Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие и стадии правотворческого процесса 13-55
1 Понятие и виды правотворчества 13 - 26
2 Принципы правотворчества 26 - 36
3 Предварительные стадии правотворческого процесса 37 - 55
Глава 2 Прохождение проекта в правотворческом органе муниципального образования 56 - 159
1 Правотворческая инициатива 56 - 81
2 Подготовка к обсуждению проекта нормативного правового акта ..81 - 99
3 Обсуждение проекта нормативного правового акта 99 - 118
4 Чтение проекта нормативного правового акта 119 - 128
5 Принятие решения по проекту нормативного правового акта 129 - 143
6 Доведение нормативного правового акта до адресата 143 - 159
Заключение 159 - 165
Библиография 166 - 182
- Принципы правотворчества
- Предварительные стадии правотворческого процесса
- Подготовка к обсуждению проекта нормативного правового акта
- Обсуждение проекта нормативного правового акта
Введение к работе
Актуальность темы В числе проводимых в настоящее время реформ одно из первых по важности мест занимает реформа местного самоуправления. Необходимость создания эффективной системы местных органов самоуправления вызвана потребностями современного периода.
Предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, распространение предприимчивости и инициативности должно стать основным гарантом стабильности на местах и в государстве в целом.
Достижение этого результата невозможно без основательной, продуманной нормативно-правовой базы, которая складывается из множества нормативных правовых актов. Именно качество каждого отдельно взятого правового акта влияет на всю систему права, на всю нормативно-правовую базу. Качество отдельных актов складывается из многих составляющих.
Для правового регулирования отношений, складывающихся в процессе решения вопросов местного значения, населению необходимы нормы права, регулирующие эти правоотношения. Без нормативно-правовых актов такое регулирование невозможно, как невозможно и полнокровное функционирование ни государства в целом, ни муниципальных образований в частности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорит о том, что «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты» . Это положение Закона дало старт правотворческой деятельности местного самоуправления.
Наделение местного самоуправления правотворческими функциями призвано обеспечить ликвидацию пробельности в правовом регулировании правоотношений, складывающихся в процессе функционирования местного самоуправления. Нормативные правовые акты принимаются с целью нормативного регулирования различных сторон экономической и социальной жизни населения муниципальных
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 4.1 ст. 19. Официальное издание. - М.: Юрид. лит., 1995.
образований, реализации федеральных законов и иных правовых актов; устранения противоречий и недостатков в деятельности организаций, учреждений и предприятий, а также содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов.
На данный момент в большинстве муниципальных образований, а их в Российской Федерации на 01.09.1998 года было 143701, сформированы и функционируют органы местного самоуправления, приняты Уставы, Регламенты представительных органов и другие нормативные правовые акты.
Не во всех муниципальных образованиях одинаковы темпы правотворческой
деятельности. В каких-то муниципальных образованиях этот процесс идет более успешно, в каких-то - менее.
Серьезные опасения вызывает тот факт, что даже в тех муниципальных образованиях, где увеличение массива нормативно-правовых актов идет стремительными темпами, как правило, страдают законность, качество и эффективность принимаемых актов.
Рассматривая интенсивную правотворческую деятельность местного самоуправления как положительный факт, необходимо отметить, что противоречивость и несоответствие правовых актов местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральному и местному законодательству, наличие в Уставах и других нормативных правовых актах норм, которые расходятся с федеральными и региональными законами и другими правовыми актами, порождают неразбериху и беспорядок в юридической практике. Характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности местного самоуправления является также бессистемность, противоречивость, хаотичность и несогласованность внутри нормативно-правового массива, несоблюдение правил юридической техники, игнорирование или незнание теоретических нюансов правотворчества. Причем последнее обуславливает наличие в нашей действительности массива незаконных, некачественных и неэффективных актов.
Сведения отдела оперативного анализа Аналитического управления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Многие из перечисленных недостатков правотворчества объясняются отсутствием достаточного опыта правотворческой деятельности местного самоуправления, недостаточной квалифицированностью кадров, отсутствием необходимой методической базы.
Недостатки нормативных правовых актов местного самоуправления «выливаются» в нарушения законности. Несоответствие правовых актов местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральному и местному законодательству - один из наиболее распространенных случаев нарушения законности. Вопросы местного значения подлежат решению должностными лицами и органами местного самоуправления. Эти вопросы непосредственно затрагивают интересы практически всего населения государства. Именно поэтому проблема обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному стоит наиболее остро.
