруднена. После революционных событий 1917 г. им на смену пришло новое законодательство.
Научная новизна диссертации определяется тем, что автор, в числе первых, исследовал правовое регулирование социального страхования в Российской империи. В работе выявлены предпосылки создания системы социального страхования в дореволюционной России, определено место законодательства о социальном страховании в системе законодательства Российской империи, определены особенности данного законодательства и практики его применения, разработана периодизация развития законодательства о социальном страховании, сформулировано авторское определение социального страхования применительно к изучаемому периоду, выявлены принципиальные отличия современного законодательства о социальном страховании от аналогичного законодательства начала ХХ века.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в работе сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Социальное страхование применительно к Российской империи начала ХХ века – это закрепленная в нормативных актах система оказания страховой помощи отдельным категориям промышленных работников, в силу беременности, болезни или полученной травмы постоянно или временно не способных продолжать трудовую деятельность.
2. В правовой природе социального страхования сочетаются как публичный, так и частный интересы. Соответственно, законодательство о социальном страховании должно сочетать в себе как императивные, так и диспозитивные нормы.
3. Предпосылками создания социального страхования в Российской империи начала ХХ века явились следующие факторы: 1) Развитие промышленности и рост числа рабочего класса; 2) Низкий жизненный уровень рабочего класса; 3) Революционное движение и борьба рабочих за свои права; 4) Отсутствие государственной системы социального обеспечения населения; 5) Накопленный опыт развития фабрично-заводского законодательства.
4. Особенностью системы социального страхования в Российской империи стало то, что она не распространялась на все категории работников. Законодательство предусматривало введение социального страхования только на крупных и средних промышленных предприятиях.
5. Сравнивая законодательство Российской империи о социальном страховании с аналогичным современным законодательством, можно выделить ряд принципиальных отличий. Во-первых, в современных условиях выплаты предусмотрены со дня получения травмы или наступления заболевания, а не с четвертого дня, как в начале ХХ века. Во-вторых, пособие детям выплачивается до достижения ими не 15-летнего возраста, как раньше, а до достижения 18 лет. В-третьих, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере 100% среднего заработка, а не пропорционально ему, как по законодательству Российской империи. В-четвертых, социальное страхование в Российской империи являлось добровольным, а в современной России оно является обязательным.
6. В Российской империи была создана децентрализованная система социального страхования, основными чертами которой являлись: отсутствие единого государственного управления системой страхования; отсутствие единых страховых фондов; аккумулирование денежных средств в кассах конкретных предприятий; самостоятельное определение больничными кассами размеров страховых взносов и условий страховых выплат в установленных законом рамках.
7. Принятие в начале ХХ века законодательства о социальном страховании ухудшило положение работников тех предприятий, на которых уже действовали системы обеспечения по нетрудоспособности, организованные по инициативе предпринимателей.
Теоретическую основу исследования составили принципы объективности, вытекающие из приоритета фактов, документов, требующие привлечения максимально широкого круга правовых источников, отражающих различные точки зрения на данную проблему.
Методологическая основа исследования. Изучение различных аспектов процесса правового регулирования социального страхования возможно на основе комбинирования разнообразных методологий, обладающих наибольшим объяснительным потенциалом, «изоморфных» предмету исследования и характеру источниковой базы. Многообразие исторической, социальной и юридической реальности, сложность объекта исследования требуют синтеза методологических принципов целого ряда наук, применения основанных на них междисциплинарных методов и связей.
Проблема теоретико-методологического анализа исследований системы социального страхования российского государства состоит в преодолении уже сложившихся в отечественном праве стереотипов и традиций, а также в формировании новых подходов. Наряду с распространенными методами, имеющими широкое использование, такими как системный, историко-правовой, сравнительный, аксиологический и другими, в современной науке разрабатывается методология, позволяющая систематизировать увеличивающийся объем историко-правовых знаний. К ним можно отнести статистический метод, методы классификации и системно-структурного анализа, синергетический и др. Данные методы можно рассматривать как элементы научного инструментария, с помощью которых реализуется научный замысел.
