Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Создание правовых основ профессиональной гражданской службы в США. Закон «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» (Акт Пендлтона) 1883 года 22
1. Формирование понятия института «государственной гражданской службы» (civil service) в правовой системе США в XX веке 22
2. История создания «Акта Пендлтона», его основное содержание 30
3. Проверка временем эффективности способов и средств набора профессиональных гражданских служащих по «системе добычи» и «системе заслуг» 52
4. Развитие учреждений гражданской службы в XX веке 70
Глава II. Определение основных функций американского государственно — правового института гражданской службы 80
1. Особая нормотворческая функция государственной гражданской службы как «четвертой власти» в стране 80
2. Специфические черты административно-контрольной (квазисудебной) функции гражданской службы. Закон «Об административной процедуре» 1946 года и практика его применения 97
Глава III. Становление и развитие законодательного принципа политической «нейтральности» государственной гражданской службы в США 113
1. Эволюция правовых ограничений политической деятельности гражданских служащих. История создания и основное содержание Закона Хэтча 1939 года и его основных поправок 1940, 1942, 1950, 1993 годов 113
2. Правовое регулирование этико - должностных требований к государственным гражданским служащим. Кодекс этики 1958 года с последующей детализацией и конкретизацией его положений 132
Глава IV. Совершенствование правовых критериев профессионально материальной оценки труда гражданских служащих и гарантии их социально - экономических прав. Современные методы работы американских государственных гражданских служащих 152
1. Факторы роста материального обеспечения и гарантий социально - экономических прав гражданских служащих в современной Америке 152
2. Радикальные изменения условий труда американских гражданских служащих в связи с высоким уровнем его технической обеспеченности в современной Америке 170
Заключение 184
Библиография 192
- История создания «Акта Пендлтона», его основное содержание
- Особая нормотворческая функция государственной гражданской службы как «четвертой власти» в стране
- Эволюция правовых ограничений политической деятельности гражданских служащих. История создания и основное содержание Закона Хэтча 1939 года и его основных поправок 1940, 1942, 1950, 1993 годов
- Факторы роста материального обеспечения и гарантий социально - экономических прав гражданских служащих в современной Америке
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Настоящая диссертация посвящена изучению политико-правовых проблем становления и развития федеральной профессиональной гражданкой службы в США, эволюции правовых способов их решения на протяжении последней трети XIX - начала XXI веков.
Особую актуальность и историко - правовой интерес придает этой теме своеобразие и более того уникальные черты государственно - правового института федеральной гражданской службы (civil service) в США, определивших ее отличие не только от соответствующих институтов континентальных стран, но и от английской гражданской службы, при всех генетических связях и сходстве этих двух государственно - правовых систем.
Структура и деятельность гражданской службы в США связаны с основополагающим принципом государственного строя страны -верховенством Американской конституции - немногословного документа, определившего в основном организацию федеральной власти и судебные механизмы защиты основных прав и свобод американских граждан от посягательств со стороны правительственных органов всех уровней федерации и штатов .
При рассмотрении этой темы автор исходил из принципиально различных подходов к системе и деятельности учреждений гражданской службы как важнейшей составной части государственного аппарата США, и к самому понятию административного права, существующему в этой стране. Если в континентальных странах административное право, как самостоятельная отрасль права включает в себя, прежде всего, систему
Жидков О.А. Вступительная статья // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М 1993. С. 10.
правовых институтов и норм, регламентирующих организацию
административных учреждений, их внутреннюю структуру,
взаимоотношения и пр., то административное право США, касаясь практически всех социально-экономических аспектов отношений частных лиц с органами исполнительной власти, ее административными ведомствами, направлено на правовые гарантии защиты американских граждан от произвольных, противоправных действий государственных органов. В центре внимания американского административного права, правотворческой и квазисудебной деятельности гражданской службы находится не административное учреждение, а частное лицо с его правом на непосредственное участие в этом процессе и на гарантии защиты его интересов, что и придает особую актуальность теме диссертации.
Коллизии между частным лицом и государственным органом, то есть между частными и публичными интересами, по общему признанию правоведов, до сих пор заслоняют англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений .
Особый теоретико-исторический интерес к теме диссертации представляет выявление целей и содержания значительного по объему законодательства США, направленного на совершенствование деятельности гражданской службы, а также практика его применения.
Развитие законодательства, а также многочисленная судебная практика, в ходе обобщения которой и принимались соответствующие законы, сосредотачивались, главным образом, на судебной процедуре и касались по установившейся традиции трех основных объектов: административного нормотворчества, квазисудебной деятельности и контроля общих судов за администрацией.
Никеров Г.И. Административное право зарубежных стран / Под общей ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М. 2003. Сб.
Актуальность данной темы определяется также ее особым прикладным значением. Изучение позитивных наработок в деятельности гражданской службы США, накопленных в ходе многолетнего опыта развития (без их механического копирования с учетом реалий нашей страны, ее действующей правовой системы, цивилизационной системы ценностей и пр.), не является случайным. Оно определяется сопоставимой сложностью тех социально -экономических и политико-правовых проблем, которые встают ныне перед такими крупнейшими федеративными государствами мира как Российская Федерация и США. Не в последнюю очередь оно определяется и признанием большинства американских граждан эффективности деятельности их гражданской службы, высоким профессионализмом служащих, внедрением в работу бюрократии стандартов политической активности, этических требований и пр. Особо важное значение не только изучения, но и соответствующего использования американского опыта имеет в частности проблема пресечения в нашей стране злоупотреблений бюрократией своей властью, «административным ресурсом» на выборах, широко распространенной коррупцией среди бюрократии и других общепризнанных недостатков нашей государственной гражданской службы.
После разрушения СССР, в Российской Федерации сформировалась новая российская бюрократия. Были приняты специальные законы о государственной службе, в частности, Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» , закрепивший правовые основы профессиональной организации и деятельности российских государственных служащих. Современной российской бюрократии более 20 лет. Между тем, все это время деятельность государственных служащих не перестает быть объектом справедливой критики российских граждан, средств массовой информации и правозащитных организаций. Не обошла стороной бюрократию и резкая
Российская газета. - 2004 г., 31 июля.
критика со стороны высших государственных деятелей России. «Государственная бюрократия, - говорил президент Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию в 2008 году, - по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется всё тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности... Бюрократия периодически «кошмарит» бизнес -чтобы не сделал чего-то не так. Берёт под контроль средства массовой информации - чтобы не сказали чего-то не так. Вмешивается в избирательный процесс - чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды - чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому... В результате государственный аппарат у нас - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счёте народ» .
