Правотворческие производства природа, структура, разновидности Рудкин Юрий Дмитриевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Природа правотворческих производств 9

I. Процессуальная форма в советском правотворчестве 9

2. Процедурно-процессуальная регламентация правотворческих производств 31

Глава II. Структура правотворческих производств 59

I. Правотворческие правоотношения и их состав . 59

2. Технико-юридические способы достижения и правовые формы закрепления результатов правотворческих действий 84

Глава III. Разновидности правотворческих производств . 99

I. Основные правотворческие производства 109

2. Производные правотворческие производства 117

3. Особые правотворческие производства 131

Заключение 147

Литература 150

• Процессуальная форма в советском правотворчестве
• Процедурно-процессуальная регламентация правотворческих производств
• Правотворческие правоотношения и их состав
• Основные правотворческие производства

Введение к работе

Актуальность темы исследования. На протяжении всей истории развития Советского государства Коммунистическая партия придавала большое значение дальнейшему совершенствованию и упорядочению законодательства, укреплению правовой основы государственной и общественной жизни. На ХХУІ съезде КПСС было специально подчеркнуто, что большой полезный эффект дает проводимое на основе Конституции СССР обновление советского законодательства, и что работа в этом направлении будет продолжаться . При этом речь идет не только о подготовке конкретных законов, но и об осуществлении обширной долговременной программы общего упорядочения советского законодательства, в том числе придания стабильности в планировании законопроектных работ, совершенствование процедурно-процессуальной регламентации правотворческой деятельности, осуществление государственного учета нормативных актов СССР и союзных республик и т.д.

Для успешного осуществления всех этих мер важное значение имеет дальнейшая разработка теории социалистического правотворчества. В частности, является актуальным вопрос об оптимальной модели советского правотворчества, о целесообразной роли в этой организации каждого субъекта правотворческой деятельности - государственных органов, общественных организаций, коллективов граждан /Е.В.Назаренко/. Решение этой задачи с позиции марксистско-ленинской теории государства и права вызывает потребность исследования содержания организационных форм правотворческой деятельности, выяснения их специализации по правотворческим производствам, что, в свою очередь, позволит сосредоточить усилия на поиске общих тенденций правотворческой деятельности и

1. См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС. -М.: Политиздат, 1981,с.64.

_ 4 -способов повышения качества правотворческого процесса. В связи с этим приобретает определенную значимость попытка выработки обоснованных предложений и рекомендаций по усовершенствованию и законодательному урегулированию ряда аспектов правотворчества, в том числе самого порядка издания нормативных актов органами государства, общественными организациями и иными субъектами. В конечном счете исследование содержания, разновидностей правотворческих производств, их процедурно-процессуальной регламентации, а также полученные научные результаты, несомненно, будут способствовать дальнейшему укреплению законности в современных условиях совершенствования развитого социализма.

Не менее существенным фактором, непосредственно определившим необходимость данного исследования, является и общее состояние его разработки в советской юридической литературе. В последнее время предприняты лишь отдельные попытки рассмотреть проблемы правотворчества с точки зрения его специализации /А.В.Мицкевич, Е.В.Назаренко, А.С.Пиголкин/, обосновать необходимость его процедурно-процессуального урегулирования /П.П.Гуреев, Л.В.Лазарев, С.В.Поленина, B.C.Основин/. Однако пока не стали предметом особого внимания вопросы правовой природы, сущности, структуры и разновидностей правотворческих производств. В лучшем случае они лишь попутно затрагивались при разработке общих проблем теории юридического процесса /В.М.Горшенев/, а также теории государственного управления /В.Д.Сорокин, В.М.Лазарев/.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что исследование проблемы правотворческих производств заключается в поиске путей обеспечения четкости, организованности, упорядоченности и определенности всей деятельности по созданию нормативно-правовых актов, обеспечения наиболее оптимальных условий реализации

- 5 -задач и целей правотворческого процесса. Отсюда следует, что избранное исследование представляет сооой научный поиск на стыке двух научных направлений: теории правотворчества и теории юридического процесса раскрыть структурные особенности правотворчества и содержание его составных элементов, без постижения существа которых затрудняется дальнейшее теоретическое, комплексное исследование проблем совершенствования правотворческой деятельности уполномоченных на то субъектов.

Целями настоящего исследования являются: а/ научное обоснование правотворческого производства как структурного элемента правотворческой деятельности, отражающего его предметную характеристику, уяснение его правовой природы и места в структуре правотворческого процесса; б/ теоретическая разработка состава правотворческих производств и их разновидности; в/ выработка конкретных практических рекомендаций и предложений по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего правотворческую деятельность.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют труды К.Маркса, Ш.Энгельса, В.ИДенина, в которых изложены основы диалектико-материалистического подхода к изучению социалистического государства, права, социального управления, материалы и документы съездов КПСС, Пленумов ЦК КПСС, положения и выводы, содержащиеся в выступлениях руководителей Коммунистической партии и Советского государства по вопросам совершенствования развитого социалистического общества, его государственно-правовой системы.

Теоретическое исследование темы диссертации опирается на анализ большого числа нормативно-правовых актов, регламентирующих правотворческую деятельность органов государства и общественных организаций. В процессе разработки проблемы применялись фор-

мально-логический, системно-структурный, сравнительный, функциональный и другие методы познания, используемые советской юридической наукой.

Формулирование отдельных теоретических положений, практических рекомендаций и выводов основано на анализе современной общетеоретической и отраслевой юридической литературы, на достижениях политической, философской и социологической мысли. Большое внимание в диссертации уделено работам представителей теории государства и права, теории общественных организаций, советского государственного права, административного права, теории государственного управления, гражданско-процессуального права, уголовно-процессуального права, других отраслей науки социалистического права.

При решении отдельных вопросов темы использовались монографические исследования ученых-юристов зарубежных социалистических стран. В диссертации нашла свое отражение информация, заимствованная из периодических юридических изданий.

Законодательство и литература использованы автором по состоянию на 1 декабря 1983 г.

Научная новизна и пшктическая значимость исследования состоит в том, что впервые в советской правовой науке в систематизированном виде предпринята попытка наметить пути дальнейшего совершенствования правотворческой деятельности, повышения ее эффективности с использованием такой научной конструкции как юридическая процессуальная форма.

Б диссертации по-новому решается целый ряд вопросов, связанных с: а/ уяснением природы процессуальной формы в советском правотворчестве; б/ определением ее понятия, содержания, структуры и основных элементов: правотворческих производств, стадий и режима; в/ установлением правовой природы, содержания, структуры и

! /

разновидностей правотворческих производств в деятельности государственных органов и общественных организаций. Кроме того, диссертант выносит на защиту теоретические положения по некоторым малоразработанным, либо дискуссионным проблемам социалистического правоведения, в частности: о понятийной культуре категориального аппарата юридической науки, о процедурно-процессуальном содержании советского законодательства, регламентирующего правотворческую деятельность и др.

В диссертации сформулированы отдельные рекомендации и предложения, которые могут быть использованы в процессе подготовки проектов нормативно-правовых актов органами государства и общественными организациями.

Содержащийся в диссертации материал, ее положения и выводы могут быть использованы в преподавании курса теории государства и права, спецкурса данной дисциплины, а также в правовом воспитании советских граждан.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась по разделам и в целом на кафедре теории государства и права Харьковского ордена Трудового Красного Знамени юридического института имени Ф.Э.Дзержинского. По теме диссертации автором опубликован ряд научных статей. Основные результаты исследования, конкретные выводы и предложения докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях преподавателей и аспирантов Ярославского политехнического института /г.Ярославль, 1979-1982 гг./.

Результаты исследований использовались автором в преподавании учебного курса по "Советскому праву" для студентов Ярославского политехнического института, в пропаганде правовых знаний среди населения.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Такая структура обусловлена содерканием и це-

лями исследуемой проблемы.

- 9 -ПІАВА І. ПРИРОДА ПРАВОТВОРЧЕСКИХ ПРОИЗВОДСТВ

Определение природы правотворческих производств, объективно предполагает исследование двух важных проблем: процессуальной формы, как научной конструкции структуры советского правотворчества, с одной стороны, и реального состояния его процедурно-процессуальной регламентации, - с другой. Это позволит в свою очередь в какой-то мере снять некоторые опасения отдельных авторов о возможности признания процессуального характера за правотворческим производством только в том случае, когда оно найдет свое законодательное закрепление .

I. Процессуальная форма в советском правотворчестве

Как известно, в советской юридической литературе долгое время исследования проблем процессуальной формы в основном ограничивались сферой деятельности правоохранительных органов. Причем, среди ученых приобладало и еще имеет место мнение, что процессуальная форма и ее правовая регламентация обусловлены: а/ юрисдик-ционным характером государственных органов; б/ необходимостью принудительного осуществления прав и обязанностей, предусмотренных в материально-правовых нормах; в/ потребностями разрешения правовых споров. Например, Н.Н.Полянский утверждал, что деятельность суда, если не всегда, то в подавляющем большинстве случаев отличается от деятельности администрации именно процессуальной формой . В свою очередь, М.С.Строгович прямо пишет, что "процессуальное право - это судебное процессуальное право, юридический

1. См.: Васильев A.M. О правоприменении и процессуальном праве. -Проблемы соотношения материального и процессуального права. Труды БЮЗИ, 1980, с. 1*. * ч j _F

2. См.: Полянский Н.Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. - М.: Госюриздат, 1956, с. 262-263.

^{- ю -}

т процесс - это судебный процесс, судопроизводство" .

Кроме того, С.С.Алексеев вообще полагает, что распространение терминов "процесс" и "процессуальная форма" на все юридические процедуры в области государственной деятельности может при-

р вести к выхолащиванию, к размыванию этих понятий . Такой же позиции придерживается и А.М.Васильев, который считает, что "понятие процесса и процессуальной формы в праве сложилось на специфической основе и получило исторически самостоятельное значение, поскольку служит для отображения особенностей специально регламентирован-ного правом процесса судопроизводства" . Следовательно, процессуальная форма и ее правовая регламентация связывается исключительно с правоохранительной деятельностью.

Однако поиски путей дальнейшего упрочения режима социалистической законности и правопорядка в условиях развитого социализма навели многих ученых на мысль о том, что вся деятельность государственных органов, связанная с положительным удовлетворением различных потребностей членов общества, также должна осуществляться по заранее установленным процедурным правилам, определяющим порядок деятельности этих органов. Научным результатом из этого, имеющим непосредственное практическое значение, является вывод о том, что "процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых норм. Ее назначение в области положительной /а не только правоохранительной/ деятельности органов государства по применению диспозиции правовых норм не менее важно, чем в области юрисдикционной деятельности по применению санкций . Разделяя по-

3. См.: Строгович М.С. Концепция судебного права. - В кн.: Проблемы судебного права. - М.: Наука, 1983, с. 28.

