Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правотворчество в период проведения Петром I реформ и становления абсолютизма в России 13
1. Цели и принципы правотворчества в России в условиях 13-20
2. Факторы и условия, влиявшие на правотворчество Российском государстве конца XVII - первой четверти XVIII вв . 21-56
3. Результаты реформ, их обусловленность характером правотворческого процесса 56-67
Глава II. Правотворчество в период проведения буржуазных реформ при Александре II 68
1. Общая характеристика уровня правотворчества 68-75
2. Особенности правотворческого процесса в Российской империи период проведения реформ во второй половине XIX в 76-92
3. Результаты реформ, их обусловленность характером правотворческого процесса 92-103
Глава III. Правотворчество в Российской Федерации в период проведения реформ 1990-2005 гг. 103
1. Формирование новых подходов к правотворчеству в Российской федерации в условиях общественных преобразований 103-113
2. Факторы влияния на развитие форм правотворчества 114-117
3. Результаты реформ в Российской Федерации на современном этапе развития, их обусловленность характером правотворческого процесса 118-131
4. Общее и особенное в правотворческих процессах реформационные периоды истории России 132-173
Заключение 174-179
Список использованной литературы и источников 180-194
- Цели и принципы правотворчества в России в условиях
- Факторы и условия, влиявшие на правотворчество Российском государстве конца XVII - первой четверти XVIII вв
- Общая характеристика уровня правотворчества
- Формирование новых подходов к правотворчеству в Российской федерации в условиях общественных преобразований
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. На рубеже ХХ-ХХІ вв. в России происходят значительные социально-политические преобразования. Современное российское общество стремится создать демократическое правовое государство с рыночной экономикой, обеспечить реальное социальное обеспечение нуждающимся слоям населения. Несомненно, такие глобальные задачи выполнимы только при условии всеобщей концентрации государственных органов и служащих, простых граждан России и институтов гражданского общества. Отношение к способам и результатам этих реформ в обществе и за рубежом различное, но в наличии определенного прогресса на сегодняшний день соглашается большая часть экспертов. Как отмечает в своих выступлениях Президент России В.В. Путин: «В демократических преобразованиях нельзя поставить точку. Как нельзя подвести черту под движением страны вперед и стремлением людей к прогрессу»1.
Наиболее оптимальный справедливый способ достижения поставленных целей и задач обеспечивается за счет подробной продуманной политики, основанной на обширной правовой базе и правореализации. При этом именно правотворчество является реальным отражением поиска и решения основных путей современных реформ на протяжении последних пятнадцати лет. Правовая политика современной России представляет собой основанные на общих и специфических закономерностях развития национальной правовой системы принципы, стратегические направления и практические пути создания и реализации правовых норм, укрепления режима законности и безопасности, формирования у граждан развитой правовой культуры, способности использовать правовые средства для удовлетворения своих интересов. Таким образом, сущность правовой политики России заключается не только в проведении различных реформ, но и в постоянной ревизии их результатов, их совершенствовании и поисков новых путей. На это обстоятельство неоднократно обращал внимание Президент России. В.В. Путин: «Убежден, мы должны учиться сами и учить правовой культуре наших детей. Обязаны иметь непротиворечивое и действенное законодательство. Должны добиться, чтобы аксиомой нашей жизни стало, то, что закон един для всех, невзирая на чины несмотря на лица»1.
Россия шла к такой модели правовой политики не один век. Реформы являются неотъемлемой частью всей российской истории. Однако именно такие реформы, которые бы затронули одновременно все сферы общества в России, начинают проводиться лишь с XVIII в. Каждая такая правительственная «революция сверху» в России постепенно, шаг за шагом, искала пути и способы решения общесоциальных, политических и экономических проблем. Мы выделяем в этом отношении те переходные этапы российской истории, на которых отразилось смена типов российского государства: от традиционно-патриархального государства (сословно-представительная монархия в Московской Руси XVI-XVII вв.) к полицейскому государству (Российская империя XVIII - первая половина XIX вв.) при Петре I; от полицейского государства к либерально-авторитарной модели политической системы общества (вторая половина XIX - начало XX вв.) при Александре II и Николае И, а также при переходе от советской авторитарной политической системы общества к демократической, ориентированной на строительство правового государства. Изучение и сравнительный анализ состояния правотворчества в эти исторические отрезки времени позволяют по новому взглянуть на роль государства и права в жизни общества, определить недостатки просчеты правовой политики в предыдущие реформационные периоды. Сравнивая различные виды правотворческой деятельности, осуществляемой в России в различные периоды ее исторического пути, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так и особенное, то есть в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления правотворческой деятельности государственных органов и др. Именно на базе исторического опыта, возможно, высветить основные закономерности законотворческого процесса.