Прямым результатом этой критики стало принятие законов, предусматривающих более строгий порядок финансовой отчетности государственных служащих, более прозрачный механизм проведения конкурсов при осуществлении государственных заказов, был создан резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента и ряд других мер, призванных улучшить сложившуюся ситуацию в сфере государственной службы. Перед государством была поставлена также задача перевести все услуги, оказываемые государством населению, в электронный вид, создать «электронное правительство», как одно из действенных средств борьбы с коррупцией и волокитой.
Являются ли эти меры достаточно эффективными в борьбе с всепроникающей коррупцией среди российской бюрократии, снижающей уровень доверия гражданского общества к государству? Какие правовые
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию за 2008 год // Российская газета. -2008 г., 6 ноября.
Список граждан, входящих в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента РФ. (В настоящий момент в это список включены 500 фамилий. К сожалению, критерии, по которым производился отбор этих граждан, не стали достоянием гласности). [Электронный ресурс] - режим доступа: , свободный доступ [дата обращения 18.02.2010].
меры и средства необходимо предпринять в преодолении непрофессионализма российского чиновничества, часто граничащего с простой неграмотностью? Как изменить крайне несовершенный механизм формирования конкурсной государственной гражданской службы? Обращение к историческому опыту зарубежных стран, в частности США, создавших проверенную временем, эффективно действующую государственно - правовую систему гражданской службы, предопределило тему диссертации.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена и его новизной. Опыт США по созданию профессиональной федеральной гражданской службы не получил должного историко - правового исследования в отечественном правоведении. Этот опыт освещался, главным образом, в статьях, в главах коллективных работ по административному праву зарубежных стран. Диссертантом предпринята первая попытка обобщенного комплексного исследования на основе изучения новейших законодательных актов и судебной практики, принципов образования, структуры и функций, правового регулирования гражданской службы в США.
Объектом исследования является историко-теоретическая концепция правового регулирования становления и развития федеральной профессиональной гражданской службы в США.
Предметом исследования являются федеральное законодательство и судебная федеральная практика, нормативно - правовые акты федеральных административных ведомств и соответствующая квазисудебная практика, система правоотношений, складывающаяся в спорах между физическими и юридическими лицами с федеральными ведомствами гражданской службы.
Хронологические рамки исследования охватывают обширный исторический период с последней трети XIX - до начала XXI вв., то есть со времени начала процесса непрерывного формирования профессиональной
федеральной гражданской службы, действующей независимо от смены
правительств, до создания нынешнего многочисленного корпуса
гражданских служащих США и иерархической системы административных ведомств, призванных осуществлять контроль, определять задачи и пути совершенствования ее деятельности.
Целью настоящей диссертационной работы является историко -правовой анализ методов и средств поэтапного правового регулирования структурно - функциональной эволюции государственной гражданской службы в США, корпуса публичных должностных лиц, призванных осуществлять властные административно-управленческие функции по поддержанию и укреплению устойчивого правопорядка в сфере отношений федеральных государственных органов с гражданским обществом . Чтобы достичь этой цели, необходимо было решить ряд конкретных задач:
- выявить определение государственно - правового института «civil service» в правовой системе Соединенных Штатах Америки;
исследовать процессы правового регулирования принципов формирования корпуса профессиональных гражданских служащих в США, а также систему многочисленных учреждений гражданской службы: федеральных агентств, комиссий, комитетов, подразделяющихся в целом по характеру их деятельности на два вида: регулирующие агентства и агентства по вопросам социального обеспечения;
выявить действие тех исторических факторов, которые способствовали созданию постоянной, профессиональной федеральной гражданской службы в США, правовые основы которой были закреплены в Законе «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» 1883 года (в так называемом Акте Пендлтона), а также
Мальцев Г.В. Право и формирование бюрократии // Материалы научной конференции. «Жидковские чтения», М., 2008 г. С. 89.
проанализировать содержание закона, закрепившего новую систему ее формирования по «системе заслуг»;
рассмотреть на основе анализа принципов и норм, прежде всего Закона «Об административной процедуре» 1946 года, получившего название в США «Административного кодекса», становление и содержание основных функций государственной гражданской службы - нормотворческой и квазисудебной;
выявить цели и характерные тенденции развития традиционного принципа так называемого «политического нейтралитета» гражданских служащих на основе анализа Закона «О предотвращении разрушительной политической деятельности» 1939 года (Акта Хэтча) с поправками 1940, 1942, 1950, и наиболее радикальной из них поправкой 1993 года;
рассмотреть содержание и цели морально - этических требований, предъявляемых к деятельности американских гражданских служащих, содержащихся в качестве «запрещенных действий» в «Кодексе этики гражданских служащих» 1958 года и последующих поправках, детализирующих эти требования, определив при этом специфическую правовую форму этого документа и способ его законодательного утверждения;
выявить основные тенденции и факторы, влияющие на периодически сменяемые положения федеральных законов и соответствующую судебную практику, касающиеся материального обеспечения и гарантий социально -экономических прав гражданских служащих США;
- дать характеристику современной информационной стратегии и
технологического обеспечения труда гражданских служащих,
способствующих введению радикально новых его условий;
- выявить сложившуюся в последние десятилетия XX века тенденцию
создания новой модели гражданской службы, получившей название ее
«менеджеризации».
Методологическая основа исследования. Для достижения целей и решения задач, стоящих перед автором диссертации использовался прежде всего диалектический метод познания, а также частнонаучные приемы исследования - сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический и другие, позволившие провести всестороннее, глубокое изучение проблемы.
Теоретике - практическое значение диссертационного исследования заключается, прежде всего, в постановке и решении научной проблемы истории правового регулирования государственно - правового института профессиональной гражданской службы США, которая восполняет в определенной мере пробелы в освещении этих проблем в отечественном правоведении. Результаты исследования могут быть использованы в законодательстве, в судебной практике по защите прав граждан от нарушений их российской бюрократией. Положения и выводы, материалы диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот (путем авторского перевода с английского) могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в преподавании курсов по истории и теории государства и права, а также административного и конституционного права.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных авторов в области теории и истории государства и права, административного права и конституционного права, изучавших зарубежный опыт государственного управления: И.А. Василенко, В.Г. Графского, А.А. Демина, О.А. Жидкова, Н.А. Козырина, Н.А. Крашенниниковой, В.И. Лафитского, Е.А. Литвинцевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, А.Ф. Ноздрачева, В.Н. Сафонова. Особое место в историографии зарубежного административного права занимают работы А.В. Оболонского, в сферу научных интересов которого вошли различные модели государственной службы различных государств мира, а также И.С.
