Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление бюджетного права России 16
1.1. Первые попытки правового регулирования бюджетных отношений (до бюджетной реформы 60-х гг XIX) 16
1.2. Бюджетно-правовая реформа в Российской империи 1862-1868гг 37
1.3. Развитие бюджетного права в пореформенный период (60-е годы XIX в- 1904 год), исторически бюджетного права 59
Глава 2. Регулирование бюджетных отношений в Российской Империи (60-е годы XIX в-1904 год) 74
2.1. Правовое регулирование материальных бюджетных отношений 74
2.2.Правовое регулирование бюджетно-процессуальных отношений 103
Заключение 152
Библиография 160
- Первые попытки правового регулирования бюджетных отношений (до бюджетной реформы 60-х гг XIX)
- Бюджетно-правовая реформа в Российской империи 1862-1868гг
- Правовое регулирование материальных бюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Реформирование российской государственности ставит перед исследователями права непростые задачи. Происходит переосмысление многих понятий и категорий права, более четко определяются его институты.
В связи с этим, современные ученые все чаще обращаются к прошлому опыту российской правовой науки и юридической практики. Иногда данный опыт не применим в современных условиях, но он показывает с какими трудностями столкнулись правоведы прошлого и какими путями они решали возникавшие задачи.
Для правовой науки большое значение имеет изучение становления и развития институтов права и, в этой связи, приобретают особую значимость историко-правовые исследования. Через анализ тенденций исторического становления и развития того или иного института происходит процесс познания закономерностей функционирования государства и права в конкретной сфере общественных отношений.
Актуальность выбранной темы обусловливается значимостью правового регулирования бюджетных отношений и недостаточностью историко-правовых разработок в данной области.
За последнее десятилетие в нашей стране проводится уже вторая бюджетная реформа. В этой связи обращение к историко - правовому наследию России представляется актуальным, так как бесспорно совершенствует уровень информированности и позволяет выработать более приемлемую модель правового регулирования бюджетных отношений с учётом исторического опыта.
Комплексный исторический анализ становления и развития правового регулирования бюджетных отношений в истории российского государства имеет значение для правовой науки, так как ранее учеными юристами исследований в данной сфере никогда не проводилось.
Степень научной разработанности темы исследования.
В настоящее время имеется недостаток в комплексных монографических работах, посвященных истории правового регулирования бюджетных отношений, в достаточной степени раскрывающих содержание и особенность этого процесса.
Так, например, не были исследованы ни в современной, ни в более ранней литературе, проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы Российской империи после бюд-жетно-правовой реформы 1862 - 1868 годов.
Историография дореволюционного периода, освещающая названные проблемы, крайне не велика.
Вообще, изучение проблем правового регулирования бюджетных отношений и смежных с этим вопросов занимало умы многих ученых того времени, но большинством авторов названного периода рассматривались общие вопросы государственного бюджета в рамках той или иной отраслевой науки.
Например, Коркунов Н.М. в работе "Русское государственное право" касался юридической природы государственного бюджета (росписи), порядка его составления, обсуждения, принятия и исполнения.1
Ф. Кокошкиным анализировалась категория бюджета, исследовалась его структура и процедура установления в европейских странах и, прежде всего, в Англии. Автор рассматривал природу бюджета как юридического акта и в связи с этим вопросом разбирал позиции Еллинека, Генеля и других ученых.2
Лазаревским Н.И. в лекциях по русскому государственному праву в рамках отдельного параграфа затрагивались юридическая природа государственного бюджета, принципы бюджетного права, стадии бюджетного про цесса.1
В начале XX века расширяется тематика финансово-правовых исследований, в частности, значительное внимание уделяется проблемам государственного бюджета и бюджетного права. С этой точки зрения особо следует выделить труды СИ. Иловайского, И.Х. Озерова и т.д.
В работе СИ. Иловайского "Учебник финансового права" были обстоятельно исследованы вопросы, связанные с государственным бюджетом и бюджетным правом, проанализированы финансовое хозяйство и государственные расходы, кассовое устройство и финансовый контроль, как в Рос-сии, так и за рубежом.