4. См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. I. - М.: Юрид. лит., 1981, с. 28?.

5. См.: Васильев A.M. Указ. раб., с. 9.

6. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М.: Юрид. лит., 1976, с. 18.

- II -

зицию этих авторов, мы в тоже время считаем, что использование процессуальной формы в структурировании деятельности иных органов государства прежде всего призвано гарантировать правильное применение правовых норм, но одновременно и обеспечивать надлежащий порядок правотворчества.

Методологической основой в разрешении и исследовании данной проблемы, в выяснении пределов действия процессуальной формы служит общеизвестное положение К.Маркса о том, что "материальное право ... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные фор -мы... Один и тот же дух должен осуществлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона , следовательно, проявление его внутренней жизни. Имея в виду это положение, мы придерживаемся высказанного в юридической литературе мнения о том, "что для признания самостоятельности того или иного вида процесса необходимо, во-первых, наличие материально-правовой основы - системы отраслевых норм материального закона и, во-вторых, процессуальных норм, определяющих процедуру регламентации организационно-процессуальных отношений, складывающихся в правоприменительной деятельности. Для присвоения же тому или иному виду процесса отраслевого наименования достаточно хотя бы указать на то, что он предназначен для реализации материального содержания одноименной отрасли материального права. Это в равной степени относится как к самостоятельным процессуальным отраслям, так и к процессуальным нормам, находящимся на стадии группировки в соответствующие процессуальные отрасли. Поэтому в своей основе любая процедура осуществления юридически значимых действий, какое бы толкование ей не давалось /уз-

I. Маркс К. и Энгельс ф. Соч., т. 1, с. 158.

- 12 -кое или широкое/, должна быть признана юридическим процессом прежде всего на том основании, что она является юридической формой опосредствования общественных отношений по реализации материальных прав и обязанностей, представляя собой условия для формирования процессуальных отраслей права и процессуального зако-

1 нодательства .

Примечательным в этом отношении является то, что в последние годы появился ряд научных трудов, посвященных выработке специфических процедурно-процессуальных форм в которых обосновывается их индивидуальность, понятийная автономность по многим отра-

елям права . Причем, особенно обращает на себя внимание то обстоятельство, что в соответствии с созидательным, организующим назначением правового регулирования в социалистическом обществе деятельность государственных органов, в целом направленная на разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера, не в меньшей степени подчиняется процессуальному порядку и нуждается в правовом урегулировании, чем деятельность суда.

Обоснованность широкого использования процессуальных форм подтверждает и то, что "процесс" практически равнозначен "процедуре", а "процессуальная форма" нередко употребляется как синоним "процесса". Если судебная процедура - это и есть процесс, почему тогда нельзя по аналогии говорить о процессуальных формах /в зна-

См.: Мельников Ю.И., К вопросу о соотношении "юридического процесса" и "юридической процедуры". В кн.Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. - Ярославль:Изд-во йрославск. гос.ун-та, 19т9, вып. I. с. 14-15.

См.: напр.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право.-М.: Юрид.лит., 1972; Краснов Н„И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского земельного права. - М., "Наука", 1975; Акопова Е.М. О понятии трудового процесса. - В кн.: Проблемы трудового права и права социального обеспечения. - М., 1975,с. 159-163; Абова Т.Е. Хозяйственный процесс - порядок защиты хозяйственных прав. - В кн.: Теоретические проблемы хозяйственного права. - М.: Наука, 1975, с.312-354; Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. - М.: Юрид. лит., 1976: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. -М.: Юрид. лит., 1976.

- ІЗ -чении процедуры/ деятельности представительных учреждений, исполнительно-распорядительных органов? К.Маркс неоднократно употреблял "процесс" в смысле "процедура", рассматривая их как тождественные понятия, охватывающие совокупность процессуальных форм .

Указанные термины встречаются в работах В.ИДенина. В частности,

он пишет о "процедуре выборов", "особых формах отзыва" и т.д.

Подробно и обстоятельно в плане общей теории права вопрос о понятии, структуре, сфере распространения процессуальной формы рассматривается в трудах П.Е.Недбайло и В.М.Горшенева, которые приходят к весьма важному выводу о том, что процессуальная форма присуща не только правоприменительной деятельности органов государства, но и правотворческой .

Основываясь на указанных положениях, ряд авторов попытался дать унифицированное определение процессуальной формы. Наиболее плодотворным в этом отношении, на наш взгляд, является мнение о том, что юридическая процессуальная форма представляет собой специфическую научную конструкцию, структурную модель юридического процесса как комплексной системы в расчленении его на отдельные составные компоненты. Содержание юридической процессуальной формы составляют совокупность единых предусмотренных процессуальными нормами требований, предъявляемых к деятельности участников процесса. Эти требования объективируются в составных компонентах юридического процесса, где процессуальные производства отражают предметную характеристику процесса и являются определяющим элементом в его структуре. Процессуальные стадии представляют собой динамическую характеристику процесса, процессуальный режим выражает степень напряженности обстановки разбирательства конкретного

7. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. I., с. 158.

8. Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 38, с. 92.

9. Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 36, с. 205-2U6.

10. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. -М.: Юрид. лит., 1976, с. 13.

юридического дела, пронизывая всю материю процесса в целом . Такое понимание процессуальной формы позволяет, по нашему мнению, положительно решать вопрос о ее распространении почти на все сферы государственной деятельности.

Структурирование деятельности государственных органов с помощью процессуальных форм достигается путем установления условий для совершения ими тех действий, с помощью которых они наиболее рационально выполняют свои функции, Если процессуальный порядок обеспечивает успешную деятельность органов следствия и суда, правильность осуществления возложенных на них законом задач, то почему же не использовать его возможности как важного средства достижения социального и правового эффекта в деятельности иных государственных органов. Если для любого государственного органа нужны рационально организованные формы работы, то они еще более важны в деятельности представительных учреждений ввиду особой значимости решаемых ими вопросов и многочисленности их состава. Известно, что в деятельности представительных органов преобладает правотворчество. В их задачу входит прежде всего формирование воли народа по основным вопросам государственного строительства. Правотворчеству также присуща своя процедура. Да и в науке советского права правотворчество рассматривается как процесс, который естественно имеет свои специфические особенности. Однако, процессуальной форме правотворческой деятельности в юридической

литературе в настоящее время уделяется недостаточное внимание.

I. См.: Крупин В.Г. Общетеоретические проблемы процедуры формирования органов социалистического государства. Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Харьков, 1981, с. 10; Олейников G.H. Применение норм советского права и процессуальная форма. В сб.: Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности в CGCP. - Минск: Изд-во Минского госуниверситета, 1983, с. 42.

- 15 -Это явилось следствием того, что проблемы процедуры правотворчества пока еще сравнительно мало исследовались юридической наукой. Кроме того, и сам процесс создания правовых норм регламентирован в законе недостаточно полно. Между тем, как справедливо отмечает А.С.Пиголкин, изучение процессуальной формы правотворчества представляет собой чрезвычайно важный объект научных исследований, если учитывать перспективы дальнейшего совершенствования законодательства, четкого регламентирования процессуальных действий по созданию правовых норм .

В советской юридической науке под правотворческим процессом обычно понимается юридически установленная процедура деятельности по возведению воли советского народа в закон, порядок формирования и закрепления этой воли в общеобязательных юридических

предписаниях, упорядоченная система стадий деятельности по уста-

р новлению, изменению или отмене правовых норм . В этом смысле,

правотворческий процесс сводится только к стадийности прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе. Таким образом из всех элементов процессуальной формы в учении о правотворчестве затрагивается исключительно только один элемент - стадии.

Однако, в последнее время предпринимаются настойчивые попытки более детального раскрытия всей процедуры издания /изменения, отмены/ нормативных актов. Отдельные ученые усматривают несколько односторонним подход, когда структура правотворческого процесса сводится лишь к организационным формам, характеризующим после-

11. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М. Юрид. лит., 1976, с. 84.

12. См.: Правотворчество в GCCP. Под ред. А.В.Мицкевича. - М.: Юрид. лит., 1974, с. 149.

довательность разработки и принятия нормативного акта и высказывают мысль о том, что для более полного проникновения в содержание правотворческого процесса и полномочий правотворческих органов следует обратить внимание не только на такие организационные формы правотворческой деятельности, которые характеризуют лишь "стадийность*¹ прохождения нормативного акта, но и такие, которые отражают специализацию самого правотворчества с точки зрения объектов обработки и результатов правотворческой деятельности. Вэтом

плане целесообразна постановка вопроса о правотворческих произ-

I водствах .

Тем более, что в правоприменительной практике уже давно раз -граничивают различные производства, которые выражают определенную специфику правоприменительной деятельности. Так, например, к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства отнесены самые различные дела. Это дела, возникающие из гражданских, семейных, трудовых, колхозных, государственных, административных, финансовых правоотношений, а также дела особого производства. Все они имеют разнообразный материально-правовой характер и поэтому имеют существенные различия в процедуре их рассмотрения. Одни из них рассматриваются путем разрешения споров о праве, другие - путем проверки законности действий управленческих органов, третьи -путем установления фактов, имеющих юридическое или доказательственное значение, хотя порядок их рассмотрения подчинен общим правилам гражданского судопроизводства. Все это обусловливает особенности разбирательства отдельных категорий гражданских дел, суть которых состоит в специфике применения общих и специальных норм.

I. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. -М.: Юрид. лит., 1976, с. 17.

В правотворчестве также можно легко обнаружить специализацию по отдельным производствам, которые значительно отличаются друг от друга. Так, производство по обновлению нормативно-правового материала существенно отличается от производства по восполнению пробелов, которое в свою очередь отличается от производства по систематизации, поскольку каждое из них имеет свое юридическое значение. И не без оснований отдельные авторы указывают, что специализация организационных форм по правотворческим производствам преследует прежде всего цель сосредоточить внимание на повышение уровня и уточнении содержания правотворческой деятельности и соответственно на оптимизации правотворческих результатов .