Отношение к указанным реформам в истории России по сей день, вызывает различные точки зрения, что заставляет исследовать их с использованием различных подходов. Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм. Стабильность общества - гарантия его процветания, соответственно, обеспечение этой стабильности - основная цель государства. Как отмечал Т. Гоббс: «Только в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могут служить лишь законы каждого государства»1.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения. Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.
Все вышеизложенные обстоятельства обусловливают актуальность диссертационного исследования правотворчества в реформационные периоды истории России, государства, которое сегодня продолжает искать свой особый путь развития с учетом демократических, многонациональных, многоконфессиональных и других исторических традиций российского общества.
Цель диссертационной работы заключается в установлении факторов, влияющих на правотворчество в пореформенные периоды истории России, результатов этой правотворческой деятельности, а также в выработке, на основе изученного опыта рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Достижение указанной цели требует решения следующих задач: исследовать различные подходы к понятию правотворчество в различные периоды проведения крупномасштабных государственных реформ (1699-1725; 1861 1881; 1990-2005 гг.);
- проанализировать основные факторы, влияющие на особенные черты и формы правотворчества в указанные периоды истории России;
- определить общесоциальные и научные основы правотворческой деятельности государства в указанные периоды;
- установить степень адекватности отражения социальных потребностей при осуществлении правовой политики Российского государства;
- раскрыть состояние и роль научного планирования законодательной работы, прогнозирования последствий принятия законов, научной экспертизы проектов законов и их сбалансированности в указанные периоды истории России;
- проследить развитие языка законодательства и формирования юридической терминологической словарной базы;
- провести сравнительный анализ правотворческих процессов, рассматриваемых реформационных периодов истории России: их логику, закономерности, формы, круг субъектов правотворчества;
- определить перспективы правотворчества в России на современном этапе проведения реформ с учетом исторического опыта.
Объектом исследования является правотворчество в его сущности и конкретно-исторических характеристиках как существенная связь между государством и обществом. В качестве предмета исследования выступают особенности содержания российского правотворчества в реформационные периоды развития государства и общества, а также комплекс факторов, определяющих роль правотворчества в осуществлении общественных преобразований.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, затронутые в диссертации, всегда интересовали как ученых, политиков, так и историков права. Вместе с тем, все эти исследования, в основном, ограничивались определением состояния и уровня развития законодательства на том или ином этапе истории России.
В отечественной теоретико-юридической науке проблемам правотворчества уделяется значительное и серьезное внимание. Данный вопрос подробно рассматривается в работах таких ученых юристов, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, СВ. Бошно, О.А. Гаврилов, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.П. Малахов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.А Окуньков, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Синюков и других1.
Проблемы, связанные с понятием правотворчества, изучением характерных признаков и свойств правотворчества в реформационные периоды истории России, рассматривались в работах дореволюционных историков и юристов: И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, П.А. Кропоткина, B.C. Соловьева, СМ. Соловьева, Г.Ф. Шершеневича2, - а также современных исследователей: Э. Аннерса, Дж. Боффа, Н.А. Воскресенского, В.Г. Графского, В.М. Клеандровой, В.М. Курицына, B.C. Нерсесянца, Т.Е. Новицкой, А.Н. Сахарова, О.И. Чистякова, Г.В. Швекова, О.А. Кудинова и других1.
Вместе с тем, нельзя признать, что тема диссертационного исследования разработанной достаточно глубоко. Данная проблема почти не отображена в монографических исследованиях. В большинстве работ исторические вехи развития правотворчества в России рассматривается на уровне комментирования определенных отраслевых видов законодательства, которые обладают самостоятельными характеристиками. Также недостаточно исследованы в отдельности условия, факторы, принципы правотворчества, характеризующие каждый отдельный этап проведения масштабных реформ.
Недостаточная разработанность проблем правотворчества как основного способа осуществления правовой политики государства в период проведения общесоциальных, политических и экономических реформ, обусловленных сменой типа государства, отрицательно сказывается на работе государственных органов, что в итоге может привести к существенным просчетам и ошибкам, росту социальной напряженности.