Пристанского, исследовавшего английский опыт реформирования в XIX в. государственной гражданской службы . Несомненный интерес представляют работы В.В. Лобанова, посвященные Службе высших руководителей -
государственно - правовой элите федеральной гражданской службы . В 1977 году вышла в свет работа одного из ведущих специалистов в области административного права США Г.И. Никерова . Данная работа посвящена исследованию нормотворческой и квазисудебной функциям административных ведомств, в ней дается анализ судебной практики в этих сферах. Однако в силу объективных обстоятельств в данной работе не затрагиваются изменения (как в законодательстве, так и в судебной практике) в указанных сферах деятельности административных ведомств за последние 35 лет.
Следует отметить и работы историков, исследовавших
государственный строй США, в частности труды В.В. Согрина, А.И. Уткина.
В исследовании также были использованы работы зарубежных ученых: Barach I., Blaick V., Burnam W., Field. О., Fish С, Foulke W., Hofstadter R., Howard Lee Mc Bain, Ingraham P., Mayer W., Morgan N, Murphy L., Nigro L., Novek C, Richardson W., Sageser В., Scwartz В., Straus L., Van Riper P, Weber M, White L., Wilson J., Zimmerman R. и др.
Следует особо отметить труды американских ученых К. Фиша, Л. Уайта, П. Ван Рипера, посвященные истории становления государственно -
Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. Оболонский А.В. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001 №3. Оболонский А.В. Этические аспекты регулирования государственной службы // Общественные науки и современность. 2004 №5. Пристанский И.С. Реформа "гражданской службы" 1855 -1877 гг. - основа организации современного чиновничьего аппарата Англии // Советское государство и право. 1980. № 4. 297. Пристанский И.С. Реформы "гражданской службы" Англии 1855- 1870 гг. // Вестник МГУ. Серия "Право". 1980. № 3.
Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6. Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М. 2006. 9 Никеров Г.И. Административное право США. М. 1977.
правового института гражданской службы на ранних этапах ее развития . Важное место в историографии по административному праву США занимают труды американского профессора Б. Шварца - крупнейшего административиста в США, на работы которого наиболее часто ссылаются отечественные ученые, в частности, Г.И. Никеров . Особое внимание заслуживает монография американского профессора У. Бернама, ценность которой состоит, прежде всего, в широком обобщении богатейшей судебной практики . Данная работа, однако, была написана в начале 90-х годов прошлого столетия и в силу этого обстоятельства, не содержит важнейшие судебные решения последних 20 лет, более того, ее содержание не затрагивает таких характерных черт гражданской службы США, которые нашли отражение в диссертации. Это принцип так называемой «политической нейтральности» служащих, этические требования к их профессиональной деятельности, правовые критерии профессионально -материальной оценки их труда, гарантии их социально - экономических прав и новые формы современных методов работы государственных служащих.
Положения, выносимые на защиту:
1. Как в американской, так и в отечественной научной литературе единого понятия «гражданская служба» не сложилось, - можно говорить лишь об описательном определении термина «гражданская служба», закрепленного в титуле 5 Свода законов США, который многократно корректировался под влиянием исторических перемен, происходящих в структуре и функциях органов государственного аппарата США. Это объясняется тем, что гражданская служба США - чрезвычайно многогранное явление, развитие и совершенствование которой не завершено, что и
10 Fish С. The Civil Service and the Patronage. New York. 1905. White L. The Federalists. New
York. 1948. Van Riper P. History of the United States Civil Service. New York. 1958.
11 Scwartz В., Corrada R., Brown R. Administrative law: a casebook. New York.2006. Scwartz
B. Administrative terminology and the Administrative Procedure Act II Michigan Law Review.
1949. Vol.3. Scwartz B. The need for Procedural Innovation in Administrative Rulemaking II
California Law Review. 1972. Vol.6 и др.
Бернам У. Правовая система США. М. 2006.
определяет отсутствие единой точки зрения по данному вопросу. В научной литературе описательное понятие «гражданская служба» является чрезвычайно сложным, общим по своему содержанию, что и способствует его различному толкованию.
2. Возникновение профессиональной гражданской службы в США было связано с комплексом социально - экономических и политико-правовых факторов, определивших настоятельную необходимость реформирования малочисленного, неэффективного, элитно аристократического корпуса гражданских служащих, сложившегося после завоевания независимости США и формировавшегося на основе «системы добычи» должностей по принципу партийной принадлежности.
Появление новой системы конкурсного отбора гражданских служащих по «системе заслуг» было связано с острой межпартийной и внутрипартийной борьбой по вопросам ее партийного состава. При этом важную роль в укреплении принципов формирования профессиональной гражданской службы по новой «системе заслуг» и ее совершенствовании сыграло развитие в стране независимых средств массовой информации, раскрывавших факты коррупции и другие многочисленные правонарушения со стороны гражданских служащих. Не менее важным фактором, способствовавшим появлению профессиональной гражданской службы явилось и существование в США независимой судебной системы в соответствии с конституционным принципом «разделения властей» в этой стране.
Одним из решающих факторов, способствовавших созданию конкурсной профессиональной гражданской службы по «системе заслуг» стало осознание «правящим классом» в последней трети XIX века того, что экономическое развитие страны тормозит высокая степень коррумпированности государственного аппарата, отсутствие в нем компетентных гражданских служащих.
Вопреки конституционному принципу «разделения властей» Конгресс США делегировал исполнительной власти обширные нормотворческие и квазисудебные полномочия, получившие широкое развитие в современную эпоху в силу значительного увеличения сфер деятельности государства и ее сложности, особенно в чрезвычайных кризисных условиях XX века. (Ярким примером чему может служить бурная административная деятельность, в частности нормотворческая, ведомств периода «Нового курса» Ф. Рузвельта). Смещение баланса политических сил в сторону исполнительной власти, характерное для развитых стран XX века, особенно широкий размах получило в США, что дало основание называть эту страну «административным государством».
В отличие от многих государств, в частности современной Российской Федерации, в США процесс административного нормотворчества и квазисудебной деятельности ведомств гражданской службы характеризуется большим демократизмом, открытостью, широким вовлечением в этот процесс физических и юридических лиц, что закреплено Законом «Об административной процедуре» 1946 года. Его важнейшие положения связаны с процедурами широкого информирования общества о готовящемся и принятом административном акте, обязательным требованием получения комментариев граждан на готовящийся административный правовой акт, изучения их ведомством с учетом позитивных предложений и особенно негативных замечаний, что направлено против непродуманных решений, способных вызвать их отторжение общественным мнением.