Исследование видов правотворческих производств расширит представление о правотворчестве в целом и внесет элементы стабильности в практическую деятельность. Поскольку каждый из видов правотворческих производств имеет свои особенности и различия, т.к. преследует цель отразить специализацию правотворчества с точки зрения объектов обработки и результатов правотворческой деятельности. В то же время их связывает коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них, как о составной части общего понятия правотворческого процесса. Все виды правотворческих производств осуществляются в сфере правотворческой деятельности органов социалистического государства и в конечном счете предназначены для достижения конечного результата правотворческой деятельности, т.е. создания новых правовых норм, отмены и изменения старых, а также сведения воедино в одном акте разрозненных нормативных предписаний.

I. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М. Юрид. лит., 1976, с. IB.

- 18 -В связи с этим, необходимо отметить, что в юридической литературе до настоящего времени нет единства мнений по вопросу о соотношении категорий "производство" и "процесс". Так, Н.Г.Сади-щева считает, что "административное производство шире, чем ад-

министративный процесс'. Ю.М.Козлов по этому вопросу занимает

иную позицию и полагает, что "производство это и есть процесс" .

По мнению А.П.Клюшниченко "советский административный процесс является совокупностью, суммой отдельных производств по делам об административных проступках, например, о тунеядстве, мелкой спекуляции, о радиохулиганстве, о злостном пьянстве и других проступках, совершенных на почве пьянства, о нарушении правил торговли, разрешительной системы, паспортного режима, административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и

т.д."³.

Представляется, что указанные авторы, избрав верный подход к решению проблемы, в то же время необоснованно либо противопоставляют производство и процесс, либо отождествляют их, либо дробят процессуальные производства, поскольку практически выделяют столько производств, сколько существует составов административных проступков.

Интересные соображения по данной проблеме высказаны рядом ученых, которые полагают, что процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, и они единодушны в том, что производство - это, часть процесса, процесс есть совокупность

13. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юрид. лит., 1964, с. 8.

14. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М.: Изд-во МГУ, 1967, с. 84-89.

15. Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. - Киев: Киевская высшая школа МВД УССР, 1970, с. 15.

производств . Данное утверждение, на наш взгляд, является верным, оно основано на практике нормативного закрепления процессуальных производств в действующем законодательстве. Присоединяясь к данной группе авторов мы считаем, что правотворческие производства являются составными частями правотворческого процесса, который представляет из себя целостную систему, т.е. нечто целое. В теории же систем, философской науки, утверждается, что возникновение любого целого может иметь место лишь в том случае, если реально существуют его части, объединение определенной совокупности которых и создает некоторую целостную систему. Нет и не может быть частей, которые не являлись бы частями своего целого, как нет и не может быть целого, если оно не является целым своих частей . Всякая целостная система, как отмечает В.Г.Афанасьев, целое, от простой до самой сложной, всегда существует как единство, взаимодействие различного рода компонентов, единство противоположностей. Каждая часть целого - это иное другой части, а эта другая - третьей и т.д. Вне взаимной связи этих разнородных ком-понентов целое было бы невозможно .

Правовая часть, будучи компонентом правовой целостности, естественно, подчиняется общим принципам существования и функционирования этой целостности и поэтому может быть определена в соот-

1. Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса.
В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалис
тической законности в СССР. - Ярославль: изд-во Ярославского
гос.университета, 1976, с. 31-34; Коренев А.Д. Нормы админист
ративного права и их применение. - М.: Юрид.лит., 1978, с.52-
85; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. - Во
ронеж: Изд-во Воронежского гос.университета, 1976, с.31-34; Ло-
рия В.А. Административно-процессуальная деятельность и виды ад
министративных производств. - Сов. государство и право, 1978,

№ I, с. 123, и т.д.

2. См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. - М.: Мысль, 1972, с. 253.

3. Афанасьев В.Г. Системность и общество. - М.: Политиздат, 1980, с. 69.

ветствии с ней. А именно: она объясняется с другими частями данной целостности и в зависимости от их природы и характера связи между ними все эти части в своей совокупности образуют относительно устойчивую правовую организацию /систему/.

Часть всегда несет на себе печать целого, сохраняя, при этом, свою особенность. Однако, какое бы значение не имели части в составе целого, они в конечном счете носят подчиненный характер по отношению к целому. Именно целое составляет тот фундамент, на котором существуют, функционируют и развиваются части. "Часть, - указывал В.И.Ленин, - должна сообразовываться с целым, а не наоборот . Свойства, которые характерны для целого, не могут не распространяться на все его составные части, в данном случае на правотворческие производства. Таким образом, если правотворческий процесс, как таковой, представляет собой нечто целое, то несомненно составными частями его являются правотворческие производства, которые несут на себе печать целого, но в то же время сохраняют свои особенности.

Но как же тогда быть с устоявшимся в юридической литературе мнением, что правотворческий процесс - это длящийся во времени процесс, состоящий из ряда последовательных операций /ста-дий/ . На наш взгляд данное определение не в полной мере отражает суть правотворческого процесса, т.к. раскрывает только его временную характеристику. Мы считаем, что правотворческий процесс представляет собой не только состоящую из отдельных стадий процедуру подготовки, утверждения и опубликования конкретных нормативно-правовых актов, которые отражают последовательность осуществления полномочий правотворческого органа, т.е. временную ха-

1. См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 15, стр. 362.

2. См.: Правотворчество в СССР. Под ред. А.В.Мицкевича. - М.: Наука, 1974, с. 149-152.

- 21 -рактеристику организационной деятельности. В правотворческий процесс входят также и правотворческие производства, которые характеризуют организационную деятельность по предметному признаку.

Что представляет собой правотворческое производство, каково содержание этого элемента правотворчества? Однозначного ответа в юридической литературе пока нет. Нет такого однозначного ответа и в отношении процессуального производства. Одни авторы

рассматривают процессуальное производство как регламентированный законодательством процесс , другие - как особую процессуальную формуй, третьи - как порядок определенной процессуальной

деятельности , четвертые - как систему юридических наук , пятые

- как порядок реализации нормативных предписаний, регламентирую-

1. Якуба О.М. Административная ответственность по советскому пра
ву в свете дальнейшего усиления прав личности. Автореф. дие...
докт. юрид. наук - Харьков, 1964, с. 25-26; Гнетов A.M. Про
изводство по делам об административных правонарушениях. -
Омск: Изд-во Омского гос.университета, ІУ67, с. 7; Козлов Ю.М.
Предмет советского административного права. - М.: Изд-во МГУ,

J. «/О /, с «?и.

2. Марков Е.Н.- Правовая культура и процессуальное производство. В кн.: Правовая культура и юридическая практика. - М.: Изд-во АОН при ЦК КПСС, 1977, с. 74.

3. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юрид.лит., 1964, с. 8; Сорокин В.д. Проблемы административного процесса.

- М.: Юрид.лит., 1968, с. о4; Козлов Ю.М. Административное производство. В кн.: Советское административное право. - М.: Юрид.лит., 1973, с.313; ЧечинаН.А., Чечет Д.М. Гражданская процессуальная .форма, процессуальные нормы и производства. В кн.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. -М.: Юрид. лит., 1976, с. 197; Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса. В кн.: Юридические гарантии и режим социалистической законности в СССР. - Ярославль: Изд-во Ярославск. гос.университета, 1977, вып. 1, с. 66.

4. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР - Воронеж:
Изд-во Воронежского гос.университета, 1967, с. 30-31.

щих процессуальную деятельность¹, шестые - как определенную процессуальную деятельность специально уполномоченных на то органов

2 государства и должностных лиц .

Такой разносторонний подход к решению данной проблемы лишний раз указывает на ее актуальность. Представляется, что назрела необходимость выработки единого понятия "процессуальное производство". Уто в свою очередь позволит дать правильное определение правотворческому производству.

Особый интерес для разработки понятия правотворческого производства представляют мысли отдельных авторов, которые понимают процессуальное производство как главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а/ образуют собой определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б/ вызывают потребности установления доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в/ обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах .

Эта характеристика процессуального производства в принципе может быть использована и для разработки понятия и состава пра-

1. Советский гражданский процесс. Под ред. А.А.Добровольского. -М.: Юрид. лит., 1978, с. 344.

2. Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. - М.: Юрид. лит., 1968, с. 15.

3. См.: Крупин В.Г. Общетеоретические проблемы процедуры формирования органов социалистического государства. Автореф. дис... канд.юрид.наук. - Харьков, 1981, с. 10; Погребной И.М. Общетеоретические проблемы производств в юридическом процессе. Автореф. дис... канд.юрид.наук. - Харьков, 1982, с. 8; Шахов

И.Б. Контроль как разновидность правовой формы деятельности органов советского государства. Автореф. дис... канд.юрид. наук. - Харьков, 1983, с 12.

вотворческого производства. В связи с этим, мы считаем возможным определить правотворческое производст-в о, как основной элемент правотворческого процесса, составляющий сооой организационный порядок деятельности уполномоченных органов государства и общественных организаций, в основе которого лежат обусловленные предметом правотворческой деятельности особые цель и метод реализации полномочий по созданию /изменению, отмене/, соединения воедино нормативных предписаний. Мы полагаем, что такое понимание правотворческого производства позволит, на наш взгляд, всесторонне рассмотреть правотворческий процесс, сосредоточить внимание не только на последовательности осуществления правотворческих полномочий, но и отразить характеристику правотворческой деятельности по предметному признаку.

Чтобы иметь более полное представление о правотворческом про-цессе^и особенно месте в немуправотворческих производств, следует уделить некоторое внимание и другим структурным элементам правотворчества: стадиям и режиму. В вопросе о стадиях правотворчества; их последовательности и организационных форм, в науке до настоящего времени также нет единства мнений. Так, отдельные авторы считают, что законодательный процесс /основная разновидность правотворческого процесса/ представляет собой совокупность действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным право осуществлять законодательную власть . Исходя из этого, указывается, что законодательный процесс можно разделить на следующие стадии: I/ включение законопроекта высшими представительными ораганми в повестку дня; Z/ обсуждение законопроекта; 3/ принятие закона . С

4. См.: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. - М.: Юрид. лит., 1966, с.б, 15, 16, 85.

5. См.: Ковачев Д.А. Указ. раб., с. 5-6, 85.