Методология и теоретическая база диссертационного исследования. При проведении исследования применялись классические общенаучные методы, в том числе, приводились в действие элементы диалектического метода познания действительности. Всемерно применялся системный подход, который позволил автору выявить факторы, влияющие на правотворчество, проанализировать их взаимосвязь; он также позволил сделать теоретические обобщения различных подходов к пониманию сущности правотворческой функции государства. В ходе работы использовались методы компаративистского, общесоциологического, историко-культурологического анализа.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формируются с помощью законодательной (юридической) техники.
Научная новизна диссертации состоит в том, что концептуальной идеей, положенной в основу диссертационного исследования, является рассмотрение правотворческого процесса в единстве трех основных подходов: с позиции общей теории права, с позиции развития правотворчества на определенных этапах истории России и с учетом проводимых масштабных и длительных преобразований российского общества, государства, экономики. Этот подход позволил выделить целый ряд качеств, признаков, принципов правотворчества, существенных и необходимых для настоящего времени.
В работе сформулированы понятия правотворчества для каждого из рассматриваемых исторических периодов, для каждого нового типа государства, сложившегося в условиях проводимых преобразований. При изучении факторов, влияющих на состояние правотворчества в реформационные периоды истории России, определена их общая система. На основе применения сравнительно-правового метода в отношении каждого из периодов показаны общие условия и факторы, влияющие на правотворческий процесс, при проведении любых реформ, и частные факторы, характерные для одного или нескольких периодов.
Исследование правотворчества проводилось в неразрывной логической связи с анализом правовой политики государства, которая включает также важные аспекты правореализации. Для каждого периода реформ установлена степень эффективности правотворчества путем определения того, насколько были достигнуты цели каждой отдельной реформы и реформирования социально-политической и экономической жизни российской общества в целом.
Для получения объективного взгляда на состояние правотворчества, на отношение к нему со стороны властной элиты, проводящей реформы, в диссертации исследованы политико-правовые идеи, концепции, идеологические платформы ряда государственных деятелей-реформаторов.
В ходе исследования были выявлены закономерности, оценка существа и роли которых в развитии правотворчества в России легли в основу положений, выносимых на защиту:
1. Исторический опыт государственных реформ в России показывает, что в период их проведения законодательство и ведомственное нормотворчество являются основной формой нормативного регулирования общественных отношений. Обычное право, судебное правотворчество, международные нормы и принципы не оказывали особого влияния ни на процесс официального законодательного оформления реформ, ни на их реализацию;
2. Предпосылками проведения реформ в России, в первую очередь, являются назревшие в обществе и в системе государственного управления противоречия. Решение этих проблем и является целью реформирования. Социальные, политические и экономические. институты, вводимые или преобразованные реформаторами, формируются за счет сложившихся в обществе моделей поведения; законопроектов, выдвигаемых, как правило, людьми из околоправительственного круга идеологов-реформаторов; политико-правовых концепций, исследований доктринального характера, предлагающих программы создания, преобразования или устранения социальных, политических или экономических институтов
3. В России за счет проводимых масштабных реформ наблюдался поступательный переход от традиционно-патриархального государства к полицейскому государству, от полицейского государства к либерально - авторитарной модели политической системы общества. Подобие этому составляет переход от советской авторитарной политической системы общества к демократической, ориентированной на строительство правового государства. При этом характерным было значительное заимствование и преемственность западноевропейских и англоамериканских правовых институтов;
4. На всех трех реформационных этапах истории России, особенно в период правления Петра I, наблюдается, в той или иной степени, разрыв между правотворчеством и практической реализацией идей, моделей поведения, предлагаемых реформаторами. Одной из главных причин этого является непродуманное, массовое правотворчество. Российское общество никогда не было готово принять и одобрить сразу массовые изменения в своей жизни. Поэтому периоды реформ сопровождаются антиправительственными социальными волнениями, ростом преступности, ростом популярности консервативных взглядов среди населения;
5. Революционный характер реформ, существенно изменявших все сферы общества, обусловливал появление новых подходов к правотворчеству в указанные периоды. Общими характерными чертами для всех реформационных периодов являлись: создание новой системы правотворческих и правоприменительных государственных органов, создание новых видов или форм источников права, существенные изменения в процедуре законотворческого процесса;
6. При проведении реформ Петром І, в отличие от буржуазных реформ Александра II и современных реформационных процессов, правотворчество осуществлялось без учета и понимания социальной сущности права. Основные устремления царя-реформатора были направлены на усиление мощи и суверенитета Российского государства, укрепление власти царя внутри страны;
7. Важнейшим прогрессивным условием развития правотворчества в период буржуазных реформ Александра II стало доверие главы государства к наиболее прогрессивным, лояльным государственным чиновникам, общественным деятелям, выражавшееся в возможности самостоятельной разработки пакетов законопроектов по каждой реформе;
8. В историческом ракурсе все рассматриваемые реформационные периоды в истории России можно считать незавершенными. Наблюдается своеобразное деление этих периодов на два этапа: первый этап - непосредственная разработка проектов реформы, правовое оформление и дальнейшая реализация, второй этап корректировка, исправление и дополнение очередным главой государства, правительством, прогрессивными политическим силами общества результатов реформ первого этапа. Это общая черта всех рассматриваемых периодов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения, научные положения, полученные в ходе анализа теоретико-правовых основ сущности, характеристик, факторов, определяющих роль и особенности правотворческих процессов в реформационные периоды истории России, определяют новые направления в теории российского права и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке затронутых вопросов в целях совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем научные положения могут найти применение в совершенствовании государственной правовой политики при проведении различных реформ, в создании более тесных и разнообразных взаимосвязей между органами государственной власти и институтами гражданского общества.