Выявление и устранение нарушений законности осуществляется в большинстве случаев посредством прокурорского надзора. Так, в Тверской области за период с 1996 по 1997 гг. прокурорами опротестовано более 500 правовых актов органов местного самоуправления . Органами прокуратуры Ростовской области только в 1997 опротестовано 634 незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Из них 56 незаконных правовых актов представительных органов местного самоуправления и 578 постановлений глав администраций муниципальных образований". В период с 1996 г. по 1998 г. в России «прокурорами выявлено почти 50 тыс. незаконных правовых актов органов местного самоуправления»". По протестам прокуроров в Российской Федерации только за 1997 г. отменено и изменено (приведено в соответствие с федеральным законо-
Парчевский В., Туманова Л. Заявления прокурора в суде о законности нормативных актов //Законность. - 1998. - № 7. - С. 33.
2 Беркович Е. Местное самоуправление и прокурорский надзор //Законность. -1998.-№ П. -С. 2.
Винокуров А. Проверка законности правовых актов органов местного самоуправления //Законность. - 1998. - № 9. - С. 13.
6 дательством) более 21 тысячи незаконных правовых актов органов местного самоуправления1.
В чем причины принятия незаконных нормативных правовых актов? Как правило, к нарушению законности нормативных правовых актов приводит: несоответствие принятого акта Конституции Российской Федерации, федеральному и местному законодательству; несоответствие полномочий субъекта правотворчества содержанию акта; нарушения при подготовке и принятии актов; неправильное применение понятийного аппарата.
Причины принятия незаконных актов можно подразделить на две группы:
причины, имеющие объективный характер;
причины, имеющие субъективный характер.
К первой группе следует отнести.
новизну регулируемых отношений;
несовершенство федерального законодательства;
отсутствие в достаточной мере методической информации о правотворческом процессе местного самоуправления.
Ко второй группе относятся следующие причины:
отсутствие взаимодействия между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления;
личные амбиции руководителей этих органов;
низкий профессиональный уровень участников правотворческого процесса;
лоббирование интересов.
Причины незаконности, некачественности и неэффективности правовых актов местного самоуправления во многом схожи. Так, проводя анкетирование начальников юридических служб администраций муниципальных образований на заседании юридической секции Союза Российских Городов, проходившего в октябре 1998 г., в качестве важнейших факторов, влияющих на эффективность при-
! Скуратов Ю.И. Перелома можно добиться лишь возродив социальную профилактику преступности //Российская газета, 1998, 7 апреля.
нимаемых нормативных правовых актов, ими были выделены: финансовая обеспеченность акта; целесообразность (экономическая, политическая, социальная и правовая); специфика взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль за исполнением принятых нормативных правовых актов. В качестве факторов, отрицательно влияющих на качество принимаемых нормативных правовых актов, в основном были выделены: низкий профессиональный уровень участников правотворческого процесса; невысокое качество подготовки проектов нормативных правовых актов; отсутствие синтеза теории и практики.
Степень научной разработанности темы исследования
Изучению правотворческого процесса посвятили свои работы такие ученые-юристы как С.С. Алексеев, Л. И. Антонова, НА. Антонова, Я.С. Вальденберг, Н.П. Воронов, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, ИМ. Коркунов, А. Нашиц, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина и другие. Правотворчество местного самоуправления в литературе по теории права фактически не рассматривалось. Теоретической разработке правотворческого процесса в муниципальных образованиях уделено недостаточно внимания, она является неполной, эпизодической. Ряд принципиальных вопросов, касающихся муниципального правотворчества, пока еще не получил четкого научного обоснования, они остаются недостаточно изученными и нуждаются в дальнейшем специальном исследовании.
Нуждаются в переосмыслении и уточнении многие правовые понятия, юридические категории и, прежде всего, те, которые относятся непосредственно к сфере правотворчества местного самоуправления.
В связи с этим необходимо всесторонне исследовать складывающуюся правотворческую практику в муниципальных образованиях, тщательно разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правотворческого процесса в муниципальных образованиях.
Диссертант видиі определенную разницу в правотворчестве разных субъектов местного самоуправления, но не считает ее столь принципиальной, чтобы рассматривать отдельно по уровням и субъектам правотворческого процесса .
Объект исследования. Объектом исследования является деятельность органов местного самоуправления Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правотворческий процесс и нормативные правовые акты муниципальных образований.
Цели и задачи исследования
Недостаточная разработанность вопросов теории и практики правотворческого процесса в муниципальных образованиях как самостоятельного, комплексного и перспективного направления обшей теории права определили цель исследования - изучить правотворческий процесс в муниципальных образованиях РФ, разработать рекомендации по совершенствованию правотворческого процесса в муниципальных образованиях РФ.
