Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем правовой культуры должностных лиц, научного осмысления ее роли в становлении правового государства и организации действенного государственного управления.
Правовая культура общества - важный фактор и условие повышения роли Советов, исполнительно-распорядительных органов, правосудия. Без необходимого ее уровня невозможны успешное совершенствование законодательства, коренные преобразования в практике государственного строительства, которые способны привести к утверждению верховенства закона, равенства перед ним всех без исключения граждан,, должностных лиц и организаций. В этой связи существенной характеристикой государственного управления выступает состояние правовой культуры должностных лиц.
Роль правовой культуры должностных лиц неизмеримо возрастает в связи с усложнением задач государственного управления, преодолением кризисных явлений, демонтажем административно-командной и установлением демократически-правовой системы управления делами государства и общества. В материалах Съездов народных депутатов СССР, сессий Верховного Совета СССР, законодательных органов республик негативную оценку получила особенность нынешнего состояния государственного управления, состоящая в одновременном функционировании старых и новых структур, их разнонаправленном действии. Одновременно подчеркивается, что ломку прежней системы нельзя отождествлять с борьбой с аппаратом управления. Преодоление бюрократизма и других недостатков не принесет успехов, если ограничиться кампанией, направленной против аппарата вообще. Нужен новый, компетентный и хорошо отлаженный механизм управления с квалифицированными, обладающими развитой правовой культурой государственными служащими, должностными лицами.
На этапе практической реализации задач реформы полити-
- *L -
ческой системы общества, с учетом введения института президентства, на передний план выдвинулась задача реорганизации системы государственного управления, ее структурного, функционального и кадрового обновления. Начатые коренные преобразования в этом направлении, закреплены в Законе СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР е связи с совершенствованием системы государственного управления" . Законе СССР "О Кабинете Министров СССР' , а также Законе СССР "О перечне министерств и других центральных органов государственного управления СССР".
Взаимообусловленность формирования советского правового государства и совершенствования управления делами общества усиливается также тем, что государственое управление представляет собой одну из форм деятельности государства, которая выражается в практическом осуществлении его функций на основе и Ео исполнении законов. Отсюда понятны взаимозависимость государственного управления и права, роль правовой культуры в управленческой деятельности.
Государственное управление осуществляется через государственных служащих. Среди них особое место отводится должностным лицам, поскольку именно они наделены государственно-властными полномочиями. Деятельность должностных лиц по своему содержанию является управленческой, подзаконной и. как правило, правоприменительной. Усложнение, изменение управленческих задач влечет за собой возрастание роли должностных лиц. Поскольку управление реализуется в рамках закона, становится очевидным значение правовой культуры должностных лиц.
Актуальность проблем правовой культуры должностных лиц как с точки зрения практической значимости, так и недостаточной теоретической разработанности, обусловила выбор темы настоящей диссертации.
Научная разработанность проблемы.
Вопросы правовой культуры должностных лиц находятся на стыке нескольких фундаментальных направлений научного исследования, прежде всего, правовой культуры общества и госу-
дарственного управления. Этим определяется обширная научная литература, посвященная различным аспектам как правовой культуры, так и системы государственного управления.
Методологии изучения проблем культуры уделяют внимание многие советские философы: А. И. Арнольдов, Э. А. Еаллер, К С. Злобин, СМ. Коган, ЕЕ Ким, R М. Межуев, Э. С. Маркарян, А. К. Уледов и др.
Вопросы правовой культуры б последнее гремя вызывают возрастающий интерес у представителей правовой науки. Обстоятельное освещение они находят в работах С. С. Алексеева, R П. Казимирчука, Д. А. Керимова, Н. М. Кейзерова. R Н. Кудрявцева, Е. А. Лукашевой, Г. R Мальцева, A. R Мицкевича, R В. Тишенко, Л. С. Явича и других.
Различные аспекты проблемы правовой культуры, особенно социологический и психологический, исследуются в работах Е. R Аграновской, Е. А. Зорченко, А. Р. Ратинова, В. IL Сальникова, А. ПСемитко, Е Я. Соколова. R А. Щегорцова.
Значительное внимание правовая мысль уделила и исследованию правового статуса должностных лиц, их роли и места в системе государственного управления. Обстоятельные сущностные, деятельностные и структурные и;: характеристики даются в трудах представителей административного права: И. А. Бачило, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарева, A. R Оболонского, Ю. А. Розенбау-ма, Ю. А. Тихомирова
Вместе с тем вопросы правовой культуры должностных лиц до настоящего времени остаются малоизученными. Показательно, что по этой теме нет ни одного монографического исследования.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертации заключается в научной разработке теоретических и практических проблем правовой культуры должностных лиц, а также конкретных предложений правового и организационного характера по ее повыиению.
Для достижения указанной цели выделены следующие конкретные задачи:
- провести анализ и обобщение накопившегося в теории и
- 4 -на практике материала, относящегося к исследуемой теме;
исследовать- сущность правовой культуры должностных лиц, показать ее роль в формировании социалистического правового государства и совершенствовании государственного управления;
выявить специфику правовой культуры должностных лиц государственного аппарата как социально-профессиональной группы;
дать характеристику основных структурных элементов правовой культуры должностных лиц и ее функций;
изучить причины получивших распространение среди должностных лиц правового нигилизма и девальвации культурно-правовых ценностей, деформации профессиональной правовой культуры;
обосновать предложения, направленные на успешное формирование и последующее повышение уровня правовой культуры должностных лиц в системе высшего и среднего специального образавания, а также повышения квалификации.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический и исторический материализм, марксистско-ленинское учение об обществе, государстве и управлении. Автором широко использовался, наряду с другими, системный и культурологический способы познания. Важное значение при разработке темы имела концепция правового государства, в которой существенное место должно быть отведено эффективному управлению, правовой культуре.