Ряд разделов работы может быть использован в преподавании курсов «Теория государства и права», «История государства и права России», «История политических и правовых учений», «Юридическая техника», «Конституционное право России», а также специальных курсов, посвященных проблемам становления и развития в России правотворчества, системы источников права, вопросам правовой политики России в условиях проводимых преобразований.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Московского Университета МВД России. Основные положения, выводы и результаты диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура и объем исследования соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Цели и принципы правотворчества в России в условиях
Преобразования Петра I, подготовленные всем ходом развития страны в предшествующем столетии, были центральным событием социально-экономической и политической истории России этого периода. Главной движущей силой реформаторской деятельности Петра I была идея государственного блага, создания рационального государства с чётко работающим аппаратом управления, эффективным хозяйственным механизмом, боеспособной армией, благоприятными (для государства) социальными отношениями. Экспансия государства коснулась всех сторон жизни общества. При этом Петр I не разрушал старые порядки, он не был «революционером». Петровские реформы явились логическим продолжением традиций, заложенных в Московском государстве. Однако нужно сказать, что Пётр проводил свои преобразования с присущей ему смелостью, решительностью, жестокостью. Расправляясь с оппозицией, он не пожалел и своего сына Алексея. Европеизация проводилась азиатскими методами, личным произволом монарха, не считаясь с правами личности. Со второй половины XVII в. и в течение всего XVIII в. в России шёл процесс формирования абсолютной монархии, т.е. такого государственного строя, при котором вся власть находится в руках монарха. Процесс этот включал: отмирание сословно-представительных институтов; упразднение местных органов власти; победу государства над церковью; возникновение бюрократического централизованного аппарата управления; введение постоянных налогов и создание постоянной армии. Все это происходило на фоне консолидации и консервации сословной системы, превращения сословий в замкнутые общественные слои. За годы, предшествовавшие петровским реформам, русское крестьянство жило без особых потрясений, что позволило правительству Петра I длительное время вести тяжёлую войну, осуществлять реформы и всё это - за счёт непрерывного усиления налогового пресса на крестьянство. В России предстояло создать не просто условия для преобразований, но и условия для появления общественных сил, заинтересованных в этих преобразованиях. До Петра I идеи проведения коренных реформ высказывались многими государственными деятелями, к которым принадлежали и его отец, царь Алексей Михайлович, и боярин А.Л. Ордин-Нащокин, князь В.В. Голицын и другие1. Тем не менее,, страна вошла в полосу кризиса. К концу XVII в. стало очевидно всё большее отставание" России от развитых стран Европы, как в объёмах промышленного производства, так и в темпах промышленного строительства и выпуска промышленной продукции. Таким образом, кризис имел в своей основе серьёзные социальные проблемы — недееспособной оказалась не только армия, БО И вся система служилых чинов, которые, собственно, эту армию и составляли. У Петра I даже не было необходимости разрушать старую чиновную систему — к концу XVII в. она окончательно выродилась и быстро распадалась. Выход из этого социального тупика царь видел в кардинальном изменении статуса одних социальных групп, ликвидации других, создании третьих. Следствием стала крупномасштабная социальная реформа. Не менее остро кризис русского общества конца XVII в. проявился в сфере общественного сознания. Многие люди, привыкшие жить «по старине», были смущены ожесточённой борьбой, которая развернулась во второй половине XVII в. в недрах русской православной церкви между сторонниками патриарха Никона и сторонниками протопопа Аввакума, а потом перекинулась на отношения между Никоном и царём Алексеем Михайловичем. Страшное слово «раскол» разделило всех православных на два непримиримых лагеря: никониан и старообрядцев. Церковные диспуты сменялись ссылками, сожжениями на костре идейных противников официальной церкви. Раскол в церкви не был случаен, он отражал общий разброд в сознании русских людей. Это традиционное, средневековое сознание дало глубокую трещину. У людей второй половины XVII в. стало меняться отношение к окружающему миру, законам и многим жизненным ценностям, что особенно заметно по художественной литературе: на смену традиционному герою—тихому