Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теория местного самоуправления в досоветской России .
1.1. Понятие местного самоуправления. 16
1.2. Основные направления теории местного самоуправления .
Глава II. Система местного самоуправления в конце XVIII - второй половине XIX в.
2.1. Развитие исторических форм местного самоуправления до 1785 г.
2.2. Правовые основы городского самоуправления. 74
2.3. Законодательное регулирование земского само управления.
2.4. Организационно-правовые формы сословного самоуправления.
Глава III. Изменения в системе местного самоуправления в начале XX в.
3.1. Законодательные проекты реформирования местного самоуправления в предреволюционные годы
3.2. Реформы Временного правительства в сфере местного самоуправления
Заключение.
Библиография.
- Основные направления теории местного самоуправления
- Развитие исторических форм местного самоуправления до 1785 г.
- Правовые основы городского самоуправления.
- Законодательные проекты реформирования местного самоуправления в предреволюционные годы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического федеративного правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только статусное закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, а в большей мере деятельность, предполагающая самоорганизацию, самоуправление и самоответственность населения при решении вопросов местного значения.
На сегодняшний день в целом сформирована законодательная основа местного самоуправления как на федеральном1, так и региональном уровнях, где определены принципы, организационные основы и формы его функционирования. Несмотря на это, продолжается поиск наиболее оптимальных организационно-правовых форм местного самоуправления. И здесь важную роль призваны сыграть исследования государственно-правового опыта России в этой сфере. Тем более, что осмысление исторического опыта - непременное условие успешного развития любых государственных и правовых институтов. При этом следует иметь в виду, что историческое бытие, как верно замечает В.В. Куликов, оказывает на них двойное воздействие2. Прежде всего речь идет об историческом бытии событий, непосредственно влияющих на государственное переустройство и переработку старого законодательства. Такое воздействие часто имеет выраженную политическую окраску и может приводить к конъюнктурным изменениям, не способствующим совершенствованию государственных и правовых систем. Второй аспект воздействия проявляется при анализе исторического бытия явлений прошлого. По прошествии времени появляется возможность более правильно определять направления развития государственно-правовых институтов, а таюке использовать результаты научных исследований в области законодательной деятельности. Государственные институты как субъекты исторического развития обладают относительной самостоятельностью по отношению к экономической и социально-политической сферам жизнедеятельности общества, способностью к саморазвитию. Изменение социально-политических представлений у части общества не является гарантией формирования новых государственно-правовых институтов, более свободных от прежних недостатков. Напротив, политический интерес не может адекватно отражать истинные общественные потребности, выявляющиеся лишь при сравнительном анализе исторических событий и явлений. В определенной степени политика выступает в качестве инструмента развития права, нов аксиологическом плане она часто обедняет его, подменяя принцип законности, принципом целесообразности.
Сказанное подчеркивает важность и значимость историко-правовых исследований, затрагивающих важнейшие вопросы общественной и государственной организации, что может и должно стать необходимым основанием для продуманной государственно-правовой эволюции, избегая ошибок и просчетов. Этим объясняется выбор темы и ее актуальность.
Состояние научной разработанности темы. Проблема организации и функционирования местного самоуправления была и остается в центре научного интереса. Среди работ досоветского периода особого внимания заслуживают фундаментальные исследования кн. А.И. Васильчикова, И.И. Ди-тятина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского, М.М. Богословского и др., ко торые не утратили своего научного значения и по сей день1. Кроме того, необходимо назвать имена таких известных ученых как И.Д. Беляева, В.И. Сергеевича, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, также обращавшихся к данной проблеме2.
Центральное место среди работ досоветского периода занимает фундаментальное обобщающее исследование Б.Б. Веселовского «История земств за 40 лет». Оно содержит богатый фактический материал, относящийся к деятельности земств в области, медицины, народного образования, местного хозяйства и т.п.
Необходимо отметить, что большая часть книг и статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был очень высок, носит не столь научный, сколько публицистический характер. Злободневность этой темы для жизни России той поры обусловила критическую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов в оценке ими существующей системы местного самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий1.
