Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правоприменительная политика в системе правовой политики государства 14
1. Место и роль правовой политики в общей политике государства 14
2. Понятие и содержание правоприменительной политики 49
3. Субъекты правоприменительной политики 84
4. Виды правоприменительной политики 100
ГЛАВА 2. Формирование и реализация правоприменительной политики 116
1. Цели и принципы правоприменительной политики 116
2. Функции правоприменительной политики 134
3. Правоприменительная политика в механизме правового регулирования 155
Заключение 165
Библиография 166
- Место и роль правовой политики в общей политике государства
- Понятие и содержание правоприменительной политики
- Цели и принципы правоприменительной политики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Возможности поступательного развития общества, его стабильность и процветание во многом определяются способностью государственной власти адекватно реагировать на динамику общественной жизни, ее запросы и потребности, и в соответствии с ними строить реалистичную, научно обоснованную политику в той или иной сфере социальных отношений. Одним из важнейших направлений государственной политики является политика правовая. Ее место и роль в системе форм (способов) реализации общественных интересов определяется, прежде всего, объективными свойствами права, его социальной ценностью и назначением в жизни государственно-организованного общества. Неслучайно, поэтому, что отечественная юридическая наука уделяла и уделяет значительное внимание вопросам правовой политики государства. Вместе с тем в научной литературе отмечалась недостаточность общетеоретических разработок по указанной проблематике, их преимущественно отраслевая направленность1. В связи с этим дальнейшая разработка общетеоретических представлений о правовой политике представляет актуальную теоретическую и практическую задачу. От заявлений о том, что право не должно быть "служанкой" политики, сегодня необходимо перейти к разработке научных основ взаимодействия государства и права в вопросах формирования и реализации государственной политики. Конструирование оптимальной модели такого взаимодействия - необходимая предпосылка дальнейшего успешного продвижения нашего общества по пути построения правовой государственности.
Вопросы правовой политики самым прямым и непосредственным образом связаны с такими актуальными задачами современного Российского государства как: повышение эффективности правового регулирования; защита прав и
! См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.. 1978. С. 166.
свобод личности; обеспечение согласованности и взаимодействия правотворчества и правоприменения; подконтрольность социальных процессов целенаправленной управленческой деятельности государства и др. Их решение представляет собой, безусловно, комплексную задачу. Одним из шагов в этом направлении является необходимость дальнейшего общетеоретического изучения основных форм становления и реализации правовой политики, выяснение их соотношения, особенностей функционирования и развития. Такими основными формами (направлениями) правовой политики государства являются, на наш взгляд, правотворческая и правоприменительная политика. На сегодняшний день правоприменительная политика, как относительно обособленная форма осуществления публично-правовых интересов не получила необходимой теоретической разработки1.
Вместе с тем, практика функционирования Российского государства показывает, что чрезмерное увлечение правотворчеством (и законотворчеством, в особенности), происходящее при ненадлежащем учете возможностей правоприменения, приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости. Что не только не способствует становлению законности и правопорядка в обществе, но и усиливает нигилистические настроения у граждан, подрывает их веру в право, снижает авторитет государственной власти. Одной из причин такого положения, по нашему мнению, является недостаточно ясное понимание того, что правовая политика способна оказывать существенное влияние на общественные процессы, выступать фактором их стабилизации и упорядочения, лишь при условии максимального единства правотворческой и правоприменительной политик, как ее составляющих. Отсюда, в частности, актуальна необходимость в более детальном научном анализе феномена правоприменительной политики государства.
1 Это обстоятельство отмечал, в частности. Н. Н. Вопленко (Вопленко Н. Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание // Тезисы докладов 9-й научной конференции профессорско-преподавательского состава. Волгоград. 1992. С. 96-97.