В соответствии с этой целью поставлены задачи исследования:
раскрыть сущность правотворческого процесса, определяющую эффективность правового регулирования в муниципальных образованиях РФ;
осуществить научно-теоретическую проработку принципов правотворческого процесса;
исследовать и обобщить опыт правотворческого процесса в муниципальных образованиях РФ;
на основе научного анализа сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческого процесса в муниципальных образованиях РФ.
Методологические и теоретические основы
диссертационного исследования
Общей методологической основой исследования явились современные методы научного исследования - общие: диалектический метод, логический метод, в том числе: метод дедукции и индукции, анализа и синтеза; и специальные: фор-
1 Следует оговориться, что в диссертации преимущественно используются акты и материалы городских органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что уставные документы этих органов и практика их реализации в городе более совершенны.
мально-юридический, сравнительно-правовой анализ. В процессе исследования проводилось интервьюирование начальников юридических служб администраций муниципальных образований.
Теоретическую базу исследования составляет литература по общей теории права и государства, конституционному и муниципальному праву. В качестве исходного материала использовалось текущее законодательство Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, материалы печатных изданий и сообщения средств массовой информации. Особое внимание уделялось позициям тех авторов, которые так или иначе затрагивали вопросы, составляющие объект настоящего исследования (С.А. Авакьян, Н.А. Антонова, А.Г. Гладышев, В.Г. Игнатов, ВВ. Пылин, ВВ. Таболин, ВИ. Фадеев).
Нормативная основа диссертации
Нормативно-правовой базой диссертации является Конституция России, текущее законодательство и нормативные правовые акты местного самоуправления. Анализ правотворческого процесса проводится на основе изучения Регламентов правотворческих органов муниципальных образований и других нормативных правовых актов.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые поставлены проблемы изучения и обобщения опыта организации и деятельности органов местного самоуправления в области правотворчества; проведены обобщения и анализ теоретического материала о правотворчестве на основе работ отечественных ученых-юристов; рассмотрен и проанализирован правотворческий процесс в муниципальных образованиях РФ; дано его определение; проведен сравнительный анализ правотворчества местного самоуправления и иных видов правотворчества; выявлены особенности правотворческого процесса в муниципальных образованиях РФ.
Положения выносимые на защиту
1. С введением института местного самоуправления, позиция, в соответствии с которой фактором возникновения правовых норм считалась правотворческая деятельность государства, требует пересмотра. Правовая система России пополнилась новым источником права, призванным регулировать общественные отно-
шения на соответствующих территориях муниципальных образований. Общеобязательность норм, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, не может и не должна рассматриваться как характеристика исключительно норм, установленных только органами государственной власти.
Правотворческий процесс в муниципальных образованиях - разновидность правотворчества, представляющая собой урегулированную правом, организационно оформленную деятельность местного самоуправления по созданию, изменению или отмене общеобязательных на всей территории муниципального образования правовых норм.
Правотворческий процесс в муниципальных образованиях начинается с принятия решений о подготовке проектов нормативных правовых актов. Вся деятельность, которая имела место до того, охватывается понятием предварительной деятельности.
Специфика правотворческой инициативы, исходящей от населения, заключается в том, что реализация правотворческой инициативы должна осуществляться посредством внесения предложения о подготовке проекта нормативного правового акта. Для других субъектов правотворческой инициативы - посредством внесения проекта нормативного правового акта. Наделение органов государственной власти правотворческой инициативой в органах местного самоуправления нецелесообразно и может расцениваться как ущемление самостоятельности местного самоуправления.
На заседаниях правотворческих органов в первоочередном порядке следует рассматривать вопросы, инициируемые самим населением муниципального образования.
Материалы нашего исследования позволяют утверждать, что количество чтений проектов нормативных правовых актов должно определяться в зависимости от качества подготовки проекта нормативного правового акта, от его значения, сложности и т.д.
7. Считаю возможным использовать для обозначения «...официального объ
явления от имени и по поручению правотворческого органа подлинного текста
нормативного акта вслед за его принятием» формулировку «доведение содержания
принятого акта до его адресата». Применительно к правотворческому процессу в
муниципальных образованиях, под «доведением принятого нормативного правового акта до адресата», понимается право главы муниципального образования на официальное провозглашение принятого нормативного правового акта, Оггублико-вание его или рассылку в установленные нормативными правовыми актами данного муниципального образования сроки.