- 24 -таким утверждением вряд ли можно согласиться. И поэтому не случайно ряд ученых считает неправильным ограничивать правотворческий процесс только официальным прохождением проекта нормативного акта в самом правотворческом органе, поскольку правотворческий процесс - это не только официальная деятельность правотворческого органа по принятию нормативного акта, но и деятельность по его подготовке и обсуждению, которая осуществляется другими государственными органами, общественными организациями, широкими кругами общественности. А отсюда отмечают, что нельзя сводить правотворческий процесс только к деятельности самого правотворческого органа, хотя она и составляет основную, решающую стадию процесса, так как именно на этой стадии проект превращается в акт, носящий официальный, государственно-обязательный характер. Правотворческий процесс охватывает все имеющие официальное значение стадии формирования и возведения воли советского народа в закон . В связи с этим предлагается выделять две основные стадии правотворческого процесса, которые в свою очередь распадаются на ряд самостоятельных: I/ предварительное формирование государственной воли, выражающееся в составлении проекта нормативного акта, где создается как бы модель будущей воли народа, формулируются предложения о том, как же эту волю целесообразно оформить; 2/ официальное возведение воли народа в закон. На этой стадии проект акта превращается в правовой акт, имеющий обязательный, государст-

венно-властныи характер .

Аналогичной точки зрения придерживается в принципе и С.С. Алексеев, который различает также две основные стадии: а/ подго-

6. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М.: Юрид. лит., 1976, с. 90.

7. См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореф. дис... докт. юрид. наук, - М.,

- 25 -товка проекта нормативного акта; б/ официальное возведение воли народа в закон. Подготовка проекта включает принятие решения о необходимости разработки текста проекта. Здесь же происходит его предварительное обсуждение, а также доработка, согласование и предварительное одобрение компетентными органами. Вторая стадия состоит из следующих действий: I/ внесение проекта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение; 2/ обсуждение проекта в правотворческом органе; 3/ принятие решения по проекту.

В качестве специальной стадии выделяется официальное опубликова-

I ние нормативного акта .

В принципе, такая постановка вопроса не вызывает серьезных возражений. Однако, представляется, что при рассмотрении стадий правотворческого процесса необходимо было бы учитывать не только различия в самом комплексе правотворческих действий, но и обстоятельства, характеризующие правотворчество как процесс и оказывающие непосредственное влияние на переход от одного этапа к другому. К таким обстоятельствам, как отмечается в юридической литературе можно отнести порождаемые определенными правотворческими действиями юридические последствия, а также изменение круга участников правотворческого процесса и их правового положения на том или ином этапе прохождения проекта нормативного акта .

В исследовании проблем стадийности правотворчества, представляет определенный интерес вопрос о том, а что же является начальным моментом правотворческого процесса. Например, А.Ф.Шебанов считает, что правотворческий процесс начинается с действий госу-

1. См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х
томах. Т.2. - Свердловск: Изд-во Свердловск, юрид. ин-та,

Х«7 (О) С. Хт:.

2. См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового
эегулирования в социалистическом обществе. - И.: Юрид. лит.,
L972, с. 156.

дарственных органов по выявлению объективных потребностей в издании нормативно-правового акта. Поводом к указанным действиям может быть как инициатива самых государственных органов, так и постановка вопроса об издании акта со стороны общественных организаций и граждан . Аналогичную позицию занимает и Р.О.Халфи-на . С таким подходом солидарен и Б.В.Дрейшев, по мнению которого правотворческий процесс, осуществляемый коллегиальными органами , включает в себя следующие стадии: I/ установление необходимости издания /изменения, отмены/ нормативного акта; 2/ подготовка проекта нормативного акта; 3/ официальное внесение проекта в правотворческий орган управления; 4/ обсуждение проекта; 5/ принятие решения по проекту; б/ опубликование нормативного акта; 7/ вступление нормативного акта в законную силу . Представляется, что такое понимание правотворческого процесса не может быть признано удачным, поскольку здесь допускается искусственное разделение органически связанных стадий правотворчества. Безусловно, выявление объективных потребностей необходимо для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений. Однако, это еще не свидетельствует о начале правотворческого процесса. Выявление объективных потребностей, на наш взгляд, создает лишь предпосылки для его возникновения. Началом же правотворческого процесса целесообразно считать принятие решения компетентными органом государства, либо общественной организацией о подготовке проекта нормативного акта. Иными словами

8. См.: Шебанов А.В. Форма советского права. - М.: Юрид. лит., 1968, с. 73-74.

9. См.: Халфина P.O. Правотворчество как научно обоснованный целенаправленный процесс. В кн.: Научные основы советского правотворчества. -И.: Наука, 1981, с. 15-16.

10. См.: Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. -Д.: Изд-во ЛГУ, 1968, с. 115.

- 27 -говоря, правотворческий процесс начинается тогда, когда уже вполне обнаружился и определился мотив, когда сформировалась в той или иной степени воля всего народа.

Исходя из этого нам представляется, что наиболее правильное решение данной проблемы/ отражено во взглядах авторов, которые выделяют три этапа правотворческого процесса: I/ подготовка проекта нормативного акта /предварительная стадия правотворчества/; 2/ обсуждение и принятие нормативного акта /основная стадия правотворчества/; 3/ введение в действие нормативного акта /решающая стадия правотворчества/. Каждый из названных этапов имеет свои определенные стадии, выражающиеся в определенных организационно-процессуальных формах, которые порождают различные юридические последствия и имеют различный круг участников процесса. В частности, этап подготовки нормативного акта слагается из следующих организационно-процессуальных форм; возбуждение вопроса о необходимости принятия того или иного нормативного акта, составление проекта акта, согласование или визирование проекта с заинтересованными органами и иными организациями, предварительное обсуждение, обработка проекта по правилам юридической техники, окончательное редактирование проекта.

Этап обсуждения и принятия нормативного акта также имеет свои специфические организационно-процессуальные формы: принятие вносимого проекта на рассмотрение, обсуждение проекта, принятие нормативного акта. Принятый нормативный акт. не может по настоящему действовать до тех пор, пока не будет доведен до заинтересованного круга лиц. Именно этим и характеризуется третий этап правотворчества, который слагается из двух организационных форм: а/ опубликование или обнародование нормативного акта и б/ установление порядка введения в действие нормативного акта .

I. См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового

Перечисленные этапы присущи в принципе к деятельности любого правотворческого органа. Поэтому представляется целесообразным придти к единому мнению по вопросу о стадиях правотворческого процесса, что в свою очередь позволит обеспечить высокое качество принимаемых нормативных актов. Таким образом, процесс издания /изменения, отмены/ нормативного акта протекает в определенной последовательности /поэтапно/, в специфических организационно-процессуальных формах. На каждом этапе проект нормативного акта приобретает новое качество.

Рассматривая процессуальную форму советского правотворчества, необходимо остановиться и на таком важном факторе, с помощью которого, создавались бы благоприятные условия для достижения целей и задач, стоящих перед участниками правотворческого процесса. Таким фактором является режим.

Категория "процессуальный режим" была впервые введена в научный оборот И.Д.Перловым в 1972 году . Однако необходимо отметить, что до настоящего времени процессуальный режим, как элемент процессуальной формы, еще не достаточно разработан и не обрел

своей понятийной автономности. Так, одни авторы под режимом по-

нимают совокупность способов и методов , другие - как строго ус-

регулирования в социалистическом обществе. - М.: Юрид. лит., 1972. с. 156-158.

11. См.: Перлов И.Д. Процессуальный режим рассмотрения уголовных дел на пленумах верховных судов. - Сов. государство и право, 1972, № I, с. I0I-I09.

12. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое государство. -М.: Юрид. лит., 1972, с. 273-288; Чиркин В.Е. О понятии политического и государственного режимов. В кн.: ХХІУ съезд КПСС и актуальные проблемы демократии

и законности. - Свердловск: Изд-во Свердловск, юрид.ин-та, 1972, вып. 17; Каленский В.Г. Государство как объект социалистического анализа. -М.: Юрид. лит., 1977, с. 131.

T 2

тановленный распорядок , третьи - как систему мер . Но вместе с

тем, все они полагают, что режим всегда отражает характеристику правовой формы деятельности государственных органов. В связи с этим, возникает необходимость определить общее понятие процессуального режима, его структуру, и исходя из этого показать его специфику в правотворческой деятельности. В этом плане, несомненный интерес представляют современные взгляды отдельных авторов, полагающих, что процессуальный режим явление сложное, многоуровневое, имеющее свою структуру, включающую в себя совокупность принципов, методов и гарантий .

Принимая это во внимание, можно предположить, что режим правотворчества включает в себя следующие элементы: а/ принципы,действующие в сфере правотворческой деятельности; б/ совокупность средств и способов реализации указанных принципов; в/ стройная система сложившихся гарантий.

К принципам советского правотворчества, на наш взгляд, следует отнести: I/ принцип руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в деятельности государственных органов, должностных лиц, общественных организаций по подготовке, принятию /изменению, отмене / нормативно-правовых актов; 2/ принцип социалистического демократизма, проявляющийся в активном и широком участии народных масс и их представителей в правотворческой деятельности; 3/ принцип сочетания общих и национальных интересов народов GGGP, заключающийся в обеспечении единства советского права, в полноте отражения в нем интересов всего народа и интересов на-

13. Краткий политический словарь. Под общ.ред.Н.В.Шишлиной и Л.А.Оникова. - М.: Политиздат, 1978, с. 329.

14. Политико-экономический словарь. Под ред. -Е.Ф.Борисова.В.А.Жо-лина, М.Ф.Макарева. - М.: Политиздат, 1972, с. 259-260.

15. См.: Горшенев В.М. Некоторые методологические проблемы теории

. юридического процесса. - В кн.:Юридические гарантии применения права и режима социалистической законности. Ярославль, 1977,

- зо -

родов каждой союзной, автономной республики; 4/ принцип законности, проявляющийся в строжайшем соблюдении всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями своей компетенции и процедуры по принятию нормативно-правовых актов; 5/ принцип верховенства нормативных актов представительных органов; 6/ принцип научной обоснованности, заключающийся в глубоком теоретическом обосновании принимаемых правовых актов с учетом и использованием новейших данных и достижений науки; 7/ принцип плановости правотворческой деятельности; принцип

профессионализма; 9/ принцип юридической ответственности .

Указанные принципы, по нашему мнению, имеют все основания для их учета при исследовании правотворчества и взятые в своем единстве с другими структурными элементами, они дают более полную характеристику правотворческому режиму как составному компоненту структуры правотворческого процесса.

Вместе с тем, принципы правотворческой деятельности станут действенными только тогда, когда реально существует возможность их объективизации и реализации. Реализация указанных принципов, по нашему мнению, осуществляется с помощью определенных средств и способов. К средствам объективизации данных принципов относятся: печать, радио, телевидение, а также собрания общественных организаций, трудовых коллективов по обсуждению проектов нормативных актов. К способам реализации можно отнести: обязательность и систематичность опубликования как проектов нормативных

с. II; Крупин Б.Г. Общетеоретические проблемы формирования органов социалистического государства. Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Харьков, 1981, с. Ї6; Бенедик И*В., Погребной И.М. К вопросу о структуре процессуальной формы. В кн.: Проблемы социалистической законности. - ларьков: Вища школа, 1982, вып. 10, с. 24-25.