Степень разработанности темы. Исследование проблем правовой политики составляет одну из заметных страниц в развитии отечественной юриспруденции. К указанной проблематике обращались представители различных школ и направлений правовой мысли, многие из которых отстаивали идею о необходимости формирования самостоятельного научного направления и учебной дисциплины - политики права. Из дореволюционных авторов это, в частности, Муромцев С. А., Лист Ф., Петражицкий Л., Чубинский М. П., Шершеневич Г. Ф. и другие. Значительный вклад в разработку вопросов правовой политики внесли Алексеев С. С, Беляев Н. А., Вопленко Н. Н., Владимиров В. А., Воронин Ю. А., Гальперин И. М., Герцензон А. А., Дагель П. С, Даев В. Г., Заго-родников Н. И., Ковалев М. И., Коробеев А. И., Крылов К. Д., Кудрявцев В. Н., Куманин Е. В., Курляндский В. И., Ляпунов Ю. И., Миньковский Г. М., Наумов
A. В., Панченко П. Н., Пионтковский А. А., Полежай П. Т., Степанов И. М., Фе
доров И. В., Яковлев А. М. и др. Отдельные аспекты этой проблемы затрагива
лись в трудах отечественных и зарубежных ученых-юристов, а также филосо
фов, политологов, социологов и представителей иных отраслей знания: Агешин
Ю. А., Бабаев В. К., Байтин М. И., Баранов В. М., Братусь С. Н., Бурлацкий Ф.
М., Венгеров А. Б., Витрук Н. В., Гаджиев К. С, Галкин А. А., Денкэн Ж. М.,
Ильин В. В., Казимирчук В. П., Карташов В. Н., Каск Л. И., Керимов Д. А., Ко
жевников С. Н., Козюбра Н. И., Лазарев В. В., Лейст О. Э., Леушин В. И., Лу-
кашева Е. А., Малько А. В., Матузов Н. И., Нерсесянц В. С, Новоселов В. И.,
Панарин А. С, Пашуканис Е. Б., Пичугин П. В., Подгурецкий А., Поздняков Э.
А., Попков В. Д., Рабинович П. М., Ростовщиков И. В., Санистебан Л., Сенякин
И. Н., Сергиев А. В., Синюков В. Н., Спиркин А. Г., Тугаринов В. П., Туманов
B. А., Черноголовкин Н. В., Шебанов А. Н.,Шумпетер И., Щербакова А. В., Эб-
зеев Б. С, Экимов А. И., Явич Л. С. и др.
Вместе с тем следует отметить, что хотя правоприменение и рассматривается большинством авторов как важное направление правовой политики (наря-
ду с правотворчеством и правовым воспитанием), правоприменительная политика, как относительно самостоятельное политико-правовое явление, необходимой общетеоретической разработки не получила.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовая политика, как сложное и многоаспектное политико-правовое явление. В качестве предмета исследования выступает правоприменительная политика государства.
Цель и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является общетеоретическое исследование правоприменительной политики как сложного политико-правового явления.
Исходя из указанной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:
проанализировать степень научной разработанности темы;
на основе имеющихся научных разработок, определить место и назначение правовой политики в общей политике государства;
обосновать существование правоприменительной политики в качестве относительно самостоятельного элемента в структуре единой правовой политики государства, сконструировать ее общетеоретическое определение, выявить и охарактеризовать основные элементы ее содержания;
дать общетеоретическую характеристику субъектов правоприменительной политики;
произвести классификацию видов правоприменительной политики;
определить основные цели и принципы правоприменительной политики;
исследовать ее функциональное назначение;
определить роль правоприменительной политики в механизме правового регулирования.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составляют общепринятые для такого рода исследований научные методы. При выполнении работы комплексно использовались формально-юридический, социологи-
ческий, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, исторический методы.
Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т. п.
Применение социологического метода позволило выявить роль и назначение правоприменительной политики в системе форм реализации публично-правовых интересов, охарактеризовать ее социальную ценность и определить основные пути ее воздействия на регулируемые правом общественные отношения.
Сравнительно-правовой метод использовался, в частности, при изучении особенностей правоприменительной политики в отличии от политики правотворческой, а также при сопоставлении правовой и неправовой политики, правовой политики и экономической, социальной и т. п. видов политики государства.