праведнику, думающему о Боге, отрицающему суету мира, приходит новый человек - жизнелюбивый, активный, с новыми и вполне прозаичными, материальными целями в жизни. Этот идейный кризис ещё больше обострился, когда разгорелась распря между патриархом Никоном и царём Алексеем Михайловичем. В основе борьбы этих двух незаурядных, честолюбивых людей лежал старый серьёзный конфликт между светской и духовной властью. Он закончился победой первой: Никон был лишён сана и отправлен в ссылку, но сам факт борьбы двух лидеров был встречен обществом с немалым смущением - подобного скандала ранее не было со времён Ивана Грозного. Потребность в установлении единых принципов государственного управления возникла с преодолением удельной системы, с возвышением Москвы. Право издания законов и верховное управление постепенно сосредоточились в руках великих князей московских, позднее - царей российских. Говорить о законе как акте правотворчества государственной власти применительно к Российскому государству можно лишь начиная со времен Петра I, хотя и тогда еще сохранялось прежнее наименование такого акта- «государев указ». В предшествующую эпоху удельные князья издавали уставы, которые в большинстве случаев представляли собой официальный свод юридических обычаев. В московском государстве законами именовались акты греческих царей, тогда как акты московских царей назывались не законами, а указами, причем законы царей греческих считались актами более высокого порядка. Другое понимание закона как всякой вообще юридической нормы находим в Начальной летописи, где говорилось о законах, по которым жили восточнославянские племена. В начале XVIII века закон начинает приобретать значение как акт высшей юридической силы. Обнаруживается тенденция закрепления законотворческой функции за государственной властью. До начала работ по систематизации существовавших в России законодательных предписаний под законом понимали точные установления законодателя, служащие способом объединения и поддержания людей в обществе, и без которых общество разрушилось бы. Тогда как под обычаем понимались установления «всего вообще народа». Отечественное право в целом базировалось на «истинных источниках», под которыми понимались Уложение 1649 г. царя Алексея Михайловича - «Акт Священного союза» - и все изданные после Уложения акты верховной власти. Уже тогда подразумевалось разделение права на публичное и частное в зависимости от того, правоотношения каких субъектов - государства и граждан либо только граждан оно регламентировало. Соответственно, относящиеся сюда законы составляли общее право, или государственное, и особенное. Внутри такого разделения существовала и более мелкая градация законов, «смотря по их существу и предмету». Вся область правовой жизни и ее законодательная регламентация обозначалась как «гражданское право». Частные и публичные отношения были лишь обособленными сферами совокупного гражданского права. Как синоним частного наименование «гражданское право» начали употреблять в России с изданием Свода законов Российской империи . Идейный кризис русского общества ещё больше обострился в начале 80- годов XVII в., во время драматических событий 1682 г. Они свидетельствовали, что кризис в России получил ещё два новых аспекта — династический и одновременно политический. Он продолжался довольно долго, до 1689 г., и в немалой степени способствовал расшатыванию некогда незыблемых основ традиционного общества и его государственности. Страна вступила в полосу политической борьбы за власть. Понимая необходимость преобразований, Пётр нуждался в образцах для их проведения, для чего стремился, прежде всего, ознакомиться с достижениями Западной Европы. Этому способствовало Великое посольство (1697-1698) в страны Европы, организованное инкогнито вместе с самим царём и которое имело целью ведение переговоров о заключении союза против турок. Поездка за границу (1697-1698 гг.), длительное пребывание в Голландии и Англии - странах, в то время технически очень развитых, укрепило отвращение Петра I к русской традиционной жизни. Он считал «старину» не просто опасной и враждебной лично ему, царю Петру I, но и тупиком для России, свидетельством её очевидного технического, военного, культурного отставания от других европейских стран. Пётр осваивал артиллерийское дело, работал на корабельных верфях в Голландии, посещал мастерские, типографии, административные учреждения, храмы и музеи. Посольством был собран огромный материал об устройстве управления, привезены книги и атласы, наняты иностранные мастера всех профессий. Официальная цель посольства, правда, не была достигнута - союзников против Турции Пётр не нашёл. Стрелецкий бунт 1698 г. вынудил Петра спешно вернуться в Россию.