I. На наш взгляд, проблемы правовых принципов"в плане природы,понятия и системы наиболее удачно разработаны в работах Г.А.Борисова. Gm.: например, Борисов Г.А. 0 системе принципов, действующих в правовой сфере. В кн.: Проблемы правоведения. Киев, 1976, вып. 34, с. 14-.

актов, так и принятых нормативных актов; свободное всестороннее обсуждение проектов нормативных актов; внесение предложений, замечаний и дополнений по проектам и т.д.

Указанные принципы, средства и способы могут не дать желаемых результатов, если не будут подкреплены соответствующими гарантиями их осуществления.-Исходя из этого, нам представляется, что режим правотворчества включает в себя стройную систему экономических, политических, идеологических и правовых гарантий. Не раскрывая экономических, политических и идеологических гарантий обеспечения атмосферных характеристик правотворческой деятельности, мы остановим внимание исключительно на правовых, процессуальных гарантиях. К таким гарантиям, в частности, относятся: а/ достаточная степень урегулированности процедурно-процессуальной регламентации порядка правотворческой деятельности; б/ установление юридической ответственности за ненадлежащее осуществление правотворческой деятельности; в/ четко установленный круг субъектов правотворческой инициативы и их компетенция; г/ материально-техническая обеспеченность правотворческого процесса. Эти гарантии, на наш взгляд, придают режиму правотворчества надежность и стабильность.

Таким образом, все выше изложенное о природе, содержании и структуре правотворческого процесса свидетельствуют о том, что правотворческий процесс, как комплексная система, включает в се -бя правотворческие производства, отражающие предметную характеристику, стадии правотворчества, представляющие динамическую характеристику и режим правотворчества, выражающий степень напряженности правотворческой деятельности.

2. Процедурно-процессуальная регламентация правотворческих производств

Как указывалось выше любой вид организационной деятельности

государства всегда протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую нормативную процедуру. От того, насколько разработана и совершенна такая процедура во многом зависит эффективность государственного руководства и управления обществом.

Правотворческая деятельность также имеет свою особую нормативную процедуру, которая устанавливается самыми разнообразными нормативно-правовыми актами, неоднородными по своему характеру и назначению. В связи с этим представляется целесообразным раскрыть природу и назначение этих актов, попытаться привести их в систему, осмыслить перспективы развития процедурно-процессуальной регламентации правотворчества и, соответственно, по мере возможности, сформулировать отдельные рекомендации по ее дальнейшему совершенствованию.

Вся совокупность нормативно-правовых актов, содержащих процедурные предписания, направленные на регламентацию правотворческих производств, в зависимости от своей юридической природы и назначения может быть, по нашему мнению, подразделена на следующие группы: а/ конституционные акты; 6/ акты общепроцедурного характера; в/ акты специального назначения; г/ акты, содержащие процессуальные предписания фрагментарно.

К первой группе актов относятся: Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик, в которых установлению основ процедурно-процессуальной регламентации отведено значительное место. Так, нормативные предписания, содержащиеся в ст.ст. ИЗ, 114, 115 и 116 Конституции СССР регламентируют порядок реализации права законодательной инициативы, процедуру обсуждения и принятия закона, его официальное опубликование. Заслуживают внимания и конституционные предписания, зафиксированные в статьях 73, 127, 136 и других, где сформулированы требования установления четкого порядка организации и осуществления правотворческих полномочий со-

ответствующими органами государства. Кроме того, существенное значение имеет смысл предписания п.З статьи 73 Конституции СССР прямо указывающий, что к ведению Союза ССР относится исключительное право установления общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления. Созвучно с этим и предписание п. 5 ст. 72 Конституции УССР и соответствующих статей конституций других союзных республик, закрепляющих исключительные полномочия представительных органов власти на установление порядка организации и деятельности органов власти и управления.

В ст. 127 Конституции СССР закреплено положение о том, что порядок деятельности Верховного Совета СССР и его органов определяется регламентом Верховного Совета СССР и другими законами СССР, издаваемыми на основе Конституции СССР, а в статье 136, о порядке деятельности Совета Министров СССР и его президиума, определяемом Законом о Совете Министров СССР.

Приведенные положения Конституции СССР и конституций союзных республик отражают реальное состояние процедурно-процессуальной регламентации правотворческой деятельности государственных органов и одновременно предусматривают ее дальнейшее совершенствование. Причем, обращает на себя внимание тот факт, что Верховный Совет СССР сам обязывается принимать процессуальные законы об организации и порядке деятельности строго установленных органов государства.

За время, прошедшее после принятия Конституции СССР, произошли существенные изменения в области процессуального регламентирования различных сфер деятельности органов государства, в том числе и правотворческой. Принято значительное количество актов, регулирующих процедуру осуществления полномочий представительными органами государственной власти. Среди них важное место занимают

- 34 -Регламент Верховного Совета СССР, регламенты Верховных Советов ряда союзных и автономных республик , а также регламенты местных Советов народных депутатов, которые, по нашему мнению, можно отнести к группе нормативно-правовых актов общепроцедурного характера, поскольку они определяют процедуру осуществления полномочий по основным направлениям деятельности представительных органов и представляют собой нормативный источник для всех других процессуальных актов, принимаемых в целях конкретизации процессуальной регламентации различных сфер деятельности органов власти и управления, а соответственно, и их структурных звеньев /например, президиума, постоянных комиссий и т.д./.

Регламент Верховного Совета СССР был принят на первой сессии десятого созыва 17 апреля 1979 года . По своему характеру, содержанию и структуре он значительно отличается от всех подобных нормативно-правовых актов, имевших место раньше.

Прежде всего, Регламент принят и введен в действие самостоятельной организационной формой, а не законом или постановлением законодательного органа, как это осуществлялось ранее в практике принятия подобных актов. Так, Регламент Верховного Совета Латвийской ССР, был утвержден Постановлением Верховного Совета Латвий-ской ССР от 16 марта 1959 года , а Регламент Верховного Совета

Узбекской ССР был введен Законом Узбекской ССР от 24 июня 1970

4 года .

1. В отдельных союзных республиках регламенты Верховных Советов
были приняты значительно раньше /см.: Ведомости Верховного Со
вета и правительства Латвийской ССР, 1959, № 3, ст. 58; Ведо
мости Верховного Совета и правительства Эстонской ССР, 1976,

№ 27, ст. 252 и другие/.

2. См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, Ш 17, ст. 272.

3. См.: Ведомости Верховного Совета и правительства Латвийской
. ССР, 1959, № 3, ст. 58.

4. См.: Заседания Верховного Совета Узбекской ССР.... Седьмая сес
сия УП созыва. Стенографический отчет. Ташкент, 1971, с. 517-
534. *

Регламент Верховного Совета СССР, несомненно является законодательным актом равнозначным по своей юридической силе.Закону СССР. Однако этот нормативный акт, по нашему мнению, должен квалифицироваться как законодательный акт локального действия, поскольку регулирует отношения, складывающиеся исключительно во внутренней сфере деятельности Верховного Совета СССР. Его предписания не распространяются во вне, на отношения, предмет которых иной и участниками которых выступают иные субъекты непосредственно к Верховному Совету не относящиеся. Таким образом, Регламент - это акт, принятый самим представительным органом и регулирующий его "внутренние" отношения. Именно в этом и заключается специфика Регламента, как процессуального закона, устанавливающего своего рода правила внутреннего распорядка высшего органа государственной власти.

На процессуальный характер Регламента впервые обратили внимание П.П.Гуреев и Л.В.Лазарев, которые отметили, что этот законодательный акт призван определить порядок деятельности Верховного Совета СССР и его органов, т.е. обеспечить последовательность и согласованность действий всех субъектов, процедуру реализации ими своих конституционных полномочий в целях обеспечения непрерывности и эффективности осуществления высшего государственного руко-

водства страной . И подчеркивая особенность его правовой формы, они одновременно отмечали, что в его содержании преобладают процессуальные нормы .

По мнению С.В.Полениной, принятие регламентов органами государственной власти СССР и союзных республик явилось важным шагом

16. См.: Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. Советское государство и право, 1979, № II, с. 5.

17. Указ. раб., с. 6.

- 36 -по пути "процесеуализации" законодательной деятельности На процессуальный характер регламентов представительных органов власти указывает и А.С.Пиголкин, который прямо подчеркивает, что есліґ до недавнего времени процедурные вопросы деятельности Верховного Совета СССР очень определялись регламентами, обычно принимаемыми каждым созывом Верховного Совета СССР, то теперь они более глубоко и всесторонне урегулированы Регламентом Верховного Совета, в котором содержится более 70 статей^. Категорично выделяют процедурно-процессуальный характер регламентов представительных органов власти и другие ученые . Основанием же для такого утверждения несомненно является вывод К.Маркса о том, что "... ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играет порядок дня и регламент" .

Анализ предписаний Регламента, а также учет имеющихся результатов их исследования позволяет, по нашему мнению, констатировать тот факт, что он является специфическим нормативным актом содержащим определенные группы нормативных предписаний, регламентирующих законодательный /правотворческий/, правоприменительный, контрольный и учредительный процессы.

Значительное место в Регламенте занимают нормы, регулирующие собственно правотворческие полномочия Верховного Совета, а также его органов. Так, в главе 7-ой Регламента содержатся нормы, регламентирующие порядок рассмотрения проектов законов СССР, где в частности указывается, что проекты законов вносятся на рассмотрение Верховного Совета СССР органами, организациями и лицами, об-

18. См.: Поленина СВ. Социальные аспекты законодательной деятельности. - Советское государство и право, 1981, Ш 11, с. 9.

19. См.: Пиголкин А.С. Основные черты законодательства развитого социализма. - Советское государство и право, 1981, да 10, с. 27,

20. См., например,: Основин B.C. Процессуальные отношения в советском государственном праве. - Советское государство и право, I98H, Ш 8, с. 13.

21. См.: Маркс К., Энгельс Ф., Соч., т. II, с. 374.

ладающими в соответствии с Конституцией СССР правом законодательной инициативы. Причем в ст. 39 Регламента особо подчеркнуто, что проекты законов, постановлений и иных актов представляются вместе с необходимыми обоснованиями в Президиум Верховного Совета GCGP, а во время сессий могут представляться также председателям Совета Союза и Совета Национальностей. В случае представления проекта в одну из палат ее председатель передает текст проекта во вторую палату.