При описании историко-правовой действительности автор применял анализ (от греческого аnalysis – разложение). Анализ служит отправной точкой прогнозирования, планирования, управления объектами и протекающими в них процессами. Методы анализа - это способы сбора и обработки информации, необходимой для получения сведений о какой-либо деятельности. Чем больше объем информации, тем сложнее ее анализ.
Для соединения разрозненных фактов в диссертации используется синтез (синтез от греческого synthesis – соединение). Данный метод научного исследования состоит в познании объекта исследования в единстве и взаимосвязи его частей.
При изучении социального страхования в начале двадцатого века в Российской империи, в тексте рукописи широко использовались сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический и структурно-функциональный методы, позволяющие рассматривать систему социального страхования как государственную структуру, имеющую определенное организационное строение и совокупность внешних связей. Эти подходы позволяют анализировать формы, методы и результаты реформирования названной системы в определенных условиях.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что оно расширяет представление об особенностях развития отечественного законодательства о социальном страховании. Положения и выводы диссертации вносят вклад в науку истории государства и права, могут послужить основой для дальнейших научных исследований истории и теории социального страхования.
Практическая значимость работы. Основные выводы исследования могут быть использованы органами государственной власти в процессе совершенствования действующего законодательства о социальном страховании, а также в правоприменительной практике властных структур, занимающихся обязательным социальным страхованием. Материалы диссертации также могут послужить основой для создания учебных пособий по истории социального страхования, а также использоваться в процессе преподавания курса истории отечественного государства и права, спецкурсов, студентам юридических факультетов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права НОУ ВПО «Международный юридический институт», где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Материалы диссертационной работы публиковались в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, научно-практической конференции г. Москва, НОУ ВПО «Международный юридический институт» (май 2009 г.); «круглых столах» и семинарах (апрель 2010 г.). Частично некоторые результаты исследования использовались в учебном процессе в НОУ ВПО «Международный юридический институт» при разработке и внедрении рабочих учебных программ, учебно-методических комплексов, проведении учебных занятий по дисциплинам «История отечественного государства и права», «Право социального обеспечения», а так же при подготовке спецкурса в рамках программы «Преподаватель высшей школы» в аспирантуре выше названного института в 2011 г.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Социальное страхование: понятие и правовая природа
Анализ развития законодательства о социальном страховании неразрывно связан с исследованием общих положений о социальной роли права как в современных условиях, так и в исторической ретроспективе.
В Российской империи важной предпосылкой усиления социальной роли и социальной направленности правовых норм стали реформы середины XIX столетия в первую очередь, судебная реформа 1864 г. Именно эта реформа провозгласила такие принципы, как равенство всех граждан перед законом, отделение суда от администрации, состязательный характер судебного процесса его гласность, право обвиняемого на защиту, выборность судей, участие в процессе представителей народа (присяжных заседателей). По Ю.К. Краснова, таким образом «была сделана важная попытка ттнво до л еть глубокую пропасть между правом и народом, его отчуждение от реальной жизни» .
В то же время, в России именно государство на протяжении веков играло главную роль в развитии права, в регулировании общественных отношений. Это было связано с господством коллективных форм общественной жизни, со слабым развитием института частной собственности. В условиях отсутствия гражданского общества именно государство выступало главным инициатором всех реформ и преобразований как в праве так и в социальной сфере. В начале XX века, когда остро стал вопрос об усилении механизма социально-правового регулирования, роль государства в этих вопросах оставалась решающей. Сохранялось подчинение права государству и высокая роль неправовых регуляторов общественной жизни. Социальная деятельность в тот период не стала основной функцией государства, что справедливо как для Российской империи, так и для других государств того времени. В то же время значительное количество законодательных актов социальной направленности, принятых царским правительством в начале XX века, позволяет говорить о таком явлении, как социальная политика. По подсчетам Т.И. Фоминой, ежегодно царским правительством принималось в законодательном порядке более 60 документов социальной направленности5.