Большой вклад в науку внесли труды И.Х. Озерова, которым рассматривались проблемы налогового обложения, структура и формы государственного бюджета, влияние финансовой системы на процесс экономического развития общества, местные финансы и т.д.
Но, оказавшими наиболее важное влияние на развитие российского бюджетного права в XIX веке, были работы М.М. Сперанского и В.А. Тата-ринова.
М.М. Сперанским, в его записке "План финансов, впервые предлагалось придать государственному бюджету законодательный характер, подушные подати заменить подоходным налогом, обложить налогами лиц, пользующихся домашней прислугой, от винных откупов перейти к акцизной системе и т.д. Эта работа вносила порядок и научную систему в управление финансами России.4
В.А. Татаринов проводил в своих работах идею единства государст венной отчетности, выдвигал положения способствовавшие единству и стройности государственного бюджета.1
При этом наиболее крупные исторические исследования в области бюджетных отношений принадлежали представителям зарождавшейся тогда финансово-правовой науки: В.А. Лебедеву, И.И. Янжулу, Л.Н. Ясно-польскому и т.д.
Названные авторы рассматривали различные вопросы становления государственных потребностей и способов их удовлетворения, развитие налоговой, таможенной и других, связанных с бюджетом, сфер.
В работе В.А. Лебедева "Финансовое право" подробно анализировались, с учетом их исторического развития, промысловый налог, таможенные пошлины, финансовое управление и кассовое устройство в западной Европе и России.
И.И. Янжул исследовал налоговую и таможенную политику, особо обращая внимание на необходимость рассмотрения правовых аспектов в изучении финансовой деятельности государства.
В отличие от многих других ученых, Л.Н. Яснопольский в своей деятельности обратился не только к современному ему бюджетному праву России и других стран, но и к развитию самого института бюджетного права и позитивного материала, содержащего бюджетно-правовые нормы.
Однако ни кем из авторов тех лет не рассматривалось, что в Российской империи существовала целая система бюджетов, имевшая сложную структуру межбюджетных отношений, становление правового регулирования которой имело свою специфику.
Советская историография фактически вообще не уделяла внимания названным проблемам, а те работы, в которых рассматривались смежные проблемы, во многом страдали характерной для того времени идеологической направленностью, так как советские ученые осмысливали и подавали информацию с учетом происходящих в обществе политических событий, в рамках официально принятой в обществе идеологии.
С точки зрения исследования развития органов финансового управления в России, представила интерес работа Н.П. Ерошкина, посвященная истории государственных учреждений дореволюционной России, в которой автором прослеживается процесс развития государственного аппарата российского государства, в том числе и его финансовых органов.1
Широкий круг проблем, истории финансов дореволюционной России XIX - XX веков затрагивался А.П. Погребинским, но основное внимание автором обращалось на экономическую и политическую стороны вопроса. При этом, собственно бюджетные отношения и их правовое регулирование автором не рассматривались.
На нынешнем этапе развития отечественной науки интерес среди ученых к дореволюционному опыту регулирования финансов, и в частности, бюджетных отношений начал возрастать, но этот интерес, в большей степени, сконцентрирован в области истории экономики. Авторы публикаций последних лет стремятся к объективности в отражении исторической действительности.
Все современные исследования в данной области можно, условно, подразделить на три группы:
Работы, направленные на исследование финансовых процессов (например, финансовые реформы в российском государстве, рассматриваемые А.Г. Коломийцем).
Работы, направленные на исследование отдельных органов финансо вого управления (например, Государственного контроля, Государственного казначейства в работах А.А. Астахова, Д.В. Никольского, Д.Л. Комягина, Т. Маковник, Д.Б. Начинкина и т.д.).1
Работы, направленные на исследование деятельности некоторых русских государственных деятелей в области финансов (например, В.А. Тата-ринова в работах А.А. Ялбулганова, Александра II В работах Т.Е. Новицкой и т.д.).2
Однако, вопросы, касающиеся формирования правового регулирования бюджетных отношений в дореволюционной России, и в особенности во второй половине XIX века, остаются без должного внимания современных исследователей.