Структурно-функциональный метод применялся при выявлении связей и взаимозависимостей между правотворческой и правоприменительной политикой как элементами единого системного целого - правовой политики государства, определении ее функционального назначения, исследовании внутренних связей между элементами ее содержания и т. д.
Характеристика политики как явления исторического, характеризующегося специфическими закономерностями возникновения, развития и функционирования предопределило использование исторического метода исследования.
При выполнении работы использовалась общефилософская (классическая и современная), а также специально- научная литература.
Эмпирическую базу исследования составили действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, практика правоприменения.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию, с учетом степени ее разработанности. Несмотря на то, что отечественной юридической наукой уделялось значительное внимание исследованию проблем правовой политики, правоприменительная политика государства, как относительно самостоятельное политико-правовое явление, на сегодняшний день не получила должной общетеоретической разработки. В работе предпринята попытка комплексного исследования правоприменительной политики, устанавливаются ее место и назначение в общей правовой политике государства, структура, цели, принципы, функции, основные аспекты взаимодействия с правотворчеством и правоприменением, с юридической наукой, роль в механизме правового регулирования общественных отношений. Кроме того, автор попытался проанализировать особенности правовой политики, ее социальную ценность, не в традиционном сопоставлении с экономической, социальной и т. п. видами политики государства, а под углом зрения ее соотношения с неправовой политикой.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Осуществление государственной политики затрагивает различные сферы общественной жизни и связано с использованием разнообразных форм (способов) и средств политического руководства. Правовая политика государства характеризуется определенностью как сферы публично-правовых притязаний (правовая сфера), так и методов их реализации (методы правового регулирования). По своей сути, правовая политика - это политика, основанная на праве (облеченная в правовую форму), учитывающая его объективные свойства и возможности, признающая социальную ценность права. В указанном качестве правовая политика является наиболее приемлемой и эффективной формой государственного руководства обществом в условиях построения правовой государственности.
С точки зрения основных форм становления и реализации правовая политика конкретизируется в виде правотворческой и правоприменительной политики, как относительно обособленных элементов единого системного целого. Каждая из названных разновидностей, наряду с общими, характеризуется и некоторыми специфическими закономерностями функционирования и развития. Наиболее эффективна та правовая политика, в которой обеспечивается максимальное единство и согласованность указанных элементов на всех этапах (стадиях) механизма правового регулирования.
Правоприменительная политика - это обусловленная интересами политической власти разновидность общей правовой политики государства, характеризующая его управленческую деятельность в сфере реализации права путем использования специальных политико-правовых средств, выраженная в совокупности программно-директивных установок, организационно-управленческих средств и направлений (тенденций) правоприменительной практики. Ее существование определяется, главным образом, необходимостью адекватной реализации публично-правовых интересов, закрепленных в соответствующих юридических нормах, с учетом динамики общественных отношений, целей правовой политики, потребностей и возможностей правоприменительной практики.
4. Основными элементами содержания правоприменительной политики
являются: а) программно-директивная часть (средства идеологического управ
ления правоприменением); б) организационно-управленческая часть (подбор,
подготовка и расстановка кадров органов правоприменения; организация кон-
тороля и обеспечение согласованности в их деятельности; информационно-
методическое и материально-техническое обеспечение правоприменения); в)
тенденции правоприменительной практики (результативная, итоговая часть
правоприменительной политики, отражающая основные направления развития
правоприменения, реально используемые средства и методы разрешения юри
дических дел и т. п.).
Субъектами правоприменительной политики являются органы или должностные лица государства, наделенные государственно-властными полномочиями и осуществляющие их в сфере применения права, путем управления процессами государственно-властной реализации правовых норм с целью их максимального соответствия политическим интересам, выраженным в праве. Особенности их политико-правового статуса предопределяют и их возможности по политико-правовому руководству правоприменением. Центральное место в указанной системе занимают судебные органы.
