Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовое становление и развитие полиции в казачьих округах 17
1. Генезис и онтология окружной полиции как самобытного института право порядка на Дону (вторая половина XVIII в.) 17
2. Организационно-правовое развитие окружной полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.) 31
3. Совершенствование организационно-правового регулирования окружной полиции в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.) 53
Глава II. Организационно-правовое становление и развитие городской и промышленной полиции на Дону 90
1. Правовые основы организации и деятельности городской полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.) 90
2. Совершенствование организационно-правового развития городской полиции в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.) 112
3. Организационно-правовые основы становления и развития промышленной полиции (XIX - начало XX вв.) 144
Заключение 168
Библиография 176
Приложения 197
- Генезис и онтология окружной полиции как самобытного института право порядка на Дону (вторая половина XVIII в.)
- Организационно-правовое развитие окружной полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.)
- Правовые основы организации и деятельности городской полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. На протяжении ряда последних лет в России проводится целый комплекс реформ в различных сферах деятельности государства, общества и личности. Важнейшим элементом преобразований является правовая реформа, предполагающая преобразование органов внутренних дел. При разработке последней значительное место уделяется воспитанию у сотрудников органов правопорядка высокого чувства патриотизма, гражданственности, соблюдения законности, этических норм и любви к выбранной профессии. Так, в "Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации", план реализации мероприятий которой рассчитан до 2005 г., декларируется, что одной из основных задач кадровой политики является реформирование системы деятельности по укреплению духовно-нравственных основ службы в органах внутренних дел1. В этой связи повышается значимость изучения опыта прошлых поколений и анализа деятельности полиции дореволюционной России.
Говоря о перспективах развития и реформирования органов внутренних дел Российской Федерации, правомерно обратиться к истокам их создания и развития на региональном уровне. В представленном диссертационном исследовании рассматривается процесс организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII - начало XX вв.). В силу особого правового статуса этого региона местные органы правопорядка формировались своим собственным, отличным от других регионов Российского государства, путем. Поэтому их история заслуживает отдельного всестороннего комплексного изучения.
Одним из достижений реформ 90-х гг. XX в. стало возрождение на территории России казачества как уникальной, самобытной социальной общности.
1 См.: Приказ МВД России от 11 января 1999 г. № 12 "Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6км/1".
В ряде регионов страны, где проживают потомки представителей казачьего сословия, упраздненного Декретом Совета Народных Комиссаров Советской Республики "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от 10 ноября 1917 г., ведется работа по возрождению его исторического наследия. Например, в Уставе Ростовской области говорится, что Донское казачество - исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения региона. Органы государственной власти и местного самоуправления в целях восстановления исторической справедливости осуществляют необходимые меры по реализации требований федерального законодательства в отношении казачества... .
В связи с этим возник вопрос о наиболее перспективных для казаков видах государственной и муниципальной службы, одним из которых признано участие соответствующих территориальных объединений в обеспечении общественной безопасности. Между тем до сих пор не найдены оптимальные формы взаимодействия казачьих формирований с органами внутренних дел. Представляется правильным, что совершенствование нормативной базы становления Донского казачества как субъекта реализации некоторых видов правоохранительной деятельности требует всестороннего изучения опыта конкретных форм его сотрудничества с органами власти и правопорядка, накопленного в период до 1917 г. Далеко не все из этого опыта может быть использовано в настоящее время, но для выявления исторического наследия и возможной его рецепции необходимо с помощью научного анализа реконструировать систему органов общей полиции, функционировавших на территории Донского казачьего войска, а также место и роль в этих органах казачьего населения.
Хронологические рамки исследования охватывают 40-е гг. XVIII в. -начало XX в. (до 1917 г.). Нижняя рамка определяется временем разделения территории Донского казачьего войска на шесть округов и назначением в них для управления станицами "нарочных по череду старшин", а верхняя - принятием на Первом Большом Войсковом казачьем круге, проходившем в городе
1 См.: Устав Ростовской области. Ст. 23.
Новочеркасске в мае-июне 1917 г., "Положения об общественном управлении казачьих станиц", которое предписывало незамедлительное упразднение сохранившихся институтов окружной полиции1.
