Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая и социальная защита военнослужащих в системе функций социального государства . С.22 - 78
1. Система функций социального государства: их содержание и направленность . С. 22 - 43
2. Понятие, содержание и сущность категории правовой и социальной защиты военнослужащих. С. 44-58
3. Международно-правовые стандарты правовой и социальной защиты военнослужащих. С. 59 - 78
Глава II. Российское законодательство о правовой и социальной защите военнослужащих: история становления и развития . С. 79 - 154
1. Социальная защита военнослужащих России до 1917 года . С. 79-102
2. Развитие законодательства о правовой и социальной защите военнослужащих в советский период (1917 - 1992 гг.). С. 103 - 123
3. Правовое регулирование правовой и социальной защиты военнослужащих в современных условиях (1993 - 2000 гг.). С. 124 - 154
Глава III. Действующее законодательство иностранных государств о правовой и социальной защите военнослужащих: современные тенденции (сравнительно-правовой анализ). С. 155 - 210
1. Правовое регулирование материального обеспечения военнослужащих (на примере США). С. 155-172
2. Система и механизмы правовой и социальной защиты военнослужащих армий зарубежных стран (на примере США, ФРГ, Франции). С. 173-192
3. Зарубежный опыт правовой и социальной защиты военнослужащих и отечественная практика. С. 193
Глава IV. Совершенствование системы правовой и социальной защиты военнослужащих: основные направления и проблемы .
1. Правовые проблемы функционирования и развития системы правовой и социальной защиты военнослужащих Российской Федерации . С. 211 - 238-
2. Направления совершенствования системы органов государственной власти и гражданского контроля за правовой и социальной защитой военнослужащих; С. 239 - 265
3. Создание концепции правовой и социальной защиты на рубеже 2000 года как условие функционирования и развития системы правовой и социальной защиты военнослужащих. С. 266 - 281
Заключение. С. 282 - 289
Список использованной литературы. С. 290-340
- Система функций социального государства: их содержание и направленность
- Социальная защита военнослужащих России до 1917 года
- Система и механизмы правовой и социальной защиты военнослужащих армий зарубежных стран (на примере США, ФРГ, Франции).
- Правовые проблемы функционирования и развития системы правовой и социальной защиты военнослужащих Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация, согласно её Конституции, является правовым, социальным государством. В соответствии с Конституцией РФ политика государства «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). К числу этих условий относится и создание надёжной и эффективной системы правовой и социальной защиты граждан. Особая роль права в решении указанной проблемы определяется тем, что в современных условиях оно призвано выступать воплощением общественного согласия, социального компромисса, средством реализации требований равенства и справедливости. От содержания, качества его норм зависит поступательное развитие общества по пути социального прогресса.
Правовая и социальная защита населения - это базовая функция правового, социального государства. Однако механизмы такой защиты не могут быть тождественными для всех групп населения без исключения. Это определяется спецификой взаимосвязи личных, групповых и общественных интересов в каждом конкретном случае.
Среди социальных групп общества особое место занимают военнослужащие. Их специфическое предназначение - служба интересам всего общества и государства. Эта служба накладывает ряд существенных ограничений на их правовой статус и правовое положение в обществе, что особенно важно отметить применительно к условиям рыночной экономики. Как известно, основные средства существования военнослужащего, его личное благополучие связано главным образом с его службой: Он не может заниматься предпринимательской деятельностью или какой-либо иной деятельностью по извлечению доходов, противоречащей требованиям военной службы. В отличие от других граждан, регламентации подлежат и свобода передвижения военнослужащего, и многие другие его права и свободы.
Актуальность дальнейшей разработки содержания и механизмов правовой и социальной защиты военнослужащих определяется, в первую очередь, следующими факторами;
во-первых, глубокими социально-политическими изменениями и конфликтами на территории бывшего Советского Союза, обусловившими пересмотр жизненных позиций целых слоев общества, формирование новых ценностных ориентации, новых взглядов на роль Вооруженных Сил в стабилизации внутриполитической обстановки в стране;
во-вторых, кризисными явлениями в Вооруженных Силах, утратой традиционных стимулов военной службы, резким ухудшением всех видов обеспечения Вооруженных Сил, в том числе материального положения военнослужащих и членов их семей;
в-третьих, отсутствием эффективного механизма правовой и социальной защиты военнослужащих, ветеранов и членов их семей, несовершенством ее законодательной базы.
Проблема правовой и социальной защиты военнослужащих отличается новизной и сложностью как в теоретическом, так и в практическом отношениях, носит комплексный и межотраслевой характер. Она находится на пересечении проблемных полей различных отраслей юридической науки (теории и истории права и государства, конституционного и административного права, гражданского и трудового, уголовного и уголовно-процессуального права). Вместе с тем её целостный анализ в виде единого концептуального подхода возможен только в рамках общей теории права и государства, которая призвана разрабатывать методологические установки, касающиеся всех составных частей правоведения. Именно таким путём можно, например, выявить особенности взаимодействия интересов общества, государства, отдельных групп населения, определяющих уровень правовой и социальной защиты военнослужащих в тот или иной отрезок времени.
Несмотря на исключительную теоретическую и практическую значимость, проблема правовой и социальной защиты военнослужащих тем не менее не получила должной разработки с позиции общей теории права и государства, которая позволила бы избежать издержек узкоотраслевых подходов.