8. Полагаем возможным поддержать практику функционирования органов местного самоуправления, которая показывает, что для правотворческого процесса в муниципальных образованиях, в отличие от законотворческой практики субъектов Российской Федерации, нет и не может быть единого срока доведения разных по содержанию нормативных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическая значимость определяется введением в научный оборот понятия «правотворческий процесс в муниципальных образованиях РФ», проведенный анализ особенностей правотворческого процесса в муниципальных образованиях РФ позволяет по-новому взглянуть на природу этого правового явления. С позиций общей теории государства и права в исследовании раскрывается структура и содержание правотворческого процесса в муниципальных образованиях РФ, его роль в процессе дальнейшего реформирования и повышения статуса местного самоуправления.
Полученные выводы и обобщения могут способствовать развитию разделов теории государства и права, конституционного и муниципального права, касающихся правотворческой деятельности. Также данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических исследований.
Практическая значимость заключается в том, что полученные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Муниципальное право». Также материалы исследования возможно использовать для совершенствования правотворческого процесса компетентных субъектов местного самоуправления;
проведения занятий с муниципальными служащими с целью повышения их профессионального уровня; проведения правового всеобуча.
Апробация результатов исследования
Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на VI и VII Международных конференциях по информатизации правоохранительных систем Международного форума информатизации, проводившихся под эгидой Международной академии информатизации отделением «Информатизация правоохранительных систем» в Академии управления МВД России, проходивших в 1997 и 1998 годах.
Практическое использование материалов исследования осуществлялось при разработке проекта Федерального Закона «Об основах формирования муниципального заказа».
Также материалы исследования использовались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России при подготовке промежуточного отчета о НИР «Местное самоуправление и органы внутренних дел (1996-2000 гг..)» и научно-аналитического обзора «Местное самоуправление: постановка проблем»(1997).
Результаты исследования применялись в учебном процессе Московского института экономики, менеджмента и права при изучении дисциплины «Теория государства и права».
Структура исследования
Структура работы определена с учетом избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Принципы правотворчества
При изучении правотворчества вообще и правотворчества местного самоуправления в частности, необходимо обратить внимание на его общие начала, его специфические черты. Речь идет о принципах, то есть об «основных, исходных положениях какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.» , в частности о принципах правотворчества, так как именно они наиболее полно отражают сущность правотворчества.
В период существования СССР основными, исходными положениями правотворчества являлись следующие принципы: 1) научный характер правотворчества; 2) его демократизм; 3) законность; 4) интернационализм; 5) связь с практикой; 6) руководство правотворчеством со стороны Коммунистической партии .
Принцип научности предполагал «глубокое теоретическое обоснование принимаемых правовых актов, органическое единство науки и политики, учет и использование новейших данных и достижений науки - основа всей государственной деятельности в СССР, в том числе и правотворческой»".
Принцип демократизма в Советском праве вообще и в правотворчестве в частности носил название - «принцип социалистического демократизма». Он заключался в том, что представительные правотворческие органы в СССР состояли из представителей всех социальных слоев населения; общественные организации трудящихся принимали активное участие в правотворческой деятельности; граждане СССР имели право непосредственно участвовать в обсуждении важнейших правовых актов. Конституцией СССР предусматривалось принятие советских законов путем всенародного голосования (референдума).
Одно из важнейших мест в советском правотворчестве отводилось принципу социалистической законности. А.Ф. Шебанов по этому поводу писал: «Принципиальное значение для советского правотворчества имеют ленинские положения о социалистической законности , призванной обеспечить соблюдение демократизма и единства централизованного руководства в процессе возведения воли советского народа в закон. Применительно к правотворчеству принцип законности означает, что все действия государственных органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов должны основываться на советских законах, в частности на Конституции».
Принцип интернационализма в правотворчестве Советского государства получал свое отображение в том, что учитывались интересы как Союза ССР в целом, так и интересы всех союзных и автономных республик2.
Наиболее важным принципом Советского правотворчества являлся принцип руководства правотворчеством со стороны Коммунистической партии. Он получал свое выражение в том, что «руководящие партийные органы участвуют в разработке проектов важнейших правовых актов, выступают в ряде случаев с законодательной инициативой»; «партия выступает инициатором всенародных обсуждений важнейших законопроектов, созывает совещания работников различных ограслей народного хозяйства, на которых вырабатываются предложения по совершенствованию законодательства»; «кОхМмунистическая партия руководит правотворческими органами и через своих членов - депутатов представительных органов, работников их исполнительных органов. Участвуя в правотворческой деятельности этих органов, коммунисты проводят в жизнь политическую линию КПСС, обеспечивают выражение партийных решений в правовой форме»1.