Целесообразность указанных хронологических границ исследования позволяет проследить эволюцию общей полиции на различных исторических этапах. За это время ее правовая база, штатная структура и объем реализуемых функций претерпевшіи неоднократные изменения. Наиболее существенные преобразования происходили в 1754, 1781, 1800, 1804, 1835, 1840, 1867, 1874, 1885,1887, 1901, 1912 и 1917 гг.
Территориальные рамки исследования определяются границами Донского казачьего войска. В полученной казаками в 1793 г. "Жалованной грамоте об утверждении границ Земли Войска Донского" установились пределы региона, который впоследствии в административно-территориальном отношении соседствовал с Екатеринославской, Харьковской, Воронежской, Саратовской, Астраханской, Ставропольской губерниями и Кубанской областью. В 1888 г. к Донскому Войску было присоединено Таганрогское градоначальство с городом Таганрогом, а также Ростовский уезд с городами Ростов-на-Дону, Нахичевань, посадом Азов и местечком Ейское укрепление, а в 1904 г. из него было выделено Ростовское-на-Дону градоначальство в составе городов Ростов-на-Дону и Нахичевань. Сегодня территория упраздненного казачьего региона находится в пределах Ростовской, Волгоградской, Донецкой, Луганской областей, Краснодарского края и Республики Калмыкия.
Донское казачье войско - синтезированное наименование административно-территориального образования, обозначающее местность, на которую распространялась юрисдикция донских войсковых (наказных) атаманов. В законодательных актах и официальных документах регион до 1793 г. именовался Войском Донским (или Донским Войском), с 1793 г. по 1870 г. - Землей Войска Донского, с 1870 г. по 1918 г. - Областью Войска Донского.
См.: Макеев В.В.. Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону: Монография. - Ростов н/Д.. 1999.
6 Степень разработанности проблемы. В предлагаемом исследовании сделана первая попытка комплексного изучения процесса организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска. В течение длительного времени эта проблема являлась "белым пятном" в истории формирования и функционирования регулярных органов правопорядка Российской империи. В период до 1917 г. ей уделялось незначительное внимание. Причиной тому были особый правовой статус казачьего региона и военизированное положение существовавших в нем подразделений общей полиции. Между тем определенные сведения о процессе становления и этапах развития правовых институтов Дона все же были сохранены современниками и содержатся в ряде публикаций. Анализ работ досоветского периода позволяет нам условно разделить их на две группы: к первой относятся работы, освещающие историю казачьих войск Российской империи в целом; вторую группу трудов составляют издания, посвященные непосредственно Донскому казачьему войску.
Несомненный интерес в первой группе публикаций представляет многотомный исторический очерк "Столетие Военного министерства (1802-1902)*', выпущенный к юбилею учреждения Военно-сухопутного министерства. В одиннадцатом томе этого издания освещается процесс организационно-правового становления и развития государственных органов управления казачьими войсками, местных органов правопорядка и судебной системы, окружного и городского управления. Главная ценность этой работы - обилие фактических сведений и статистического материала. Определенный фактический материал по вопросам исследования содержится и в других работах этой группы1.
См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк. - СПб.. 1902. Т. 11. Ч. 1-2; Казин В.Х. Казачьи войска. - СПб., 1912; Хорошкин М.П. Очерк казачьих войск, - СПб.. 1884; Савельев Е.П. Древняя история казачества. - Новочеркасск, 1916; Стариков Ф.М. Откуда взялись казаки: Исторический очерк. - Оренбург. 1881 и др.
Во вторую группу трудов входят работы по истории Донского казачества. Значительную часть из них составляют публикации, подготовленные сотрудниками Областного Войска Донского статистического комитета, функционировавшего в Новочеркасске с 1836 г. по 1917 гг. Деятельность сотрудников Комитета, кроме составления ежегодных статистических отчетов, была направлена на публикацию различных "Памятных книжек", "Трудов Комитета", "Сборников Комитета", в которых исследовалось Донское Войско в историческом, топографическом, торговом, промышленном, сельскохозяйственном и прочих аспектах. В этих периодических изданиях встречаются отрывочные сведения об учреждениях, реализовывавших полицейские функции на Дону и в Приазовье1.
Особое место в дореволюционной историографии следует отвести многочисленным работам, опубликованным в периодических изданиях, аналитические материалы которых дают определенное представление о вопросах, исследуемых в настоящей диссертационной работе".