Состояние научной разработанности проблемы. В последние годы предприняты попытки исследовать различные аспекты правовой и социальной защиты военнослужащих (Б.М. Антонов, Н.В. Артамонов, А.Ф. Завгородний, М.В. Кибакин, В.В. Комиссарчук, В.М. Корякин, Ю.И. Мигачев, И.В. Холодков, Д.О. Шустров и др.). Значительное число работ посвящено обоснованию сущности, 2 структуры и механизма правовой и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, в том числе на монографическом и диссертационном 2 уровнях. Однако до сих пор отсутствуют комплексные исследования этой проблемы.
Не получила достаточного освещения несмотря на остроту и злободневность проблемы, история становления и развития системы правовой и социальной защиты российских военнослужащих. Специальных исследований в этой области нет. Отдельных сторон этого вопроса касались в своих работах СВ. Волков, СВ. Карпушенко В.Ю. Кудейкин, Ю.И. Мигачев, А.Е. Савинкин, В.В. Тиванов, А.В. Стремоухов. Основной массив публикаций составляют журнальные статьи.4
Недостаточно исследован и зарубежный опыт правовой и социальной защиты военнослужащих, ветеранов и членов их семей. Частично этого вопроса касались в своих работах специалисты военного права, защищена кандидатская диссертация Ю.И. Мигачевым, 2 опубликован ряд актуальных статей.
Выполненные в различные годы, в том числе и в последние несколько лет, учеными (правоведами, философами, экономистами, историками, политологами, социологами и др.) исследования отнюдь не уменьшают актуальности разработки как теоретических, так и практических вопросов поставленной проблемы. Назрела необходимость комплексного исследования многоплановой проблемы правовой и социальной защиты военнослужащих по разным направлениям и в различных ее аспектах.
Вышеперечисленные обстоятельства дают основание рассматривать изучение и анализ вопросов правовой и социальной защиты военнослужащих как актуальную проблему, имеющую важное значение с точки зрения юридической теории и практики.
Резюмируя вышесказанное, необходимо подчеркнуть, что в настоящее время российскому законодателю просто необходима целостная, научно обоснованная (в том числе со всесторонним учетом как богатого отечественного, так и передового зарубежного опыта) теория правовой и социальной защиты военнослужащих, способная стать научной основой для совершенствования правозащитного законодательства Российской Федерации и правоприменительной деятельности в этой области.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере деятельности государственных органов власти и органов власти местного самоуправления по правовой и социальной защите военнослужащих и членов их семей.
Предмет диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты России, США, ФРГ и Франции, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, отражающие деятельность государства по правовой и социальной защите военнослужащих.
Цель и задачи исследования обусловлены новизной и практической значимостью исследуемой темы. В диссертации на базе значительного научного, нормативного и фактического материала сделана попытка комплексной теоретико-прикладной разработки правовых аспектов названной проблематики.
Цель исследования состоит в разработке теоретических, правовых и организационных основ обеспечения деятельности государства по правовой и социальной защите военнослужащих, выработке соответствующих рекомендаций для государственных органов, действующих в данной сфере.
Цель исследования обусловила круг задач, подлежащих разрешению:
- сбор материалов, касающихся теории и практики функционирования государственных органов по правовой и социальной защите военнослужащих в нашей стране и за рубежом, их систематизация и комплексный анализ;
- исследование функций и принципов деятельности современного социального государства, их организационных и правовых форм реализации, специфики функциональных характеристик государства;
- определение сущности и содержания категорий «правовая защита» и «социальная защита», их места в категориальном аппарате теории права и государства;
- анализ и обобщение особенностей международно-правовых стандартов правовой и социальной защиты военнослужащих;
- разработка предложений по повышению эффективности действующей системы правовой и социальной защиты российских военнослужащих;
- исследование историко-правового аспекта становления и развития российской системы правовой и социальной защиты военнослужащих;
- анализ законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о правовом и социальном положении военнослужащих, лиц, уволенных в запас и членов их семей, с точки зрения оптимальности этих актов и их значения в отечественной системе правовой и социальной защиты военнослужащих, внесение предложений и рекомендаций по их совершенствованию.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. В ходе исследования автор руководствовался принципиальными положениями политического и экономического курса руководства страны на построение правового демократического социального государства, гражданского общества.
В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы социальной защиты военнослужащих), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций по данной тематике, формальнологический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных материалов), исторический, структурно-функциональный и иные общенаучные методы.
Взятые в совокупности вышеперечисленные методы способствовали достижению достоверности и научной обоснованности формулируемых в диссертации положений. При работе над диссертацией автором учтён личный опыт продолжительной службы во внутренних войсках МВД, а также опыт депутатской деятельности в Верховном Совете Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Теоретическая основа диссертации. Для обоснования изложенных в диссертационном исследовании положений использовались труды ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам философии, юриспруденции, социологии, науки управления и военной науки, а также материалы о правовой и социальной защите военнослужащих, опубликованные в отечественных и зарубежных средствах массовой информации.
При проведении историко-правового исследования становления российской системы правовой и социальной защиты военнослужащих до 1917 года и в советский период были изучены законодательные акты этого времени. Изучение системы и механизмов правовой и социальной защиты военнослужащих иностранных государств опирается на анализ военного законодательства США, ФРГ и Франции.