Одним из важных критериев оценки правовых норм является их оценка с точки зрения соответствия общественным потребностям. В соответствии с концепцией, которая называется в современной литературе социологической школой права, право, прежде всего, должно отражать не здравый смысл законодателя, оно должно отвечать потребностям общественного развития. По словам Г.К. Варданянца, «Изучать эффективность правового воздействия следует сквозь призму соответствия правового регулирования объективным закономерностям генезиса права; первой подобной закономерностью следует назвать последовательность»6.
Последовательность в сфере социальной функции государства есть усиление социальной направленности законодательства и правоприменительной практики. Как справедливо указывает Б.С. Эбзеев, «Конституционное закрепление социального государства означает возложение на государство общесоциальной функции; государство - фактор общественного благополучия, основывающегося на принципах социального равенства солидарности и взаимной ответственности членов общества. Взвешенная социальная политика государства, преследуя цель равномерного содействия благу всех граждан и распределения материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу, одновременно выступает условием социальной стабильности и, в конечном счете, прочности конституционного строя, ибо создает социальную базу его поддержки, формирует атмосферу общественного доверия к политическим и экономическим институтам государства»7.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством.
Сложность реализации данного положения Конституции определяется наличием многочисленных социальных проблем, существующих в современном российском обществе, и недостатком ресурсов, а иногда и политической воли для их решения. В этих условиях особую приобретает оптимальное использование правовых механизмов для решения социальных задач в рамках социальной политики государства.
Социальная политика может быть определена как комплексная деятельность органов государства и местного самоуправления по управлению социальной сферой общества. Член-корреспондент РАН В.И. Жуков определяет социальную политику как «управление социальным общества, удовлетворение материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов общественной дифференциации». По мнению профессора Е.И. Холостовой, «Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также производственными коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни народа и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе» .
С политико-правовой точки зрения рассматривает социальную политику В.М. Капицин, который пишет: «Социальная политика в широком смысле слова означает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия -способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства»10.
Функции социальной политики многообразны, но, тем не менее, могут быть сведены к следующим основным моментам:
- регулирование социально-трудовых отношений, повышение качества воспроизводства рабочей силы, развитие рынка труда;
- улучшение уровня здоровья населения, развитие системы здравоохранения, оптимизация демографической ситуации, повышение уровня рождаемости, снижение уровня смертности;
- развитие системы образования, повышение уровня образованности населения;
- обеспечение социальной поддержки и защиты той части населения, которая не может обеспечить свою жизнедеятельность самостоятельно.
В соответствии с данными функциями, можно классифицировать основные направления социальной политики следующим образом;
- политика в области труда и занятости;
- политика в области образования;
- политика в области зравоохранения;
- политика в области социальной защиты нуждающихся слоев населения, включая пенсионную политику;
- семейная политика;
- молодежная политика;
- политика в области организации отдыха и досуга, развития сферы услуг.
Развитие фабрично-заводского законодательства как основа создания социального страхования в начале XX века
Развитие социального страхования в Российской империи осуществлялось в неразрывной связи с законодательством, регулировавшим труд на производстве. Отношения по социальному страхованию по своей природе должны быть встроены в систему всех отношений между работниками и работодателями. В современных условиях нормы, регулирующие социальное страхование, взаимосвязаны с нормами трудового права. В рассматриваемый период трудовое право фактически отсутствовало. В то же время нормы, регулировавшие отношения работников и работодателей, существовали и развивались. Для этих норм применялся «фабрично-заводское законодательство». Этот термин показывает сферу применения соответствующих норм - только для регулирования труда фабрично-заводских работников. Но именно для этой категории трудящихся и было создано в начале XX века социальное страхование. Следовательно, развитие фабрично-заводского законодательства можно рассматривать в качестве важной историко-правовои предпосылки становления системы социального страхования в Российской империи.
Также отметим, что важным фактором, повлиявшим на создание законодательства о социальном страховании в Российской империи, являлся рост рабочего движения, борьба рабочих за улучшение условий своего труда. Накал этой борьбы в немалой степени зависел от степени развития фабрично-заводского законодательства, которое и определяло трудовые права работников промышленных предприятий.