Правоприменительная политика неоднородна. Как общее родовое понятие она конкретизируется в различных направлениях деятельности государства по управлению процессами властной реализации правовых норм. Каждому из таких направлений (сторон) правоприменительной политики, наряду с общими, присущи и некоторые специфические черты. Отсюда, в рамках единой правоприменительной политики возможно выделение тех или иных ее разновидностей. В качестве основных критериев классификации предлагаются следующие: система действующего права (конституционная, уголовная, административная и т. п.); субъекты, формулирующие и реализующие правоприменительную политику (правоприменительная политика органов законодательной, исполнительной и судебной власти); объекты ее управленческого воздействия (правоприменительная политика в отношении граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан, несовершеннолетних, рецидивистов и т. п.); степень достижения поставленных задач (целей) (эффективная и неэффективная); режим осуществления.
Основными целями правоприменительной политики являются: соблюдение и защита прав и свобод личности, ее чести и достоинства; упрочение законности и обеспечение стабильности правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения, повышение его
эффективности; обеспечение адекватной реализации политико-правовых интересов, закрепленных в праве.
К числу важнейших принципов правоприменительной политики относятся: законность; реализм; единство; профессионализм и гуманизм. Перечисленные принципы выступают в качестве исходных (руководящих) идей политико-правового сознания субъектов правоприменительной политики, определяют содержание и направленность их деятельности в сфере правоприменения.
Социальное назначение правоприменительной политики наиболее отчетливо проявляется в ее функциях, которые представляют собой основные направления ее воздействия на процессы властной реализации правовых норм. Основными функциями правоприменительной политики являются: ценностно-ориентационная; прогностическая; планирования; контрольно-координационная. Все они характеризуются внутренним единством и являются одинаково важными с точки зрения осуществления стоящих перед правоприменительной политикой задач. Поэтому ослаблении какой либо из них неизбежно сказывается на ее эффективности в целом.
Место и роль правовой политики в общей политике государства
Содержание термина "политика" многозначно. Зачастую он используется как синоним таких слов как "управление", "стратегия" и т.п., не имеющих собственно политического смысла1. В научном или строгом смысле, понятие политики неразрывно связано с понятием государства и государственной власти. Эта связь обнаруживается уже в самом значении термина "политика", который возник в Древней Греции (от греческого polis - город) и буквальный перевод которого означает: искусство управления государством2, государственные или общественные дела , то, что относится к государству4. Однако связь указанных понятий объясняется не столько этимологически, сколько фактически. Так, уже у античных философов политика обозначает особое качество и вид социальной деятельности и непосредственно связывается с понятием формы государственного правления. Для Сократа политика означает "правление знающих" и составляет некую нравственно-разумную основу и сущность государства5. Платон рассматривает политику как "царское искусство, требующее знания и умения управлять людьми"6. Наиболее же развернутую характеристику политики мы находим у Аристотеля. Он полагает, что политика представляет собой одну из форм социального общения. Это такое общение, "которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение и называется государством или общением политическим"
Для Аристотеля государство (политическое общение) - явление естественное. В силу естественных причин, - полагает он, - мужчину влечет к женщине, дабы они могли продолжить свое потомство; в целях же взаимного самосохранения необходимо объединяться "существу, в силу своей природы властвующему, и существу, в силу своей природы подвластному", из указанных форм общения образуется семья, объединение семей образует селение, а "общество, состоящее из нескольких селений, есть вполне завершенное государство..."2. Представляя собой "продукт естественного возникновения, как и первичные общения", государство, по мысли Аристотеля, является как бы завершением их \ Отсюда, по мысли философа, "явствует, что государство принадлежит к тому, что существует по природе, и что человек по природе своей есть существо политическое, а тот, кто в силу своей природы, а не вследствие случайных обстоятельств живет вне государства, - либо недоразвитое в нравственном смысле существо, либо сверхчеловек"4. Указанная формула Аристотеля оказалась достаточно живучей, особенно в части, касающейся указания на то, что "человек по природе своей есть существо политическое". Так или иначе, ссылки на указанную природу при характеристике существа политики достаточно часто встречаются и сегодня. "Политика - ... коренится в природе человека как группового существа, исключающего неполитические формы совместного проживания1, "...не существует и не может существовать какого бы то ни было аполитического общества, поскольку все сферы и формы общественной жизни и деятельности в той или иной форме пронизаны политическим началом"2. По мысли Э. А. Позднякова, указанное определение Аристотеля содержит наиболее точную и глубокую характеристику государства и политики, и за прошедшие с той поры тысячелетия человеческая мысль не внесла в него каких-либо существенных корректив, разве что лишь исказила, деформировала и запутала простую и ясную мысль философа .