Для обоснования различных положений диссертации использовались труды правоведов, философов, политологов, социологов, историков, принадлежащих к различным направлениям и школам. К их числу относятся работы правоведов Е.А. Аграновской, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, М.И. Байтина, В.В. Бородина, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова. В.Д. Зорькина, Л.И. Каск, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, А.Е. Козлова, Г.А. Коробова, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, Э.В. Кузнецова, В.М. Курицина, В.В. Лазарева, Б.М. Лазарева. Р.З. Лившица, Е.А. Лукашевой, А.В. Малыш, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, Н.Б. Пахоленко, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, В.А. Туманова, P.O. Халфиной, В.Н. Хропанюка, Н.В. Черноголовкина, З.М. Черниловского, В.А. Четвернина, Н.Т. Шестаева, в том числе специалистов в области социального обеспечения Е.Г. Азаровой. B.C. Андреева, B.C. Астрахан, Е.И. Астрахан, К.С. Батыгина, Л.В. Забелина, А.Д. Зайкина, Р. Ивановой, Т.М. Кузьминой, М.И. Полупанова, В.А. Тарасовой, Э.Г. Тучковой, В.Ш. Шайхатдинова, А.И. Экимова.
Исследование базируется на трудах российских юристов, внесших значительный вклад в развитие теории и практики международно-правовой защиты человека (Э.М. Аметистова, Ю.А. Баскина, И.П. Блищенко, И.К. Городецкой, Г.К. Дмитриевой, Н.В. Захаровой, В.А. Карташкина, Е,Н. Коршуновой, Б.Г. Манова, Г.М. Мелкова, А.П. Мовчана, Р.А. Мюллерсона, П.Е. Недбайло, ЯЛ. Островского, Ю.А. Решетова, Л.Н. Шестакова, СВ. Черниченко, Л.М. Энтина и др.).
В диссертации использованы труды российских юристов и военных историков по истории возникновения и становления российского законодательства по вопросам правовой и социальной защиты военнослужащих Ж. Дарьи, A.M. Добровольского, Н.Л. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Ф.И. Калинычева, А.А. Керсновского, О.Г. Леонова, М.З. Мышлаевского, A.M. Петрова, П.А. Режепо. А. Риттиха, Н.А. Рубакина, И.Э. Ульянова, А.В. Чернова, Л. Штейна и других, а также труды Н.В. Артамонова, Д.Н. Артамонова, Х.М. Ахметшина, Ю.В. Братюшенко, П.К. Бурдина, Н.А. Виноградова, А.В. Герасимова, СМ. Кляцкина, П.К. Колибаба, Ю.Н. Кораблева, Н.Н. Королькова, Н.И. Кузнецова, В.М. Курицина, И.Ф. Побежимова, В.П. Портнова, П.И. Романова, М.М. Славина, В.П. Серегина, Б.Ф. Старова, В.Г. Стрекозова, А.А. Тер-Акопова и других, в которых отражены отдельные вопросы развития системы правовой и социальной защиты военнослужащих в советский период.
При проведении сравнительно-правового анализа правовой и социальной защиты военнослужащих в зарубежных государствах автор опирался на работы™ В.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Карташкина, В.В. Бойцовой, А.Х. Саидова, а также зарубежных авторов Р. Давида, Ф. Люшера, Д. Харриса и другие публикации.
При разработке темы широко использовались материалы и издания Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета. Российской Федерации, а также издания и материалы Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности и других ведомств, имеющих в своем составе военнослужащих.
Научная новизна диссертации заключается в самой постановке проблемы и выборе круга рассматриваемых вопросов. Характеризуется тем, что она является первой в отечественной юридической литературе монографической работой, посвященной системному и комплексному анализу проблем правовой и социальной защиты военнослужащих. В ней впервые сделана попытка обоснования нового самостоятельного направления исследований в правоведении - проблемы правовой и социальной защиты военнослужащих. Исходной посылкой для этого послужило выдвинутое положение о том, что узкоправовой подход к данной проблеме тормозит ее всестороннее рассмотрение, затрудняет полное и всестороннее познание правовой и социальной защиты военнослужащих и составляющих её элементов.
В работе с позиции общей теории права впервые дан системный анализ правовой и социальной защиты военнослужащих в нашей стране, исследована история ее возникновения, становления и развития, изучены ее структура и механизм функционирования, обобщен опыт правовой и социальной защиты военнослужащих ведущих зарубежных государств и сформулированы конкретные рекомендации по его возможному использованию в отечественных условиях.
В диссертации предпринята попытка анализа системы функций социального государства, раскрывается их содержание и направленность, выявлены и проанализированы принципы современного социального государства, их организационные и правовые формы реализации, а также специфика его функциональных характеристик.
В процессе диссертационного исследования в понятийный аппарат юридической науки и в действующее законодательство Российской Федерации автором введен ряд новых правовых понятий. Среди них: «правовая защита военнослужащих», «социальная защита военнослужащих». Появление в теории права новых понятий свидетельствует о выявлении таких фрагментов правовой действительности, которые прежде совсем не изучались или изучались не вполне удовлетворительно. Новизна положений, сформированных в диссертации, позволяет говорить о создании целостной концепции правовой и социальной защиты военнослужащих в государстве.
В ходе работы проанализированы и обобщены особенности международно-правовых стандартов правовой и социальной защиты военнослужащих, произведен анализ действующего законодательства Российской Федерации по данной проблеме, даны конкретные рекомендации и предложения по совершенствованию отечественного законодательства и повышению эффективности его применения.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные научные положения диссертации, составляющие общую теоретическую концепцию правовой и социальной защиты военнослужащих Российской Федерации:
1. В системе российской правовой науки, в рамках теории правовой защиты прав человека, сложилось самостоятельное научное направление -теория правовой и социальной защиты военнослужащих, характеризующееся самостоятельным предметом и специфическими методами исследования.
2. Правовая и социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных актах прав, льгот, гарантий указанных лиц, компенсаций и иных, мер их социальной защиты, а также правового механизма их реализации, соответствующего характеру военной службы и её роли в обществе.
3. Деятельность государственных органов по правовой и социальной защите военнослужащих в условиях рыночной экономики представляет собой относительно самостоятельное направление, особую сферу правовой и социальной политики современного российского государства.