Развитие фабрично-заводского законодательства началось достаточно поздно - в последнее двадцатилетие девятнадцатого века, когда отмена крепостного права, другие буржуазные реформы открыли дорогу для развития капитализма, когда значительно увеличилось число работников в промышленности, когда жестокая эксплуатация и классовая борьба в сочетании с потребностью в развитии машинного производства привели к необходимости принятия регламентировавших трудовые отношения нормативных актов.
Как отмечает В.Д. Роик, «Становление экономики индустриального типа и соответствующего общественного устройства требовало четкой регламентации трудовых отношений, что, в свою очередь, было связано с потребностью в нормативном упорядочении социальной защиты наемных работников и членов их семей» .
По словам В.И. Богдана, «В первые два десятилетия после отмены крепостного права применение наемного труда сопровождалось жесточайшей эксплуатацией при полном отсутствии правового регулирования данных общественных отношений. Невыносимое положение пролетариата вызывало не только недовольство, но и активное сопротивление»51.
Как представляется, в первой половине XIX века, до отмены крепостного права большой необходимости в развитии трудового законодательства не было, так как господствовало внеэкономическое ГТПИНУЖдение к ТРУДУ- В этот период законодательство, регламентировавшее взаимоотношения фабрикантов и свободных (относительно) работников, состояло из двух главных актов: Положения от 24 мая 1835 г. об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими найму и Положением от 7 авгуета 1845 г. о воспрещении фабрикантам назначать в ночные работы малолетних менее 12-летнего возраста. К этому можно добавить Положение от 31 марта 1861г., запрещавшее труд детей на казенных горных заводах .
Первый из указанных актов регулировал некоторые аспекты взаимоотношений индивидуальных работников и нанимателей. Он разрешал имеющим паспорта лицам податного состояния (это были в основном оброч ные крестьяне, отпущенные своими помещиками на заработки) наниматься на работу в фабрично-заводские заведения на срок не свыше срока действия паспорта. До истечения срока договора работник не вправе был его расторгнуть, а помещик, выдавший паспорт, не имел права отзывать своих крепостных работавших по найму на фабрике. Хозяин, однако, мог уволить работника до истечения срока договора в связи с невыполнением им трудовых обязанностей либо дурным поведением при условии предупреждения за две недели. В течение действия договора работник был не вправе требовать повышения размеров заработной платы. Хозяева могли заключать договоры с работниками в устной либо письменной форме или выдавать им расчетные листы. Они обязаны были вести особую книгу для записи расчетов с рабочими, а также иметь правила внутреннего распорядка, написанные от руки или напечатанные. Закон не содержал указаний относительно их содержания53.
Второй акт имел непосредственно социальное значение, поскольку запрещал фабрикантам назначать в ночные смены (от 12 часов ночи до 6 часов утра) детей до 12 лет. За нарушение этого закона также не было предусмотрено санкций, а наблюдение за его применением предоставлялось местным ВЛЙСТЯМ. Эффективность действия данного акта вызывает большие сомнения однако сам факт его принятия был явлением положительным и может рассматриваться в качестве первого шага на пути развития социальных аспектов трудового законодательства.
Действие третьего из упомянутых актов также было весьма ограниченным.
Развитие производительных сил повлекло за собой и развитие производственных отношений, что потребовало совершенствования, а точнее- создания соответствующего законодательства. Фактически фабрично-трудовое законодательство России сформировалось за достаточно короткий период с 1882 по 1903 г. Надо отметить, что западноевропейские страны к этому моменту имели уже достаточный опыт соответствующего правового регулирования. В России к этому времени протесты и выступления рабочих приобрели массовый характер, заставив правительство принимать меры для смягчения социальных противоречий.
80-е годы девятнадцатого века отмечены принятием целого ряда законов, связанных с регулированием трудовых отношений. Их появление было во многом связано с борьбой рабочего класса за свои права и со стремлением царского правительства несколько снизить накал классовых противоречий в обществе54.