Понятие и содержание правоприменительной политики
В специальной литературе неоднократно высказывалась мысль о том, что правовая политика опосредует не только правотворческую, но и правоприменительную деятельность, завершающие этапы механизма правового регулирования"1, что правоприменение выступает в качестве одного из направлений осуществления правовой политики, наряду с правотворчеством и деятельностью по повышению правосознания и правовой культуры граждан2 и выступает в качестве самостоятельного элемента ее содержания". Отмечалось также, что правовая политика, будучи составной частью политики вообще, как комплексного социального явления, имеет своим объектом правовую жизнь общества и выражает основные направления стратегии и тактики создания и реализации права, что позволяет выделить в ее содержании, наряду с правотворческой, правоприменительную политику, как относительно обособленное политико-правовое явление, фокусирующее в себе основные тенденции теории и практики правоприменительной деятельности4.
Правоприменительная политика государства представляет собой сложное политико-правовое явление. Выполняя разнообразные функции в механизме осуществления политической власти, она предстает как особая форма реализации политических интересов; как средство государственного управления обществом; как инструмент повышения эффективности действия права. Правоприменительная политика является одним из способов защиты прав и свобод личности и может быть рассмотрена в качестве одной из характеристик существующего политического режима. Таким образом, правоприменительная политика характеризуется сложностью и многоаспектностью проявления своих свойств и исследование ее места и назначения в системе общей правовой политики государства может осуществляться с различных точек зрения. Вместе с тем, указанная политика характеризуется единством содержания и основных форм его проявления, а также рядом других признаков, что позволяет говорить о ней как о качественно самостоятельном явлении политико-правовой надстройки общества.
Думается, что существование и специфика правоприменительной политики обусловлены, главным образом, следующими факторами: необходимостью практически реализовать интерес, закрепленный в правовой норме и добиться намеченного результата (с учетом динамики политических интересов); и особенностями правоприменения, как специфической формы реализации права. Указанными факторами определяются такие черты правоприменительной политики как: а) непосредственная связь с процессами властной реализации правовых норм и деятельностью органов правоприменения; б) будучи элементом единой правовой политики государства правоприменительная политика предстает как: 1) средство приведения в действие и повышения эффективности правотворческой политики; 2) характеризуется самостоятельностью содержания, не совпадающего ни с правотворчеством, ни с правоприменением; в) именно на этом уровне правовая политика государства становится "реальной политикой", материализуясь в деятельности органов правоприменения и оказывая непосредственное воздействие на поведение субъектов права. В конечном счете, все заявления и обещания политических деятелей оцениваются гражданами именно с точки зрения их практической реализованности. Это подчеркивает особую значимость правоприменительной политики, ее способность непосредственно влиять на стабильность и легитимность государственной власти. Ибо, как отмечалось в литературе, "легитимация государственной власти оценивается не по словам ее представителей (хотя и это имеет значение), не по текстам ее программ и законов (хотя и это важно), а по практической деятельности, по способам решения ею коренных вопросов жизни общества и каждой личности"
Что касается соотношения правотворческой и правоприменительной политики, то этот вопрос, на наш взгляд, заслуживает самостоятельного исследования. В общих чертах, указанное соотношение может быть представлено в виде отношений единства, взаимодействия, различия и несоответствия.
Единство названных политик вытекает из того факта, что обе они: а) являются элементами единой правовой политики государства; б) основываются на системе действующего права; в) осуществляются, прежде всего, при помощи правовых средств; г) их реализация подчинена ряду общих целей (обеспечение и защита прав и свобод личности; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права и т. д.); д) у них один волевой источник - государственная власть.