Реформирование нашего государства привело к изменению политической идеологии, многие вышеупомянутые принципы были упразднены, другие деформированы, третьи остались непоколебимы. Современные условия, связанные со сменой экономического и политического курсов, породили новые принципы, в том числе и правотворческие.
В учебной литературе по теории государства и права авторы высказывают различные мнения о принципах современного правотворчества.
В качестве принципов правотворчества В.В. Лазарев и СВ. Липень выделяют: законность, справедливость, научность, демократизм, гласность .
Ю.А. Тихомиров говориг о принципах научности, законности, демократиз-ма, системности1.
Определяя принципы правотворчества, С.А. Комаров выдвигает следующие принципы: законность, гласность, демократизм, профессионализм, строгая дифференциация правотворческих полномочий, планирование2.
В.М. Сырых утверждает, что «в основе многообразной правотворческой деятельности лежат принципы законности, научной обоснованности нормативно-правовых актов, демократизма, системности» .
Основополагающими принципами правотворчества А.С. Пиголкин считает демократизм; законность; гуманизм; научный характер; профессионализм; тщательность, скрупулезность подготовки проектов; техническое совершенство принимаемых актов4.
В соответствии с представленными взглядами, к правотворческим можно отнести следующие принципы: 1) демократизм; 2) законность; 3) научность; 4) гласность; 5) профессионализм; 6) системность; 7) гуманизм; 8) справедливость; 9) планирование; 10) строгая дифференциация правотворческих полномочий; 11) тщательность подготовки проектов; 12) техническое совершенство принимаемых актов.
Наиболее распространенными принципами право творчества являются принципы: демократизма, законности и научности. Рассмотрим подробнее каждый из этих принципов.
Принцип демократизма. Принцип демократизма, по мнению В.В. Лазарева и СВ. Липень провозглашает участие народа в принятии нормагивных актов и выражается в референдуме и в обсуждении проектов наиболее важных нормативно-правовых актов в средствах массовой информации .
По мнению Ю.А. Тихомирова, демократизм означает «изучение социальных интересов и возможность их выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов»".
С точки зрения С.А. Комарова проявление принципа демократизма выражается в «активном участии граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума» .
«Демократизм правотворческой деятельности, - по мнению В.М. Сырых, -выражается, прежде всего, в привлечении граждан, широких слоев общественности к участию в обсуждении проектов нормативно-правовых актов, обеспечении возможности для граждан обращаться в правотворческий орган с предложениями по совершенствованию законодательства, а также в соблюдении права граждан принимать законы и иные нормативно-правовые акты в ходе референдума.
Предварительные стадии правотворческого процесса
Обращаясь вновь к филологическому толкованию термина «процесс», вспомним, что под этим термином понимается «тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития». Значит основными структурными элементами процесса вообще и правотворческого процесса в частности являются стадии. Филологический смысл термина «стадия» раскрыт в Большом толковом словаре иностранных слов и формулируется как «период, определенная ступень в развитии чего-либо, фаза» .
В рамках данного исследования представляет интерес рассмотрение термина «стадия» применительно к правотворческому процессу. «Стадия правотворческого процесса» в теории права определяется как «совокупность действий субъектов наделенных правоспособностью участвовать в деятельности правотворческого органа и правоотношений между ними, объединенных целью подготовить одно из тех последовательных действий, посредством осуществления которого правотворческий орган реализует предоставленное ему право на правотворчество»".
Например, Б.В. Дрейшев под стадией правотворческого процесса понимает «комплекс регулируемых нормами права общественных отношений, осуществляемых при создании нормативного акта, и связанных с ними материально-технических действий определенного вида»".
Применительно к правотворческому процессу развитие заключается в движении нормативного правового акта к принятию (изданию) компетентными субъектами. «Органы, издающие юридические нормы, называются правотворческими органами» .
Если говорить о правотворчестве местного самоуправления, то на этом уровне к правотворческим органам можно отнести и представительный орган и орган местного самоуправления, осуществляющий исполнительно-распорядительные функции. Однако нужно заметить, что порядок принятия (издания) правовых актов этими органами не идентичен. В каждом из этих органов существует своя специфика принятия (издания) правовых актов. Например, правотворческий процесс в представительном органе представляется более четким и последовательным, нежели правотворческий процесс иных субъектов муниципального правотворчества. Это обуславливается более конкретной регламентацией действий по созданию, обсуждению, принятию и оглашению нормативных правовых актов, то есть более конкретной регламентацией стадий правотворческого процесса.