Закон от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» открывает собой формирование в России фабричного законодательства капиталистического типа, одна из главных задач которого - охрана труда детей и женщин, ставших первой, самой беззащитной жертвой индустриального развития. Раннекапиталистическое мануфактурное и машинное производство во всех странах использовало, как известно в массовом масштабе труд несовершеннолетних, безжалостно эксплуатировало их ради получения сверхприбылей, и первым шагом на пути ограничения такой эксплуатации, вызывавшей особое возмущение рабочих и общественного мнения, было появление законов о запрете детского труда.
Закон 1882 г., появившийся, как нам представляется, с большим опозданием не только запретил применение труда детей в возрасте до 12 лет на фабриках, заводах и мануфактурах (для того времени это было достаточно прогрессивно, практически на уровне европейских стандартов), но и установил специальные правила по охране труда малолетних от 12 до 15 лет (ограничение продолжительности рабочего дня, запрет ночной работы, работы в воскресные и праздничные дни, привлечения малолетних, а также подростков от 15 до 17 лет к вредным и опасным работам), обязал фабрикантов предоставлять малолетним рабочим, не имевшим образования.
Разработка и принятие законов о социальном страховании
Совокупность субъективных и объективных факторов, рассмотренных в первой главе, заставила царское правительство обратить внимание на проблему социального обеспечения рабочих. В условиях, когда всеобщая система социального обеспечения населения отсутствовала и в принципе еще быть создана, возник вопрос о создании социального страхования как альтернативной системы, не требующей затрат из государственного бюджета, при которой социальное обеспечение работников достигается за их средства и за средства работодателей.
В это время в ряде европейских стран уже был накоплен определенный опыт по созданию социального страхования.
Как отмечает В.Д. Роик, Великобритания - первая капиталистическая страна которая в 80-е гг. XVIII в. ввела законодательное регулирование организации труда с помощью фабричного законодательства, а в 70-е гг. XIX в. приняла нормативные акты по обязательному страхованию отдельных категорий рабочих в случае утраты трудоспособности на производстве. Начиная с 60-х гг. XIX в. аналогичные виды фабричного законодательства формируются и в других западноевропейских странах - Германии, Франции, Австрии. В конце XIX в. германское правительство, руководимое Отто фон Бисмарком, ввело обязательную систему социального страхования для работающих в промышленности. Она включала обеспечение: в случае болезни (1883 г.), несчастных случаев на производстве (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.) .
Принятие новых законодательных актов - достаточно непростое явление, опирающееся на определенный уровень правосознания, достигнутый в обществе. По словам известного отечественного правоведа И.А. Ильина, «Для того, чтобы нормы положительного права подверглись исправлению и обновлению, необходимо, во-первых, чтобы люди в этом действительно нуждались (потребность в реформе), во-вторых, чтобы эта нужда была действительно осознана (выяснение потребности), в-третьих, чтобы сложилось уверенное знание того, что именно и в какую сторону должно быть изменено (составление проекта реформы), и, наконец, в-четвертых чтобы эта осознанная потребность могла бы побудить уполномоченных создателей права осуществить реформу (предложение, принятие и утверждение законопроекта)»78.
В Российской империи разработке любого законопроекта предшествовало создание комиссии, изучавшей соответствующий вопрос.
После революционных событий 1905-1907 годов правительство учредило две специальных комиссии. Первая, под председательством члена Государственного Совета В.И. Тимирязева, занималась решением вопроса о страховании рабочих, вторая, под председательством министра финансов В.Н.Коковцова, занималась обсуждением мер по упорядочению быта и положения работников промышленных предприятий.
В результате деятельности комиссии В.И. Тимирязева был собран обширный материал по вопросу о страховании рабочих и служащих и разработано несколько законопроектов. Среди них был законопроект о страховании по старости и по инвалидности. Страхование на первых порах предполагалось распространить лишь на промышленных рабочих.