Теоретической базой исследования является научная и другая литература таких отраслей знаний, как общая теория государства и права, история отечественного государства и права, всеобщая история государства и права, финансовое право, философия, социология.
Источники исследования представляют собой комплекс различных материалов, которые могут быть сгруппированы следующим образом:
1. нормативные материалы;
2. научная и учебная литература;
3. периодические издания;
4. архивные материалы.
К первой группе источников относится весь массив нормативно-правовых актов, регулировавших бюджетные отношения в дореволюционной России; так же в работе использовался сборник Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка , снабженный постатейными
Важную часть нормативных источников составляли Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, содержавшие бюджетно-правовые нормы, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, такие как, например, Об изменении классификации государственной росписи доходов и доходных смет , 0 сроке предоставления в Государственный совет смет чрезвычайных расходов , 0 сокращении льготных сроков для действия сметных кредитов и т.д.
К нормативным источникам, способствовавшим формированию правоприменительной практики в сфере бюджетных отношений названного периода, относились так же, привлекаемые в работе циркулярные распоряжения по Государственному контролю и циркуляры Департамента Государственного казначейства.
Основополагающими источниками стали: первое, второе и третье Полные собрания законов Российской империи (1-е, 2-е и 3-е ПСЗРИ), Свод Законов Российской империи (Свод ЗРИ), Собрание узаконений и распоряжений Правительства (СУРИ).
Научная и учебная литература, используемая в работе относится, как к собственно дореволюционному этапу, так и к советскому и современному. Сюда относятся дореволюционные и современные учебники и лекции, монографические исследования, а так же диссертации на соискание ученых степеней различных ученых по смежной проблематике.
В работе использовались дореволюционные, современные периодические издания, связанные не только с юридической проблематикой.
Архивные материалы, используемые в работе, представляют фактологическую базу исследования, в основном, правового регулирования бюджетных отношений в Российской империи на местном уровне, на примере Нижегородских губернских земских учреждений и общественного управления города Нижнего Новгорода.
Объектом исследования выбраны общественные отношения, связанные с формированием, перераспределением и использованием государственных централизованных денежных фондов, предназначенных для решения стоящих перед государством задач, то есть бюджетные отношения.
Предметом исследования является становление и развитие правового регулирования бюджетных отношений в России в дореволюционный период, его особенности, тенденции, закономерности.
Методологическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания социальных процессов, нашедших отражение в системном подходе к предмету диссертационного исследования: диалекти-коматериалистический метод познания окружающего мира, относимый к всеобщему, и вытекающие из него общие и частные научные методики (функциональная, экстраполяции, моделирования, сравнительная, проблемная, аналогии, синтеза и другие).
В ходе проведения исследования использовались и методы, характерные только для юридической науки: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и др.
В работе использовался сравнительный метод, позволяющий путем сопоставления источников создать целостную, объективную картину прошлого.
Настоящее исследование носит историко-правовой характер. По этой причине в методологическом плане оно базируется на историческом подходе, основанном на принципе историзма.
Важную роль в работе играет метод системного анализа, позволяющий рассматривать законодательство, посвященное правовому регулированию бюджетных отношений, возникшее в результате бюджетно-правовой реформы 1862 - 1868 годов, как целостную систему. Этот метод дает возможность, с одной стороны, проследить изменения отдельных элементов системы, с другой - выявить особенности трансформации системы в целом. Использование названного метода позволяет, в конечном итоге, избежать однозначно негативных или однозначно позитивных оценок бюджетного законодательства тех лет, особенно в постреформенный период.
Целью настоящего исследования является попытка создания целостного представления о становлении и развитии правового регулирования бюджетных отношений в дореволюционной России, и в особенности, о результатах бюджетно-правовой реформы 1862 - 1868 годов (о возникшем в ее результате нормативно-правовом материале, его воздействии на сферу государственных финансов).
