Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовая характеристика правовой политики и ее отражение в сфере законотворческой деятельности государства
1.1. Понятие и сущность «правовой политики» в юридической науке 14
1.2 Законотворчество как форма выражения правовой политики 45
1.3. Качество закона: понятие и критерии 65
Глава 2. Основные направления правовой политики в сфере законотворчества как условие повышения качества закона
2.1. Обеспечение системности законодательства — одно из приоритетных направлений законотворческой правовой политики 95
2.2. Роль правовой экспертизы в обеспечении качества принимаемых законов 110
2.3. Повышение уровня правовой культуры и правосознания законодателя в современной России 131
Заключение 146
Список использованных источников и литературы 151
- Понятие и сущность «правовой политики» в юридической науке
- Законотворчество как форма выражения правовой политики
- Обеспечение системности законодательства — одно из приоритетных направлений законотворческой правовой политики
- Роль правовой экспертизы в обеспечении качества принимаемых законов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся сущности и содержания категории «правовая политика» и ее влияния на принятие качественного законодательства в современной России. В настоящее время роль правовой политики в условиях формирования правового социального государства существенно возрастает. Правовая политика показывает перспективы совершенствования законодательства, влияет на формирование принципов его развития, что в конечном счете гарантирует защиту прав и свобод личности.
Логическая противоречивость, пробельность и дублирование, отсутствие механизмов реализации правовых норм стали обычным явлением в правотворческой практике Российской Федерации. Пороки федерального правотворчества воспроизводятся на региональных и местных уровнях, порождая проблемы с исполнением нормативно-правовых актов, тем самым, затрудняя правоприменительную практику. Со всей очевидностью появляется необходимость совершенствования правотворческой практики, повышения качественного уровня разрабатываемых законопроектов. В этих условиях особое значение приобретает проведение правовой политики в государстве, которая была бы направлена на повышение качества законодательства в современной России. Бессистемность законодательства, внутренняя противоречивость, излишняя множественность законодательных актов будут воспроизводиться вновь, если не акцентировать внимание на обеспечение системности законодательства в государстве, проведение правовой экспертизы законопроектов, повышения уровня правовой культуры и правосознания законодателя в современной России.
Вместе с тем не вызывает сомнений то, что проведение правовой политики в государстве, определение основных направлений правового развития общества и государства на ближайшее время и удаленную перспективу представляют собой одну из важнейших задач современной юридической науки. Особое значение она приобретает в сфере законотворческой деятельности государства. На
4 сегодняшний день значимой представляется задача выработки теоретического подхода к решению проблемы принятия качественных законов в России. Несмотря на то, что этому вопросу уделялось большое внимание со стороны теоретиков и практиков, изученность механизма повышения качества законов в государстве, а особенно правовой политики как фактора повышения качества законодательства нельзя считать исчерпанной.
Российскому обществу и государству необходимы законы, которые выражали бы интересы человека и государства в целом. Поэтому при увеличении в настоящее время количества принимаемых законов на первый план выдвигается их качество. Так, по данным Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации СМ. Миронова, в 2007 году две трети принятых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы.
Между тем, правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России — мало разработанная и недостаточно изученная тема. Именно поэтому анализ общетеоретических аспектов правовой политики в сфере законотворческой деятельности государства имеет особую значимость. Его результаты позволят получить целостную картину правовой реальности и выработать единые для законотворчества рекомендации по развитию и применению данного института на практике.
Проведение в нашей стране правовой политики в форме соответствующих концепций, программ и стратегий послужит «катализатором» принятия правовых мер, направленных на дальнейшее повышение качества законодательства в современной России.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности диссертационной проблематики и предопределяют выбор темы работы.
Степень научной разработанности. Степень научной разработанности темы исследования необходимо оценивать с позиций комплексного подхода к исследованию проблемы правовой политики как фактора повышения качества законодательства.
Проблемы правовой политики в целом привлекали внимание известных российских юристов еще в дореволюционное время (С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича и других), которые рассматривали правовую политику как «прикладную» категорию, призванную оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права. В их представлении теоретическую часть политики права разрабатывает правовая наука, направленная на практическое применение ее наработок и выводов.
Вопросу соотношения политики и права были посвящены работы советских ученых: А.Е. Бовина, Ф.М. Бурлацкого, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, П.В. Пичугина и других, в которых преобладал взгляд о приоритете политики над правом, обусловленном руководящей ролью правящей партии в политической системе общества, а также примата государства над правом, вытекавшего из понимания права как системы норм, создаваемых и обеспечиваемых государством.