Таким образом, в досоветский период был накоплен значительный фактический материал, касающийся истории Донского казачьего войска, небольшая часть которого относится к деятельности местных органов правопорядка. Этот чрезвычайно ценный в научном отношении материал не утратил своего значения и в настоящее время. Вместе с тем следует отметить, что он до сих пор в должной степени не анализировался, не обобщался и не систематизировался.
1 См.: Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов. - Новочеркасск, 1900; Празднование трехсотлетнего юбилея Войска Донского. Май 1870 г. / Сост. Х.И. Попов. - Новочеркасск, 1870; Савельев Е.П. История Дона и донского казачества. - Новочеркасск, 1918. Ч. 1-4; Сведения о казацких общинах на Дону. Материалы для обычного права / Сост. М. Харузинов. - М., 1885. Вып. 1.
' См.: Краткое историческое и статистическое описание Войска Донского / Под ред. А.А. Карасева, Х.И. Попова. - Новочеркасск, 1887; Область Войска Донского по переписи 1873 г. / Под ред. A.M. Савельева. - Новочеркасск, 1875; Статистическое обозрение Войска Донского за 1868 г. / Сост. A.M. Савельев. - Новочеркасск, 1869; Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах. - Новочеркасск. 1891; Статистическое описание Области Войска Донского / Сост. С.Ф. Номикосов. - Новочеркасск. 1884.
Это связанно с тем, что после октября 1917 г. советским правительством был взят курс на уничтожение казачества как этнополитического феномена, чуждого утвердившемуся политическому режиму, в результате чего интерес к исследованию казачьей темы значительно снизился. В немногочисленных работах 20-50-х гг. XX в., посвященных Донскому казачьему войску, акцентировалось внимание на доказательстве рациональной сути и консерватизма войскового сословия, справедливости его ликвидации. В основу такого подхода были положены многочисленные работы В.И. Ленина, где казаки, как правило, изображены приверженцами самодержавия и поставлены рядом с жандармами. В статье "Горючий материал в мировой политике" В.И. Ленин пишет, что казачество выполняло полицейские функции не только внутри империи, но и играло роль "международных палачей"1. Вполне понятно, что в таких условиях всестороннее изучение исторического наследия функционировавших до 1917 г. правовых институтов Дона было невозможно, т.к. их рассмотрение в случае отхода автора от официальной точки зрения могло повлечь за собой серьезные неприятности. В результате этого опыт организационно-правового развития и деятельности органов правопорядка, функционировавших на территории Донского казачьего войска, предавался забвению, не изучался и не анализировался.
Всесторонние объективные научные труды, посвященные истории полиции дореволюционной России, а также казачеству стали появляться лишь в конце 50-х гг. XX в. Особо много публикаций по рассматриваемым проблемам было подготовлено в конце 80-х и в 90-х гг., т.к. исследователи получили более широкий доступ к архивным материалам и значительную свободу выражения своих взглядов. Анализ работ 60-90-х гг. позволяет разделить их на несколько групп.
Первую составляют фундаментальные труды по истории правоохранительных органов Российской империи. Целой плеядой ученых: А.В. Борисовым, Н.П. Ерошкиным, В.В. Лысенко, ВВ. Макеевым, А.С. Масалимовым, Р.С.
1 См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.VII. С. 174.
Мулукаевым, Р.В. Нарбутовым, В.П. Сальниковым, М.И. Сизиковым, А.И. Скрипилевым, К.Г. Федоровым, СВ. Филипповой, А.Н. Ярмышем и др. изучалась общая и сыскная полиция обеих столиц Российской империи, губернских и крупных уездных городов, градоначальств, а также уездов губерний, управляемых по "Общему губернскому учреждению" . В их трудах исторический опыт правового регулирования деятельности общей полиции, функционировавшей на территории казачьих войск (в данном случае Донского казачьего войска) не подвергся комплексному изучению и анализу. Однако данные работы являются незаменимыми источниками, повествующими о составе, структуре, компетенции органов правопорядка страны и правовых реформах, которым они подвергались.
Вторая группа трудов включает работы, посвященные казачьим войскам Российской империи". В них преимущественно анализируются аспекты, связанные с ратными подвигами, воинской службой, культурой, традициями казаков, и лишь фрагментарно затрагиваются вопросы настоящего исследования.