Нормативно-правовая основа диссертации - советское конституционное и текущее законодательство, материалы Съездов народных депутатов СССР, заседаний Верховного Совета СССР, законодательных органов республик.
Работа написана на основе изучения практической деятельности аппарата государственного управления, результатов социологических исследований правовой культуры должностных лиц. Широко использованы статистические данные, материалы центральной и местной периодической печати, данные судебной практики.
При подготовке диссертации автор опирался на научные труды по культурологии, философии, социологии, праву, психологии, этике.
Эмпирической базой диссертации являются результаты социологического опроса , проведенного автором в 1990 году в Москве, Владимирской и Ульяновской областях по проблеме правовой культуры должностных лиц. Анкетированием было охвачено 600 человек, отобранных по квотной выборке. В работе использовались также данные всесоюзного социологического исследования политике-правовых проблем молодежной культуры, которое проводилось с участием автора в 1989-90 годах в Москве, Ленинграде, Минске, Свердловске, Омске. Уфе, Пензе по инициативе Государственного комитета РСФСР по делам науки и высшей школы, Советской ассоциации политических наук, Омского госу дарственного университета.
Научная новизна определяется прежде всего как самой постановкой проблемы, так и подходом к исследованию. Осуществлена попытка на базе имеющихся подходов интегрировать методологические возможности различных дисциплин в изучении правовой культуры должностных лиц. Настоящая работа представляет собой одно из первых исследований правовой культуры должностных лиц в условиях формирования социалистического правового государства, коренного обновления системы государственного управления. Проведенный анализ позволил автору сформулировать и вынести на защиту следующие имеющие теоретическое и практическое значение выводы, предложения и рекомендации:
- правовая культура должностных лиц - это мера освоения и использования правовых ценностей служащими, наделенными властными полномочиями, проявляющаяся в характере и уровне правовых знаний, оценок, установок, ценностных ориентации и других структурных элементов их правосознания, а также в деятельности, определяемой правовым статусом;
_ самостоятельную группу носителей правовой культуры составляют должностные лица государственного аппарата, оказывающие существенное влияние на государственное управление,
- б -процесс укрепления законности и правопорядка, демократизацию общественной ЖИЗНИ;
правовая культура выступает существенным показателем компетентности, деловой квалификации должностных лиц, который должен учитываться при прохождении ими государственной службы;
в современных условиях правовая культура должностных лиц нуждается в качественном улучшении, использовании в этих целях всей системы юридического всеобуча, включая подготовку в высших и средних специальных учебных заведениях, а также в институтах и на курсах повышения квалификации;
повышению правовой культуры должностных лиц могло бы способствовать более четкое закрепление их прав и обязанностей в действующем законодательстве, разработка и принятие Закона СССР "Об основных началах службы в государственном аппарате".
Исследуя многоаспектный характер правовой культуры должностных лиц, автор посредством комплексного анализа теоретических источников, эмпирических данных Еыработал также подходы к проблеме, которые характеризуются элементами новизны:
вопросы деятельности должностных лиц в сфере права рассматриваются с позиций обшей теории государства и права;
показаны значение и возможности исследования правовой культуры должностных лиц для углубления и разработки проблем правовой культуры общества в целом, выявления в ней дополнительных аспектов;
предложены новые критерии для построения теоретической модели структуры и функций правовой культуры должностных лиц, обосновано предложение ввести в научный оборот термин "актуальная правовая культура должностных лиц";
показано место правовой культуры должностных лиц в системе их общей культуры, дается анализ ее соотношения с другими формами: политической, нравственной, культурой социалистического демократизма и др.;
і специально исследуются уровни правовой культуры долж-
ностных лиц: обыденный, профессиональный и научно-теоретический; соотношение групповой и индивидуальной правовой культуры должностных лиц, ее идеологической и психологической сфер;
- выделены факторы, оказывающие негативное воздействие на правовую культуру должностных лиц; в соответствии с задачами формирования правового государства, повышения эффективности государственного управления намечены пути их преодоления.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения рассчитаны на использование в процессе совершенствования законодательства о государственной службе. Показана необходимость внесения дополнений и изменений в проект Закона РСФСР "О государственной службе" в части, касающейся определения должностного лица, предъявляемых к нему требований, расширения гласности в работе аппарата государственного управления.
Имеющийся в диссертации материал, в том числе связанный с результатами социологических исследований, может найти применение в процессе организации юридического всеобуча и правовой пропаганды, реализован в системах высшего и среднего специального образования, подготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов народного хозяйства.
На основе проведенного исследования автором обобщен практический опыт правовой подготовки кадров в учебных заведениях ЦК КІЮС, выдвинуты конкретные предложения по ее усилению в рамках преподавания государственно-правовых дисциплин.
Основные теоретические и практические выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора, обсуждены на проблемном семинаре кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЇЇК КІЮС. Результаты исследования докладывались на Всесоюзной научно-практической конференции "Правовая и политическая культу-
pa молодежи в условиях радикальной демократической реформы" (Омск, 1990 г.)