В связи с тем, что в современных условиях развития российского права, обнаружилась необходимость в дальнейшей разработке вопросов правовой политики, объединения в этих целях усилий Саратовской школы права, яркими представителями которой являются Н.И. Матузов, А.В. Малько и другие ученые-юристы, весьма важно выделить правовую политику как фактор повышения качества законодательства в современной России, учитывая при этом результаты научных дискуссий.
Для формирования собственных положений и выводов относительно сущности и особенностей правовой политики как фактора повышения качества законодательства в современной России диссертант опирался на теоретические разработки таких ученых-юристов, как С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, О.А. Гаврилова, И.А. Ильина, Н.В. Исакова, А.П. Коробовой, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина,
СВ. Полениной, О.Ю. Рыбакова, Ю.А. Тихомирова, О.И. Цыбулевской, К.В. Шундикова и др.
Высоко оценивая труды российских ученых, следует признать, что рассмотрение проблемы правовой политики имеет большой научный задел, однако, комплексного анализа правовой политики как фактора повышения качества законодательства в современной России, тем не менее, не просматривается. В процессе исследования выявлено отсутствие четко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики, а также вопросов, касающихся влияния правовой политики на качество принимаемого законодательства в современной России.
Таким образом, можно сказать, что в настоящее время в современной теории исследование правовой политики как фактора повышения качества законодательства в современной России не проводилось, что и образует проблемное поле авторского исследования.
Объектом диссертационного исследования является изучение механизма повышения качества законодательства в государстве. Предметом исследования - правовая политика в сфере законотворчества.
Целью диссертационного исследования является выработка программы влияния законотворческой правовой политики на принятие качественных законов в современной России.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач диссертационного исследования:
проанализировать понятие, сущность, место, роль и значение «правовой политики» в современной юридической науке;
рассмотреть законотворчество как форму выражения правовой политики;
выделить критерии качественного закона;
рассмотреть системность законодательства как приоритетное направление законотворческой правовой политики;
определить роль правовой экспертизы в обеспечении качества принимаемых законов;
показать влияние уровня правовой культуры и правосознания законодателя на качество принимаемых законов.
Методологическая основа диссертации. При исследовании правовой политики как фактора повышения качества законодательства в современной России диссертантом использовались как общенаучные методы диалектической философии (системный анализ, исторический и логический методы познания), так и специальные частноправовые методы (инструментальный и формально-юридический).
Диалектический подход познания позволил всесторонне и объективно проанализировать «правовую политику» и ее теоретическую разработанность в юридической науке. Исследование основано также на требовании конкретности и полноты познания. Применение системного подхода помогло не только проследить взаимозависимость правовой политики и качества законодательства, но и выявить способы ее влияния на принятие совершенных законов в государстве. Исторический метод познания позволил обратиться к идеям формирования правовой политики в государстве с учетом конкретно-исторических условий, в которых они формировались. Логический метод познания в диссертации выразился в познании механизма повышения качества законодательства в государстве.
Инструментальный метод позволил выработать практические рекомендации по совершенствованию правовых актов и отдельных норм в сфере осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина. Формально-юридический метод использовался при анализе законодательных актов, текста Конституции РФ, а также других нормативно-правовых документов, отражающих законотворческую деятельность в Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. Нормативно-правовую основу диссертации составляют Конституция РФ, отраслевое законодательство (Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский процес-
8 суальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, а таюке ряд федеральных законов РФ и законов субъектов РФ). В процессе работы над диссертацией была проанализирована практика Конституционного суда РФ по вопросам качества законов.
Научная новизна исследования. Диссертационное исследование является одним из первых, в котором комплексно исследовано влияние правовой политики на повышение качества законодательства с учетом современных российских реалий.
Новизну диссертационному исследованию придает также постановка вопроса о новом аспекте содержания правовой политики в свете отражения ее как основополагающего фактора повышения качества законодательства в современной России и способах влияния правовой политики на качество принимаемых законов в государстве.
К наиболее существенным результатам исследования можно отнести выделенные положения, обладающие качеством новизны в данной области научного знания:
определение понятия и сущности правовой политики как фактора повышения качества законодательства;
вывод об особой роли правовой политики в законотворчестве;
выделение критериев качественного закона;
обеспечение системности законодательства как одного из приоритетных направлений законотворческой правовой политики;
обоснование значения правовой экспертизы в условиях проведения правовой политики в государстве;
установлено, что правовая политика направлена на повышение уровня правовой культуры и правосознания законодателя.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации устанавливается, что правовую политику следует рассматривать не только как научно обоснованную, системную деятельность орга-
9 нов государственной власти, направленную на совершенствование правового регулирования в сфере прав и свобод человека и гражданина и всестороннего развития правовой государственности, но и способствующую повышению качества принимаемого законодательства в современной России.