См.: Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в.: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1982; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983; Лысенко В.В., Сальников В.П., Сизи-ков М.И., Филиппова СВ. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России / Под ред. В.П. Сальникова. - СПб., 1996; Макеев В.В. Общая и уголовная полиция России: Хронологический справочник. - Ростов н/Д., 1997; Масалимов А.С Реформы суда и полиции России 60-90-х годов XIX века. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000; Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России: Пособие для слушателей Высшей школы МООП РСФСР. М, 1964; Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 гг.). Историко-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1992; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.И. История полиции России (1718-1917 гг.). - М., 1992. Выпуск 2.; Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России: Учебное пособие / Под ред. Р.С. Мулукаева. - Ростов н/Д., 1976.
" См.: Агафонов О.В. Казачьи войска Российской империи. - М., 1995; Галушко Ю. Казачьи войска России: Краткий историко-хронологический справочник казачьих войск до 1914 года. - М., 1993; Гордеев А.А. История казаков. - М., 1992. Т. I-IV; Казаки России. Прошлое, настоящее, будущие. - М., 1992 и др.
Третью группу составляют публикации, освещающие историю непосредственно Донского казачьего войска и Приазовья1. В них слабо исследованы ис-торико-правовые аспекты формирования и деятельности местных учреждений правопорядка. Научные труды этой группы в большинстве случаев подготовлены не на основе комплексного анализа нормативно-правовой базы, регламентировавшей деятельность казачьего региона и местных правовых институтов, а на основе более ранних, чаще дореволюционных, изданий научно-публицистического характера.
Таким образом, при обилии публикаций по истории Донского казачьего войска, а также об организационно-правовом становлении и развитии полиции в Российской империи, рассматриваемая проблематика до настоящего времени не получила необходимого освещения. В работах регионоведческой направленности комплексно не изучались правовые стороны управления правоохранительными органами Дона. В трудах же, посвященных общей полиции России, практически не рассматривалась деятельность органов правопорядка, функционировавших на территории Донского казачьего войска.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление, рассмотрение и историко-правовой анализ закономерностей организационного построения общей полиции на территории Донского казачьего войска и правового регулирования ее деятельности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- определение особенностей управления Донским казачьим войском, правового положения населения, проживавшего в нем, структуры и кадрового состава формировавшихся в регионе органов правопорядка:
См.: Астапенко М.П. История донского казачества: Учебное пособие. - Ростов н/Д., 1999; Донская история в вопросах и ответах / Под ред. Е.И. Дулимова, С. А. Кислици-на. - Ростов н/Д.. 1997. Т. 1-2; Донские казаки в прошлом настоящем и будущем / Под общ. ред. проф. Ю.Г. Волкова. - Ростов н/Д., 1998; История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции. - Ростов н/Д.. 1965; Хрестоматия по истории Донского казачества / Сост. М.П. Астапенко. - Ростов н/Д.. 1994.
исследование процесса зарождения органов правопорядка в округах Донского Войска во второй половине XVIII в. и объема реализуемых ими функций;
изучение процесса становления и деятельности окружной и городской полиции в первой половине XIX в.;
рассмотрение этапов совершенствования организационно-правового развития органов правопорядка Дона (окружных, городских и промышленных) во второй половине XIX в. - начале XX в.;
выявление на основе всестороннего изучения законодательных актов специфических особенностей возникновения, становления и развития общей полиции в казачьем регионе;
изучение хода ликвидации общей полиции на территории Донского казачьего войска.
Объектом исследования является правовое положение и организация деятельности общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII - начало XX вв.).
Предмет исследования. В качестве предмета исследования выступает организационное построение, структура, штаты, компетенция органов правопорядка Дона на основе изучения содержания исторических документов, нормативно-правовых актов, архивных материалов, а также иных библиографических источников.
Методологическая основа и источниковая база исследования. При проведении исследования соблюдался принцип историзма. В диссертации использовался системный подход, применялся метод сравнительного анализа сходных по сути фактов. В соответствии с принципом историзма события и явления, имевшие место в истории органов правопорядка Дона, рассматриваются исходя из критерия последовательности смены этапов в развитии такого правового института Российской империи, как общая полиция. Эти события и явления подвергаются анализу как относительно завершенный цикл с характерными для него определенными чертами.