При законодательном закреплении демократической процедуры административного нормотворчества и квазисудебной деятельности, эта деятельность административных ведомств не лишена и ряда существенных изъянов, когда в нарушение законодательных требований нормативный акт принимается в обход требуемой процедуры «извещения и получения комментариев», в случае, например, издания так называемых
«толковательных правил» и «программных заявлений», которые иногда трудно разграничить с новым нормативным актом.
Говоря о недостатках квазисудебной деятельности гражданской службы, следует отметить, что в США нет четкого порядка рассмотрения дел по степени их важности в соответствии с так называемыми формальными и неформальными процедурами их решения. Более того, законодательный порядок рассмотрения дел по общему признанию нарушается в целях экономии времени и средств, что не исключает принятия ошибочных решений ведомств, особенно тех, которые не подлежат проверке общими судами.
Основным недостатком административного судопроизводства остается его длительность и дороговизна, в основном при обжаловании в обычном суде решения административного суда, что и получило прямое подтверждение в Законе «О равном доступе к правосудию» 1980 года (статья 501 титул 5 Свода законов США), возложившего обязанность компенсации адвокатских издержек на проигравшую дело сторону.
Волокита при рассмотрении споров в административных учреждениях в значительной степени объясняется и формализацией административного процесса, который все более приближается к судебному, где длительное рассмотрение дел - обычное явление. Главная задача административной юстиции - «разгрузить» суды и обеспечить быстрое и справедливое рассмотрение споров по жизненно важным вопросам, не терпящим отлагательства, прежде всего вопросов социального обеспечения, остается нерешенной.
6. Особенностью правового регулирования гражданской службы в США является упор на судебный контроль за деятельностью администрации. Несмотря на стремление законодателя подробно регламентировать деятельность администрации, Конгресс, делегируя широкие полномочия административным ведомствам, предоставляет решение вопросов
«жизнеспособности» любого нормативного акта судам общей юрисдикции. Таким образом, принятие нормативного акта ведомством является не единовременным действием, а длящимся процессом, включающим в себя принятие многочисленных поправок в закон или административный нормативный акт, многочисленных, зачастую противеречивых решений судов, в том числе Верховного суда США как высшей судебной инстанции.
Характерная черта гражданской службы - ее неупорядоченность связана с неупорядоченностью иерархии регулирующих ее форм права. Гражданская служба регулируется одновременно законами конгресса США с многочисленными поправками, принимаемыми, как правило, ad hoc, многочисленными ведомственными актами, имеющими силу закона, противоречивыми нормами прецедентного права, как общих, так и административных судов. Это, в свою очередь, ведет к произвольной правоприменительной практике органов гражданской службы, частому нарушению связанных с ней законодательных ограничений, в частности, к нарушениям требования запрета «антиделегированных» судебных предписаний Верховного суда, с его невразумительными стандартами, ограничивающими дискреционные нормотворческие полномочия ведомств, заключающиеся, главным образом, в необходимости «должного раскрытия» содержания принимаемых ими норм.
Концепция политической нейтральности гражданских служащих в США направлена на примирение двух сторон объективно существующего противоречия: с одной стороны гражданские служащие - как наиболее активная часть общества не может не участвовать и активно участвует в политической жизни страны; с другой стороны - нельзя не признать, что политическая нейтральность служащих является определенным залогом стабильности в государстве. Широкое ограничение прав гражданских служащих осуществлять активную политическую деятельность были
впервые в США законодательно закреплены в Акте Хэтча 1939 года, фактически остававшегося неизменным почти 60 лет, до 1993 года.
Возросшая численность служащих и расширение властных полномочий ведомств гражданской службы привели к его радикальным изменениям в 1993 году на основании признания в Конгрессе «абсурдности» ряда запретов Акта Хэтча, не наносящих «ущерба американским демократическим ценностям». Одновременно с этим были усилены наказания за так называемый должностной проступок или уголовное преступление, связанные, главным образом, со злоупотреблениями гражданским служащим своим служебным положением, в основном при использовании «административного ресурса» в избирательных кампаниях в органы государственной власти. Поправка 1993 года, значительно расширив границы политической деятельности гражданских служащих, свела ее в основном к запрету злоупотреблений с использованием «административного ресурса».
9. Содержание правовых норм, предусматривающих этические требования к поведению гражданских служащих, отражает понимание того, что жизнеспособность и легитимность политической системы во многом зависят от соответствия гражданских служащих господствующим в обществе ценностям и идеалам, а поведение их соответствует общечеловеческим нормам морали.
Нормы права, регулирующие этическое поведение гражданских служащих США, построены по принципу запрета «ненадлежащего поведения» и направлены на предотвращение с помощью санкций административного, гражданского и уголовного характера возможных злоупотреблений своим служебным положением в личных целях. Характерно, что обширный перечень этих норм содержит не только требования к поведению служащих во время занятия должности, но и предусматривает этические требования, предъявляемые к гражданским служащим после их ухода со своего поста.
10. Многочисленные периодические дополнения и изменения законов,
касающихся улучшения материального положения федеральных
гражданских служащих, условий их труда связаны в США с процессами
расширения корпуса гражданских служащих, изменением его социального и
профессионального состава, а также усилением коллективных форм борьбы
служащих за свои социально-экономические права (несмотря на запрет такой
действенной формы, как забастовки).
Однако, одной из главных причин, как подчеркивается в диссертации, согласно которой государство вынуждено постоянно улучшать условия труда гражданских служащих, является жесткая конкуренция государства с бизнесом за лучших профессиональных работников, соответствующих высокому уровню техногенного развития США, характерным результатом которого стало и введение в интересах служащих радикальных изменений условий труда: право работы на дому, самостоятельного определения времени работы и отдыха и др., которые по официальным сведениям привели к повышению эффективности их труда, экономии бюджетных средств и другим позитивным последствиям.
11. Правительство США, внедряя новейшие информационные
технологии, создало «электронное правительство», то есть новые способы
государственного управления, в которой «человеческий фактор» сводится к
минимуму, что в свою очередь приводит к снижению уровня коррупции в
органах государственного управления и обеспечению граждан наиболее
приемлемыми и доступными средствами получения необходимых им услуг.