Сразу после октября 1917 г. в отечественной юридической науке не обсуждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. В 60-е годы в центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, перехода к коммунистическому самоуправлению народа. Публикации, посвященные местному самоуправлению, поя вились лишь в конце 80-х годов в связи с разработкой концепции союзного законодательства о местном самоуправлении. Поэтому вплоть до 90-х годов понятие местного самоуправления нельзя назвать широко вошедшим в научный обиход. В связи с этим долгое время не было ни одной работы, которая бы обратилась к политико-правовой мысли прошлого, накопившей разработки по теории местного самоуправления, системе организационно-правовых форм и опыту законодательного регулирования различных видов российского местного самоуправления досоветского периода.
В принципе, все написанное об истории самоуправления после 1917 г. условно можно подразделить на две группы. К первой относятся исследования по социальному составу земств и политической деятельности, ко второй - работы описательного характера, в которых авторы обращаются к анализу практической стороны работы институтов самоуправления.
Примером могут служить труды В.В. Гармизы, Л.Г. Захаровой, В.А. Нардовой, Г.А. Герасименко, ряд монографий Н.М. Пирумовой. Ими изучался, прежде всего, политический аспект деятельности земств и городских учреждений.
Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправления в России, немногочисленны и также не отличаются научной беспристрастностью2. Проявляется тенденция к крайностям. Если советская общеисторическая и историко-правовая наука отрицала саму возможность существования в дооктябрьский период самоуправления, то современные авторы стремятся обосновать его существование на протяжении всей истории сийского государства1. А Н.В. Постовой, например, усматривает в опричнине Ивана IV "разобщение самоуправления и государства" .
Исключения крайне редки. Особого внимания здесь заслуживает рабо-та Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" . Рассматривая процесс становления институтов земского самоуправления, автор делает основной упор на теоретических представлениях о местном самоуправлении и его законодательной базе, намечает несколько перспективных направлений исследований данной проблемы.
Также необходимо отметить работы ГА. Герасименко и, в частности, "Земское самоуправление в России" и "Государственное управление и самоуправление в России. Очерки истории" . Интерес представляют оценки автором досоветского периода истории самоуправления, которые впрочем, на что справедливо указывает В.В. Куликов, не выходят за рамки традиционной тенденции отечественной историографии по данной проблеме, а также многие частные аспекты статуса и деятельности земских учреждений.
Попытка "комплексного, обобщающего исследования истории русского (российского) местного самоуправления ХП - начала XX века" предпринята В.В. Еремяном и М.В. Федоровым, в котором авторы обращаются к вопросам "зарождения, становления, совершенствования, реформирования и развития институтов общинного, городского и сословного самоуправления Руси - Российской империи - России" .
Нельзя оставить без внимания монографию В.А. Александрова «Обычное право крепостной деревни. XVIII - начало XIX в.», где затронуты, в том числе, и особенности крестьянского самоуправления1.
Из последних диссертационных исследований можно назвать работы И.А. Чичеровой и Г.С. Лиманского2. Первый из названых авторов обращается к анализу системы городского и земского самоуправления, которые получили свое развитие в результате реформ правительства Александра П. Второй - исследует теоретические основы местного самоуправления.
Оценивая в целом степень разработанности данной проблемы, следует указать на то, что основная масса исследований продолжает оставаться в рамках традиционной концепции местного самоуправления, суть которой заключается в ограничении местного самоуправления временными рамками второй половины XIX - начала XX в., причем к местному самоуправлению относят только созданные в процессе реформ Александра II органы земского и городского самоуправления. Комплексный подход к пониманию и изучению местного самоуправления еще не получил должного развития и нашел отражения лишь в отдельных изданиях. Примером могут служить работы В.В. Еремяна, М.В. Федорова, Н.В. Постового и некоторых других.
При определении хронологических рамок исследования диссертант исходит из того, что именно с реформ Екатерины II, а именно с появлением Жалованных грамот дворянству и городам (1785 г.), начинается процесс выстраивания целостной системы местного самоуправления, который растянулся на многие десятилетия и получил свое логическое завершение в учреждениях волостного самоуправления Временного правительства (1917 г.).
Объектом исследования является сфера общественно-политической жизни, которая связана с существованием и функционированием органов местного самоуправления в России.
Предметом исследования выступают законодательно закрепленные способы осуществления местного самоуправления, которые имели место в России в период с 1785 по 1917 гг., их система, особенности правового статуса и основные тенденции эволюции.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ системы местного самоуправления в России в период с 1785 по 1917 гг., определение организационно-правовых форм самоорганизации населения на данном этапе развития Российского государства, их идеологических основ, содержания, характера и направления эволюции, а также выявление возможностей использования имеющегося отечественного опыта организации местного самоуправления для совершенствования существующей ныне системы местного самоуправления, оптимизации ее организационной основы, законодательного регулирования и повышение1 эффективности функционирования.