Принцип историзма представляет возможность изучать каждый исторический факт и их совокупность как единый процесс зарождения, эволюции и развития во взаимодействии друг с другом, тем самым создавая необходимые условия для того, чтобы определить их внутреннее содержание и изменения на различных этапах развития. Данный принцип позволил анализировать исторические факты и явления такими, какими они были, в их многообразии. В нашем исследовании применены основы системного подхода и анализа к истории государства и права, дающие возможность отразить процесс создания и эволюции общей полиции на территории Донского казачьего войска.
Научная объективность исследования определяется использованием и сопоставлением ряда источников, большая часть из которых относится к числу нормативно-правовых актов, содержащихся в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗ), Своде законов Российской империи, Собрании узаконений и распоряжений правительства. Диссертантом был произведен всесторонний анализ всех наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих изучаемую проблему. Кроме того, в работе были использованы документы из фондов Государственного архива Ростовской области (ГАРО), Центра документации новейшей истории Ростовской области (ЦДНИРО).
Научная новизна исследования заключается в попытке комплексного исследования процесса возникновения, организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска, проводимого с учетом изменения внутриполитической обстановки в регионе и реформирования всей полицейской системы в России. Акцент сделан на выявление специфики организации деятельности и формирования правовой основы управления общей полицией, а также определение особенностей ее кадрового комплектования в исследуемом регионе. В диссертации достаточно полно рассмотрены полицейские функции, выполняемые органами правопорядка Дона на всем историческом пути их существования. Научная новизна определяется также тем, что в работе использованы и проанализированы ранее неизвестные и
впервые вводимые в научный оборот нормативные акты и архивные документы.
Беспристрастное и объективное исследование исторических документов позволяет воссоздать действительную картину организации работы общей полиции Донского края. Проблема исследования рассматривается с учетом последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, истории правовых учений. В частности, это относится к теоретическому положению о способности системы органов внутренних дел (исторический аспект) к адаптации в среде функционирования, которое подтверждается исторической практикой именно в условиях конкретного казачьего региона.
Основные положения, выносимые на защиту:
Особенности управления Донским казачьим войском предопределили правовое положение, структуру и кадровый состав формировавшихся в регионе органов правопорядка. По территориальной принадлежности, т.е. непосредственному месту реализации правоохранительной деятельности, их можно классифицировать на окружную (станичную и сельскую), городскую и промышленную полицию.
На территории Донского казачьего войска во второй половине XVIII в. проходил процесс зарождения штатной полиции в округах. До конца XVTII в. в него не вмешивалось Российское правительство, и донские органы правопорядка формировались региональной казачьей администрацией как самобытные правовые институты, реализовывавшие административно-полицейские функции на основе инструкций войскового атамана, грамот Войсковой канцелярии и обычного права казачества.
Правовая база организации и деятельности окружной и вновь сформированной городской полиции определялась Российским правительством в первой половине XIX в. В указанный период на Дону проходило правовое становление регулярных органов правопорядка, реализовывавших профессиональные функции на основе норм Российского законодательства, а не обычного права.
Во второй половине XIX в. и в начале XX в. под влиянием внутриполитических и социально-экономических факторов протекал процесс совершенствования организационно-правового развития общей (окружной и городской) полиции Донского Войска. Она реорганизовывалась на базе законодательных актов, распространявшихся только на правоохранительные учреждения региона. В связи с этим они имели ряд специфических особенностей.
В связи с бурным развитием промышленности на Дону во второй половине XIX в. и в начале XX в. возникла необходимость создания и постоянного увеличения численности личного состава промышленной полиции. Она осуществляла правоохранительную деятельность на предприятиях, размещавшихся как в городской, так и окружной (станичной и сельской) местности.
Органы правопорядка Дона, выполняя полицейские функции, в разные исторические периоды находились в юрисдикции Министерства внутренних дел (с 1802 г. по 1840 г.) или Военного министерства (с 1840 г. по 1901 г.), а в 1901-1917 гг. большинство городских органов внутренних дел подчинялось МВД, а все окружные и Новочеркасская городская полиция - Военному министерству.