Факторы и условия, влиявшие на правотворчество Российском государстве конца XVII - первой четверти XVIII вв
Особенность петровских реформ состоит в неясности хронологии преобразований. Дело в том, что точно сказать, когда начались реформы не представляется возможным. Условной гранью их начала следует считать рубеж XVII и XVIII вв., а конец приходится на 1725 год, когда со смертью Петра I, реформы оборвались. Важно отметить, что преобразования в различных сферах начинались разновременно и поэтому надолго растянулись. Это для русского общества оказалось весьма мучительным испытанием. Реформаторский процесс проходил в «рваном» ритме, реформы не согласовывались между собой, и создаваемые элементы новой государственной и социальной структуры долгое время не складывались в единое целое. Лишь к концу петровского царствования стали видны очертания новой постройки, главные части всей конструкции того «регулярного государства», которое создавал Петр I.
Известен интерес царя к двум аспектам, тесно связанным друг с другом и лишь внешне отдаленным от военных преобразований и реалий, а фактически вытекавшим из них. Имеется в виду упрощение типографского шрифта и печатание этим шрифтом сочинений иностранных авторов, переведенных на русский язык. Петр в 1708—1709 гг., т. е. в годы наибольшего напряжения в Северной войне, изыскивал время, чтобы лично следить за работой над гражданским шрифтом и давать указания относительно тех букв, форма которых требовала улучшения: ««буки», да «иже» вели сделать почище, а над «і» поставить маленькие две точечки», — писал он И. А. Мусину-Пушкину 11 ноября 1708 г.1 В сфере наблюдения царя находились и качество перевода, и качество печати, и, наконец, внешний вид книги. Находясь в Сумах, он получил две книги о правилах сооружения и обороны крепостей и поделился своими впечатлениями с Мусиным-Пушкиным о типографской и переплетной работе. Царь нашел, что «печать во оных книгах зело пред прежнею худа, не чиста и толста», что «переплет очень дурен», потому что «книги таращатся» и здесь же дал вполне профессиональные указания, как улучшить дело1. В другом письме Мусину-Пушкину Петр сообщил о плохом выполнении рисунков, которые надлежало бы делать на всю страницу, ибо в противном случае они очень «слепы».
Мусин-Пушкин руководил Монастырским приказом, в ведении которого находилось типографское дело. Поэтому письма царя к нему вполне закономерны. Но Петр в необходимых случаях общался с непосредственными исполнителями, давая им соответствующие наставления. И. Н. Зотов переводил с французского «Труды Марсовы», а также книгу Блонделя «Новая манера укрепления городов». Прочитав перевод последней, царь остался доволен лишь частью выполненной работы. «Разговоры зело хорошо и внятно переведены», но в той части, писал П. Зотову, которая должна была учить читателя, как «фортификацию делать», имеется «погрешение или невнятность».
1712 год в смысле поворота царя к внутриполитическим делам можно считать переломным, ибо к этому году относится, с одной стороны, первое петровское распоряжение о переводе на русский язык «прав других государств»4, а с другой — многочисленные указы, содержавшие обширный перечень дел внутриполитического характера. Здесь и предписание о запрещении губернаторам вмешиваться как в дела фискалов, так и вторгаться в жизнь имений, принадлежавших фискалам, и предписание «завод суконной размножать», и план заселения Котлина-острова, куда надлежало перевести «по окончании сей воины» по тысяче семей дворян, купцов и ремесленников, и предписание «школу инженерную умножить», и намерение организовать в каждой губернии госпитали для увечных и престарелых, а также незаконнорожденных детей, и план организации конных заводов в трех южных губерниях, и, наконец, указ о создании коллегии «для торгового дела исправления».
В последующие годы законотворческая деятельность Петра расширилась, увеличился поток нормативных и распорядительных указов, либо составленных по его поручению, либо им отредактированных, либо от начала до конца им написанных.