Стадия как составная часть правотворческого процесса рассматривается в юридической литературе с различных точек зрения. В теории права до сих пор не сложилось единого мнения по вопросу, из каких же стадий состоит правотворческий процесс. Ученые-юристы, занимающиеся данной проблематикой, в своих исследованиях, предлагают разные подходы к решению этой задачи. Некоторые из них призывают к широкому пониманию правотворческого процесса, другие рассматривают его как более узкую процедуру.
Например, P.O. Халфина считает, что начальной стадией правотворческого процесса нужно считать «выявление потребности в правовом регулировании, изучении факторов, определяющих его направление»". Автор утверждает, что «именно отсюда следует начинать исследование правотворческого процесса».
Несомненно, что эта точка зрения представляется весьма интересной и не-традиционной, но весьма спорной. Позиция P.O. Халфиной может привести к необоснованному расширению рамок правотворческого процесса. Такой взгляд на начальную стадию правотворческого процесса ставит под сомнение классическую схему правотворчества, предложенную еще в 19 веке русскими учеными-юристами.
Классическое деление стадий правотворческого процесса, а вернее сказать его разновидности - законодательного процесса разработано ими довольно тщательно. Предложенное деление предусматривает наличие следующих стадий: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение проекта закона; 3) принятие законопроекта; 4) опубликование закона1.
Тех же позиций придерживались некоторые ученые-правоведы Советского периода2. В соответствии с вышеприведенной схемой правотворческий процесс представляет собой деятельность субъектов, осуществляемую исключительно в стенах правотворческих органов.
Эту точку зрения разделяли не все исследователи этой проблематики. Например, И.Н. Кузнецов, выступал против такого подразделения стадий и рассмотрения законодательного процесса как совокупности действий, протекающих исключительно в рамках высшего представительного органа1. Аналогичного взгляда придерживался НС. Андрианов. Он предлагал рассматривать в рамках законодательного процесса не только внесение законопроекта на рассмотрение компетентного органа, но и всю предшествующую деятельность2.
Прежде чем проект нормативного правового акта вносится на рассмотрение компетентного органа он, как правило, проходит длительный путь. В качестве этапов этого пути можно выделить: 1) принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта; 2) подготовку проекта; 3) предварительное обсуждение и согласование проекта нормативного правового акта.
Говоря о стадиях подготовки проекта, С.С. Алексеев утверждал, что «было бы ошибкой рассматривать их только как простую подготовительную работу. Нет, это юридически существенные стадии...» . Весь этот путь развития проекта начинающийся с принятия решения о его подготовке и до внесения на рассмотрение правотворческого органа можно назвать правоподготовительной деятельностью4.
С.С. Алексеев связывал начало правотворческого процесса с принятием решения о разработке проекта нормативного правового акта. Он говорит «о недопустимости сведения правотворческого (законотворческого) процесса только к стадиям, связанным с прохождением законопроекта в законодательном органе»\
Автор утверждает, что «правотворчество начинается еще до внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган»6, но отрицает отождествление правотворчества и формирования права (правообразования). Следовательно, позиция P.O. Халфиной, выступающей за включение в понятие правотворчества «выявление потребности в правовом регулировании» представляетІ Ш Шной. Более правильным, на наш взгляд, представляется рассматривать выявление потребности в правовом регулировании как этап формирования права, то есть как элемент правообразования. По нашему мнению, правотворческий процесс начинается с принятия решений о подготовке проектов нормативных правовых актов.
По схеме, предложенной Л.И. Антоновой, движение проекта нормативного акта до его внесения на рассмотрение правотворческого органа происходит поэтапно. Основными этапами этого движения являются: 1) «возбуждение вопроса о необходимости создания правового акта; 2) составление проекта; 3) согласование проекта с заинтересованными органами, в необходимых случаях - с общественными организациями; 4) предварительное обсуждение проекта с привлечение широкого круга общественности, специалистов по данным вопросам, всенародное обсуждение наиболее важных законопроектов; 5) дополнение, изменение, уточнение проекта нормативного акта в соответствии с результатами его предварительного обсуждения; 6) согласование проекта с компетентными «редакционно-юридическими» органами с целью выявления его соответствия основным правилам законодательной техники; 7) установление окончательной редакции проекта для внесения его на утверждение правотворческого органа» .
Подготовка к обсуждению проекта нормативного правового акта
В юридической литературе уже высказывалось мнение о том, что стадия обсуждения проекта нормативного правового акта состоит из двух этапов. Первый этап представляет собой как бы подготовительный, а второй является основным. «На первом этапе создаются организационные условия для проведения второго (оповещение о времени и месте заседания, о внесенных на рассмотрение вопросах, ознакомление с проектами нормативных правовых актов)»1.