Далеко не все реформы обшей полиции Российской империи в силу особого правового положения Донского казачьего войска имели распространение на его территории. Ряд преобразований разрабатывались и проводились на основе специально изданных законодательных актов под руководством Военного министерства, другие - МВД.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности общей полиции в одном из регионов Российской империи, обладавших особым правовым статусом. В работе освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности органов правопорядка на территории Донского казачьего войска во второй половине XVIII - начале XX вв. и их специфика с учетом влияния этнографического фактора казачьего региона. Результаты научно-
го исследования в историческом аспекте могут быть использованы в процессе совершенствования правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации и республики Украина, на территории которых компактно проживают потомки донских казаков, а также в процессе выработки оптимальных форм участия территориальных объединений казачества в реализации правоохранительной функции государства.
Материалы диссертации имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы при подготовке научных публикаций, а также в процессе преподавания учебных курсов по "Общей истории", "Истории отечественного государства и права", "Истории органов внутренних дел" в учебных заведениях МВД России, а также специального курса "История донского казачества". Они могут быть полезны для повышения эффективности патриотического воспитания молодежи.
Особую актуальность работе придает тот факт, что 21 сентября 2002 г. (8 сентября по старому стилю) Министерству внутренних дел Российской Федерации исполнится 200 лет. Данное исследование может быть использовано рядом кадрово-воспитательных подразделений органов внутренних дел Ростовской и Волгоградской областей как фактический материал, повествующий об учреждениях, реализовавших правоохранительные функции во вверенных им районах в период до 1917 г. включительно.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в нескольких опубликованных работах, излагались в докладах на Всероссийской научной конференции "Русская философия права: основные проблемы и традиции", Окружной научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с терроризмом в южном регионе России", Межвузовской научно-практической конференции, посвященной 250-летию города Ростова-на-Дону "Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность" и др.
16 В рамках подготовки к 200-летию Министерства внутренних дел Российской Федерации результаты исследования заслушивались на занятиях в рамках служебной подготовки начальствующего состава в группе отдела кадров и учебного отдела Ростовского юридического института МВД России, докладывались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин. Некоторые положения диссертации использованы при проведении занятий по курсу "История органов внутренних дел".
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Генезис и онтология окружной полиции как самобытного института право порядка на Дону (вторая половина XVIII в.)
В середине XVIII в. Донское казачье войско являлось обособленным административно-территориальным образованием на Юге Российской империи, большая часть отраслей управления которым не регламентировалась в законодательных актах, а меньшая - регулировалась императорскими и сенатскими указами. По структуре местное казачье население состояло из двух основных социальных групп: «войсковая старшина» и «рядовые казаки». Особенностью их правового положения являлось то, что коренные жители Войска не платили «подушного оклада», в его пределах обладали правом беспошлинной торговли, безналогового использования земельного фонда, недр, речных и лесных ресурсов. На Дону также селились и проживали выходцы из Малой России - «донские Черкассы». Будучи не связанными узами крепостной зависимости «Черкассы» все же относились к «подлому сословию (т.е. подлежавшему государственному налогообложению)». В таком положении они находились до переписи 1763 г., после чего были «зачислены в семигривенный подушный оклад». Кроме казаков и «черкасе» на Дону проживало множество самовольно ушедших от помещиков «беглых» крестьян.
Внутреннее управление Донского казачьего войска определялось обычным «войсковым правом», источники которого можно классифицировать на «рассудок старшин», «предшествовавшие примеры» и «обыкновения казаков». Большинство общеимператорских нормативных актов являлись необязатель ными к исполнению на территории Войска, если в них прямо не предписывалось, что они распространяют свое действие, кроме прочего, и на Войско Донское. Главой местной администрации являлся назначаемый императором «войсковой атаман», при котором состояли два «войсковых есаула» и «войсковой дьяк». При атамане также находилось многофункциональное исполнительно-судебное учреждение, выполнявшее обязанности регионального правительства «Войсковая канцелярия». «Вначале по должности в нее входили старейшины от всех станиц и все старшины в качестве депутатов, но примерно с 1760 г. старшины стали призываться в правительство по назначению атамана»1. К 1754 г. для удобства управления текущими делами Канцелярия уже была раз делена на три экспедиции (подразделения): военная, гражданская и уголовная. Доведение царских и сенатских указов, грамот Войсковой канцелярии до сведения жителей станиц Донского Войска осуществлялось назначенными войсковым атаманом курьерами - «нарочными по череду старшинами». Они же осуществляли поиск в станицах «беглых» крепостных крестьян, а также некоторые административно-полицейские функции в отношении лиц, их приютивших. «Первое время нарочные старшины действовали от случая к случаю, но вскоре их стали назначать регулярно»3. Уже в 40-х гг. XVIII в. атаман Данила Ефремов разделил территорию Войска Донского на несколько округов, во главе которых назначил регулярных нарочных старшин. Они были снабжены особой инструкцией, «чтоб каждый при своих определенных местах приход беглых, всемирно наблюдая, предостерегал». Нарушителей норм крепостного права под конвоем отправляли в Новохоперскую крепость Воронежской губернии .