Для реализации поставленной цели предполагается решение следующих задач:
раскрыть идеологические основы местного самоуправления в России, проанализировать основные аспекты досоветской отечественной теории местного самоуправления, ее истоки и своеобразие на фоне зарубежных аналогов; определить систему организационно-правовых форм реализации местного самоуправления, характерных для рассматриваемого периода существования Российского государства; выявить закономерности эволюции форм организации местного самоуправления, охарактеризовать место и роль институтов самоуправления в системе государственного управления России, особенности их правового положения; показать преемственность в выборе организационных форм и законодательном регулировании местного самоуправления, наметить основные направления использования отечественного опыта организации самоуправления для оптимизации ныне существующей системы.
Методологическую основу диссертации образует комплекс познавательных подходов и средств, которые отражают особенности предмет исследования и призваны обеспечить получение объективных, достоверных знаний и выводов. Этот комплекс включает в себя общефилософские и конкретно-научные методы изучения социальных и политико-правовых явлений, рассматриваемых в их историческом развитии.
В первую очередь это системный метод, который позволяет представить изучаемый предмет как систему, т. е. как завершенное, сравнительно изолированное целое, воспроизводящееся по собственным законам существования. С его помощью можно представить местное самоуправление как самостоятельный фрагмент правовой реальности и исследовать его в относительной самостоятельности от других институтов.
Другой метод, дополняющий системный - это структурно-функциот налъный, позволяющий определить место, роль, функции выделенного изолированного фрагмента правовой реальности в целостной системе.
В диссертационном исследовании были использованы и общелогические приемы (анализа, синтеза и т.д.)
В работе так же нашли применение специально-юридические методы исследования. Среди них следует назвать формально-юридический метод, систематического и телеологического толкования, сравнительно-правовой и др.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной и зарубежной теоретико-правовой, государственно-правовой и историко-правовои науке.
Источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: 1) нормативные правовые акты центральных органов государственной власти Российской империи, которые регламентировали организацию и функционирование местного самоуправления в рассматриваемый период; 2) акты органов местного самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и т.п.; 3) отечественные и зарубежные общетеоретические и историко-правовые исследования по проблеме местного самоуправления, включающие работы досоветского, советского и постсоветского периода; 4) иные источники (воспоминания, описания и т.п.), раскрывающие те или иные стороны системы местного самоуправления.
Научная новизна исследования определяется стремлением диссертанта дать расширительное толкование термина «местное самоуправление», включением в его содержание всех законодательно закрепленных способов самоорганизации населения, как собственно территориального самоуправления в лице городских и земских учреждений, так и общественного (сословного), представленного институтами дворянского, в определенной степени городского и крестьянского самоуправления. Все они являлись способами самоорганизации определенных социальных общностей и в своей совокупности обеспечивали участие различных слоев населения в управлении делами общества. Так же, диссертация является одной из первых попыток комплексного изучения местного самоуправления, отказавшись в теоретическом плане от устоявшихся стереотипов трактовки данной проблематики в отечественной историко-правовои науке в плане периодизации и оценки места и роли местного самоуправления в системе общественно-государственных институтов России в рассматриваемый период.
Следует еще отметить, что проведен комплексный анализ организационно-правовых основ местного самоуправления, используя сравнительно-правовой анализ, прослежена преемственность институтов самоуправления в рамках общего процесса демократизации общественно-политической жизни Российского государства, направленность их на раскрытие творческих потенций и самодеятельности населения.
Кроме того, автор на основе анализа отечественного опыта организации местного самоуправления предлагает ряд мер, направленных на совершенствование и оптимизацию существующей в современной России системы организационно-правовых форм местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Самоуправление представляет собой неотъемлемое свойство всякой стабильной социальной системы и выступает основным способом ее самоорганизации и обеспечения нормального функционирования и развития. Местное самоуправление выступает в качестве разновидности самоуправления. Основными признаками, характеризующими самоуправление являются: 1) выборность органов самоуправления и их ответственность перед избирателями; 2) решение задач местного значения; 3) самостоятельность при решении задач, входящих в компетенцию местного самоуправления; 4) наличие собственной финансовой базы; 5) наличие института административного контроля со стороны соответствующих государственных органов.