4. Правовая и социальная защита военнослужащих, как особая сфера правовой и социальной политики современного демократического социального государства должна строиться на основе принципов законности, справедливости, гуманизма, приоритетности, достаточности, автономности, гарантированности, адресности, избирательности.
5. Являясь важным фактором повышения боеготовности и боеспособности войск деятельность государственных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления по правовой и социальной защите военнослужащих носит формализованный характер, регулируется системой норм военного законодательства, составляющего самостоятельную часть правовой системы отечественного законодательства.
6. Полная и детальная регламентация, а также административно-властный метод воздействия на субъекты и объекты правоотношений являются важнейшими особенностями деятельности государственных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления по правовой и социальной защите военнослужащих.
7. Военное правотворчество должно осуществляться преимущественно на законодательном уровне. Как показывает опыт западных стран, основной гарантией, обеспечивающей успешное функционирование системы и механизмов правовой и социальной защиты военнослужащих, является четкое законодательное закрепление особого правового статуса этой категории граждан. Именно в законодательных актах должен быть регламентирован весь комплекс соответствующих прав, обязанностей и льгот военнослужащих. Это ключевой момент для построения эффективно действующей системы правовой и социальной защиты военнослужащих в нашей стране.
8. Опыт ведущих западных государств (США, ФРГ, Франции и других стран) показывает, что преодолеть разнобой в определении различных систем льгот и компенсаций для военнослужащих разных видов вооруженных сил и родов войск можно только при наличии общей стратегии в данной сфере, при выработке общих принципов развития российского законодательства в области правовой и социальной защиты военнослужащих. Однако зарубежный опыт такой защиты может и должен использоваться сугубо избирательно, конкретно и дифференцировано, с учетом и на основе всего комплекса особенностей России. Важнейшим критерием при выборе приоритетных объектов исследования зарубежного опыта правовой и социальной защиты военнослужащих следует назвать общественный престиж воинской службы в той или иной стране.
9. В качестве конкретных мер по совершенствованию отечественной системы правовой и социальной защиты военнослужащих предлагается:
- закрепить правовые основы социальной защиты военнослужащих непосредственно в Конституции Российской Федерации, сформулировав комплекс прав, гарантирующих повышенную социальную защищенность этой категории граждан;
- в структуре Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создать комитеты по делам военнослужащих, ветеранов Вооруженных Сил и членов их семей, а в системе федеральных органов исполнительной власти - Государственный комитет по делам военнослужащих и по делам ветеранов;
- структуры органов по правовой и социальной защите военнослужащих должны формироваться по «вертикали» и по «горизонтали», в том числе в органах федеральной исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
- необходимо предпринять дополнительные усилия по сближению законодательства стран СНГ по вопросам социального обеспечения военных пенсионеров. Создание модельных нормативно-правовых актов по этим вопросам может способствовать улучшению материального положения многих бывших советских граждан, оказавшихся за пределами своей этнической Родины;
- в дополнение к уже существующему «военному пакету» законов в ближайшее время необходимо разработать и принять федеральные законы «О военной реформе» и «О чрезвычайном положении», «Об альтернативной службе», «О военном бюджете», «О военных расходах», «Об обжаловании военнослужащими в судебном порядке неправомерных действий должностных лиц», «Об особых гарантиях социальной защищенности и поддержке военнослужащих, уволенных без права на пенсию»;
- в ближайшей перспективе (в течение 5 лет) объединить все нормативно-правовые акты по вопросам правовой и социальной защиты военнослужащих в едином Кодексе правовой и социальной защиты военнослужащих Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования:
в практической деятельности органов государственной власти по совершенствованию отечественного законодательства в области правовой и социальной защиты в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права, в теоретическом обосновании выводов, относящихся к построению демократического правового социального государства;
в преподавании общей теории права, истории государства и права России и отраслевых юридических дисциплин.
Внедрение результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации были использованы при разработке в 1990-1999 гг. с участием автора следующих законов Российской Федерации: «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества», «О статусе военнослужащих»; «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей»; «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»; «Об основах социальной защищенности инвалидов Российской Федерации», «О ветеранах», «Об инвалидах», «О пенсионном обеспечении родителей военнослужащих, погибших при исполнении воинского долга» и других. Большинство этих законопроектов, принятых парламентом Российской Федерации, не имели аналогов в мировой юридической практике.
Кроме того, автор участвовал в подготовке проектов законов «О воинской обязанности и военной службе», «Об обороне», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», постановлений Верховного Совета Российской Федерации и его Президиума, регламентирующих режим временного пребывания российских войск за границей, их организованного вывода и обустройства на территории России, выплаты пособий погибшим военнослужащим, социальной защиты граждан из подразделений особого риска и другие вопросы.
Результаты исследования получили отражение в докладах и выступлениях автора в 1991-1993 гг. на заседаниях Верховного Совета Российской Федерации и в 1996-1999 гг. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, на Парламентских слушаниях по проблемам деятельности Комитета Верховного Совета Российской Федерации по делам инвалидов, ветеранов войны и труда, социальной защите военнослужащих и членов их семей и Комитета Государственной Думы по делам ветеранов.