Организационно-правовое развитие окружной полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.)
В начале XIX в. Донское казачье войско в составе Российской империи сохраняло обособленный административно-территориальный статус, регламентируемый рядом нормативно-правовых актов. Последние регулировали далеко не все отрасли «войскового управления», и «законодательство о донских казаках» имело множество правовых пробелов. Положение казачьего населения на Дону к началу XIX в. было таково, что требовало всесторонних реформ. Наиболее характерными чертами этого положения являлось: 1) преобладающее значение войскового чиновничества, 2) неудовлетворительная организация войскового управления, и 3) почти полное отсутствие законодательных актов о порядке управления казачьим населением, а также о существе и пространстве прав этого населения1.
12 марта 1801 г. на Российский престол вступил император Александр I. Наступило «десятилетие преобразований». Они затронули все отрасли управления страной. «Реформа нового царствования коснулась жителей тихого Дона, но, можно сказать, и весь строй жизни казаков, управления и отношений к правительству стал видоизменяться... . В это время Донскому Войску были привиты те начала, которые заменили собою обычное, действовавшее доселе на Дону в большинстве случаев, право и, писанные узаконения высочайшей власти явились нормой жизни донцов на долгий последующий период»".
Одним из первых изданных в правление императора Александра I нормативных актов, направленных на преобразование внутреннего устройства казачьего региона, стал Указ «Об учреждении в Донском и Уральском Войсках Войсковой канцелярии» от 25 февраля 1802 г.1 Он предписывал преобразование Войсковой канцелярии по типу Гражданского правительства, действовавшего в Донском Войске с 1775 г. по 1797 г. Состоявшие при Канцелярии экспедиции, за исключением «полицейской в городе Черкасске» и сыскных начальств, были упразднены. Последние, «дабы облегчить всем войсковым обывателям доставления правосудия», были преобразованы в «виде уездных и земских судов в соединении»".
Указ от 25 февраля 1802 г. расширил компетенцию сыскных начальств «по кругу лиц» и объему реализуемых функций. Если ранее (с октября 1800 г.) на правах нижних земских судов они реализовывали административно-полицейские и судебные функции в отношении казаков и проживавших на Дону крестьян, то теперь «начальства» на правах «уездных и земских судов в соединении» стали рассматривать еще и дела о «донских чиновниках» - дворянах, признанных таковыми Указом от 22 сентября 1798 г.3 Ввиду малочисленности в среде казаков «благородного сословия» в Войске Донском не было создано самостоятельных равнозначных уездному суду учреждений, существовавших в губерниях Российской империи. Сыскные начальства оказались отягощены уголовными, «тяжебными», «межевыми», «податными» делами, выполняя кроме административно-полицейских еще и судебные функции. В результате этого часть судебная оказалась неотделенной от полицейской части. Чиновники, осуществлявшие предварительное следствие по должности заседателей уездного суда, производили вынесение судебных решений4.
После реализации вышеозначенного Указа в Донском Войске по инициативе войскового атамана Матвея Платова был введен новый штат сыскных начальств, каждое из которых (кроме Черкасского) включало начальника, одного старшего и трех младших асессоров, экспедитора (обеспечивал конвоирование «колодников» в Войсковую канцелярию), повытчика (начальник канцелярии), протоколиста, десять писарей и четырех писцов, а также караульно-разъездную команду в двадцать-тридцать, находившихся на внутренней службе в Войске, казаков1.
Правовые основы организации и деятельности городской полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.)