В исследовании предпринимается попытка определить закономерности и тенденции, присущие процессу развития правового регулирования бюджетных отношений, сформулировав при этом ряд теоретических положений и выводов.
Необходимым условием для достижения поставленной цели является решение следующих задач:
• выявить источниковую и историографическую базу исследования;
• определить периодизацию развития правового регулирования бюджетных отношений в дореволюционной России после бюджетно-правовой реформы 1862 - 1868 годов;
• определить основные особенности данного направления правового регулирования в России;
• проследить динамику изменений данного института в различные периоды его существования;
• проанализировать законодательство, возникшее в результате бюджетноправовой реформы 1862 - 1868 годов;
• уточнить, дополнить и конкретизировать ряд вопросов, связанных с опытом правового регулирования бюджетных отношений в России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что данная работа является первым монографическим исследованием, рассматривающим ста новление и развитие правового регулирования бюджетных отношений в Российской империи 1862 - 1904 годов, с системной точки зрения. В работе, на основе современного научного подхода, проведен многосторонний анализ актуальных вопросов межбюджетных отношений, эволюции бюджетной системы, структуры бюджетного законодательства, влияния дореволюционного государственного устройства на бюджетные отношения, тенденций трансформации института правового регулирования бюджетных отношений в России названного периода.
В ходе проведённого диссертационного исследования дана характеристика концептуальных проблем, связанных с раскрытием сущности ряда преобразования в области бюджетных отношений и их правового регулирования.
В научный оборот впервые введены архивные данные Центрального архива Нижегородской области: Список докладов Нижегородской губернской земской управы 6-му очередному губернскому земскому собранию, Доклады земскому собранию по финансовым вопросам, Ведомости о поступлении земских сборов и других налогов и недоимок по ним, Доклад о протестах господина нижегородского губернатора на уездные сметы и раскладки, Объяснительная записка к проектам смет расходов и доходов Нижегородского губернского земства на 1898 год и др.; Фонд 42, оп. 240, Дело № 44; Фонд 42, оп. 240, Дело № 218; Фонд 42, оп. 240, Дело № 211; Фонд 42, оп. 240, Дело № 211 и др.
Положения, выносимые на защиту:
1. На протяжении всего XVIII и первой половины XIX веков правовое регулирование бюджетных отношений в России развивалось от применения административно-распорядительных методов к применению административно - плановых.
2. Особенностью бюджетной реформы 1862 - 1868 годов явилось то, что она повлекла целый комплекс последствий экономического, правового и социального характера.
3. Тенденции развития пореформенного правового регулирования бюджетных отношений в России до1904 года можно охарактеризовать как противоречивые.
4. В целом, бюджетное законодательство Российской империи 1862 -1904 годов представляло собой значительный и неоднородный массив нормативно-правовых актов.
5. Формируемая эволюционным путем российская бюджетная система, как с точки зрения содержания, так и с точки зрения формы, являлась смешанной.
6. В России периода 1862 - 1904 годов существовало и постепенно эволюционировало как материальное, так и процессуальное бюджетное законодательство, которое, с одной стороны, было адекватным отражением существовавшей государственной действительности, а с другой стороны, формировало и регламентировало финансово-бюджетные отношения в масштабах всего государства и его отдельных административно- территориальных единиц, кроме, обладавшего автономией, Великого княжества финляндского.
7. На базе проведенных исследований автором может быть предложена периодизация становления и развития правового регулирования бюджетных отношений в Российской империи 1862 - 1904 годов:
1) 1862 - 1868 годы - становление и поэтапное введение бюджетного законодательства разработанного и подготовленного государственным контролёром В.А.Татариновым;
2) 1868 - 1890 годы — этап стагнации, когда общие политические условия в государстве, задержали развитие бюджетно-правового регулирования;
3) 1890 - 1904 годы - этап структуризации и централизации бюджетной системы государства через усиление и детализацию правового регулирования бюджетных отношений в целом.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что данная работа является первой теоретической интерпретацией правового регулирования бюджетных отношений в дореволюционной России 1862 - 1904 годов и авторской характеристикой бюджетной системы данного периода.