Основные идеи и предложения диссертант изложил в докладах:
«О дальнейшем развитии законодательной базы по социальной защите военнослужащих и членов их семей» на Первом Всероссийском совещании па. вопросам социальной защиты военнослужащих и членов их семей» (г. Москва, 9-Ю августа 1993 г.);
«Актуальные проблемы правового регулирования государственной политики по социальной защите ветеранов войны, Вооруженных Сил и членов их семей» на совещании руководителей региональных органов социальной защиты в Департаменте по делам граждан, уволенных с военной службы и членов их семей Правительства Российской Федерации (г. Москва, 10 октября 1995 г.);
«Социальная защита военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы: состояние и перспектива развития законодательства» на Парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания; Российской Федерации (г. Москва, 2 апреля 1996 г.);
«Состояние и перспективы развития системы социальной защиты военнослужащих Российской Федерации на период до 2000 г.» на Втором Всероссийском совещании по вопросам социальной защиты военнослужащих и членов их семей (г. Москва, 27 мая 1996 г.), а также в многочисленных выступлениях на телевидении и радио, перед слушателями высших учебных заведений, перед военнослужащими воинских частей и избирателями.
Результаты исследования одобрены кафедрой теории права и государства Санкт-Петербургского Университета МВД России, получили апробацию в выступлениях на:
- межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (г. Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.);
- международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность» (г. Санкт-Петербург, 23-24 ноября 1994 г.);
- международной научно-практической конференции «50 лет Великой Победы в жизни и исторической судьбе России» (г. Санкт-Петербург, 9-10 февраля 1995 г.);
- первом международном научном конгрессе женщин-полицейских «Полиция. Женщина. Гуманизм.» (г. Санкт-Петербург, 21-24 марта 1995 г.);
- международном научно-практическом симпозиуме «Право, государство и безопасность человека в современном мире» (г. Санкт-Петербург, 24-26 апреля 1995 г.);
- межвузовской научно-практической конференции «Великая Отечественная война и современность: историко-правовые проблемы» (г. Санкт-Петербург, 27 апреля 1995 г.);
- региональной научно-практической конференции «Законность, правопорядок и борьба с преступностью» (г. Санкт-Петербург, 15 июня 1995г.);
- региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы социальной защиты военнослужащих и членов их семей в современных условиях» (г. Нижний Новгород, 29 ноября 1995 г.);
- международной научно-практической конференции «Проблемы воспитания патриотизма у молодежи и современность» (г. Санкт-Петербург, 22-23 сентября 1995 г.);
- международной научно-практической конференции «Общество. Право. Полиция» (г. Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.);
- международной конференции «Права человека в вооруженных силах демократического государства» (г. Москва, 17-19 ноября 1997 г.);
- научно-практической конференции «Насилие». Общество. Личность» (г. Москва, 7 июня 2000 г.).
Структура работы. Диссертация включает в себя введение, четыре главы (12 параграфов), заключение, список литературы.
Система функций социального государства: их содержание и направленность
В настоящее время в России складывается новый тип государственности. Сама жизнь объективно определяет его основные принципы: приоритет личности перед государством, правовой характер, социальность.
В статье 7 Конституции, Российской Федерации наше государство определяется, как социальное, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". В Российской Федерации, говориться далее в этой же статье Конституции, "устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". ]
Нельзя не отметить, что идея социального государства в России до сих пор не стала предметом столь пристального научного и общественного интереса, как концепция правового государства. Известно, что в течение почти всего последнего десятилетия в обществе идут нескончаемые споры вокруг таких проблем, как разделение властей, соотношение их между собой, о формах обеспечения ответственности государства перед личностью. Иными словами, обсуждаются вопросы распределения власти между структурами государства, которое может претендовать на роль правового. Между тем, не меньшее значение, чем вопросы правового государства (характеризующие государство со стороны его организационных структур), имеет и проблематика социального государства (характеризующая государство со стороны "качества" его деятельности, той реальной политики, которую оно проводит в целях обеспечения гарантий достойной жизни и свободного развития своих граждан). В отечественной юридической литературе справедливо отмечается, что "бывший" Советский Союз был первым государством мира, который конституционно закрепил систему экономических прав граждан, дополнив классические буржуазные права "первого поколения" - политические и личные - новым видом прав". 1 Однако путь, избранный Россией оказался сопряженным с необратимыми потерями и трагедией для многих и многих ни в чем не повинных людей. В то же время, нельзя не согласиться с утверждением, что все современные государства взяли на вооружение важнейшие ценности, впервые получившие проверку именно в нашей стране, включили их в свои социальные программы. В числе этих ценностей: осуществление государством социальной политики. Социальное государство реализует те ценности, которые в свое время провозгласил социализм, но в силу ряда причин не смог успешно осуществить. В отличие от социалистического государства, известного нам по опыту СССР и стран Восточной Европы, социальное государство призвано гармонично сочетать в своей политике эти ценности с ценностями правового государства и, таким образом, соединить идеалы права и законности с идеалами социальной справедливости. Сам термин "социальное государство" должен трактоваться, как наличие у государства определенных обязанностей перед гражданами, в смысле обеспечения им определенного минимума социальных благ.
При этом, как справедливо отмечают немецкие специалисты по государственному праву, если для социальной рыночной экономики приоритеты выстраиваются следующим образом: благосостояние, свобода, безопасность, равенство и помощь нуждающимся, - то для социальной политики их последовательность иная: помощь нуждающимся, равенство, безопасность, свобода и благосостояние.
Для того чтобы идея социального государства воплотилась в жизнь необходимо глубоко ее осмыслить, не довольствоваться набором хотя и важных, но все же внешних характеристик данного понятия, отказаться от ряда догм, сложившихся в отечественной теории государства и права. Нужно от обыденных эмпирических представлений о социальном государстве перейти к строго научной, фундаментальной теории социального государства в постсоциалистическом обществе. При ее создании следует опираться не только на наследие зарубежных мыслителей, но и на отечественные, в том числе дореволюционные размышления о социально-правовой организации общества адекватной основным общественным ценностям во всех сферах жизнедеятельности человека - политической, экономической, социальной, духовной.