12. В последние десятилетия XX века определилась тенденция
создания новой модели гражданской службы, получившая название ее
«менеджеризации», преследующая главную цель - повышение
эффективности деятельности гражданской службы путем расширения ее
дискреционных полномочий, большей самостоятельности, ответственности,
инициативности, экономической целесообразности (в основном за счет
выгоды от затрат бюджетных средств). В конечном счете, речь идет о более широком взаимодействии гражданской службы с гражданским обществом, о заимствовании гражданской службой методов и средств управления частного сектора экономики. Американская наука и общественное мнение неоднозначно оценивает эту тенденцию, подчеркивая ее достоинства и недостатки, требующие тщательного изучения.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре истории государства и права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, где было проведено ее обсуждение. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях.
Поставленной цели и задачам исследования соответствует и структура диссертации, которая состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографического списка литературы.
История создания «Акта Пендлтона», его основное содержание
Длительная история становления и развития государственно-правового института гражданской службы в США непосредственно связана, прежде всего, с политической борьбой вокруг способов ее формирования и их взаимодействия. Понимание содержания Акта Пендлтона, принятого в 1883 году, невозможно без рассмотрения острой политической борьбы, развернувшейся в США с начала XIX века.
В США существуют и взаимодействуют два принципа набора федеральных гражданских служащих: принцип назначения: на должность «по заслугам» в результате победы в конкурсе (так называемая «система заслуг» - "merit system") и принцип назначения по партийной принадлежности (по «системе добычи» - "spoils system").
Первые упоминания о гражданских служащих появились еще в Статьях Конфедерации 1781 года, где было закреплено положение, согласно которому «конгресс имеет право назначать...гражданских должностных лиц»35. При разработке Конституции США 1787 года (далее Конституция), «отцы основатели» решили отдать полномочие по назначению высших должностных лиц не конгрессу, а главе исполнительной власти — президенту США. Согласно разделу 2 статьи 2 Конституции США президент «назначает на должности и по совету и с согласия Сената вводит в должности послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов (курсив мой — Т.Т.), введение в должности которых в ином порядке не предусмотрено Конституцией, и должности которых установлены законом» 36.
Согласно признанию первого американского президента Д. Вашингтона (1789-1797) при назначении на должность он руководствовался принципом компетентности назначаемого служащего и его лояльным отношением к Конституции37. Президент Д. Адаме (1797-1801), при наборе гражданских служащих также руководствовался компетентностью претендента, однако при учете мнения политических кругов .
Однако третий президент США Т. Джефферсон (1801-1809), представлявший Республиканскую партию, руководствуясь теми же принципами назначения на должность, что и Д. Вашингтон и Д. Адаме по мере усиления межпартийных разногласий был вынужден уже в большей степени считаться с мнением политических оппонентов. Т. Джефферсон был одним из первых, кто высказал предложение о разделе должностей в- государственном аппарате между представителями двух партий . Т. Джефферсона традиционно считают родоначальником принципа назначения на должность по партийной принадлежности.
Правление первых президентові принято называть «эрой правления-джентльменов» поскольку государственный аппарат формировался в основном из представителей старых аристократических землевладельческих семей40. В качестве яркого примера аристократических назначенцев можно привести представителей семьи Ноурсов. Все члены этой семьи, старшие, состоящие на гражданской службе, буквально передавали должности младшим членам семьи по наследству. Усиливающая свои позиции промышленная буржуазия требовала расширения своего представительства в государственном аппарате. Борьба, развернувшаяся между представителями крупного капитала и аристократами, которые не желали добровольно расставаться со своими выгодными и престижными должностями, приобретала все более острый характер.
Государственные должности являлись не только источником престижа, но и широко распространенного незаконного личного обогащения. В 20-е годы XIX века, когда с особой силой разгорелась борьба американцев за демократизацию политической власти, в США созрели исторические объективные предпосылки для реформирования системы гражданской службы.41
Приблизительно к 1816 году Республиканской партии фактически удалось утвердить монополию в партийно-политической системе страны. Однако ее стремление с помощью заимствования лозунгов федералистов превратиться в партию Национальных республиканцев, «служащую всем», привели лишь к расшатыванию ее традиционной социальной базы, к еще большему усилению в ней элитарных начал. Уже во времена президентства Д. Мэдисона (1809-1817), подписавшего закон о Национальном банке42, высказывавшегося в пользу протекционистских тарифов и дорогостоящих федеральных проектов по поддержанию интересов национальной промышленности, «старые республиканцы» обвинили партийное руководство в перерождении. Они заявляли, что руководство партии не слышит запросы новых социальных слоев, что чрезмерная экономическая активность государства ведет к сращиванию его с бизнесом и является источником массовой коррупции . В партии Национальных республиканцев-наметился раскол, внутрипартийное соперничество в это время оказывалось не менее серьезным, чем прежнее противоборство партий с разными названиями.
Во вновь созданной Демократической партии решающая роль принадлежала президенту Э. Джексону (1829-1837), с именем которого связывается начало демократической эры в США. В одном из положений иннаугурационной речи президента Э. Джексона в 1829 году была подчеркнута необходимость реформирования гражданской службы путем введения принципа «партийного отбора», который и стал в это время основой реформы.государственного аппарата. Так появилась «система добычи» или как ее еще называют «система патронажа». Суть этой системы заключалась в том, что все назначения от самых высших должностей до низших клерков должны;были осуществляться из числа членов партии, победившей на президентских выборах. В ходе; проведения реформы, только за первый год президентства Э. Джексона было смещено более 900 федеральных правительственных чиновников,. назначенных при предыдущих президентах44. «Система добычи» получила свое название после выступ-ления в конгрессе сенатора из Нью-Йорка У. Марси, который при обсуждении президентских назначений произнес знаменитую фразу: «Добыча принадлежит победителю»45.
«Система добычи» придала еще малочисленному государственному аппарату структурную определенность, ив этом отношении, была позитивной для своего времени. Она проявила свою эффективность позднее, в период гражданской войны, когда отношения между республиканцами и демократами, связанные с отменой рабства, приобрели антагонистический характер. Американские исследователи отмечают, что во многом благодаря сложившейся системе «патронажа» президенту республиканцу А. Линкольну (1861-1865) удалось выиграть войну между Севером и Югом. Во время гражданской войны был нарушен и принцип ротации, при замещении должностей гражданской службы перестал применяться Закон «О четырехлетнем сроке» , принятый еще при президенте Т. Джефферсоне. «Система добычи» отличалась своей жесткой партийной дисциплиной, благодаря которой приказы выполнялись точно и без промедлений, то есть так, как это было необходимо в чрезвычайной обстановке. На всех гражданских служащих в это время распространялось действие положения об импичменте.