Правовая политика в сфере правотворчества представляет собой деятельность по позитивации правовых норм. В ходе ее проведения субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях, конкретизирует их применительно к той или иной ситуации, формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е. объективирует в юридических текстах — обычаях, договорах, нормативных актах, доктринах.
Правовая политика в сфере законотворчества представляет собой деятельность государственной власти по подготовке и принятию законодательных актов, обладающих высшей юридической силой, принятых в строго определенном порядке и регулирующие наиболее важные общественные отношения в государстве.
Основными направлениями правовой политики в сфере законотворчества являются разработка и осуществление нормативно-правового планирования, принятие законов, реализация и совершенствование действующего законодательства.
2. Законотворческий процесс служит важной формой выражения проводимой в государстве правовой политики. В процессе законотворчества правовая политика определяет круг фундаментальных общественных отношений, которые могут быть урегулированы только законом; совершенствует законодательный процесс и механизм разграничения правотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами; восполняет существующие правовые пробелы, а также развивает положения уже действующих законов; влияет на
10 организационно-правовое обеспечение законодательного процесса. Правовая политика основана на правовой активности и участии общественности в законотворческой деятельности государства и предполагает наличие информационно-правового, материального, психологического обеспечения того или иного нормативно-правового акта.
Диссертант доказывает, что качество закона представляет собой совокупность критериев закона, составляющих его сущность и уровень совершенства, обеспечивающего реализацию закона в сфере общественных отношений. К числу наиболее существенных критериев (признаков, характеризующих качество закона и факторов, оказывающих на него влияние) можно отнести: проектирование идеи закона, состоящее в подготовке его концепции; социально-политические критерии; юридические критерии; критерии, отражающие результаты реализации закона.
Обосновывается идея о необходимости обеспечения системности законодательства как одного из приоритетных направлений законотворческой правовой политики, в связи с тем, что в настоящее время наблюдается некоторая разбалансированность системы законодательства, одной из причин которой и является отсутствие единой правовой политики в сфере законотворчества.
Системность законодательства является важнейшим фактором упорядочения законодательной деятельности с целью достижения задач, стоящих перед государством и обществом. Она предполагает одинаковое понимание и применение законов на всей территории государства, обращение требований законодательства ко всем без исключения субъектам права.
Для обеспечения системности законодательства необходимо выполнение ряда условий: единая система государственной власти на территории государства, научная обоснованность издаваемых правовых норм, высокий уровень правосознания и правовой культуры общества, приоритет норм международного права в российской правовой системе.
Формулируется вывод о том, что особую роль в повышении качества законодательства в условиях проведения правовой политики играет правовая экспертиза законопроектов. Так, правовая экспертиза нормативно-правовых актов способствует формированию строгой системы законодательства, четкой иерархии и эффективности его положений. Она определяет положение законопроекта в правовой системе, проводит сопоставительный анализ правовых норм в соответствующих отраслях законодательства, выявляет устаревшие правовые нормы по предмету законопроекта, возможные противоречия и дублирование, которые в условиях множественности актов практически неизбежны. Осуществление указанных мер способствует устранению множественности и противоречивости нормативно-правовых актов, приведению их в согласованную систему, что существенно повышает качественный уровень законодательства.
В диссертации отстаивается идея о том, что влияние правовой политики на качество принимаемых законов неотделимо от правосознания и правовой культуры законодателя.
Для разработки качественных законов правовая политика должна быть нацелена на глубокие юридические познания, ясные представления о системе права и законодательной технике. При этом в законотворческой деятельности законодателю необходимо руководствоваться научно обоснованными основополагающими идеями, которые следует реализовывать в системе правовых предписаний при разработке конкретных законопроектов, что приведет в конечном счете к повышению законодательной культуры, качеству нормотворче-ской деятельности и ее результативности.