Петр много и упорно работал над уставами и регламентами, инструкциями и указами об устройстве коллегий и Сената, указами, определявшими обязанности должностных лиц. Подсчитано, что только один список текста Устава воинского 1716г. имеет около 200 поправок и дополнений, сделанных Петром1.
Генеральный регламент был опубликован лишь в 12-й редакции, причем шесть из них имеют следы правки Петра. Особенно интенсивной правке царя подверглись 10-я и 11-я редакции. Здесь встречаются новые, составленные Петром пункты регламента, многочисленные дополнения, уточнения формулировок, предписания включить новые разделы и т. д. Указ о должности Сената 1718 г. насчитывает шесть редакций, пять из которых правлены Петром. Столько же редакций претерпела в процессе подготовки к опубликованию инструкция о должности генерал-прокурора .
В последние годы жизни царь уделял много времени делам управления и законотворчества. Сохранилось три составленных им расписания по дням недели, которые он отводил присутствию в Сенате, составлению регламентов и т. д. По расписанию 1721 г. царь четыре дня в неделю — с понедельника по четверг — посвящал сочинению Адмиралтейского регламента, пятница предназначалась Сенату, в утренние часы субботы он занимался редактированием «Истории Свойской войны», а утро воскресенья отводил дипломатии. Здесь же пометка о возможных отклонениях от принятого распорядка: «А когда река станет, тогда, ежели много дел будет, четверг прибавить к сенатским делам».
В январе 1724 г. Петр составил новое расписание. Обстоятельства к этому времени изменились, появились новые заботы. Присутствию в Сенате отводились вечер понедельника и утро вторника. Новым в распорядке было присутствие в суде в среду вечером и утром в четверг. Утро пятницы предназначалось для присутствия в Адмиралтействе.
В третьем расписании, полностью не сохранившемся, которым царь руководствовался с 10 ноября 1724 г., преимущественное внимание уделялось присутствию в Сенате и встречам с генерал-прокурором. О делах, «которые время терпят», прокурор докладывал царю накануне дня заседания Сената, а по неотложным делам — «всегда время». В Сенате царь присутствовал приблизительно два дня в неделю.
Общая характеристика уровня правотворчества
Бурное развитие европейских государств, а также Соединенных Штатов Америки в конце XVIII начале XIX вв. кардинальным образом изменили цели развития государственных обществ, поставили вопрос какими способами достигать этих целей. Россия в этом отношении после реформ Петра I, Екатерины II и Александра I имела серьезный потенциал решать поставленные задачи наряду с передовыми государствами Европы. И если на сами реформы окончательно Александр I и Николай I не решились, то задача создать четкий и слаженный механизм их осуществления, в России была вполне реализована. В этом отношении следует отметить следующие обстоятельства. Во-первых, реформы государственного аппарата М.М. Сперанского. Среди органов созданных по проектам Сперанского следует отметить значение Государственного Совета1. Этот орган с самого начала его создания сыграл значительную роль в развитии законодательства и формирования принципа правого плюрализма в истории России. Во-вторых, это систематизация законодательства М.М. Сперанского. Созданная правовая база показала, что огромное количество нормативных актов не есть панацея от социальных, экономических и политических проблем. С другой стороны, именно, анализ существующего законодательства и определял во многом направления буржуазных реформ Александра И. Исправление и дополнение существующего законодательства в сфере крестьянско-помещичьего хозяйства, судебной, правоохранительной реформы и других стало условием масштабного проведения. Здесь следует сразу предположить в качестве гипотезы, что наиболее удачными реформами второй половины XIX в. были реформы, в рамках которых разрабатывались новые, до этого момента неизвестные в масштабах России правовые институты. В третьих, накануне реформ в России сложилось значительное общественное мнение, получило свое серьезное развитие юридическая наука1, общественные организации. То есть, российское общество было готово к реформам, ждало их. Безусловно, степень понимания правовой политики государства для каждого уровня социума было различное, и большая часть современников негативно относилась к этим преобразованиям. Однако, сточки зрения мирового прогресса или сегодняшнего дня эти реформы во многом были образцовыми и актуальность их сохраняется по сей день. Далее необходимо подробно рассмотреть каждый из этих тезисов. При внуке Екатерины II Александре I идея представительных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М. М. Сперанского о создании законодательного собрания — Государственной думы — из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект не осуществился. После расширения законодательных функций Сената (1802 г.) в области разработки царских указов был создан в 1810 г. Государственный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. В статье III царского Манифеста, изданного по этому поводу, указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти». Таким образом, впервые закон был выделен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юридический документ2. Россия второй половины XIX в., отставая от государств Западной Европы в экономическом и социальном отношениях, разнясь от них исторически и культурно, тем не менее, во многих областях была с ними схожей. Сближал её с великими европейскими державами и имперский принцип. В имперской политике, в деле имперского