Проведение в жизнь данного проекта должно было осуществляться посредством общегосударственной кассы. Средства этого учреждения должны были образовываться из равных взносов работников и предпринимателей. Каждому участнику кассы открывался счет, куда подготовило 8 законопроектов: о правилах найма; о продолжительности рабочего дня; о страховании на случаи болезни и увечий; о сберегательных кассах обеспечения (для страхования по старости и инвалидности); о мерах поощрения строительства дешевых и здоровых жилищ; о промышленной инспекции; о присутствиях (они должны были заниматься решением страховых вопросов на местах); о промысловых судах (планировалось, что они будут разрешать спорные ситуации в области страхования; заседать в них были должны представители предпринимателей и трудящихся) .
Правительство не решилось внести подготовленные законопроекты для обсуждения в Государственную Думу без предварительного одобрения предпринимателей. В связи с этим в апреле 1906 г. состоялось особое совещание представителей крупной промышленности под председательством министра торговли и промышленности М.М. Федорова. Объяснительная записка министра к законопроектам отличалась либерализмом, который всегда был свойственней данному Министерству. В этом документе говорилось, что политика правительства по рабочему вопросу неправильна, так как направлена лишь на поддержание порядка и спокойствия на фабриках и заводах. В промышленной сфере накопилось много нерешенных проблем и необходимо коренное изменение курса в рабочем вопросе. В записке также отмечалось, что власти должны оказать рабочему классу реальную помощь, ограничить административное вмешательство в отношения промышленников и рабочих, предоставляя обеим сторонам свободу действий через посредство профсоюзов. Но все эти пожелания из-за сопротивления предпринимателей остались лишь в стадии проектов, не дошедших до реализации \.
Министерство торговли и промышленности забраковало проект о страховании по старости и инвалидности, выработанный ранее поступали его взносы и приплаты предпринимателя. Право на получение выдач из кассы участник ее получал по достижении 55-летия или с наступлением инвалидности. Выдача пособий предполагалась в виде пенсий, размер которых зависел от продолжительности участия в платежах. Но, несмотря на определенные успехи в работе, эта комиссия прекратила свое существование, так и не успев ни разу собраться на общее заседание для обсуждения подготовленных проектов.
Второй межведомственной комиссией во главе с В.Н. Коковцовым, в которую вошли и представители российских промышленников, были подготовлены законодательные положения по важным вопросам: 1) о сокращении рабочего дня; 2) об отмене наказаний за стачки; 3) об оказании рабочим врачебной помощи и некоторые другие.
На первом заседаний комиссии 16 мая 1905 г. В.Н. Коковцов заявил, что свободного соглашения между обоими элементами (рабочими и предпринимателями) явно недостаточно, и требуется посредническое вмешательство правительственной власти. Сославшись на то, что в таможенной политике правительство шло навстречу требованиям предпринимателей, министр указал, что теперь настало время подумать и об интересах рабочих. Но предприниматели уклонились от обсуждения рабочего вопроса, прикрываясь, во-первых, отсутствием в комиссии В.Н. Коковцова рабочих, то есть непосредственно заинтересованных людей, во-вторых, тем, что у них нет доверия к бюрократии и нужно передать дело в новые органы, и, в-третьих, предприниматели заявили, что рабочий вопрос нужно обсуждать в полном объеме, а не его отдельные части. В результате В.Н. Коковцов отложил заседания по решению рабочего вопроса до более благоприятных обстоятельств79.
Практика реализации законодательства о социальном страховании в начале XX века
Следует согласиться с мнением М.Н. Марченко, который пишет, что «правовая норма существует и дает о себе знать лишь тогда, когда она не только формально принимается, составляя содержание того или иного нормативно-правового акта, но и реально в поведении людей и организуемых ими институтов выполняется. ...Хотя принятие законов других нормативно-правовых актов весьма важно, решающее значение имеет осуществление нашей жизни, на практике содержащихся в них общеобязательных требований»107.
По мнению В.В. Лазарева, «Право выступает в качестве высшей социальной ценности, но лишь тогда, когда его принципы и нормы воплощаются в жизнь, реализуются в действиях субъектов социального общения»108.
Рассмотрение особенностей реализации норм, регулировавших отношения по поводу социального страхования, должно опираться на само понятие реализации права.