В качестве самостоятельного этапа в развитии местного самоуправления в досоветской России следует выделять период, ограниченный рамками с 1785 по октябрь 1917 г., т.к. именно с реформ Екатерины II, как уже было сказано выше, начинается процесс создания целостной системы местного самоуправления, который завершился учреждением волостного самоуправления в 1917 г. Октябрьская революция в качестве альтернативы существовавшей системе местного самоуправления предложила советы, кото із рые стали политической основой новой власти. Тем самым была прервана традиция самоуправления, насчитывавшая сотни лет.
3. В России исторически сложилось две основные формы организации местного самоуправления. Первая форма - это территориальное самоуправление, вторая - общественное (применительно к досоветской России -сословное). Их следует рассматривать в неразрывном единстве, в системе, которая представлена совокупностью закрепленных законодательством организационных форм самоорганизации населения, призванных обеспечить решение общих дел местного значения и реализацию интересов членов определенной социальной общности.
4. Основными формами территориального самоуправления, которое строилось на принципе всесословного представительства, являлись городское и земское самоуправление. Городское самоуправление в целом получило законодательное оформление в царствование Екатерины II, приобретя законченные формы в ходе реформ второй половины XIX в. Особенность городского самоуправления состояла в том, что на начальных этапах своего существования в нем сочетались черты территориального и сословного самоуправления. При этом сословный компонент отходил на второй план, ограничиваясь вопросами формирования органов городского самоуправления. Законодатель, учреждением городского самоуправления, стремился создать наиболее благоприятные условия для раскрытия творческого, созидательного потенциала городского населения (прежде всего торгово-промышленного), обеспечивая, тем самым, цели поступательного развития Российского государства. Земское самоуправление представлено двумя основными организационно-правовыми формами: губернским и уездным самоуправлением. Земское самоуправление было выборным всесословным учреждением, к компетенции которого были отнесены дела местного значения. Завершенную систему земское самоуправление приобрело с созданием в 1917 г. волостного самоуправления. Несмотря на определенные недостатки в системе земского самоуправления, оно сыграло весьма позитивную роль, являясь средством оптимизации государственного управления.
5. Значительное место сословного самоуправления среди институтов местного самоуправления в России обусловлено существовавшей вплоть до 1917 г. сословной организацией общества. Сословное самоуправление представлено дворянским и крестьянским самоуправлением. Они стали способом самоорганизации и обеспечения интересов двух основных сословий тогдашней России. Учитывая, что дворянство выступало социальной опорой власти, институты дворянского самоуправления в соответствии с законодательством получили широкие права в сфере местного управления.
Практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов истории политических и правовых учений и истории государства и права, при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований. Опыт организации и законодательного регулирования местного само- управления, рассмотренный в диссертации, может быть использован в процессе совершенствования современного законодательства о местном самоуправлении.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского государственного университета. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах, а также используются в качестве содержательных компонентов учебных курсов по теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, читаемых в Белгородском юридическом институте МВД России.
Структура диссертации определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Основные направления теории местного самоуправления
Остановимся подробнее на вопросе о теориях самоуправления. В XIX веке сформировалось несколько направлений в теории местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений с государством. Известный исследователь данного вопроса Л. Велихов называл следующие теории местного самоуправления: свободной общины, хозяйственную, юридическую, политическую, государственную1.
Одной из старейших была теория свободной общины, разработанная немецким юристом и философом Г. Аренсом. Она рассматривала общественную власть в качестве четвертой власти и не допускала никакого вмешательства государства в общественные дела. Община признавалась "государством в государстве", а ее должностные лица - агентами общества, но не государства.
Концепция эта возникла как реакция чиновничьему управлению со всеми его отрицательными сторонами. Утверждалось, что общины по природе своей самостоятельны, они не государством созданы, а лишь признаны им, и потому имеют право самостоятельно управлять своими делами2.
Основные положения теории свободной общины можно свести к трем элементам: 1) круг общинных дел отличен от круга дел государственных; 2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; 3) должностные лица самоуправления представляют не государство, а общины, или в их лице само общество . Обосновывалось это тем, что в государствах Западной Европы и в России община исторически была старше государства2.