Практическая значимость исследования проявляется в возможном использовании накопленного материала в качестве необходимой методологической помощи педагогам учебных заведений в преподавании учебных дисциплин, в написании учебных пособий, в чтении лекций и проведении семинарских занятий по истории права и государства, а так же в рамках курсов дисциплин "Финансовое право", "Налоговое право" и спецкурса "Бюджетное право".
Некоторые положения диссертации могут быть учтены при проведении работ по дальнейшему совершенствованию институтов бюджетного права на современном этапе в процессе реформирования финансовой системы Российской Федерации.
Личный вклад диссертанта состоит в том, что но основании анализа правовых и документальных источников, архивных материалов им установлено: в Российской империи 1862 - 1904 годов существовало достаточно развитое правовое регулирование бюджетных отношений и бюджетная система. Отношения, возникавшие в рамках бюджетной системы, были урегулированы рядом правовых документов, среди которых важнейшее место занимали: Высочайше утвержденные 22 мая 1862 года "правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений", Высочайше утвержденное 14 июня 1891 года мнение государственного совета "Об изменении классификации государственной росписи доходов и доходных смет", Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок, Правила о составлении, рассмотрении и исполнении городских смет и отчетов по исполнению сих смет, закрепившие правовые основы бюджетной системы Российской империи и порядок деятельности участников бюджетных отношений.
Исследователь также ввёл в научный оборот новые архивные источники, касающиеся деятельности Нижегородских губернских земских учреждений в бюджетной сфере, а так же материалы о деятельности Городского общественного управления Нижнего Новгорода в бюджетной сфере.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование обсуждалось на кафедре теории и истории государства и права Нижегородского государственного университета им. Н.И.Лобачевского. Основные положения и теоретические выводы диссертационного исследования были использованы при проведении лекционных и семинарских занятий в Нижегородском коммерческом институте, Нижегородском филиале Московского института бизнеса и политики, а так же опубликованы в статьях вузовских сборников научных статей аспирантов и соискателей и в изданиях Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа и Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского "Экономические споры: проблемы теории и практики", изложены в выступлениях автора на теоретических семинарах и конференциях.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения и библиографии.
Первые попытки правового регулирования бюджетных отношений (до бюджетной реформы 60-х гг XIX)
Государственный бюджет представляет собой центральное звено финансовой системы. Через государственный бюджет образуется и используется общегосударственный централизованный фонд денежных средств. Именно через него государство организует перераспределение средств между производственной и непроизводственной сферами экономики, административно-территориальными единицами, группами населения.
Бюджет это публичные экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованного денежного фонда определенного государственно-территориального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом.
По содержанию государственный бюджет представляет собой систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций.
По форме государственный бюджет выступает как роспись доходов и расходов государства на определенный срок, утверждаемая в законодательном порядке.
Государственный бюджет, как централизованный денежный фонд, предназначенный для финансирования государственных (а на ранних стадиях - государевых) нужд, возникает практически с появлением государства.
Возникновение и развитие бюджетных отношений определено потребностью создания материально-технической базы и финансовой основы для осуществления государством его функций и решения его задач. На государство возлагаются функции управления обществом, охраны его экономической и социальной структуры.
Сущность бюджета каждого государства определяется политическим и экономическим строем, объективными и субъективными факторами.
К числу объективных факторов необходимо отнести характер производственных отношений, уровень развития производительных сил, экономические, природные и социальные особенности, которые, несомненно, оказывают воздействие на сущность бюджета. Рассматривая субъективные факторы, следует отметить, прежде всего, тип устройства государства, внутреннюю и внешнюю экономическую ситуацию.
Человеческое общество является развивающейся и саморегулирующейся системой. С развитием обмена и превращением продуктов в товар, появляется всеобщий товар - деньги, а с появлением класса купечества и металлические деньги. И государство, которое в различных формах возникло на развалинах родового строя, постепенно начинает вводить денежные налоги и пошлины, устанавливает свое исключительное право на чеканку металлических монет.