Цели и принципы правоприменительной политики
Как и всякая осознанная практическая деятельность, правоприменительная политика - это целеполагающая деятельность, то есть такая, которая связана с моделированием, предвидением предполагаемых результатов1, и последующей организацией усилий для их достижения. Представляя собой "предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия", цель выступает как категория объективно-субъективная. Ее объективность состоит в том, что она определяется в конечном счете комплексом объективных факторов жизни общества. В тоже время цель субъективна, ибо является "идеальным отражением желаемого результата" и прежде чем возник-нуть должна пройти через сознание лица (субъекта), творца цели . "Я могу быть принужден другими совершать те или иные поступки, - писал Кант, - направленные как средства к определенной цели, но не могу быть принужден другими к тому, чтобы иметь ту ил иную цель; лишь я сам могу сделать что-то своей целью"4. Определяясь потребностями и интересами общества (класса, лица) цель включает в свое содержание не только констатацию действительного положения вещей (сущего), но и указание должного, указание на то, что должно быть5 и выступает непосредственным двигателем и регулятором волевой деятельности индивида (общества в целом) организуя и направляя ее в определенное русло, В способности цели выполнять указанные функции и состоит ее преобразующая, творчески- активная роль в системе факторов, регулирующих социальную и индивидуальную деятельность. Поэтому цель неразрывно связана с деятельностью и лишь реализуясь в конкретном поведении субъекта обретает свою жизненность и социальную ценность. Без этого цель "мертва". "Цель есть ближайшим образом нечто сущее внутри меня, субъективное, но она должна стать также и объективной, сбросить с себя свой недостаток, перестать быть только субъективной" . Осуществляется это требование благодаря реализации цели, то есть в практической деятельности индивидов и социальных общностей. Однако, для того, чтобы быть реализованной, цель должна адекватно отражать закономерности социальной жизни, сообразоваться с действительными потребностями и интересами общества, учитывать характер и специфику средств, используемых при ее осуществлении. Другими словами - цель должна быть реальной. В этой связи, непродуманные, волюнтаристские цели не только не могут быть реализованы, но и, зачастую, выступают "тормозом" в развитии общественных отношений, дезориентируя социальную деятельность в направлениях, несоответствующих тенденциям общественного развития".
В правоприменительной политике цель, таким образом, выступает необходимым опосредующим фактором между реальными (объективными) тенденциями развития правоприменительной практики и волевой деятельностью субъектов по их управлению в соответствии с потребностями и интересами власти и общества. Лишь будучи осознаны как цель указанные интересы получают свою определенность и выступают как "непосредственная положительная задача, как мыслимое представление о результатах деятельности, направленной на изменение сущего, на создание такого предмета или состояния, которые бы удовлетворили потребность, определившую цель"1. В способности цели отражать закономерности общественной жизни заключается ее познавательная (гносеологическая) функция. Так, цели, формулируемые субъектами правоприменительной политики, представляют собой не только требуемые ориентиры правоприменительной деятельности, но и содержат в себе в концентрированном виде знания о существующих тенденциях в сфере правоприменения. Степень соответствия формулируемых целей реальному положению вещей, глубина проникновения в существо дела, являются необходимыми предпосылками осуществимости цели и достижения намеченного результата. Ибо "возможность первична по отношению к цели..., она является непосредственной причиной цели" . На практике орган, формулирующий целевую установку, как правило, обосновывает ее принятие соответствующими фактами и потребностями общественной жизни. Так, например, в постановлениях Пленумов Верховных Судов СССР, РФ описательная часть содержит в себе перечень типичных фактов (отрицательных, или положительных с точки зрения Пленума) судебной деятельности и их оценку названным органом и лишь затем формулируются цели акта, предполагаемый результат его принятия 1. Однако, даже в тех случаях, когда такого обоснования нет и цель излагается предельно лаконично без каких-либо разъяснений, она содержит в себе познавательный элемент. Скажем цель - повысить престиж и независимость судебных органов, заключает в себе знание, что суды недостаточно независимы и их престиж невысок, и что тенденции социально-политического развития требуют повышения их престижа и обеспечения соответствующего уровня независимости.