7. Автором формулируются предложения по совершенствованию правово
го регулирования в сфере закрепления направлений правовой политики, в кото
рых бы отражались приоритетные направления правовой политики, способст
вующие повышению качества законодательства, в частности, принятие закона
«О нормативно-правовых актах Российской Федерации», в котором бы в каче-
12 стве общих положений отражались вопросы повышения уровня правовой культуры и правосознания законодателя.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научно-теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней осуществлен комплексный анализ политико-правовых направлений повышения качества законодательства, представленных в форме проводимой правовой политики государства. Положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, дополняют имеющиеся разработки в области учений о правовой политике, в частности, в сфере законотворчества. Вместе с тем всесторонний характер исследования предопределяет значимость результатов исследования для теории и истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного, административного права, философии, социологии, политологии и ряда других наук.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы' в практике законотворческой деятельности органов государственной власти, а именно, служить теоретической основой для разработки проектов нормативно-правовых актов. Кроме того, положения диссертации могут представлять интерес при написании обобщающих научных трудов теоретико-правового характера, в учебном процессе высших учебных заведений в ходе преподавания курсов по общей теории государства и права, истории государства и права, истории политико-правовой мысли, конституционного, административного права, разработке общих и специальных курсов по правовой политике современной России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором 9 работах, включая публикации в ведущих рецензируемых правовых журналах, в которых должны быть опубликованы результаты научных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук: «Вестник Московского университета МВД России», «Государство и право», «Закон и право».
13 Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре теории государства и права Института права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина. Результаты исследования использовались в учебном процессе Института права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина.
Отдельные теоретические положения диссертации апробированы автором в выступлениях на конференции Института права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина «Власть и право» (Тамбов, 2004), IV Международной научной конференции «Язык, культура, общество» (Москва, 2007), на Общероссийской научно-практической конференции «Современные вопросы юридической науки и практики» (Тамбов, 2008).
Структура исследования. Цели и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, состоящую из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативно-правовых источников и литературы, включающего 184 наименования.
Понятие и сущность «правовой политики» в юридической науке
Ориентация на формирование и развитие в России правового государства обусловлена объективными потребностями общественного и политического развития, целями и задачами утверждения свободы и права во всех сферах жизни общества и государства. Выработка стратегии правового регулирования, конструкции и формы правовой организации общества напрямую определяется проводимой в стране правовой политикой, которая является одним из основных направлений государственной политики вообще.
Понимание правовой политики, формулирование четкого определения данного феномена - одна из важнейших проблем юридической науки. Вокруг нее ведется научная дискуссия, в ходе которой делается попытка сформировать целостное видение картины правовой реальности и программы правового развития общества.
Вместе с тем, для каждой эпохи характерно собственное видение правовой политики, поскольку каждый исторический период отличается своей историей, задачами, стоящими перед обществом и государством.
Важное значение в теоретическом плане имеет концепция политики права, зародившаяся в рамках правовой мысли дореволюционной России, представителями которой были С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и др.
Изучая функции права, С.А. Муромцев выделял не «чистую», а «прикладную науку политики права», задача которой заключалась в реформе существующего и создании нового права. При этом он отмечал, что предметом политики права является исследование того, что должно быть, к чему следует стремиться в правовом устройстве и порядке общества1.
Саму идею правовой политики, в центре которой концепция прав человека как естественных притязаний индивидов, обосновал в работе «Учение о прибыли» крупный отечественный правовед Л.И. Петражицкий. Существо проблемы политики права, на его взгляд, состоит «в научно обоснованном предвидении последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем, например, в международной деятельности) оказалось бы причиной определенных желательных результатов»". Будучи основоположником психологической теории права, он считал, что политика права должна служить очищению психики людей для общественного блага.
Г.Ф. Шершеневичем политика права определяется как система мер, направленных на изменение законодательным путем существующего порядка в соответствии с идеальными представлениями, разрабатываемыми философией права3. По его мнению, в современном достаточно развитом обществе проблема общей политики права или правовой политики обычно не возникает. Эта политика в данном случае является специальной и нацелена на устранение различных вопросов в правовой сфере общества - правотворчестве, кодификации, защите прав и свобод личности и т.д.
Конечно, политика права в концепциях этих ученых выступала как разновидность политики в общесоциальном смысле, имеющей свой объект и цель -создание нового права (преобразование права) как основы преобразования всего общества. Рассматривая политику права как прикладную науку, они выделяли теоретические основы политики права.
В работах советских ученых-юристов вопрос о юридической политике (так обозначали правовую политику в советский период) затрагивал в основном проблемы судебной, уголовной и исправительно-трудовой политики. Вопросы юридической политики определялись вопросами соотношения права и политики. Принципы и положения политики партии и государства воплощались в правовые нормы и практику деятельности юридических учреждений4.