Б.В. Дрейшев, говоря о подготовительном этапе обсуждения проекта, утверждал, что на данном этапе проводится всесторонняя проверка обоснованности предлагаемого правового воздействия . По его мнению, с которым стоит согласиться, первый этап завершается утверждением повестки дня. Позиция названных авторов представляется весьма интересной и приемлемой. Разделяя их позицию необходимо отметить, что она применима и к правотворческому процессу в муниципальных образованиях РФ.
На наш взгляд, в муниципальном правотворчестве стадия обсуждения проекта также состоит из двух этапов. После принятия решения представительным органом муниципального образования о рассмотрении проекта, следующим этапом является подготовка к рассмотрению проекта на заседании, его включение в повестку дня. Таким образом, происходит подготовка к следующему этапу, обсуждению проекта.
Процесс обсуждения проектов нормативных правовых актов в представительных органах муниципальных образований осуществляется на заседаниях как на основной организационно-правовой форме деятельности данных органов.
Заседания представительных органов муниципальных образований могут быть открытыми или закрытыми.
Открытые заседания представляют собой наиболее распространенный вид заседаний. При проведении такого рода заседаний не должно быть ограничений присутствия. Па них без специального разрешения могут присутствовать представители средств массовой информации и все желающие принять участие в обсуждении и решении вопросов обозначенных повесткой дня. Однако все присутствующие на заседании обязаны соблюдать правила проведения заседания, установленные Регламентом соответствующего представительного органа. Присутствующие не должны нарушать дисциплину и мешать работе представительного органа.
Если при проведении открытого заседания зал, в котором оно проводится, не может вместить всех желающих, целесообразно организовать прямую трансляцию заседания. Для этого необходимо в зале заседания установить видеокамеры, а в холле, а еще лучше непосредственно около входа в здание представительного органа, установить монитор, который бы непосредственно транслировал заседание.
Помимо открытых заседаний представительные органы муниципальных образований могут проводить и закрытые заседания. К сожалению, не во всех Уставах и Регламентах прописаны вопросы, по которым проводятся такого рода заседания. Лишь Регламент Самарской городской Думы закрепил, что закрытые заседания проводятся «в целях охраны государственной тайны, неприкосновенности частной жизни, нераспространения конфиденциальной информации».
На таких заседаниях число присутствующих ограниченно: «лица, не являющиеся членами Думы, могут присутствовать на закрытом заседании с разрешения Думы» . Фото-, кино-, видеосъемка возможна лишь с разрешения председательствующего. Однако, обратившись к Уставу города Самары, в исключительной компетенции городской Думы не удалось найти вопросов, содержащих государственную тайну или иную конфиденциальную информацию. Значит, рассмотрение вопросов, отнесенных к исключительной компетенции городской Думы, не должно проводиться на закрытых заседаниях. Такие заседания можно проводить лишь при решении иных вопросов, не отнесенных к исключительной компетенции городской Думы.
Как правило, форма заседаний, порядок их проведения и другие организационно-правовые моменты отражаются в Регламентах представительных органов местного самоуправления, так же как и порядок формирования повестки дня заседания.
В соответствии со ст. 17 Регламента Екатеринбургской городской Думы повестка дня заседания Думы формируется путем внесения предложений: - Председателем Думы; - депутатами; - депутатскими комиссиями; - рабочими группами; - главой города.
В статье 52 Регламента городского Совета депутатов г. Калининграда предложения, внесенные Главой города, подлежат обязательному включению в повестку дня". Помимо вышеперечисленных субъектов в Нижнем Новгороде данным правом наделяется еще и прокурор города . Также предложения в повестку дня могут вносить: - органы территориального общественного самоуправления; - граждане; - объединения граждан; - представители предприятий, учреждений, организаций города.
Однако их предложения в повестку дня вносятся через депутатские комиссии городской Думы, естественно, если эти субъекты не наделены правом правотворческой инициативы.
Обязательному включению в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления подлежат вопросы, вносимые населением муниципального образования при реализации предоставленной им правотворческой инициативы.
С нашей точки зрения, в первоочередном порядке должны быть поставлены в повестку дня вопросы, инициируемые самим населением муниципального образования, так как по определению местное самоуправление - это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» .
А.С. Пиголкин, применительно к государственному правотворчеству утверждал, что «предварительно повестка дня составляется руководством правотворческого органа»". Это утверждение применимо и к муниципальному правотворчеству.