С организационной точки зрения эта система представляла собой пирамиду, во главе которой находился президент США, который действовал как глава исполнительной власти и одновременно как руководитель политической партии. За президентом США стояли члены кабинета, наиболее влиятельными из которых были Секретарь Казначейства (Secretary of the Treasury) и Глава почтовой службы. (Postmaster General). Главы почтовых отделений, сборщики пошлин1 и другие гражданские служащие были руководителями или влиятельными представителями местных отделений победившей партии, работа в которой рассматривалась как «служение народу и государству»47.
Особая нормотворческая функция государственной гражданской службы как «четвертой власти» в стране
Одной из функций гражданской службы является нормотворчество, то есть издание административных нормативных актов, имеющих силу закона " . Такое положение административного нормативного акта было признано Верховным-судом США в деле United States v. Howard в 1957 году130.
Административное нормотворчество базируется на делегировании Конгрессом исполнительной власти законодательных полномочий, которые получили значительный размах в современную эпоху, когда деятельность государства и ее сложность чрезвычайно возросли. Первым делегирующим статутом был Закон о междуштатной торговле 1887 г., которым было создано первое административное ведомство — Комиссия по междуштатной торговле, наделенная.
Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужден во все1 большем объеме передавать полномочия на издание нор-мативных актов федеральным органам исполнительной власти . По мнению одного из авторитетных экспертов в области административного права США судьи Верховного суда США А. Скалия: «Широкое делегирование полномочий Конгрессом федеральным органам исполнительной власти — отличительная черта современного американского государства» .
Судьба делегированного законодательства зависела от позиции судов. И суды целым рядом решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали эту практику. Верховньш суд еще в 1813 году признал конституционность делегирования при условии, что в делегирующем, законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна осуществляться нормотворческая деятельность администрации .
Верховный суд дважды выносил решение о неконституционности делегирования полномочий конгрессом президенту. В первом случае, по делу Panama Co. v. Ryan134, статья 9 Закона о восстановлении промышленности 1933 г., наделявшая президента полномочиями по запрету перевозки сырой нефти, была признана неконституционной. Вынося решение по делу, Верховный суд счел, что делегирование полномочий противоречит Конституции, поскольку Конгресс, делегируя полномочия, не определил условия, при которых Прези дент имел право запретить транспортировку сырой нефти. По мнению суда полномочия президента в этом случае ничем не были ограничены, что являлось прямым нарушением конституционного принципа разделения властей. Во втором случае, по делу Schechter Poultry Corp v. United States135, статья 3 того же закона предусматривала полномочие президента утверждать «кодексы честной конкуренции», содержавшие стандарты поведения для промышленников, за нарушения которых предусматривались санкции. По мнению Верховного суда президент в этом случае получил неограниченные права по регулированию экономики всей страны, в то время как экономика должна регулироваться законами, принимаемыми конгрессом. Такое делегирование нормотворческих правовых функций также было признано неконституционным как нарушающее принцип разделениявластей.
Вынося решения по этим двум делам, суд руководствовался интересами консервативной части предпринимателей, которая выступала против «нового курса» президента Ф. Рузвельта, знаменовавшего собой существенное усиление государственного регулирования экономики.
Следует отметить, что Президент до решения Schechter Poultry Corporation v. United States одобрил более 700 кодексов «честной конкуренции». Позднее суды нередко признавали конституционными делегирующие законы, которые не содержали никаких ограничений для администрации в осуществлении делегированных полномочий . В период чрезвычайного положения по делу Yakus v. United States Верховный суд США признал соответствующим конституции Закон «О контроле над ценами» 1942 года. Профессор К. Дэйвис по этому поводу писал, что Закон о контроле над ценами в период чрезвычайного положения содержал в некоторых отношениях «самую значительную делегацию, одобренную Верховным судом»137. Большинство судей Верховного суда поддержало президента потому, что жесткий контроль над ценами оправдывался потребностями; военного времени, а также изменился состав суда - в нем стало меньше противников Ф;.Рузвельта. Судьи в указанных случаях исходили из того, что такие ограничения подразумевались или же они могли быть найде-ны в других законах. По справедливому замечанию Г.И: Никерова «отступление Верховного суда США от практики одобрения делегации законодательной властью административным учреждениям носило политический, а не юридический характер»-38. Это свидетельствует о сильном влиянии политической конъюнктуры на разрешение спора о конституционности; нормотворческих полномочии- исполнительной власти; а; также об отсутствии: чекой позиции судов по этому вопросу. В своих решениях суды не столько заняты проблемой законности делегации, законодательных полномочий, сколько, установлением объема полномочий и пределов.их осуществления139.
Одним из: инструментов, ограничивающих нормотворческую функцию исполнительной власти, являлось до недавнего времени законодательное вето Конгресса: Законодательное вето впервые появилось в .политической практике США в 1932 году, когда был принят закон об ассигнованиях на нужды законодательных органов, который уполномочивал Президента F. Гувера, осуществлять реорганизацию органов исполнительной власти. В этот закон было включено положение о том, что любая палата-Конгресса в течение 60 календарных дней может признать недействительным любой указ Президента, принятый во исполнение полномочий, делегированных ему вышеуказанным законом. Уполномочие на осуществление законодательного вето с указанием сроков и субъектов, на это уполномочиваемых, содержался каждый раз в соответствующем акте Конгресса. Сам акт применения законодательного вето осуществлялся приятием совместной или простой резолюции1 . Резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето. То есть в отличие от суспенсивного (отлагательного) вето Президента, законодательное вето было абсолютным.
В июне 1978 года Президент Дж. Картер обратился к Конгрессу с посланием, посвященным специально законодательному вето и практике его применения: Президент выразил недовольство по поводу активизации использования Конгрессом законодательного вето, которое, по словам Дж. Картера, было способно принести «не столько пользы, сколько вреда»141. В 1983 году Верховный суд, принимая решение по делу Чадха, постановил, что законодательное вето на нормативные акты исполнительной власти является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президентом. Председатель суда У. Бергер от имени большинства судей заявил, что такое решение обусловлено необходимостью «поддержать систему разделения властей и предупредить эрозию тщательно определенных границ полномочий соответствующих властей». Вопрос о законодательном вето обсуждался неоднократно уже после принятия решения по делу Чадха.