Начиная с 90-х годов, интерес к данной проблематике существенно усилился. Опубликован ряд работ5, в которых раскрывается понятие и содержание данного общественного явления. Проблема формирования и осуществления правовой политики в той или иной степени находит свое отражение и в научных исследованиях философов, политологов, социологов.
Законотворчество как форма выражения правовой политики
Одним из центральных направлений проводимой в стране правовой политики является осуществление законотворчества. Оно является важнейшим средством управления и непосредственно связано с механизмом и функциями государства и общества, так как претворяет в жизнь политический курс страны, юридически оформляет важнейшие задачи государства и общества, а также стратегию и тактику их выполнения.
В качестве условного начала каждого жизненного цикла правовой политики выступает политика правотворческая, закрепляющая цели правовой регламентации и средства их достижения. Она утверждает, что претворение в действительность оптимальных путей осуществления этих целей с использованием закрепленных в законе и иных нормативных правовых актах средств есть задача политики правоприменительной и правоинтерпретационной. По мере развития общественных отношений возникает потребность в совершенствовании действующего законодательства, которая также находит свое проявление в необходимости уточнения правотворческой политики, и тем самым цикл завершается .
С этим нельзя не согласиться. Именно законотворчество как одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений имеет существенное значение для дальнейшего его совершенствования и повышения роли права в целом50. Многоплановость этого механизма предопределяет структурное содержание законотворческого процесса.
Однако определение законотворчества (правотворчества) как деятельности органов государства не может служить основанием для отрицания субъективного, внутреннего характера правотворчества; прежде чем стать правом, объективная потребность должна пройти через фильтр мышления, воли, оценки правотворца, стать объектом его сознания, т.е. кроме внешней стороны законотворчество имеет и внутреннюю сторону, содержание которой составляют субъективные процессы познания, оценки, выбора и решения. Благодаря своей социальной природе, законотворчество сочетает в себе момент необходимости, социального детерминизма, свободы, творчества. Поэтому, законотворчество — это деятельность по созданию законов, предметом содержания которых выступают общепризнанные прогрессивные принципы, ценности и требования, являющиеся «правовой моделью».
В связи с этим действия законодателя следует понимать «не как действия, сводящиеся к механической регуляции импульсов общественной жизни. Это — творческие действия, при совершении которых законодателю предоставляется в пределах, ограниченных естественной и социальной обусловленностью, относительно широкое усмотрение по выбору решений»51.
В научной литературе совершенно справедливо указывается на то, что законодательная деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные черты и основное направление этой деятельности .
Выделим такие принципы, как демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности; законность и конституционность, означающие строгое и неуклонное следование Конституции и действующим законам в процессе законотворческой деятельности; гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей; профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов в законотворческом процессе.
Особо следует подчеркнуть принцип постоянного технического совершенствования принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса. Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия законов и нормативно-правовых актов в целом в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные законотворческой прак тикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам .
К примеру, развитие рыночных отношений в России ставит все новые масштабные задачи перед разработчиками соответствующего законодательства. Так, на наш взгляд, в данной сфере до сих пор законодательно не закреплены методики оценок различных объектов собственности, юридически не обоснованы экономические критерии и т.д. Поэтому, во-первых, требуется провести соответствующие исследования, изучить законодательство и практику других стран, во-вторых, необходимы правовые рычаги, которые стимулировали бы развитие высоких технологий. Это позволило бы полнее раскрыть принципы и механизмы частно-государственного партнерства — совместного участия государства и предпринимательских структур в таких проектах, которые не могут быть реализованы государством без участия предпринимателей или при реализации которых предпринимательство нуждается в поддержке .государства. Речь идет, прежде всего, о проектах в сфере транспорта, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, информатизации и связи, новых технологий54
Обеспечение системности законодательства — одно из приоритетных направлений законотворческой правовой политики
Под приоритетами законотворческой правовой политики (правовой политики в сфере законотворчества) следует понимать первоочередные задачи, проблемы, вопросы, которые необходимо решать сейчас и в ближайшей перспективе. Законотворческая правовая политика нацелена на то, чтобы выработанные ею правила были направлены на нормальное функционирование правовой системы государства, отражающей внутренние функциональные и системные связи всех правовых явлений. Благодаря ее государственно-властным качествам, правовая система обеспечивает целостность всего социального механизма страны. Ее цели, задачи, направления действия отражают многообразные проявления правового бытия.