Подробно в Регламенте определен порядок предварительного прохождения проекта закона в структурных подразделениях Верховного Совета СССР. Так, ст. 40 Регламента устанавливает, что Верховный Совет GGGP, каждая из его палат, а в период между сессиями Президиум Верховного Совета CGCP могут передавать проект закона, внесенный в Верховный Совет для предварительного или дополнительного рассмотрения в одну или несколько комиссий. Комиссии дают свое заключение по проекту Верховному Совету СССР, соответствующей палате, Президиуму Верховного Совета GGGP.

В целях более всестороннего учета интересов Верховный Совет, а в период между сессиями Президиум Верховного Совета, согласно ч. 3 ст. 40 Регламента, могут запросить по проекту закона мнение Совета Министров СССР, соответствующих государственных и общественных органов и организаций Союза GGP и союзных республик.

Последовательный демократизм нормотворческой процедуры находит свое закрепление в ст. 41 Регламента, где в частности указывается, что проекты законов и соответствующие материалы по другим вопросам при вынесении их на всенародное обсуждение публикуются в газете "Известия Советов народных депутатов СССР", иных центральных газетах, в республиканской, а в случае необходимости - и в местной печати.

Президиум Верховного Совета GGCP может также по своей инициа-

- 38 -тиве, либо по предложению постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей или органов, организаций и лиц, вносящих проекты, принять решение об опубликовании проекта закона в специализированных периодических изданиях для обсуждения общественностью.

Эти правила Регламента, как отмечается в юридической литературе, отражают многолетний опыт законодательной деятельности Верховного Совета СССР и направлены на обеспечение широкого учета общественного мнения . Всенародное обсуждение законопроектов свидетельствует о том, что Коммунистическая партия и Советское правительство при рассмотрении важнейших задач коммунистического строительства всегда советуется с народом, вовлекает народные массы в процесс создания новых законов. Ярким примером этому,является всенародное обсуждение Проекта Закона о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями, в котором приняло участие более НО миллионов советских граждан. Рассмотрению проекта были посвящены миллион двести тридцать тысяч собраний трудовых коллективов, на которых выступило свыше 5 миллионов человек. В ходе обсуждения поступило около 130 тысяч предложений и замечаний, которые были внимательно изучены и обобщены в Комиссиях законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, в результате чего подверглась изменениям 21 из 23 статей проекта. В них бы-ло включено более 70 дополнений и поправок .

22. См.: Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. - М.: Юрид. лит., 1981, с. 78-79.

23. См.: Алиев Г.А. 0 проекте Закона о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями. Доклад на восьмой сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. - Известия, 1983, 18 июня.

Обстоятельно в Регламенте освещается процедура обсуждения законопроектов в Верховном Совете СССР, которая строится на основе коллективного, свободного, всестороннего и делового решения вопросов, о чем свидетельствует содержание ряда статей. Так, согласно статье 42 Регламента, законопроекты, внесенные на обсуждение, рассматриваются либо на совместных, либо на раздельных заседаниях Совета Союза и Совета Национальностей. Решение этого вопроса, как правило, зависит от волеизъявления самих депутатов, за исключением случаев, когда в соответствии с Конституцией СССР законопроект должен рассматриваться только на совместных заседаниях.

В статье 43 Регламента закреплено правило о назначении докладчика и содокладчиков, где в частности указывается, что докладчика назначает орган или организация, внесшие законопроект на рассмотрение, а содокладчиков - постоянные комиссии палат и комиссии Верховного Совета СССР. Уто обстоятельство, по нашему мнению, имеет важное значение для всего этапа обсуждения, поскольку в зависимости от того насколько полно и всесторонне в докладе будет обоснована необходимость принятия акта и раскрыто его содержание, во многом определится дальнейшая судьба законопроекта. Поэтому докладчиками в подавляющем большинстве случаев, являются компетентные представители соответствующих органов.

Порядку обсуждения проекта закона посвящена и статья 44 Регламента, согласно которой Совет Союза и Совет Национальностей, в зависимости от характера законопроекта принимают решение о проведении либо общего, либо постатейного обсуждения. Кроме того, в этой статье особо подчеркивается, что постатейное обсуждение проводится после принятия палатами решения об одобрении основных положений законопроекта.

Нормативные предписания, закрепленные в статье 45 Регламента, регулируют порядок внесения депутатами поправок к проекту. Такие

- 40 -поправки вносятся в устной или письменной форме. Поправки внесены в письменной форме, председательствующий доводит до сведения депутатов. Если депутат просит слова для обоснования внесенной им поправки, то такое слово ему предоставляется. Поправки ставятся на голосование. По решению Верховного Совета СССР или палаты поправки могут быть переданы в соответствующие комиссии для подготовки по ним предложений. Предложения, подготовленные комиссией ставятся на голосование в палатах. По требованию депутата внесенные им поправки, предварительно рассмотренные в соответствующей комиссии также должны быть поставлены на голосование.

Регламент Верховного Совета СССР /ст. 46/ предусматривает также, что кроме поправок депутаты могут вносить предложения и замечания по проекту. В том случае, если эти предложения и замечания не разрешены на сессии, Президиум Верховного Совета СССР должен направить их соответствующим государственным и общественным органам, которые в свою очередь обязаны рассмотреть поступившие предложения и замечания, принять необходимые меры и сообщить в установленный срок депутату, постоянной комиссии, а также Президиуму Верховного Совета СССР.

Такой, установленный Регламентом, порядок обсуждения законопроектов, как представляется, обеспечивает высокий уровень подготовки проектов и способствует значительному росту активности депутатов Верховного Совета СССР.

Достаточное место в Регламенте отведено и нормативным предписаниям, регулирующим порядок принятия закона. Так, в ст. 47 Регламента закреплена процедура голосования по проекту, где прямо указывается, что голосование по проекту закона или иного акта, в зависимости от решения принятого депутатами палаты,может производиться либо в целом, либо вначале постатейно, по разделам, по главам, а затем в целом.

Статья 48 Регламента устанавливает правило о кворуме и порядке подсчета результатов голосования. Согласно этому правилу закон считается принятым, если в каждой из палат Верховного Совета СССР за него проголосовало большинство от общего числа депутатов палаты. Несколько иной порядок установлен для принятиязаконов вносящих изменения в Конституцию СССР. Для принятия этих законов необходимо чтобы за них проголосовало в каждой палате не менее двух третей от общего числа депутатов палаты. Такой порядок голосования объясняется особой значимостью указанного закона.

Что касается принятия постановлений и иных актов Верховного Совета СССР, то необходимо чтобы за них проголосовало большинство от общего числа депутатов Верховного Совета СССР.

Законы СССР, постановления и иные акты Верховного Совета СССР, согласно статье 116 Конституции СССР должны быть непременно опубликованы. Организации и урегулированию этой процедуры посвящен целый ряд правил,закрепленных в Регламенте Верховного Совета СССР. Прежде всего, обращает на себя внимание правило,установленное в п. 4 статьи 23 Регламента, предписывающее в обязанность Президиума Верховного Совета СССР обеспечивать опубликование законов и иных актов, принятых Верховным Советом СССР. Подробный порядок осуществления этой обязанности содержится в статьях главы II Регламента, где в частности, указываются требования о сроках и языке на котором публикуется принятый акт, об официальном издании акта, о реквизитах,закрепляющих подлинный текст акта,и т.д. Так, в соответствии со ст. 66 Регламента законы СССР, постановления и иные акты Верховного Совета,СССР не позднее семидневного срока после их принятия публикуются в "Ведомостях Верховного Совета СССР" и в газете "Известия Советов народных депутатов" на языках союзных республик за подписями Председателя и Секрета-

_ 42 -ря Президиума Верховного Совета СССР. В ст. 67 и 68 Регламента содержатся предписания о реквизитах протоколов раздельных и совместных заседаниях палат Верховного Совета СССР и др.

Более детальное регламентирование этого вида деятельности представительного органа власти дано в специальном законодательном акте: в Указе Президиума Верховного Совета СССР "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР" от 19 июня 1958 г. в новой редакции по Указу

от 6 мая 1980 г. . Так, в п. 2 этого указа установлено правило, согласно которому акты Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР могут быть опубликованы не только в "Ведомостях Верховного Совета СССР" и в газете "Известия Советов народных депутатов", но и в иных органах печати, а также обнародованы по телевидению, радио, переданы по телеграфу, разосланы по почте. Осо-оо в данном акте выделены правила о том, что все акты общенормативного характера вводятся в действие на всей территории СССР одновременно по истечению десяти дней после их опубликования, если не указан иной срок.

Чрезвычайно существенным моментом дальнейшего упорядочения всей работы по опубликованию законов и других актов является то, что Президиум Верховного Совета СССР принял специальное постановление "Об организации работы по опубликованию законов СССР, постановлений и иных актов Верховного Совета СССР, указов и постановле-

ний Президиума Верховного Совета СССР" . В нем четко определен круг субъектов, обремененных обязанностью работы по опубликованию всех актов, принятых Верховным Советом и его органами. Руководство всей указанной работой непосредственно осуществляет Секретарь

24. См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 20, ст. 374.

25. См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 20, ст. 375.

- 43 -Президиума. Организация же самой работы по опубликованию актов Верховного Совета и его органов, направление этих актов для опубликования, контроль за правильностью и своевременностью их опубликования, возлагаются на Секретариат Президиума Верховного Совета СССР. В постановлении также установлено правило о еженедельном выпуске "Ведомостей" на языках союзных республик и перечень требований, предъявляемых к структуре "Ведомостей". Например, в первом разделе публикуются: законы GGGP, постановления и иные акты Верховного Совета GCCP и постановления его палат; нормативные акты Президиума и иные его акты, имеющие общее значение; международные договоры CGGP; все учредительные указы Президиума. Четко определено также и содержание второго и третьего разделов. Регулированию правотворческих полномочий Верховного Совета GGCP и его органов' в области рассмотрения и принятия государственных планов экономического и социального развития СССР, а также государственного бюджета СССР, посвящена глава 8-я Регламента. В ней установлены правила о сроках представления проекта законов соответствующего плана и бюджета, об их предварительном и непосредственном обсуждении и принятии. Статья 51 предусматривает, что проекты законов плана экономического и социального развития, а также бюджета, вносятся в Верховный Совет СССР Советом Министров СССР не позднее чем за месяц до их рассмотрения на сессии Верховного Совета CCGP и передаются Президиумом Верховного Совета GGGP планово-бюджетным и другим постоянным комиссиям палат для предварительного рассмотрения и подготовки заключений по ним. В статье 52 Регламента закреплено правило, согласно которому Верховный Совет GGGP рассматривает государственные планы экономического и социального развития GCGP, государственный бюджет СССР, отчеты о выполнении планов и использовании бюджета по докладам Совета Министров СССР, заключениям и содокладам планово-бюджетных

_ 44 -и других постоянных комиссий палат. Здесь же специально оговорено, что материалы о плане, бюджете и отчетах об их вьшолнении, а также соответствующие заключения постоянных комиссий заблаговременно вручаются депутатам. Статья 53 устанавливает, что государственные планы экономического и социального развития СССР и государственный бюджет СССР утверждаются законами СССР. Закон о государственном бюджете CCGP ставится на голосование после утверждения Верховным Советом GGGP общей суммы доходов и общей суммы расходов государственного бюджета СССР, если палатами не будет принято иное решение.