Чем больше усложняется процесс изъятия государством части общественного продукта и его перераспределение, тем труднее становится управлять им. У государства возникает необходимость считать доходы и расходы, составляются отдельные сметы затрат и доходов, с тем, чтобы обосновать потребность в ресурсах, их конкретные направления. Растет количество прогнозируемых на год расходов, источников их покрытия, а, следовательно, и количество разрозненных смет. Но для того, чтобы иметь возможность рассчитывать свои финансовые ресурсы, отдельные сметы затрат и поступлений пытаются объединить в общую смету доходов и расходов.
Киевская Русь не знала денежного государственного бюджета, потребности князя и его дружины, а также ополчения в период участия в боевых действиях удовлетворялись в натурально-вещественной форме. Налоги (дань) выплачивались шкурками диких зверей, чаще всего мехом куницы и белки, другими продуктами леса и крестьянских хозяйств. Были широко развиты трудовая, гужевая и другие повинности на господских землях.1
Постепенно основным источником материальных доходов для князя, бояр и поместных дворян становятся их собственные земли с закрепленными на них крестьянами. В хозяйствах великих князей и бояр были созданы специализированные службы (пути), в обязанность которых входило обеспечение бесперебойного снабжения княжеского двора и войска хлебом, мясом, рыбой, молоком, медом, соответствующими напитками и другими продуктами за счет собственного хозяйства, участков для рыбной ловли, сбора меда, охоты. Поскольку деятельности сельского и лесного хозяйства присущ цикличный характер, централизованно создавались и хранились запасы необходимых продуктов иногда на целый год.
Бюджетно-правовая реформа в Российской империи 1862-1868гг
Бюджетно-правовая реформа 1862 - 1868 годов, на наш взгляд, была вызвана двумя основными причинами.
Первой причиной стали все прочие Великие реформы Александра П.Реформа 1861 г. неизбежно повлекла за собой изменения в надстройке, т.е. в организации управления, суда, системы образования в государстве и пр. В силу этого за реформой 1861 г. должны были последовать и действительно последовали буржуазные реформы 1863-1874 гг.1
Важный фактор при проведении реформ - их финансовое обеспечение. После поражения в Крымской войне Россия испытывала серьезные финансовые затруднения. Изыскивать дополнительные финансовые ресурсы за рубежом (по причине все той же недавней крымской войны) было невозможно. В подобных условиях крупные финансовые ресурсы на реформы надо было изыскивать внутри государства. Одна только государственная ссуда крестьянам на выкуп земли по предварительным подсчетам равнялась 1 млрд. руб. Но следующие реформы требовали так же очень значительного финансирования, а это новые затраты, которые необходимо было покрывать.
Крестьянская, судебная, полицейская и пр. реформы привели к существенному разрастанию государственного аппарата, который требовал материального содержания. Данное обстоятельство легло тяжким бременем на государственный бюджет Российской Империи; и, в этой связи, второй причиной явилась необходимость наведения порядка в бюджетном хозяйстве государства в целом, так как беспорядок, царивший там, был ужасающим.
В дореформенное время каждое ведомство было государством в государстве, имея свой отдельный бюджет не только по расходу, но и по доходам; каждое министерство имело в исключительном своем заведовании особые источники дохода, предназначенные для известных целей и не всегда входившие в общую роспись. Государственная роспись не считалась обязательной к исполнению: каждое ведомство пользовалось широкими правами на испрашивание дополнительных ассигнований, могло по своему усмотрению передвигать кредиты из одного сметного назначения в другое, накоплять остатки и т. п. государственная отчетность была весьма несовершенна, сколько-нибудь серьезный контроль совсем отсутствовал.