Многочисленные немарксистские учения о государстве от Аристотеля до Каутского, нынешние их последователи в западноевропейской демократии и современные буржуазные теории, в той или иной мере отражая многовековой опыт мирового развития, сходятся в понимании государства, как института социального компромисса и достижения общего блага.3
Такой подход, признающий в государстве лишь одну его сторону -общесоциальную, общечеловеческую - является односторонним, т.к. не учитывает других его характеристик. 4
В XX веке государство отчетливо выявило свою роль во многих сферах жизни общества. Преимущественно классовые дела все более заметно потеснились общесоциальными делами.
Идея построения социального государства закреплена в Конституциях многих развитых капиталистических стран. Так, согласно действующей конституции, Франция является неделимой, светской, демократической и социальной республикой (ст. 2.), Испания - социальное правовое и демократическое государство (ст. 1.). В принятой еще в 1917 году политической Конституции Мексики она характеризуется, как представительская демократическая республика, осуществляющая свои функции на основе "социального партнерства". В Конституции Бразилии (1988 г.) также закреплена идея социального государства, и даже положение об особой защите прав трудящихся. В 1992 г. Украина в соответствии с действующей Конституцией провозгласила себя демократическим социальным и правовым государством.
Социальная защита военнослужащих России до 1917 года
Исследованиями российских правоведов и военных историков установлено, что элементы социальной защиты и социального обеспечения в нынешнем понимании этих явлений появились задолго до наших дней.
Первые законодательные акты, регламентировавшие отдельные вопросы организации и содержания русских дружин появились в XI веке. Ими были единичные и редко издаваемые князьями "уставы" и даже "кодексы": "Русская правда", "Правда Ярославичей", "Пространная русская правда". Они определяли различные стороны деятельности княжеских дружин - прообраза русского войска. В мирное время старшие дружинники (княжий мужи, бояре). ближайшие советники князя назначались наместниками городов и волостей, а во время войны являлись воеводами отдельных отрядов или всего войска. Формой их содержания было кормление - денежные и натуральные поборы с населения в личную пользу наместников и волостителеи.
Младшие дружинники (гридба, дети боярские, дворяне) в мирное время были домашними слугами и ближайшими помощниками князя. Они сопровождали его для сбора дани, а позднее являлись сборщиками податей. " "Русская правда " выделяла младших дружинников как лиц, чья личность и имущество нуждались в особой княжеской защите. 4 Закон определял так же различные вознаграждения дружинникам в зависимости от выполняемых ими функций. За свою службу младшие дружинники получали во временное владение земельные участки. При переходе дружинника на службу к другому князю эти земли у него отбирались. "Служни земли" явились зародышем поместного (условного) владения землей.
Первая форма материального обеспечения воинов так называемое "полюдье" 7 появилось одновременно с организацией княжеских дружин. Все необходимое для их содержания собиралось в виде дани у землепашцев, охотников, бортников, скотоводов. Часть этой дани выделялась для раненых, вдов и сирот.8 "Полюдье", как отмечает В.О.Ключевский, просуществовало на Руси несколько веков.9
Когда княжествам угрожала опасность со стороны соседей, в войско привлекались народные массы - "вой" (народное ополчение). Города и волости.-выставляющие служилых людей, снабжали их довольствием и вооружением.
Значительные изменения в обеспечении вооруженных сил, как отмечает А.В.Чернов, произошли во второй половине XV века. Они связаны, прежде всего, с появлением поместной системы. Она была введена великим князем московским Иоанном III, когда он стал в качестве содержания жаловать опытным воинам поместья, которыми они пользовались, пока служили великому князю. Поместья, жалованные великим князем, "из государственных дворцовых сел, из черных волостей", в зависимости от чина служилых люде различались по своим размерам от 200 четвертей для боярина и до 10 четвертей для "дворовых людей" и детей боярских.3
Коренные изменения в содержание войска внесла реформа, проведенная в середине XVI века. Осуществленные в этот период военные реформы Ивана IV заключались как в упорядочении системы комплектования и военной службы, так и в преобразовании системы обеспечения войска, улучшении социального обеспечения военнослужащих. Большинство исследователей (А.В.Волков, Ф.И.Калиничев, А.В.Чернов и др.) высоко оценивая реформы Ивана Грозного, в особую заслугу ставили ему заботу о служилых людях и реформу вооруженных сил государства. В 1550 - 1556 годах была проведена реорганизация службы с поместий и вотчин. Окончательное закрепление она получила в "Уложении о службе" 1556 года. В соответствии с этим законодательным актом система кормлений была упразднена, а наместничий "корм" заменен особым государственным денежным сбором - "кормленым окупом". 4 Это мероприятие имело важные политические и экономические последствия. Отмена кормлений и ликвидация поместного управления привели к тому, что огромные средства, собираемые боярами с населения в виде поместных кормов, стали поступать в государственную казну. Денежный доход в виде окупа позволил правительству выделить значительные средства на содержание войска.
Вторая половина XVI в. была новым важнейшим этапом в развитии вооруженных сил Русского государства. Появление служилых людей по "прибору" положило начало существованию постоянного войска в России (стрельцов). Они были введены по данным Ф.И.Калинычева в 1545 году, по данным же А.В.Чернова примерно в 1550 году. Городовые стрельцы обеспечивались денежным, хлебным и земельным жалованьем. Каждый стрелец должен был иметь двор и приусадебный участок, так как основным источником существования городовых стрельцов являлись земельные наделы (пашня, огороды, сенокосы и т.п.). Материально плохо обеспеченные, городовые стрельцы занимались торговлей и ремеслами. Бессильное создать необходимые благоприятные материальные условия для стрельцов, правительство пошло по линии наименьшего сопротивления и даже предоставило стрельцам позднее небольшие льготы в их торгово-ремесленных делах. Занятия стрельцов торговлей и ремеслами отрицательно сказывались на их военной подготовке и боеспособности.