Однако российская правовая система как социальное образование испытывает сегодня различного рода противоречия, способные вызывать негативные последствия. Во-первых, налицо нестабильность общественных отношений и постоянные изменения и дополнения уже принятых законов, зачастую отражающие лишь отраслевые или корпоративные интересы, что подчас оказывает весьма отрицательное влияние на всю систему государственного управления и чрезвычайно усложняет правовую систему. Во-вторых, противоречие между региональным законодательством и федеральными предписаниями, что значительно нарушает принцип суверенитета государства, предусмотренный в ч. 1 ст. 4 Конституции РФ . Суверенитет Российской Федерации предопределяет определенное разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти и служит однозначным подтверждением территориальной целостности России, распространения единой государственной власти на всю территорию страны.
Правовая система имеет свои особенности. Она призвана отражать процессы, происходящие на всех уровнях Федерации, а также место и роль каждого звена системы в функционировании всего правового механизма государства. Сложная правовая система России вызывает необходимость создания системности законодательства на территории всей страны в целях формирования правового государства и гражданского общества.
Системность законодательства основывается на соблюдении принципов законности, т.е. единства, всеобщности, целесообразности, что приводит к: - одинаковому пониманию и применению законов на всей территории государства; - обращению требований законодательства ко всем без исключения субъектам права, т.е. правовые предписания должны выполняться всеми гражданами и их объединениями, должностными лицами, государственными органами; все субъекты права несут юридическую ответственность в случае нарушения закона;
Итак, системность законодательства выражается в следующем. I. Ведущее и определяющее значение в обеспечении системности нормативно-правовых актов в государстве имеет верховенство Конституции РФ как основного закона государства, призванного регулировать особого вида общественные отношения и определяющего основы системы источников действующего позитивного права.
Данное положение ориентирует на единообразное понимание и неуклонное соблюдение основополагающих норм, на подчинение всей системы российского законодательства базовым конституционным принципам.
Законодательная деятельность эффективна, если она соответствует своей основной цели - разрешению экономических, политических, экологических, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции РФ. Эта цель реализуется путем выявления существенных потребностей в законодательном регулировании, разработки и своевременного издания законов, регламентирующих определенные области общественных отношений в интересах населения всей страны и входящих в Федерацию субъектов РФ, а также при условии органического (непротиворечивого) вхождения данного закона в систему законодательства.
Поскольку конституционные нормы обладают высшей юридической силой, нормы текущего законодательства должны находиться в полном соответствии с ними. Акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории государства, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Решения органов местного самоуправления обязательны только для расположенных на соответствующей территории предприятий, учреждений и организаций независимо от их ведомственной подчиненности, а также для должностных лиц и граждан. Исходя из характера компетенции органов, издавших данные акты, они опосредуют организационно-исполнительную, правоприменительную, контрольно-надзорную деятельность.
Роль правовой экспертизы в обеспечении качества принимаемых законов
Вопросы определения качества законодательных актов напрямую связаны с экспертизой их норм, которая учитывает недостатки законотворческого процесса, определяет соответствие правовых предписаний Конституции РФ, а также выявляет противоречия между ними и т.д.
Понятие «экспертиза» произошло от латинского «expertus», что означает — опытный, и представляет собой исследование специалистом (экспертом) каких либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.132
В последнее время признано, что научная экспертиза и другие формы экспертного обеспечения политики — важная часть процесса подготовки политических решений. Во-первых, общественные отношения стремительно усложняются, во-вторых, возрастает роль отдельной личности в системе правовых отношений. Здесь не обойтись без тщательной подготовки решений и соответственно без квалифицированных аналитиков, консультантов, экспертов, которые производят особый, специфический тип знания, предназначенный для реализации законотворческой правовой политики в стране.
Сложный характер законотворческой правовой политики обусловливает многоаспектность экспертизы и специализацию экспертов. Как и в других странах, в России огромный объем экспертного обеспечения политических решений приходится на государственные органы и ведомства всех ветвей власти. Именно они готовят информационно-справочные и аналитические материалы для Президента РФ и Председателя Правительства РФ, руководителей палат Федерального Собрания РФ, вырабатывают предложения и рекомендации, просчитывают те или иные варианты решения проблем.
Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате» Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер. По решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Целями и задачами Общественной палаты являются привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления; осуществление в соответствии с законом общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации и т.д.
Поэтому путь развития экспертного обеспечения политического процесса состоит в оптимизации механизмов взаимодействия экспертов и политиков. Современная экспертиза, обеспечивая потребности политиков в прогнозах и выработке той или иной стратегии, становится значимым социальным и политическим институтом.