Известный дореволюционный ученый юрист В. А. Лебедев писал: «Существенный недостаток наших прежних государственных росписей заключался в том, что они содержали в себе далеко не все суммы доходов и расходов, которые оказывались на самом деле. Так, специальные средства отдельных ведомств, составляя полную собственность этих ведомств, не принимались в расчет при составлении государственной росписи. Затем, в классификации статей не было строгой системы; действительная производительность каждой отрасли доходов не была известна, так как расходы по взиманию доходов не были отделены от расходов по управлению. Росписи не были достаточно подробны, а с другой стороны - были весьма запутанны; приходилось по необходимости соглашаться с цифрами, иногда очевидно неправильными, так как исследовать их правильность или неправильность было чрезвычайно затруднительно».2
На рубеже 50 - 60-х годов XIX века в России возникли как объективные, так и субъективные предпосылки проведения бюджетной реформы. В тот момент, кроме приведённых выше причин, имели место политическая воля Государя Императора к проведению данной реформы и личность молодого, но опытного государственного деятеля - Валериана Алексеевича Татаринова.
После завершения образования в Московском университетском пансионе В.А. Татаринов поступает на службу в канцелярию государственного контроля.
В 1850 г. Татаринов стал вице-директором канцелярии государственного контроля и занялся работой по составлению ревизионного устава. Получив значительный служебный опыт, он в 1852 г. занимает должность генерал-контролера департамента гражданских отчетов. На этот период служебной карьеры В.А. Татаринова приходятся его первые реформаторские заявления, вызванные многочисленными серьезными недостатками в организации государственной отчетности и контроля в Российской империи.
Будучи человеком инициативным и творческим, В.А.Татаринов от слов перешел к делу: он начал готовить крупномасштабный проект реформирования всей системы государственного контроля в России. С реформаторскими замыслами молодого чиновника контрольного ведомства был ознакомлен император Александр II, отнесшийся к проектам Татаринова, как замечают современники, весьма сочувственно.
В конце 1855 года В.А.Татаринов был командирован за границу для изучения сложившегося в ведущих зарубежных странах механизма государственной отчетности.
Правовое регулирование материальных бюджетных отношений
После реформы правового регулирования бюджетных отношений 1862 - 1868 годов в Российской империи начала активно формироваться модернизированная бюджетная система, то есть объективно обусловленная и урегулированная правовыми нормами система особых экономических отношений, связанных с формированием, перераспределением и использованием централизованных государственных денежных фондов, предназначенных для финансирования потребностей государства в целом и его отдельных частей, в соответствии с его устройством.
С точки зрения содержания можно назвать несколько моделей построения бюджетных систем: централизованная бюджетная система, для которой характерна жесткая структура межбюджетных отношений; «конфедеративная» бюджетная система, особенностью которой является одно-канальная схема сбора налоговых доходов и их монопольное распределение; децентрализованная бюджетная система, сущность которой состоит в том, что структура бюджетных полномочий идентифицируется со структурой потребностей, интересов и предпочтений населения территории.
С точки зрения формы, выделяют федеративные (трехуровневые) и унитарные (двухуровневые) бюджетные системы. Кроме этого, дополнительными характеристиками, отличающими названные виды систем, являются самостоятельность бюджетов различных уровней и степень централизации их исполнения.
Для того, что бы понять тенденции и особенности организационно-правового развития бюджетной системы Российской империи 1862 - 1904 годов, необходимо обратиться к непосредственному исследованию структуры и содержания бюджетного законодательства, которое во многом предопределяет условия функционирования бюджетной системы.
Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность нормативных актов по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию отношений по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Бюджетное законодательство Российской империи, возникшее после реформы правового регулирования бюджетных отношений 1862 - 1868 года, аналогично современному бюджетному законодательству в России, осуществляло правовое регулирование преимущественно организационных (процессуальных) бюджетных отношений в масштабах государства в целом и его отдельных частей.
Базу бюджетного законодательства России на общегосударственном уровне составляли Сметные правила 1862 года, высочайше утвержденные мнения государственного совета по различным вопросам, учреждения отдельных государственных органов и т.д. При этом, следует сказать, что нормы, содержавшиеся в высочайше утвержденных мнениях государственного совета, посвященных отдельным государственным росписям на конкретные годы, не утрачивали юридической силы по окончанию сметного периода, на который была составлена сама государственная роспись. Они продолжали действовать и подлежали применению в последствии в той части, которая не противоречила вновь создаваемому законодательству.