Система и механизмы правовой и социальной защиты военнослужащих армий зарубежных стран (на примере США, ФРГ, Франции).
Систему социальной защиты военнослужащих, как полагает автор, можно определить как целостную совокупность предусмотренных законом стимулов. способов и средств, обеспечивающих военно-служебную лояльность и рвение военнослужащих. Механизм социальной защиты представляет собой организованную определенным образом совокупность институтов государства и правовых средств, используемых для защиты специфических интересов военнослужащих.
Зарубежный опыт и практика российской действительности подтверждают, что системы и механизмы социальной защиты объективно и закономерно востребованы обществом и государством для решения насущных проблем военнослужащих и членов их семей. Они в настоящее время в различных странах мира все более явственно выступают в виде особого социально-политического института, который компенсирует ограничения и тяготы военной службы системой социально-экономических льгот и гарантий. Социально-политический институт социальной защиты военнослужащих является составной частью социально-политической и ценностной структуры общества, отражает ее особенности.
Система социальной защиты военнослужащих в любой стране является важнейшим фактором обеспечения высокой боевой готовности войск и, несомненно, помогает военному руководству эффективнее решать стоящие перед ним задачи. Законодательством США предусматривается внесение через каждые четыре года корректив в ту систему. Специально назначенная Президентом комиссия по вопросам выплаты пособий и компенсаций в видах вооруженных сил представляет размеры денежного содержания военнослужащих на ближайшее время, а также порядок и условия получения различных пособий.
Несомненно, что успешно решать проблемы социальной защиты можно только при условии создания эффективно действующего механизма ее осуществления. Американские законодатели традиционно уделяют этому вопросу особое внимание.
Анализ законодательства США, а также публикаций по проблемам социальной защиты позволяет вычленить основные задачи, связанные с построением механизма социальной защиты американских военнослужащих. Как полагает автор, к их числу следует отнести: разработку и постоянное совершенствование законодательства в области социальной защиты; создание механизма реализации органами государственного и военного управления прав и свобод, льгот и привилегий, установленных законом; обеспечение материально-бытовых условий для военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей; формирование органов социальной защиты в структурах представительной и исполнительной власти; ресурсное обеспечение социальной защищенности военнослужащих; определение и дальнейшее развитие форм и видов социальных благ с учетом специфики различных групп военнослужащих и конкретной социально-экономической ситуации в стране; создание широкой сети негосударственных организаций (союзов, обществ, фондов и т.д.), занимающихся военной социальной работой; подбор и подготовку кадров социальных работников, как для военной социальной работы в институте управления социальной деятельностью, так и для массовой социальной работы непосредственно с людьми.
Решение перечисленных задач, как показывает опыт США, является необходимой предпосылкой формирования на государственном уровне целевых программ социальной защиты, дифференцированных с учетом выполняемых военнослужащими функций, особенностей их службы и быта.
Известно, что успех социальной защиты определяется наличием и качеством законодательной базы. В связи и этим несомненный интерес представляет существующий в США механизм разработки и принятия законов и поправок к ним по вопросам социальной защиты военнослужащих.
Вопросам социальной защиты военнослужащих и ветеранов вооруженных сил США, членов их семей придается первостепенное значение и Конгрессом, и администрацией. Предложения по соответствующим проектам новых законов и поправкам к действующим законодательным актам готовятся Министерством обороны США и проходят предварительную экспертизу в Главном счетном управлении. Экспертную оценку по ним выносит также бюджетная служба Конгресса, в частности, ее секция национальной безопасности. Согласно законодательству, Министерство обороны ежегодно до 1 июля должно представить Президенту доклад о результатах сравнения уровня денежного довольствия военнослужащих со ставками заработной платы гражданских служащих (государственного и частного сектора) и соответствующие рекомендации по пересмотру основных видов довольствия. Они включаются в бюджетное послание Президента на очередной финансовый год.
Раз в четыре года Министерство обороны США готовит специальный доклад о системе матерпального обеспечения военнослужащих, в котором формируются предложения и рекомендации по ее совершенствованию.
Законодательство США предусматривает периодическую "ревизию" системы выплат военнослужащим с тем, чтобы увязать порядок и условия добровольного найма на военную службу с уровнем жизни в стране и конъюнктурой на рынке рабочей силы. С этой целью Конгресс США специальным решением ежегодно повышает им базовые оклады, надбавки на питание и жилье. Размер специальных, наградных и различных компенсационных выплат пересматриваются значительно реже - обычно раз в три-пять лет. В целом в бюджете Министерства обороны США предусмотрено около 50 статей, касающихся материального обеспечения военнослужащих, начиная с расходов по денежному содержанию и кончая издержками на погребение и выплату пособий родителям, супругам и детям погибших (умерших).2
В Сенате США вопросами социального обеспечения военнослужащих занимаются, прежде всего, Комитет по вооруженным силам и, в частности, входящий в его состав Подкомитет по личному составу и персоналу, а также Комитет по делам ветеранов.3
В Палате представителей данными проблемами занимаются Комитет по вооруженным силам и, в том числе, входящий в его состав Подкомитет по делам военнослужащих и компенсациям (выплатам). Важную роль играет также Комитет по делам ветеранов, в который входит ряд подкомитетов: по вопросам компенсаций, пенсий и страхования; по вопросам образования, подготовки и занятости; социальных гарантий и защиты здоровья; по жилищным вопросам и мемориальной службе; надзора и расследований. По представлению вышеуказанных комитетой Конгресс США ежегодно вносит около 20-25 поправок в законодательство, регулирующее вопросы социального обеспечения военнослужащих.
