Введение к работе
Актуальность темы исследования. Теоретические проблемы отношений собственности занимают центральное место в различных отраслях общественных наук: юридических, экономических, социологических. Это связано прежде всего с тем, что отношения собственности характеризуют материальную основу любого общества при любом типе производства, в том числе и при регулируемой рыночной экономике.
Муниципальная собственность как одна из форм собственности, признаваемых Конституцией Российской Федерации, составляет экономическую основу местного самоуправления. Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельный владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. Поэтому важнейшая содержательная сторона местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена именно к регулированию отношений собственности.
Категория муниципальной собственности появилась в Российском законодательстве сравнительно недавно, когда процесс реорганизации государственной власти и законодательства привел к образованию равноправных субъектов Федерации и признанию и конституционному закреплению широких прав местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении", принятый в 1991 году, положил начало своего рода "муниципальной революции", изменению правового статуса органов местной власти и управления, созданию новой экономической и финансовой базы местного развития, основу которого должна составлять муниципальная собственность.
Своеобразие муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных-, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образова-
- г -
ния.Поэтому теоретическое исследование вопросов правового регулирования муниципальной собственностью приобрело особую актуальность.
Основы отношений муниципальной собственности, право муниципальной собственности, а также право собственности населения муниципального образования на землю и природные ресурсы, относящиеся к объектам муниципальной собственности, гарантированы и защищены Конституцией РФ. В настоящее время происходит законодательное развитие института муниципальной собственности и права муниципальной собственности, что получило отражение в части I Гражданского Кодекса Российской Федерации, а также Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Однако, теоретические разработки в области правового регулирования отношений муниципальной собственности почти отсутствуют. Действующее законодательство также недостаточно четко регулирует вопросы, связанные с методами управления муниципальной собственностью. В то время как на практике именно от форм и методов воздействия на отношения собственности зависит достижение максимального социально-экономического результата. Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется необходимостью теоретических разработок как самого института муниципальной собственности, так и вопросов, связанных с правовым регулированием отношений этого типа, а также важностью социального значения муниципальной собственности как основы местного самоуправления.
Право является одним из эффективных средств регулирования отношений и процессов в сфере муниципальной собственности. Отражение в праве объективных законов общественного развития обеспечивает эффективность управления и правового регулирования. При помощи правовых средств закрепляются различные, соответствующие реальным условиям, формы и методы управляющего воздействия. Поэтому темой настоящего диссертационного исследования выбрано изучение законодательных аспектов отношений муниципальной собственности, а также не по-
лучившие до сих пор теоретической и практической разработки вопросы правового регулирования управления муниципальной собственностью.
Состояние научной разработки темы. Проблему правового регулирования муниципальной собственности нельзя считать абсолютно новой для отечественного законодательства и правовой науки. Гражданский Кодекс РСФСР 1922 года содержал понятие "муниципализированная собственность", которая в дальнейшем, в процессе национализации трансформировалась в государственную собственность. Возрождая традиции русского земства и местного самоуправления, институт муниципальной собственности становится объектом исследования современных ученых-правоведов, тем более, что муниципальная собственность присутствует и в действующем законодательстве.
Однако, как объект правового регулирования, муниципальная собственность еще недостаточно изучена. Имеет место стереотип восприятия муниципальной собственности как разновидности государственной, что отчасти связано с недостаточным определением статуса и правового положения субъектов права муниципальной собственности в законодательстве Российской Федерации. Практически отсутствует законодательная база, регулирующая процесс разграничения государственной собственности и формирования объектов муниципальной собственности. Не урегулированы должным образом отношения, связанные с муниципальными землями и другими природными ресурсами, являющимися объектами муниципальной собственности.
Таким образом, с одной стороны, недостаточность теоретических разработок в сфере института муниципальной собственности, а с другой стороны, существующие на практике пробелы законодательного характера определили необходимость разработки данной темы в диссертации.
Аналитические вьюоды, сделанные автором в результате диссертационного исследования, основаны на изучении работ специалистов в области теории права и государства, гражданского и административного права: Г. В.Атаманчук, Г.В.Барабаше-
ва, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, С.Н.Братуся, А.В.Васильева, В.В.Витрянского, Н.Г.Кобеца, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.П.Мозолина. И.В.Новицкого, Е.А.Суханова, Ю.А.Тихомирова, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева и других, а также ученых-экономистов: Л.И.Абалкина, В.П.Шкредова.
В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в журналах: "Государство и право", "Хозяйство и право". "Правоведение", "Российский экономический журнал", в еженедельнике "Экономика и жизнь" и др.
Цель и задачи диссертации. Исследование правового регулирования муниципальной собственности проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов воздействия на эти отношения и достижения максимального социального результата от использования муниципальной собственности. Исходя из поставленной цели, в процессе исследования диссертантом решаются следующие задачи:
-
На основе исторического и современного подходов к понятию собственности дается характеристика права муниципальной собственности, а также приводится краткий сравнительный анализ Российского законодательства о муниципальной собственности и стран ближнего зарубежья.