Действительно, в средние века в местном управлении власть князя была ограничена вотчинными правами, принадлежавшими или отдельным землевладельцам, или сельским и городским общинам, правами нередко более древними, чем то государство, в состав которого входили данные имения или общины. Эти права рассматривались как нечто такое, что получено не от князя, что старше его власти. Опираясь на это, и можно было говорить об общине, как о естественном, необходимом союзе, который создан не госу- - дарством, и является, поэтому для государства неприкосновенным. Но эти положения оставались верными лишь применительно к соответствующей эпохе.
Однако практически сразу проявилась научная и практическая несостоятельность концепции свободной общины. Речь идет, прежде всего, об ограничении пределов местного самоуправления только мелкими территориальными единицами, которыми являлись сельские общества и города. В пределах более крупных, созданных государством территориальных единиц, каковыми в России были уезды и губернии, не было того признака, который выделяли представители теории свободной общины как главную характеристику самоуправления, а именно наличия какого-то собственного, не от государства полученного, права на существование.
Как следствие, теоретикам данного направления оставалось только отрицание права создаваемых государством территориальных единиц (губерний, уездов, округов) на самоуправление, ибо отстаивать самостоятельность последних, основываясь на естественных, независимых от государства их правах, было бы, по меньшей мере, нелогично. Более того, пришлось бы признать невозможность существования местного самоуправления в государстве. Так, А.Д. Градовский указывал, что если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а уездное и губернское на началах бюрократических, то, без всякого сомнения, города и сельские общества неизменно подчинятся административной опеке , что и будет означать исчезновение местного самоуправления.
Было бы неправильным видеть только недостатки теории свободной общины. На наш взгляд, несомненное достоинство теории свободной общины - структурирование признаков местного самоуправления, - затушевывалось ее недостатком - невозможностью объяснить право на самоуправление у созданных государством территориальных единиц. Она почти не нашла вьь ражения в русской науке рассматриваемого периода. Но на теорию свободной общины до сих пор ссылаются некоторые зарубежные авторы при харак-теристике своеобразия местных властей .
Еще одним важным рациональным звеном теории свободной общины, заставляющим нас сегодня обращаться к ней, является признание наличия традиций в местном самоуправлении основным условием успешного функционирования последнего. Действительно, местное самоуправление представляет ту область общественной жизни, на которой более всего отражаются особенности исторического развития той или иной страны. Поэтому является несомненным факт, что попытки создать и развить местное самоуправление должны основываться на подробном изучении исторического опыта такового в определенной местности.
Независимость общины от государства отстаивала и хозяйственная теория, согласно которой самоуправление - это заведывание хозяйственными делами местного характера, а не делами государственного управления. Ее сторонником был, как считает П.П. Тройский , известный общественный деятель кн. А.И. Васильчиков, признававший самоуправлением "такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности замещают-ся местными жителями - земскими обывателями" . Он указывал, что во всех странах и у всех народов "кроме высших государственных и династических интересов есть еще много скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах совершенно независимо от политических целей и видов"1.
Развитие исторических форм местного самоуправления до 1785 г.
Самоуправление имманентно присуще человеческому обществу1. Оно естественно соответствует его потребностям в самоорганизации и регулировании социально-экономических процессов и сопровождает общество на всех этапах развития. Оно, и здесь автор солидарен с позицией Н.В. Постового, выступает естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и прежде всего производственными, процессами2. При этом каждому этапу существования человеческого общества, каждому исторически обособленному социуму присущи определенные организационные формы, в рамках и посредством которых осуществляется самоуправления. На выбор организационных форм самоуправления оказывают влияние самые многообразные факторы. К их числу следует отнести традиции, особенности политической истории, уровень политической и правовой культуры, господствующие идеологические установки и т.п.
Изначально, как справедливо, на наш взгляд, полагает Н.В. Постовой, местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами3.
Исторически первой и, наиболее распространенной организационной формой самоуправления на Руси была сельская община. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы.
Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин, как форм самоуправления, постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной компактной территории. Такова, например, эволюция купеческих общин, объединявших в одно целое людей различных племен. Купцы составляли свои общины (сотни), которые имели своих выборных старост (сотских) и жили улицами или слободами.
Свои общины имели черные люди, к которым относились ремесленники и разнорабочие люди, земледельцы и сельские промышленники, а также торговцы, не записанные в купеческие общины. Черные люди в городах жили также по интересам улицами, в селах на землях общин, объединенных смежными экономическими интересами. Объединение людей на производственной основе по интересам стало отправной точкой зарождения производственного общинного самоуправления.
Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Они были зависимы от общества, организуясь в определенные формы. Коркунов Н.М. считает, что организация самоуправления устанавливает зависимость от общества1. История общинного самоуправления подтверждает это. Участие в управлении принимали только члены общин. Со временем начинают формироваться городские общины.
С появлением христианской веры расширяется круг субъектов самоуправления. Наряду с производственными и территориальными общинами у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающее в себе производственно-территориальный принцип построения.
Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была прису-ща вечевая форма управления.
В ХІ-ХП вв. значение веча в Древней Руси было велико. Так, киевляне играли решающую роль в посажении и признании князей, заключавших до-говор (ряд) уже не только с "братьями и дружиной", но и "с кияны" . На вече решались вопросы войны и мира, призвания князей и сбора средств для ведения военных действий. Многие города (Киев, Новгород, Псков, Смоленск, Ростов и др.) состояли из более дробных административно-территориальных единиц - концов. Они представляли собой исторически сложившиеся общины, выросшие из древних родовых поселений, и имели свои веча3. Городское население подразделялось на десятки и сотни во главе с десятскими и сотскими и вместе с дружиной составляло княжеское войско. Десятские и сотские сохраняли свое значение и в мирное время, о чем говорит их участие в пирах князя Владимира наряду с боярами и нарочитыми мужами.
Решениям веча старого города подчинялись пригороды (новые города) и села, составлявшие его волость; их жители считали себя младшими относительно горожан. Сельское население управлялось старостами, сохранявшими свое значение и во время военных действий4.
Однако с падением Киева вечевой быт не прекратил своего существования: в ХШ в. его сохраняли все старинные города Северо-Западной и Северо-Восточной Руси. Но главными вечевыми городами были Новгород и Псков. Богатством этих торговых центров объяснялась самостоятельность городских общин, сумевших в течение почти двух столетий противостоять процессу централизации государства.
Правовые основы городского самоуправления.
Впервые специальное законодательное закрепление местное самоуправление в России получило в конце XVIII века в ходе проведения реформ, касающихся изменения структуры управления обществом.
В 1785 году были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение2, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной П, была не столько реформой, сколько революцией, т. к. она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших3.
Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного самоуправления.
Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что шла сверху, разрабатывалась и осуществлялась чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.
В 1800 году Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 года.
Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 года, представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.
В 1892 году было принято еще одно Городовое положение, которое внесло коррективы в избирательное право.
Следует обратить внимание на то, что с точки зрения технико-юридической в Положении 1785 года нет места определениям и научным дефинициям и иным нетипичным предписаниям, что является необходимым компонентом содержания современных законов. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Нормы городового положения подробно регламентируют важнейшие сферы общественных отношений, которые образуют фундамент жизнедеятельности города. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, т.е. то, что составляет основу местного самоуправления1. Статья 2 Городового Положения 1785 года устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.
Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 году городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах.
В остальных городах и посадах губерний, исключая западные, предлагалось ввести Положение, учитывая обстоятельства, по предложению Министерства внутренних дел.
Относительно западных губерний, кроме Киева, а также применительно к городам прибалтийских губерний, министр внутренних дел должен был войти в отношения с генерал-губернаторами для подготовки предложений и внесения их в законодательный орган. То есть центральная власть, прежде чем вводить городское самоуправление, предварительно согласовывала вопрос с местными Генерал-губернаторами. В Санкт-Петербурге, Москве, Одессе городское самоуправление могло быть введено после заключения общих городских дум, которые истребовались Министерством внутренних дел и направлялись на разрешение законодательного органа. Здесь просматривается избирательный метод введения городского самоуправления. Ограничение числа городов, в которых вводилось в действие Городовое Положение, преследовало определенные цели. Правительство проводило эксперимент. Естественно, оно с осторожностью относилось к возможности массового внедрения самоуправления в городах. Оно боялось получить для себя мощный противовес в лице самоуправляющихся городов. Поэтому подавляющая часть городов самоуправления не имела.
Местное городское самоуправление занимало сравнительно незначительное место в системе городов России. В основной части городов действовала система органов государственной власти и управления. Это означало, что самоуправление являлось не опорой государства, а лишь незначительным элементом, полностью зависимым от него, и размещалось на сравнительно небольшой территории страны.
Принятие Городового Положения 1785 года преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.