Появление в России городской полиции относится к началу XVIII столетия. Персоной, инициировавшей процесс оформления учреждений правопорядка в постоянно действующий инструмент государственной власти, стал царь Петр I. Он ввел в государственный лексикон понятие «полиция» и в дальнейшем отводил ей существенную роль. В крупных городах, где проживало значительное число подданных, был высок интерес политической элиты к сохранению правопорядка и благочиния. Поэтому там впервые создавались полицейские учреждения. В 1718 г. в Санкт-Петербурге учреждалась должность генерала-полицмейстера, а в 1722 г. в Москве - должность обер-полицмейстера. Задачи образованных полицейских органов формулировались в Регламенте Главному Магистрату.
С созданием в обеих столицах полиции правительство Российской империи не остановилось на достигнутом, продолжив процесс формирования органов правопорядка в наиболее многонаселенных административно-территориальных центрах. На этом пути важную роль сыграл законодательный акт, принятый 23 апреля 1733 г., «Об учреждении полиции в городах»". На его основании в двадцати трех губернских и провинциальных городах России была учреждена полиция, «... которая приводилась к единой организации... Полицейские конторы городов стали подчиняться Главной полицмейстерской канцелярии Петербурга»1. Почти через три десятилетия после этого в период недолгого правления императора Петра III на основании Именного указа от 22 марта 1762 г. в провинциальных городах, в которых ранее не были учреждены специализированные органы правопорядка, создавалась полиция. В Указе отмечалось, что там, где нет полиции, происходят различные «непорядки»2.
Со вступлением на государственный престол императрицы Екатерины II процессу формирования городских полицейских учреждений страны был дан новый толчок. В рамках губернской реформы 1775 г. в административных центрах большинства губерний и некоторых уездов создаются «управы благочиния». В ряде городов в силу различных причин управы благочиния в конце XVIII в. не учреждались, однако в них полицейские функции реализовывались либо военной администрацией (комендантами гарнизонов), либо органами местного управления. В рассматриваемый период основными нормативными документами, определявшими компетенцию и правовое положение органов городской полиции, были «Учреждения для управления губерний» 1775 г. и «Устав благочиния или полицейский» 1782 г.3
По мнению профессора В.В. Макеева, принятием Устава благочиния был завершен процесс организационно-правового становления полиции как штатного государственного органа . Основными задачами полиции стало «сохранение общего порядка во всех видах», чтобы «ничто не принималось противное службе императорского величества» и, чтобы во всем «благочиние и добронравие сохранялось». Для выполнения этих задач полиция была наделена весьма широкой компетенцией. Она следила за тем, чтобы городские жители исполняли законы, постановления местной власти и решения судов, занимались вопросами санитарии и благоустройства, а также ведала торговлей. Полиция проводила предварительное следствие и судила за мелкие кражи и мошенничество. В ведении полиции находились также пожарные команды1.
К концу XVIII века в Российской империи была сформирована правовая база для дальнейшего развития городской полиции, накоплен значительный опыт ее профессиональной деятельности. В крупных и большинстве средних городов страны, на которые распространялось действие «Жалованной грамоты городам» 1785 г., полиция была создана и с той или иной степенью эффективности функционировала. Между тем на единственный город Донского казачьего войска Черкасск - столицу региона (ныне станица Старочеркасская) законодательство о полиции не распространялось. Появление этого города неразрывно связанно с историей казачества, его бытом и местными обычаями. «24 апреля 1644 г. на многих лодках вниз по Дону пошло все Войско Донское. Казаки подошли к тому месту, где стоял Черкасский городок запорожцев... и деятельно принялись за работу. Земляным валом и деревянным забором окружили город, поставили на валу пушки, а внутри разбили место под станицы (от слова стан). Шесть станиц образовали новый городок, получивший название Черкасского... Потом стали прибывать к Черкасску и еще люди, и стали ставить новые станицы»".
С момента приобретения Черкасском статуса столицы Донского Войска и до конца XVIII в. реализация полицейских функций в нем осуществлялась органами «войскового» управления и местного станичного самоуправления. Уже в середине XVIII в. рассмотрение уголовных и гражданских (тяжебных) дел жителей Черкасска производилось «Войсковой канцелярией дел старшин», а охрана «благочиния, тишины и спокойствия» осуществлялась ежегодно назначаемыми войсковым атаманом двумя есаулами, выборными станичными атаманами и назначенными от станиц казаками.