-
Исходя из представления о правовом регулировании как формы государственного управления формируется система принципов правового регулирования отношений муниципальной собственности, которые, по мнению диссертанта, могут лечь в основу правового обеспечения управления муниципальной собственностью.
-
В результате системного анализа правовой базы (действующего законодательства), регулирующей отношения муниципальной собственности, определяются пробелы и недостатки правового обеспечения и защиты права муниципальной собственности.
-
Анализируя институциональные и функциональные аспекты местного самоуправления, определяется правовой статус и
виды субъектов муниципальной собственности, делается вывод о едином правовом уровне местного самоуправления в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
5. При помощи исследования правовых форм регулирования отношений собственности проводится классификация методов управления муниципальной собственностью на основе законодательства Российской Федерации.
Объект исследования. Изучая правовые отношения муниципальной собственности, складывающиеся в процессе возникновения, изменения, прекращения, а также защиты права муниципальной собственности, диссертант приходит к выводу о необходимости управления этими отношениями. Таким образом, объектом исследования настоящей диссертации являются не только правовое регулирование отношений муниципальной собственности и правоотношения, складывающиеся между субъектами этих отношений, а также формы и методы регулирующего воздействия права на характер и направленность их деятельность.
Для более детального изучения названных проблем в работе исследуются основные принципы правового регулирования отношений муниципальной собственности, которые являются нормативной основой и для управления муниципальной собственностью.
Метод исследования. На основе принятых автором диссертации теоретических и методологических предпосылок, а также мировоззренческих установок в диссертации применяются различные методы исследования.
Основным методом, используемым диссертантом при исследовании проблем, является системный подход, как одно из методологических направлений современной науки. Эффективность системного подхода достигается благодаря его многоаспектнос-ти и единству в процессе изучения вопросов, связанных с объектом исследования. Системный подход, как цельная научная методология, разработанный и применяемый в естественных нау-
ках, в настоящее время широко используется и в социальных исследованиях, в том числе - в исследовании правовых явлений, благодаря своей объективности.
Возможности системной методологии в раскрытии многоуровневых и многообразных отношений собственности и их правового регулирования в конкретной действительности обеспечивает универсальность данного подхода, а также его широкое применение в исследовании социально-правовых явлений.
Системный подход в праве дает возможность выявить структуру правовых основ управления, их регулирующую роль, которая выражается в социальной направленности. Поэтому наряду с системным подходом в исследовании широко применяется социологический метод, связанный со спецификой права как социального феномена жизни общества, который наполнен экономическим, политическим, культурным и нравственным содержанием.
Системный и социологический подходы в исследовании неразрывно связаны с такими общефилософскими методами как метод анализа и синтеза. Так, исследование отношений муниципальной собственности начинается с понятия собственности как категории, являющейся объектом изучения различных общественных наук. Таким образом, рассмотрение общей категории позволяет детальнее изучить правоотношения, характерные для конкретной категории собственности, т.е. - муниципальной.
Методологическая основа исследования дополняется историческим анализом, который позволяет полнее раскрыть динамику процесса, проследить этапы ее формирования, исторические аспекты определенного явления.
В диссертационном исследовании применяется также компаративный метод, т.е. метод сравнительного правоведения, позволяющий выявить характерные закономерности, присущие одинаковому по сути явлению в различных странах.
Теоретическая и нормативная основы диссертации. Много-аспектность категории собственности и вопросов, связанных с правовым регулированием отношений собственности, обусловило необходимость изучения теоретической базы различных общест-
венных наук: истории, философии, экономики, теории права и государства, истории политических и правовых учений, государственного управления и др. Для раскрытия социально-философской сущности исследуемого явления используются работы выдающихся ученых и мыслителей прошлого: Цицерона, Локка, Канта, Гегеля, Маркса, Энгельса и др. В диссертации рассматриваются теоретические концепции отечественных и современных зарубежных ученых-правоведов.
Отдельные выводы и положения работы основываются на источниках Римского публичного и частного права, которое по сей день является теоретической основой и терминологическим источником многих национальных правовых систем.
Теоретическую основу диссертации составляют концепции современных ученых в области права, философии, и смежных общественных наук. Так, с целью эффективного управления федеральной собственностью учеными РАН была разработана соответствующая концепция, основные идеи которой используются диссертантом при разработке эффективных форм и методов правового регулирования отношений собственности.
Нормативно-правовая база диссертации основывается на текущем законодательстве и, в первую очередь, на Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы отношений собственности. Анализ правового обеспечения функционирования муниципальной собственности проводится на основе изучения большого массива законов и подзаконных актов различных отраслей права: государственного, финансового, административного, гражданского, земельного и др.