Так, в соответствии с указанными предписаниями Регламента Верховный Совет CCGP на девятой сессии десятого созыва принял Закон Союза Советских Социалистических Республик о государственном плане экономического и социального развития СССР на 1984 год, а также Закон Союза Советских Социалистических Республик о государственном бюджете СССР на 1984 год .

Наряду с нормами, регулирующими правотворческие полномочия Верховного Совета GGCP, в Регламенте закреплены также нормы, определяющие порядок правотворческой деятельности Президиума Верховного Совета GGGP.

Например, в статье 20 Регламента установлено нормативное предписание, предоставляющее Президиуму Верховного Совета СССР право рассматривать вопросы, связанные с внесением изменений в действующие законодательные акты СССР. В статье 21 предусмотрено правило регламентирующее, процедуру предварительного обсуждения вопросов, где непосредственно указывается, что для подготовки предложений по рассматриваемым вопросам, Президиум Верховного Совета СССР образует в случае необходимости постоянные и вре-

I. См.: Известия, 1983, 30 декабря.

- 45 -менные комиссии из своего состава, из числа депутатов Верховного Совета GCCP, а также представителей государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов, научных учреждений. Статья 22 Регламента, устанавливает правило, согласно которому указы, принятые Президиумом Верховного Совета СССР о внесении изменений в действующее законодательство, представляются им на утверждение очередной сессии Верховного Совета СССР. Немаловажное значение имеют и предписания содержащиеся в ст.ст. 23 и 24 Регламента, суть которых состоит в том, что Президиум Верховного Совета CGCP в связи с созывом и проведением сессий Верховного Совета СССР, обеспечивает подготовку к рассмотрению Верховным Советом СССР проектов законов и других вопросов, внесенных в Верховный Совет GGCP в период между сессиями. Непосредственно в ходе сессии он предоставляет депутатам Верховного Совета CGGP проекты законов и постановлении. В связи с координацией деятельности постоянных комиссий палат Верховного Совета GGGP, Президиум Верховного Совета СССР передает им в случае необходимости для предварительного или дополнительного рассмотрения проекты законов и иных актов Верховного Совета СССР или Президиума Верховного Совета СССР, а также дает поручения и рекомендации о разработке проектов законов, по вопросам осуществления контроля за деятельностью государственных органов и организаций, о подготовке других вопросов.

К группе нормативных предписаний регламентирующих правотворческие полномочия Президиума Верховного Совета СССР, относятся также предписания, определяющие порядок опубликования всех актов Верховного Совета СССР и его органов, рассмотренные намы выше.

Такова в основном характеристика процедурно-процессуальных предписаний Регламента, направленных на урегулирование правотворческих полномочий Верховного Совета CCGP и его органов.

_ 46 -

Аналогичные регламенты приняты и во всех союзных республи-ках

Однако, необходимо отметить, что практика процедурной регламентации присуща не только деятельности высших органов государственной власти, но и местных. Так впервые в 1970 году при содействии Института государства и права АН GGGP был разработан и принят Регламент Калининского областного Совета депутатов трудящихся, который установил порядок проведения сессии.

Подобного рода регламенты приняты Московским, Харьковским, Горьковским, Ярославским иміогими другими областными и городскими Советами народных депутатов. Следует отметить, что почти все они одинаковы как по своей структуре, так и по содержанию всех предписаний. Ряд нормативных предписаний, содержащихся в регламентах местных Советов народных депутатов, непосредственно направлен на урегулирование процедуры подготовки, обсуждения, принятия

решений и их обнародования.

р Так, в статье 10 Регламента Ярославского городского Совета

прямо указывается, что доклады и проекты решений по вопросам, вносимым на сессию, подготавливаются органами, внесшими вопрос, и согласовываются с исполнительным комитетом. Причем, в целях более тщательной подготовки вопросов, постоянные комиссии и депутаты знакомятся с состоянием дел на местах, организуют необходимые проверки, выявляют мнения избирателей, участвуют в разработке про-

26. См.: например,: Регламент Верховного Совета Украинской ССР. -Ведомости Верховного Совета Украинской ССР, 1980; № 5, ст.286.

27. См.: Регламент работы Ярославского городского Совета народных депутатов. Утвержден решением Восьмой сессии шестнадцатого созыва от 25 декабря 1978 г.

- 47 -ектов.

Регулированию порядка обсуждения вопросов на сессии посвящены нормативные предписания, содержащиеся в статьях главы 2-ой Регламента, где содержатся правила о конкретных деталях обсуждения вопроса с указанием процедуры назначения докладчика и содокладчика, процедуры самого обсуждения вопроса, внесение поправок и дополнений в проект, а также окончательное исполнение текста проекта решения.

Порядок принятия решений, в частности, процедуры голосования, кворум, подсчет результатов голосования регулируется нормативными предписаниями, содержащимися в статьях 30 и 31 Регламента.

Процессуальная форма в советском правотворчестве

Как известно, в советской юридической литературе долгое время исследования проблем процессуальной формы в основном ограничивались сферой деятельности правоохранительных органов. Причем, среди ученых приобладало и еще имеет место мнение, что процессуальная форма и ее правовая регламентация обусловлены: а/ юрисдик-ционным характером государственных органов; необходимостью принудительного осуществления прав и обязанностей, предусмотренных в материально-правовых нормах; в/ потребностями разрешения правовых споров. Например, Н.Н.Полянский утверждал, что деятельность суда, если не всегда, то в подавляющем большинстве случаев отличается от деятельности администрации именно процессуальной формой . В свою очередь, М.С.Строгович прямо пишет, что "процессуальное право - это судебное процессуальное право, юридический т процесс - это судебный процесс, судопроизводство" .

Кроме того, С.С.Алексеев вообще полагает, что распространение терминов "процесс" и "процессуальная форма" на все юридические процедуры в области государственной деятельности может привести к выхолащиванию, к размыванию этих понятий . Такой же позиции придерживается и А.М.Васильев, который считает, что "понятие процесса и процессуальной формы в праве сложилось на специфической основе и получило исторически самостоятельное значение, поскольку служит для отображения особенностей специально регламентирован-ного правом процесса судопроизводства" . Следовательно, процессуальная форма и ее правовая регламентация связывается исключительно с правоохранительной деятельностью.

Однако поиски путей дальнейшего упрочения режима социалистической законности и правопорядка в условиях развитого социализма навели многих ученых на мысль о том, что вся деятельность государственных органов, связанная с положительным удовлетворением различных потребностей членов общества, также должна осуществляться по заранее установленным процедурным правилам, определяющим порядок деятельности этих органов. Научным результатом из этого, имеющим непосредственное практическое значение, является вывод о том, что "процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых норм. Ее назначение в области положительной /а не только правоохранительной/ деятельности органов государства по применению диспозиции правовых норм не менее важно, чем в области юрисдикционной деятельности по применению санкций . Разделяя позицию этих авторов, мы в тоже время считаем, что использование процессуальной формы в структурировании деятельности иных органов государства прежде всего призвано гарантировать правильное применение правовых норм, но одновременно и обеспечивать надлежащий порядок правотворчества.

Методологической основой в разрешении и исследовании данной проблемы, в выяснении пределов действия процессуальной формы служит общеизвестное положение К.Маркса о том, что "материальное право ... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные фор -мы... Один и тот же дух должен осуществлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона , следовательно, проявление его внутренней жизни. Имея в виду это положение, мы придерживаемся высказанного в юридической литературе мнения о том, "что для признания самостоятельности того или иного вида процесса необходимо, во-первых, наличие материально-правовой основы - системы отраслевых норм материального закона и, во-вторых, процессуальных норм, определяющих процедуру регламентации организационно-процессуальных отношений, складывающихся в правоприменительной деятельности. Для присвоения же тому или иному виду процесса отраслевого наименования достаточно хотя бы указать на то, что он предназначен для реализации материального содержания одноименной отрасли материального права. Это в равной степени относится как к самостоятельным процессуальным отраслям, так и к процессуальным нормам, находящимся на стадии группировки в соответствующие процессуальные отрасли.

Процедурно-процессуальная регламентация правотворческих производств

Как указывалось выше любой вид организационной деятельности государства всегда протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую нормативную процедуру. От того, насколько разработана и совершенна такая процедура во многом зависит эффективность государственного руководства и управления обществом.

Правотворческая деятельность также имеет свою особую нормативную процедуру, которая устанавливается самыми разнообразными нормативно-правовыми актами, неоднородными по своему характеру и назначению. В связи с этим представляется целесообразным раскрыть природу и назначение этих актов, попытаться привести их в систему, осмыслить перспективы развития процедурно-процессуальной регламентации правотворчества и, соответственно, по мере возможности, сформулировать отдельные рекомендации по ее дальнейшему совершенствованию.

Вся совокупность нормативно-правовых актов, содержащих процедурные предписания, направленные на регламентацию правотворческих производств, в зависимости от своей юридической природы и назначения может быть, по нашему мнению, подразделена на следующие группы: а/ конституционные акты; 6/ акты общепроцедурного характера; в/ акты специального назначения; г/ акты, содержащие процессуальные предписания фрагментарно.

К первой группе актов относятся: Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик, в которых установлению основ процедурно-процессуальной регламентации отведено значительное место. Так, нормативные предписания, содержащиеся в ст.ст. ИЗ, 114, 115 и 116 Конституции СССР регламентируют порядок реализации права законодательной инициативы, процедуру обсуждения и принятия закона, его официальное опубликование. Заслуживают внимания и конституционные предписания, зафиксированные в статьях 73, 127, 136 и других, где сформулированы требования установления четкого порядка организации и осуществления правотворческих полномочий соответствующими органами государства. Кроме того, существенное значение имеет смысл предписания п.З статьи 73 Конституции СССР прямо указывающий, что к ведению Союза ССР относится исключительное право установления общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления. Созвучно с этим и предписание п. 5 ст. 72 Конституции УССР и соответствующих статей конституций других союзных республик, закрепляющих исключительные полномочия представительных органов власти на установление порядка организации и деятельности органов власти и управления.