В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений, и преподать им различные полезные способы и ободрения» . Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.
Законодательные проекты реформирования местного самоуправления в предреволюционные годы
В XX в. российское самоуправление вступило с наследием контрреформ правительства Александра III. По-прежнему, нормативную основу местного самоуправления составляли правовые акты, принятые на рубеже 80-90-х годов XIX в. Это уже упоминавшиеся выше Положение о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городовое положение от 11 июня 1892 г.
В начале века все чаще раздавались голоса о расширении сферы полномочий местного самоуправления, усиление его роли в решении общественных и государственных дел. Эти идеи получили организационное оформление в виде движения земских организаций, которое оформилось к осени 1904 г1.
6 ноября в Санкт-Петербурге состоялся I съезд земств, на котором была принята программа из 11 пунктов. В ней заявлялось, что с начала 80-х годов образовалась полная отчужденность между обществом и государственной властью, прежде всего, вследствие того, что правительство не допускало участия общества к обсуждению государственных дел и систематически внедряло режим административной централизации во всех областях общественной жизни. Тем самым существовавший бюрократический строй еще более увеличил пропасть не только между правительством и обществом, но и между верховной властью и народом. Программа призывала правительство к возобновлению в новом качестве отношений между государственной властью и обществом. Кроме требований подлинных гарантий неприкосновенности личности, обеспечения свободы вероисповедания и печати, полного граж данского и политического равноправия для всех подданных, отдельным пунктом стоял вопрос о расширении полномочий органов самоуправления. Также было обращено внимание на необходимость создания народного представительства. При этом формы народного представительства вызвали споры. Одна часть съезда предлагала переход к конституционному строю, вторая - ограничивалась требованием привлечения выборных представителей к законодательной деятельности через создание особого органа с совещательными полномочиями.2
Наряду с земствами, вопросы совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий, в том числе и леворадикальных. Самоуправление и народное представительство рассматривались в их органиче-. ском единстве. Например, по мнению тогдашних либералов, земство являлось тем "зерном, из которого росла конституция" .
Настроения общества не могли не сказаться на позиции правительства. Так в записке СЮ. Витте, поданной Николаю II, отмечалось, что "земские; учреждения - это конституция снизу, которая несомненно рано или поздно естественным социальным путем приводит к конституции сверху. И этот путь самый спокойный; и если бы раз давши земское и городское самоуправление и затем, в течение четверти века с ними не воевали, а постепенно их развивали, то мы пришли бы к конституции без смутных революционных эксцессов». При этом либеральные тенденции сочетались с консервативными, стремлением сохранить самодержавное правление. Противоборство этих двух позиций неизбежно приводили к половинчатости принимаемых решений. Так в обнародованном 12 декабря 1904 года законе, который в значительной степени отражал настроения российского земства, Николаем II была вычеркнута ст. 9, предусматривавшая привлечение к законодательной работе представителей самоуправления.1
Особую актуальность вопрос об изменении законодательства о местном самоуправлении приобрел в связи с изданием Манифеста об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 г. Манифест, как известно, даровал российским подданным основные гражданские свободы и закрепил за Государственной думой законодательные полномочия2. Это привело к серьезной трансформации всего государственного механизма, изменении принципов его организации и функционирования, либерализации всей российской политической системы.
Одним из приоритетных направлений реформ становится местное самоуправление. Обнародованный 5 октября 1906 года Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях предоставлял право участия во вторых земских избирательных съездах сельским жителям, обладавшим, помимо надельной земли, установленным цензом. Губернаторы лишались право утверждения гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами. В соответствии с Ука- зом; волостные сходы получали право избирать гласных из своего состава самостоятельно. Для лиц податного сословия упразднялись ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, в том числе был снят запрет на их избрание председателями управ1.
Особое значение для земских учреждений имел вопрос о "мелкой земской единице", "всесословной волости" и т.п. Ведь система земств, согласно реформе 1864 года, охватывала лишь среднее звено административно-территориальной системы и была лишена не только "головы" в виде центрального представительного учреждения, но и "ног" в волости. Отсутствие опоры в деревне лишило успеха многие экономические мероприятия земства (например, по улучшению народного продовольствия). 20 февраля 1907 года во II Думу был внесен правительственный проект Положения о поселковом и волостном управлении. Кроме того, фракция конституционно-демократической партии (кадетов) предложила Проект о выборах земских гласных. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.