Обсуждение проекта нормативного правового акта
Обсуждение проекта нормативного правового акта в правотворческом органе муниципального образования представляет собой стадию правотворческого процесса, следующую за стадией правотворческой инициативы. Рассматриваемая стадия начинается с момента, когда правотворческим органом принято решение о рассмотрении внесенного проекта нормативного правового акта.
«Данную стадию правотворческого процесса в коллегиальном органе проходит любой нормативный акт» . В данной цитате речь идет непосредственно о представительных органах, так как деятельность этих органов по обсуждению проектов нормативных правовых актов отличается от деятельности иных субъектов муниципального правотворчества.
В той или иной мере обсуждение проектов осуществляется в правотворчестве всех компетентных субъектов. Если обсуждение проектов нормативных правовых актов в представительных органах муниципальных образований, как правило, проходит на заседаниях, то в аппаратах мэров вместо заседаний проводятся совещания, коллегии и т.д. Однако в деятельности представительных органов стадии правотворческого процесса прослеживаются наиболее четко. Процедура обсуждения проектов более длительна и основательна, а, следовательно, наиболее интересна для исследования.
Обсуждение проектов нормативных правовых актов в представительном органе муниципального образования чаще всего осуществляется в двух или трех чтениях. Использование данного механизма обсуждения проектов позволяет более конкретно и внимательно рассмотреть предлагаемый к обсуждению проект. Процедура обсуждения проекта нормативного правового акта на заседании представительного органа муниципального образования включает в себя следующие основные элементы: выступление докладчика; выступление содокладчика; вопросы депутатов и ответы на них докладчика: выступления в прениях; заключительное слово докладчика.
Такой порядок четко отражается в Регламентах представительных органов муниципальных образований. Наиболее тщательно в них оговариваются временные рамки для выступающих с докладами, содокладами и т.д.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 10 Регламента Екатеринбургской городской Думы, предусматриваются следующие временные рамки: 1) для докладов на заседании предоставляется, как правило, в пределах 15 минут; 2) для содокладов - 5 минут; 3) для выступлений в прениях по докладам и проектам решений - до 5 минут; 4) для повторных выступлений в прениях - до 3 минут; 5) для выступлений по порядку ведения заседаний, мотивам голосования, для внесения вопросов, предложений, сообщений и справок - до 1 минуты1.
Регламент городского Совета Новосибирска в ст. 11 гласит, что рассмотрение вопроса повестки дня начинается с доклада продолжительностью не более 10 минут. При наличии по данному вопросу содоклада или альтернативного проекта решения, каждому докладчику предоставляется слово до 10 минут.
После доклада докладчик отвечает на вопросы депутатов. Время, отведенное на один вопрос-ответ, - до 3 минут.
После доклада и ответов на вопросы могут проводиться прения по обсуждаемому вопросу. Выступающим в прениях предоставляется до 5 минут.
Во время рассмотрения вопроса депутату может быть предоставлено слово продолжительностью до 3 минут по порядку ведения сессии, заявлений, предложений".
Регламент Псковской городской Думы отводит для обсуждения вопросов повестки дня следующее время: 1) для докладов на заседании сессии предоставляется, как правило, в пределах 30 минут; 2) для содокладов - 20 минут; 3) для выступления в прениях - до 5 минут; 4) для повторного выступления, а также при постатейном обсуждении проектов решений, местных правовых, нормативных актов, выступления по кандидатурам, порядку ведения заседаний, мотивам голосования, для заявлений, постановки вопросов, внесения предложений, сообщений и справок предоставляется до 3 минут.
5) для внесения депутатского запроса предоставляется до 5 минут. Прения по рассматриваемым вопросам может быть продлено по требованию не менее 4 депутатов Думы . Регламент городского Совета Калининграда оговаривает следующие временные промежутки: 1) для докладов на заседании предоставляется не более 15 минут; 2) для содокладов - 5 минут; 3) для выступлений в прениях по докладам и проектам решений - до 5 минут; 4) для повторных выступлений в прениях - до 3 минут; 5) для выступлений по порядку ведения заседаний, мотивам голосования, для внесения вопросов, предложений, сообщений и справок - до 1 минутьг. Лицам, подготавливавшим вопросы для рассмотрения на заседании, Регламентом Рязанского городского Совета предоставляется следующее время 1) для доклада не более 10 минут; 2) для выступлений в прениях не более 5 минут; 3) выступающим вторично не более 2 минут. 4) депутат Совета может выступить по одному и тому же вопросу не более 2-х раз .