В ст. 127 Конституции СССР закреплено положение о том, что порядок деятельности Верховного Совета СССР и его органов определяется регламентом Верховного Совета СССР и другими законами СССР, издаваемыми на основе Конституции СССР, а в статье 136, о порядке деятельности Совета Министров СССР и его президиума, определяемом Законом о Совете Министров СССР.

Приведенные положения Конституции СССР и конституций союзных республик отражают реальное состояние процедурно-процессуальной регламентации правотворческой деятельности государственных органов и одновременно предусматривают ее дальнейшее совершенствование. Причем, обращает на себя внимание тот факт, что Верховный Совет СССР сам обязывается принимать процессуальные законы об организации и порядке деятельности строго установленных органов государства.

За время, прошедшее после принятия Конституции СССР, произошли существенные изменения в области процессуального регламентирования различных сфер деятельности органов государства, в том числе и правотворческой. Принято значительное количество актов, регулирующих процедуру осуществления полномочий представительными органами государственной власти. Среди них важное место занимают Регламент Верховного Совета СССР, регламенты Верховных Советов ряда союзных и автономных республик , а также регламенты местных Советов народных депутатов, которые, по нашему мнению, можно отнести к группе нормативно-правовых актов общепроцедурного характера, поскольку они определяют процедуру осуществления полномочий по основным направлениям деятельности представительных органов и представляют собой нормативный источник для всех других процессуальных актов, принимаемых в целях конкретизации процессуальной регламентации различных сфер деятельности органов власти и управления, а соответственно, и их структурных звеньев /например, президиума, постоянных комиссий и т.д./.

Регламент Верховного Совета СССР был принят на первой сессии десятого созыва 17 апреля 1979 года . По своему характеру, содержанию и структуре он значительно отличается от всех подобных нормативно-правовых актов, имевших место раньше.

Правотворческие правоотношения и их состав

В советской юридической литературе правотворчество обычно рассматривается как форма государственного руководства, как вид государственной деятельности . Видимо одновременно нельзя не учитывать и того, что правотворческая деятельность порождает многочисленные правовые отношения, которые обладают рядом специфических особенностей, по сравнению со всеми иными правоотношениями, складывающимися в процессе правового регулирования. Эти правовые отношения удачно названы "правотворческими" отношениями . Выделение правотворческих отношений в самостоятельную группу не лишено оснований. Объясняется это тем, что данные правоотношения служат не только средством реализации правовых установлений, но и средством создания (изменения, отмены, соединения воедино) самих норм права, выражающих государственную волю. Именно в этом, как правильно подметил Б.В.Дрейшев, и состоит их главная, основная функцияг.

Правотворческие отношения, как и иные правовые отношения представляют собой необходимые социальные связи между конкретными субъектами. Однако в отличие от всех других социальных связей, они имеют более сложный характер, поскольку в процессе своего осуществления одновременно регулируются материальными и процессуальными нормами.

В связи с этим, мы присоединяемся к мнению, высказанному в юридической литературе о том, что правотворческие отношения представляют собой комплекс материально-правовых и процессуально-правовых отношений, которые слиты воедино, неразрывны и находятся в движении, определяемом "технологией" издания нормативного акта . G помощью материальных правотворчееких отношений, по нашему мнению, обеспечиваются правотворческие действия, связанные с составлением проекта нормативного акта, его совершенствованием и подготовкой к утверждению в качестве общеобязательного правила поведения. С помощью же процессуальных правотворческих отношений обеспечивается практическое осуществление материальных правотворческих отношений (последовательность, порядок их реализации и т.п.) в целях формирования эффективно действующего государственного волеизъявления органа в форме нормативного акта. Из сказанного с неизбежностью вытекает то обстоятельство, что процессуальные правоотношения всегда являютея производными от материальных, имеют по отношению к последним служебный, вспомогательный характер. Для процеееуальных правотворчееких отношений характерным, на наш взгляд, является и то, что по времени своего существования, они "короче" материальных, которые возникают раньше и завершаются позже. Так, принятие правотворческим органом решения об издании нормативного акта и разработке его проекта (материальное правоотношение) вызывает к жизни целый комплекс процессуальных правоотношений, следующих одно за другим. Это отношения по составлению, проекта, его согласованию, предварительному обсуждению, в которых принимает участие более широкий круг субъектов, нежели в материальных правоотношениях. В связи с этим заслуживает одобрения мнение о том, что процессуальные правоотношения носят дискретный р характер, чем отличаются от стабильных материальных отношений .

Кроме того, правотворческие отношения представляют собой сложную систему материальных и процессуальных правоотношений с четко выраженным составом элементов.

В теории социалистического права правоотношения обычно рассматриваются с точки зрения структуры, включающей в себя следующие элементы: содержание (субъективные права и юридические обязан-ности участников правоотношения), субъектов и объектов . Отдельные авторы относят сюда и юридические факты, но большинство все же рассматривают их в качестве предпосылок и поэтому выносят за рамки правоотношения . Вместе с тем, необходимо отметить, что в юридической литературе предлагалось наряду со структурой правоотношения, ввести понятие состава правоотношения и обосновывалось это тем, что образующие правоотношение элементы обладают различной значимостью . Эти взгляды были подвергнуты критике по той причине, что состав правоотношения повторял традиционную схему структуры правоотношения, что и определило иные аспекты решения данной проблемы. В связи с этим Р.О.Халфина, понимая структуру правотношения как единство формы и содержания, предложила рассматривать ее на уровне взаимосвязи категорий возможности и действительности . Такая постановка вопроса вызывает несомненный интерес и на уровне правотворческих отношений, но в то же время нуждается в самостоятельном глубоком исследовании.

Основные правотворческие производства

Систематизированные нормативные акты путем инкорпорации публикуются, как правило, отдельными изданиями от имени соответствующих органов. В частности, Свод законов СССР издается от имени Президиума Верховного Совета CGCP и Совета Министров СССР. Эти акты, как правильно отмечается в юридической литературе, представляют собой такие специфические правотворческие акты, которые являются способом (формой) опубликования и переопубликования действующих нормативных актов, притом в обработанном (по крайней мере внешне) и упорядоченном виде . Таким образом, производство по систематизации нормативных актов, осуществляемое путем инкорпорации, преследует цель создания хронологических и систематических собраний действующих нормативных актов, не только с помощью их внешней обработки, но и некоторого изменения их содержания и формы. В качестве результата инкорпорации обычно выступают обобщенные нормативные акты в форме, например "Систематического собрания действующих законодательных актов и решений Правительства CGGP". Особенностью инкорпорации является то, что обработка и пересмотр законодательства ограничены потребностями исключительно упорядочения нормативно-правового материала. Производство по систематизации осуществляется не только путем официальной инкорпорации действующих нормативных актов, но и путем кодификации права.

Систематизация, осуществляемая путем кодификации, играет важную роль в сфере правового регулирования, поскольку связана с необходимостью обновления целых отраслей и институтов права, а иногда и создания новых. В процессе кодификации органы государства, их структурные подразделения, а также специально созданные для этой цели комиссии осуществляют практически те же самые юридические действия и в той же последовательности, что и при официальной инкорпорации. Однако направленность этих действий носит уже иной характер, так как предметом упорядочения при кодификации являются не нормативные акты, а непосредственно юридические нормы, относящиеся к определенным отраслям и институтам права. В связи с этим, как подчеркивается в юридической литературе, при кодификации осуществляется такая переработка нормативно-правового материала, которая связана с существенным изменением содержания гаридических норм, а в ряде случаев и создания новых . В качестве непосредственного результата кодификации выступает сводный нормативный акт, объединяющий в себе нормы права, приведенные в стройную систему, и заменяющий все ранее действовавшие в этой области акты. Такие сводные нормативные акты, в зависимости от органов, их издавших, приобретают форму Основ, кодексов, уставов, положений и т.д. Они подлежат обязательному опубликованию в официальных изданиях этих органов.

Таким образом, производство по систематизации выполняет существенные социальные функции. Оно является важным, необходимым моментом в самом существовании права.

Основанием для выделения в качестве обособленных правотворческих производств - специальных производств является давно сложившаяся практика деятельности всей системы Советов народных депутатов и целый ряд предписаний новейшего законодательства . Б зависимости от своего специального назначения, определяемого самой природой социалистического государства и специфики предмета, представляется возможным выделить два относительно самостоятельных специальных правотворческих производства: I/ производство по подготовке и принятию государственных планов экономического и социального развития: 2/ производство по разработке и принятию государственного бюджета. Поскольку эти производства имеют общую процедуру и разнятся только по своим правотворческим результатам: в одном случае - план, в другом - бюджет, то представляется целесообразно рассмотреть их в одном комплексе, чтобы избежать повторения.

Как известно, Верховный Совет СССР осуществляет высшее государственное руководство экономическим и социально-культурным строительством в нашей стране. Первостепенное место в его деятельности занимают разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития CCGP, государственного бюджета CGGP и отчетов об их исполнении.

Похожие диссертации на Правотворческие производства природа, структура, разновидности

Исполнительное производство как разновидность юридического процессаУваров Павел Владимирович

Природа и характер правоотношений в исполнительном производстве Щепалов Станислав Владимирович

Правовая природа участия истца и ответчика в исковом производстве Голиченко Михаил Михайлович

Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структураКолосова Нина Михайловна

Правовая природа электронных денежных средств и структура правоотношений при расчетах с их использованиемЛощилин, Виктор Сергеевич

Полупроводниковые структуры для волоконно-оптических линий связи, полученные методом молекулярно-пучковой эпитаксии и его разновидностямиЕгоров Вячеслав Анатольевич

Издержки производства - экономическая природа, региональные особенности и резервы снижения (На примере отраслей нефтедобычи Республики Татарстан) Юдина Светлана Валентиновна

Совершенствование сквозной технологии производства холоднокатаного листа на основе исследования природы его дефектовКовалев Павел Валерьевич

Социально-экономическая природа рабочего и свободного времени в нематериальном производстве Масленникова Вера Викторовна

Энергоинформационное моделирование взаимосвязанных процессов разной физической природы в технологических объектах систем управления : На примере производства многослойного гофрированного картонаФилин Виктор Андреевич