С целью сравнительного анализа в диссертации используется законодательство о собственности стран Прибалтики, Казахстана, Узбекистана, Украины, а также отдельные нормативные акты, регулирующие отношения муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п., стран дальнего зарубежья: ФРГ, Японии и др.
Научная новизна работы. Институт муниципальной собственности - явление относительно новое как в российском за-
конодательстве, так и в отечественной правовой науке. Поэтому выводы автора диссертации в области принципиальных вопросов правового регулирования отношений муниципальной собственности имеют новизну и представляют определенный научный и практический интерес.
На защиту диссертантом выносятся новые и содержащие элементы нового положения:
-
Предлагается рассматривать и исследовать право собственности вообще и право муниципальной собственности в частности как комплексную категорию, которая включает в себя экономические, правовые и другие общественные отношения.
-
Автором диссертации доказано, что право муниципальной собственности имеет сложную структуру, обусловленную, во-первых, несколькими субъектами муниципальной собственности и , во-вторых, различным объемом прав собственника.
-
Сформулирована и обоснована система принципов правового регулирования отношений применительно к муниципальной собственности.
-
Автором разработаны показатели эффективности правового регулирования по достижению максимального полезного результата, к числу которых могут быть отнесены следующие:
Здравоохранение (количество заболеваний); Демографический (естественный прирост населения); Экологический (уровень загрязнения окружающей среды); Семья (бюджет семьи, количество разводов); Потребительская корзина (физиологические нормы).
5. На основе анализа правового регулирования отношений
муниципальной собственности автором выявлено несовершенство
законодательной базы, регулирующей эти отношения. Совершенс
твование правового обеспечения предлагается осуществлять на
основе реализации основных принципов правового регулирова
ния, прежде всего, научности, законности, социальной спра
ведливости, а также путем устранения существующих пробелов в
действующем законодательстве по отраслям права:
государственное право - определение правового статуса
- 9 -субъектов муниципальной собственности и в первую очередь -органов местного самоуправления как единого субъекта;
административное право - разработка норм, обеспечивающих защиту права муниципальной собственности, разграничение собственности;
земельное право - разработка норм, регулирующих отношения собственности на муниципальную землю и природные ресурсы.
6. Автором проведен анализ и определены уровни (виды) и правовой статус субъектов отношений муниципальной собственности. Первый уровень субъектов - это собственник - население соответствующего муниципального образования, которому принадлежат объекты муниципальной собственности. Второй уровень - органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются объектами муниципальной собственности. При этом сделан вывод о едином статусе органов местного самоуправления как субъектов права муниципальной собственности. Третий уровень субъектов - муниципальные предприятия и учреждения, которые фактически владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью в пределах, предусмотренных законом.
Автором представлена характеристика различных правовых форм и методов управления муниципальной собственностью. Среди методов выделены и исследованы наиболее характерные для отношений муниципальной собственности: административные акты (метод субординации) и договора (метод координации).
В настоящее время наибольшее предпочтение отдается методам координации, основанным на договорах. При этом диссертантом обосновывается необходимость выделения в самостоятельную группу договоров, в которых одной из сторон выступает орган местного самоуправления. Такие договора относятся к категории публично-правовых. Таким образом, делается вывод о преимущественном использовании публично-правовых договоров в сфере управления муниципальной собственностью.
Практическая значимость и апробация результатов исследования
Выводы, сделанные в результате диссертационного исследования, имеют не только практическую значимость, но и определенную теоретическую ценность. Единство общественных отношений и регулирующих их правовых норм предполагает наличие общих принципов правового регулирования муниципальной собственности. Принцип социально-экономической эффективности является обобщающим показателем и характеризуется, прежде всего, социальной обустроенностью и уровнем жизни людей.
Данное понимание эффективности правового регулирования дает возможность практически выявить и даже измерить его эффективность через соответствующие социально-демографические показатели.
Практическую значимость имеют нормативные документы, в разработке которых принимала участие автор диссертации и которые используются при реализации различных методов правового регулирования муниципальной собственности: устав унитарного муниципального предприятия, положение муниципального учреждения культуры, договор о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения /оперативного управления/ и др.
Автором разработан и уже действует на практике /Комитет по управлению имуществом г.Ивантеевки Московской области/ обширный нормативный материал, регулирующий отношения собственности в случае ликвидации или реорганизации муниципальных предприятий или учреждений.
На основе анализа законодательства о доверительном управлении с учетом положений части II Гражданского Кодекса Российской Федерации даются рекомендации по практическому применению договора о доверительном управлении муниципальной собственностью.
Предложенные автором новые решения, как показал опыт, имеют прикладное значение для практики. Основные научные идеи и результаты диссертации опубликованы в научных статьях
РАГС, еженедельнике "Экономика и жизнь".
Структура работы. Диссертация является научной работой, имеющей внутреннее логическое единство, которое позволяет автору на основе доказательств изложить основные идеи и практические результаты. Работа состоит из введения, двух глав /пять параграфов/, заключения и библиографии.