Эволюция правовых ограничений политической деятельности гражданских служащих. История создания и основное содержание Закона Хэтча 1939 года и его основных поправок 1940, 1942, 1950, 1993 годов
Вопрос о политической деятельности американских гражданских служащих всегда являлся остро - дискуссионным, таким он остается и сегодня. Связано это с тем, что гражданские служащие являются значительной политически активной частью американского общества, которая не только формирует американскую политическую элиту, не также осуществляет важные властные функции. Как показано в предыдущих главах настоящей работы, американские гражданские служащие сознательно и целенаправленно выбирают в качестве своей карьеры работу в государственном аппарате, проходят с момента поступления на службу многочисленные испытания, участвуя в конкурсах, сдавая экзамены и пр. Работа в государственном аппарате престижна, она связана с благоприятными условиями социальной защиты, с относительно высокой заработной платой, карьерным ростом, и главное, со стабильностью. Гражданские служащие отнюдь не стремятся менять род своей деятельности на работу в более прибыльном частном секторе.
Обладая, как и все граждане, политическими правами, гражданские служащие принимают активное участие в политической жизни страны, оказывая порой решающее влияние на формирование основных направлений государственной политики.
Гражданские служащие по роду своей деятельности призваны, прежде всего, выполнять неполитические функции по обслуживанию интересов граждан . В самом названии «гражданский служащий» отражено, что человек, работающий в государственном аппарате «служит», гражданам, а не политической системе или власти. Двойственное положение гражданских служащих, с одной стороны, призвание гражданских служащих «служить гражданам», с другой стороны, их фактическая политическая роль в государственном аппарате потребовала поиска той грани, когда без ущемления их политических прав, служащие не могут злоупотреблять своим служебным положением.
Первое упоминание об «уточнении» политических прав гражданских служащих относится к периоду правления третьего президента США Томаса Джефферсона (1801-1809). Во время его правления, по его личному указанию главы исполнительных ведомств направили своим сотрудникам распоряжение, в котором указывалось, что «гражданский служащий обладая правом гражданина голосовать на выборах, не должен пытаться влиять на избирательное право других граждан, а также осуществлять в процессе избирательной кампании действия, несоответствующие духу Конституции США (nor take part in the business of electioneering, that being deemed inconsistent with the spirit of the Constitution...)» .
Первое законодательное требование к гражданским служащим сохранять политическую нейтральность, исполнять свои обязанности независимо от принадлежности к одной из политических партий содержал Акт Пендлтона 1883
В 1907 году, президентом Т. Рузвельтом был издан указ, известный как «Правила гражданской службы N1» , запрещающий активную деятельность гражданских служащих в избирательных кампаниях, в том числе политическую агитацию. Теодор Рузвельт был активным сторонником профессиональной гражданской службы боролся с патронажем в ней и ее политизацией. Личные взгляды президента явились одним из важнейших мотивов; принятия указа, ограничивающего гражданских служащих в их политической активности. До 1939 года этот указ был единственным нормативно-правовым актом, регулирующим политическую деятельность гражданских служащих2 .
Развитие законодательства .регулирующего участие гражданских служащих. в политической жизни j было связано І с реформами «нового курса» Ф: Рузвельта которые: вызвали значительные изменения в- структуре и; функциях органов исполнительной? власти: Фя Рузвельт, еще при вступлении в должность президента вначале 1933 года, в условиях мирового экономического кризиса, приведшего страну на грань экономической катастрофы, заявил о/твердом намерении5 перераспределить государственную власть в; пользу исполнительной: ветви, называя эту меру одним из обязательных условий выхода СЫТА из кризиса.
Во время правления Ф. Рузвельта широко использовались чрезвычайные законодательные полномочия, предоставляемые президенту конгрессом. Законодательные инициативы президента1 оформлялись в виде подробно прописанных законопроектов, направляемых в конгресс; Не случайно, в виду этого об За последующие тридцать лет Комиссия по гражданской службе рассмотрела примерно 2.000 административных дел, связанных с обвинениями в нарушении этого указа президента Ф. Рузвельта стали называть законодательным президентством .
В соответствии с Актом о реорганизации 1939 г. было создано Исполнительное управление Президента (ИУП). Этот институт, существующий параллельно с Кабинетом министров, который не упоминается в Конституции США, постоянно расширяя сферу своей деятельности, выдвинулся в настоящее время на одно из центральных мест в системе исполнительной власти205. В состав Исполнительного управления Президента ныне включаются: аппарат Белого дома, Бюджетное Бюро, Совет по планированию национальных ресурсов, а также два управления - по кадровой политике и по правительственным отчетам. Вместе с расширением президентских полномочий в связи с усложнением задач, стоящих перед администрацией, увеличивалась роль и значение Исполнительного управления в деле не только координации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важнейших политических решений. Это, в свою очередь, сопровождалось его структурными перестройками, значительным ростом численности аппарата и размеров ассигнований на его содержание. Именно в период «нового курса» впервые было применено так называемое законодательное вето Конгресса, которое появилось как реакция противников Ф. Рузвельта на его чрезмерно возросшие полномочия с целью ограничения неконтролируемой нормотворческой деятельности администрации президента.
При Ф. Рузвельте исполнительная власть впервые посягнула на исключительное право конгресса формировать государственный бюджет. Президент перевел Бюджетное бюро, созданное еще в 1921 году, в ИУП, сосредоточив полный контроль над подготовкой бюджета в своих руках.
Чрезмерное усиление исполнительной власти и лично президента вызывали активный протест у его политических оппонентов, как из республиканской партии, так и из консервативных кругов демократической партии, которую представлял сам президент. Одной из главных задач оппозиции стало пресечение расширения президентской власти, нарушающей конституционный принцип «разделения властей». Лозунг «против диктаторских полномочий президента стал одним из важнейших у республиканца Уэндера Уилки - против-ника Ф. Рузвельта на выборах 1940 года .
Выборы в конгресс 1938 года позволили республиканцам увеличить число членов в обеих палатах, что усиливало1 их позиции в ходе борьбы с президентом. Одним из центров оппозиции- политики «нового курса» в конгрессе в это время стала специальная, комиссия Палаты представителей конгресса «по расследованию антиамериканской деятельности» во главе с демократом от штата Техас М . Дайсом. Эта комиссия была призвана выявлять деятельность «экстремистских организаций фашистского и коммунистического толка», но, заняв крайне жесткую антирузвельтовскую позицию; фактически і превратилась в рупор противников политики реформ . По результатам расследования, руководство комиссии в своем докладе обвинило сотрудников ряда организаций в экстремистской деятельности. В докладе комиссии указывалось, что сотрудники некоторых федеральных департаментов и агентств оказывали помощь организациям «фашистского и коммунистического толка». В 1938 году комиссия передала Министерству юстиции список, в который были включены. 1120 служащих, обвинявшихся в подрывных действиях.