строительства Россия не выпадала из общего круга империй. Крупнейшие внутренние преобразования, великие реформы проводились ею во времена, когда строительство империи ещё продолжалось, с одной стороны, а с другой - когда имперская структура постоянно давала о себе знать сложными проблемами и разнообразными национальными движениями. Буржуазные реформы в России второй половины XIX века называют эпохой Великих реформ Александра П. Это действительно были великие реформы по глубине тех перемен, которые они произвели в социальном, экономическом и политическом строе. Пожалуй, впервые за всю историю России перед ней встала во всей полноте проблема социально-экономической реформы, которая в перспективе должна была изменить общественный строй. Однако длительное время решение данной проблемы затягивалось, что привело не только к экономическому, но и к социальному и политическому кризисам. Российская империя занимала огромное пространство: от Балтики до Тихого океана, от Северного Ледовитого до Чёрного моря. Территория империи включала Финляндию и Польшу, в вассальной зависимости от России находились Бухарское и Хивинское ханства, под протекторатом России был также Тувинский край. В 60-70-х гг. XIX в. Средняя Азия была присоединена к России, на её территории образовалось Туркестанское генерал-губернаторство . Управление этой огромной территорией, разделённой на губернии, было сосредоточено в руках генерал-губернаторов — наместников императора, назначавшихся монархом из центра.
Формирование новых подходов к правотворчеству в Российской федерации в условиях общественных преобразований
Одно из важнейших направлений государственной деятельности -правотворчество. Оно осуществляется любым государством вне зависимости от его задач, исторического типа, социальной характеристики. Процесс создания норм права цивилизованных государств основывается на демократических принципах и направлен на издание совершенных нормативно-правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование социальных отношений и связей. Возросшие масштабы правотворческой деятельности приводят к увеличению общего объёма законодательства, что, как известно, не всегда можно рассматривать как достоинство. Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Последний включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования последнего обусловливает постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не столько от уровня самой собственно правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ. Существует несколько определений правотворчества. В литературе обычно под ним понимают форму государственной деятельности, выражающуюся в установлении или санкционировании компетентными органами общеобязательных правил поведения - правовых норм. По своей социальной сути правотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, её оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям общеобязательного характера. Правотворчество - одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений. Их известная многоплановость предопределяет структурное содержание правотворческого процесса, который складывается из двух частей. Первая - включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями и вторая — в своей основе опирается на правовые начала, а точкой отсчёта её функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта. Каждый, в особенности фундаментальной нормативно-правовой акт, должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей. Соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности различных политических партий и движений, состояние отношений между различными нациями и народностями, характер взаимоотношений с другими странами и народами, а также место, роль государства в окружающей его международно-правовой среде. Правотворческая деятельность должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Среди этих принципов выделяются такие, как демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности; это законность и конституционность. Её назначение - создать нормативный акт, являющийся действующим регулятором общественных отношений и связей. Указанный принцип проявляется как в отношении формы, так и содержания подготавливаемого акта. Во-первых, должна соблюдаться установленная в конституционных и других нормах процедура правотворческого процесса, что является необходимым условием законности и эффективности управленческих решений. Готовящийся акт, подвергнутый соответствующей экспертизе, проверяется на предмет соответствия компетенции государственного органа или должностного лица, только в этом случае он займёт своё место в правовой системе. Во-вторых, содержание акта не может быть «антиправовое», оно призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права. Гуманизм, который выражается в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей; и профессионализм, который прямо и непосредственно связан с эффективным механизмом принятия государственных решений. Заниматься правотворчеством должны компетентные люди, обладающие соответствующими познаниями и навыками. Они широко привлекают юристов, политологов, социологов, экономистов, психологов, других специалистов. В идеальном варианте большинство депутатов, других лиц, занимающихся правотворческой работой, должны иметь общеправовую подготовку. Принципиальное значение имеет рациональная организация аппарата правотворческого органа, а применительно к высшим органам власти и управления - авторитетная экспертно-аналитическая служба, использующая накопленный отечественный и зарубежный опыт.