Как отмечают А.Н. Головистикова и Ю.А. Дмитриев, реализация правовых норм - «это такое поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение), практическая деятельность людей по осуществлению права и выполнению юридических обязанностей»109.
Важной особенностью практики реализации законодательства 1912 г. о социальном страховании является то, что оно стало воплощаться в жизнь фактически еще до принятия. Еще до вступления в действие страховых законов в России уже началась страховая компания. В июне 1912 г. по Министерства торговли и промышленности было созвано межведомственное совещание с участием членов Государственного Совета и предпринимателей.
Участникам совещания сообщили, что в ближайшем будущем отдел выработает проекты нормального устава больничных касс, страховому Совету и присутствиям. Далее предполагалось разослать предложенные проекты документов для отзыва промышленникам и фабричным инспекторам. Обсуждение этих документов должно было правила об оказании врачебной помощи и о соглашениях промышленников с больничными кассами относительно врачебной помощи, проекты наказов происходить на особых совещаниях с участием их представителей. По мнению представителя Министерства В.П. Литвинова-Фалинского, с января 1913 г. можно будет открывать первые больничные кассы в Петербурге, и в 1913 г. предполагалось создать все планируемые больничные кассы. При этом Министерство решило, не дожидаясь открытия страхового Совета, приступить к введению страхования, составить ряд проектов правил, уставов, инструкций и договориться относительно этих проектов с хозяевами.
Действительно, уже в июле 1912 г. ряд проектов был разослан для отзывов промышленникам. В сентябре 1912 г. состоялся съезд старших фаб-ричных инспекторов и хозяев (присутствовали 16 представителей инспекции и 26 - от хозяйских организаций), где были рассмотрены проекты уже во второй редакции, составленной на основе отзывов111. Рабочие не были привлечены к деятельности упомянутого выше съезда. Когда представители петербургских профсоюзов обратились в МТП с просьбой допустить их фабричных инспекторов и хозяев, то получили отказ. Прибывшую делегацию на съезд делегатов от профсоюзных организаций удалили.
Непосредственно для руководства страховой кампанией на местах должны были создаваться присутствия по делам страхования. При создании таких присутствий председателем автоматически становился губернатор. В качестве членов присутствия входили вице-губернатор; управляющий казённой палатой; прокурор окружного суда; старший фабричный инспектор губернии; врачебный инспектор; старший советник губернского правления; один из фабричных инспекторов; представители от земства и городской думы, а также от владельцев предприятий .
Анализируя процесс создания больничных касс, исследователь Ж.З. Фалкова предложила выделять шесть основных стадий этого процесса.
1. Составление устава больничной кассы, что являлось прерогативой хозяина предприятия (он только выслушивал мнение уполномоченных от коллектива и мог поступить по-своему);
2. Подача предпринимателем заявления в фабричную инспекцию о разрешении учредить больничную кассу (в случае расхождения устава с нормальным вопрос рассматривал не инспектор, а страховое присутствие);
3. Получение разрешения присутствия на учреждение кассы;
4. Проведение выборов рабочих уполномоченных, из которых образовывалось «общее собрание больничной кассы»;
5. Избрание уполномоченными членов правления кассы и ревизионной комиссии;
6. Вторичное проведение собрания уполномоченных для «решения вопроса, без которого касса не может действовать» (установление размеров взносов и пособий, сметы кассы, об оказании помощи членам семей участников кассы и др.) .
Первая больничная касса была создана в Петербурге при Невском стеариновом заводе. Устав её был утвержден 9 марта 1913 г., 20 марта состоялись выборы в общее собрание, куда вошло 100 человек - наивысшее число по закону (93 рабочих и 7 служащих). 22 марта прошло первое общее собрание этой больничной кассы для выборов правления и ревизионной комиссии114.
Создание страховых обществ на предприятиях, как правило, проходило с трудом.
Предприниматели нередко препятствовали внесению в нормальный устав любых изменений, направленных на улучшение положения рабочих. В периодической страховой печати того времени описан ряд случаев, когда предприниматели увольняли рабочих, избранных на должности уполномоченных115.