Факторы роста материального обеспечения и гарантий социально - экономических прав гражданских служащих в современной Америке
Эволюция гражданской службы, усложнение ее структуры и функций, а также принципов ее формирования, повышение профессионализма сопровождались ростом материального обеспечения и социальной защиты гражданских служащих, что было связано, прежде всего, с возрастающей в конце XIX века политической ролью бюрократических «центров власти».
На этапе господства «системы добычи», материальному обеспечению и социальным гарантиям служащих, которые являлись в основном представителями аристократии, не уделялось должного внимания. Связано это было, прежде всего, с тем, что первыми гражданскими служащими были аристократы, владевшие поместьями, крупными состояниями и не рассматривавшими заработную плату в качестве основного источника своих доходов.
Служба в высших федеральных органах государственной власти считалась престижной и рассматривалась скорее как социальная привилегия. Ситуация не изменилась и тогда, когда на высшие должности федеральной гражданской службы все больше стали привлекаться представители буржуазной элиты. Их привлекало в гражданской, службе, прежде всего, обладание властью. Их социальные гарантии обеспечивались в это время элитарным положением в обществе и уровнем благосостояния.
С начала формирования федеральной гражданской службы в XIX веке персонал гражданской службы был малочисленным, общее число служащих в 1801 году, как уже указывалось, составляло около 3-х тысяч человек, 10 % из которых занимали свои должности в столице, а остальные представляли федеральное правительство в штатах. Из 3-х тысяч служащих, около тысячи были низовыми сотрудниками федеральной почты, работавшими не на постоянной основе, а по срочному трудовому договору .
Первый федеральный законодательный акт, предусмотревший оплату за труд гражданских служащих из федерального бюджета, был принят в 1818 году. Закон 1818 года еще не предусматривал деления должностей гражданских служащих на ранги, не существовало и четкой дифференциации их заработной платы. Конгресс ежегодно выделял определенную сумму из бюджета на все федеральные органы исполнительной власти, а руководство министерств и ведомств, зачастую злоупотребляя этим своим правом, самостоятельно определяло размер заработной платы каждого сотрудника, что не могло не способствовать росту злоупотреблений со стороны начальства.
Уже в это время, при попытке установить контроль над гражданской службой, между конгрессом и президентом возникали споры по таким вопросам, как право назначения и увольнения руководителей федеральных ведомств .
Массовые недовольства гражданских служащих низким уровнем заработной платы, необходимость создания более гибкой системы оплаты труда гражданских служащих, стали причиной принятия нового закона о более справедливой системе оплаты труда с учетом уровня профессионализма работника .
В соответствии с принятым в 1853 году законом федеральные гражданские служащие стали подразделяться на 4 класса по характеру выполняемой работы . При этом конгресс с целью привлечения на соответствующие должности профессиональных кадров, стремился создать систему, при которой разница в размере оплаты труда гражданских служащих высшего и низшего уровней была бы не особенно значительной. Служащие первого класса получали заработную плату в размере 1250 долларов в год, второго — 1400 долларов, третьего - 1600, четвертого — 1800 долларов в год. Заработная плата глав федеральных исполнительных ведомств должна была составлять 2000 долларов в год. Правом распределять должности по соответствующим классам получили главы исполнительных ведомств, что (привело( к массовым злоупотреблениям с их стороны.
В 1876 году Комиссия по гражданской службе в докладе президенту У. Гранту подвергла1 резкой критике практику распределения фонда заработной платы в федеральных министерствах и ведомствах. Члены комиссии писали, что в некоторых министерствах должности второго и третьего класса оставались вакантными (и это не случайно), так как руководство сознательно не заполняло их с целью дележа остатка фонда заработной платы среди руководства министерства, из-за чего основная работа перекладывалась на плечи наименее квалифицированных временных работников. По сведениям, которые приводит И. Барух, в Федеральное казначейство только в конце года на временную работу было принято 35 человек, чтобы не пришлось отдавать в бюджет остаток суммы, выделенной Казначейству на год. Тридцать пять человек за участие в этой афере получили незначительные суммы, большая же часть оставшихся денег была поделена руководством ведомства . Первые шаги, направленные на пресечение этой порочной практики, были предприняты еще в 1883 году при принятии Акта Пендлтона, на основании которого создавалась конкурсная служба и предусматривалась особая процедура поступления на службу, исключившая возможность замещения должности служащим на короткий срок без проведения специального конкурса .
В соответствии с общей практикой, до 1923 года гражданские служащие женского пола получали за свой труд меньшую заработную плату, чем служащие мужчины. Несмотря на указанные недостатки, в обществе укрепилось мнение, что положение гражданского служащего было заметно лучше, чем положение работника частной фирмы в силу своей стабильности, так как его срок службы не ограничивался контрактом. Служащие получали не только приличное жалованье. Рабочий день их ограничивался восьмью часами (в частном секторе в то время обычным считался 10 часовой рабочий день), и предоставлялся «.отпуск более продолжительный, чем работникам частных фирм" ".
Заработная плата гражданских служащих, однако, при росте цен постепенно снижалась, а индексации зарплат не происходило. Согласно данным, содержащимся в отчете Департамента коммерции, уровень заработной платы в 1915 году оставался на уровне 1854 года, а цены за это время выросли почти в 2,5 раза . В результате многие квалифицированные кадры были вынуждены покидать гражданскую службу, переходя в частный сектор. Глава департамента Сельского хозяйства в 1913 .году писал в своем докладе конгрессу, что теряет лучших работников по причине их низкой оплаты труда264. Комиссия по гражданской службе также направляла Конгрессу доклады, в которых обращалось внимание на необходимость модернизации системы классификации гражданских служащих и оплаты их труда.
Под давлением общественных организаций гражданских служащих Конгресс в 1919 году вынужден был создать Объединенную комиссию по пересмотру системы оплаты труда служащих, работа» которой, по подготовке законопроекта завершилась к весне 1920 года . Конгрессом был принят закон, получивший название Акт классификации 1923 года (Classification Act of 1923) . Этим законом вводилась более гибкая шкала оплаты труда гражданских служащих. Деятельность служащих подразделялась законом на: 1) аналитическую и научную; 2) управленческую; 3) фискальную; 4) механическую или канцелярскую.