В структуре органов исполнительной власти США вопросами социальной защиты как действующих, так и бывших военнослужащих занимается Министерство обороны. С этой целью в его составе созданы управления кадров, статистики и пенсионного обеспечения. Отдельные вопросы также решает Министерство здравоохранения и социального обеспечения.2
Правовые проблемы функционирования и развития системы правовой и социальной защиты военнослужащих Российской Федерации
В настоящее время фиксируется наличие ряда правовых проблем в защите интересов военнослужащих, их социально-экономическом обеспечении, соблюдении их гражданских прав. Они обсуждаются на различных уровнях, и, как правило, характеризуются как глубокие, серьезные, требующие комплексного решения. Среди них выделяются проблемные сферы, связанные с разработкой категориального аппарата и собственно теории правовой и социальной защиты, формированием системного законодательства в данной области, уточнением приоритетов в осуществлении социальной защиты, разработкой и принятием необходимых законодательных актов, государственных программ по их реализации.
Первое. Уточнение сущности и содержания правовой и социальной защиты военнослужащих в общей системе трансформации российской государственности в связи с провозглашением Российской Федераций «демократическим федеративным правовым социальным государством». ] Хотя понятие правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, закреплено в юридическом документе высокого уровня, 2 до сих пор нет единого толкования этих категорий в правоприменительной практике.
Второе. Необходимо уточнить, какие правовые акты относятся к законодательству Российской Федерации о статусе военнослужащих. Существует мнение, что к нему необходимо отнести не только Федеральный закон «О статусе военнослужащих», другие федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Необходима также глубокая правовая разработка основных категорий в данной сфере, в частности статуса военной службы и, соответственно военнослужащих, как субъектов ее осуществления. Так, важнейшим документом, создающим правовую базу для защиты интересов военнослужащих, как государственных служащих, является контракт, заключаемый ими для прохождения службы. В настоящее время он носит явно односторонний характер. Исходя из этого, правовая норма о закреплении и регламентации в условиях контракта взаимных обязательств между государством и военнослужащим, проходящим службу по контракту, представляется крайне важной в настоящее время. Несмотря на то, что данное положение противоречит Закону Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе", другим законодательным и нормативным правовым актам Российской Федерации в области воинской обязанности и военной службы, которые до сего времени не определяют каких-либо специальных условий, закрепляемых в контракте о прохождении военной службы, оно как раз сможет восполнить юридический пробел в данном вопросе. Ссылки на то, что правовые отношения между государством и военнослужащими, их взаимная ответственность, а также содержание контракта о прохождении военной службы регламентируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, также, не имеют достаточных оснований. Практика разрешения юридических коллизий, возникающих в этой связи, находит свою квалификацию только в судебных решениях по искам военнослужащих. Это указывает на отсутствие четкой правовой базы по данному вопросу.
Обоснованным в этой связи представляется и законодательное закрепление тезиса о том, что в случае признания судом факта нарушения Министерством обороны РФ (иным федеральным органом власти, в котором законом предусмотрена военная служба) условий заключенного с военнослужащими контракта, военнослужащий имеет право на досрочное увольнение с военной службы.
Это норма касается вопроса прохождения военной службы и, следовательно, относится к предмету регулирования законодательства о воинской обязанности и военной службе. Пока Федеральный Закон Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» не содержит такого основания для увольнения с военной службы. Автор считает, что данное обстоятельство значительно сужают право военнослужащих на защиту своих интересов и требуют корректировки. ,
Третье. Формирование системного законодательства в области социальной защиты военнослужащих. Для этого необходимо завершение формирования нормативной базы, начало которой как изложено выше положено в начале 90-х. годов. Данный процесс должен осуществляться двумя путями: корректировкой действующего законодательства в области социальной защиты, а также расширением нормативной правовой базы в сфере социальной защиты военнослужащих.
В условиях, когда развитие российского общества подчас приобретает непредсказуемый характер, проблема правового регулирования строительства и использования Вооруженных Сил становится особенно острой. Боеготовность и боеспособность армии во многом зависит от содержания и качества действующих правовых норм.
Учитывая особен пости военной службы, государство должно устанавливать для военнослужащих комплекс разнообразных стимулов материального и нематериального характера, что должно быть подкреплено соответствующей правовой базой. Это непосредственно вытекает из особых обязанностей, возлагаемых Конституцией на государство с тем, чтобы права человека охранялись властью закона.
Гарантией именно такого развития законодательства по правовой и социальной защите военнослужащих могло бы стать закрепление в Конституции Российской Федерации новых подходов, связанных с признанием особого статуса военнослужащего и конституционной регламентацией ограничения его прав и свобод. С этой целью, как полагает автор, необходимо основы правовой и социальной защиты военнослужащих непосредственно закрепить в Конституции России. Это ключевой момент, на котором должна быть выстроена отечественная система социальной и правовой защиты военнослужащих.
Нельзя не отметить и этой связи, что права военнослужащих специально оговорены в международных пактах о правах человека. Ныне действующая Конституция России 1993 [-ода содержит широкий круг прав граждан страны. Однако в ней ничего не говорится о гарантиях соблюдения этих прав в отношении военнослужащих.
