Содержание к диссертации
Введение
Глава первая Развитие государственного устройства в России и определение места области в административно-территориальном делении российского государства в XVI-XIX вв 19
1.1. Формирование административно-территориального деления России в XVI - третьей четверти XVIII вв 19
1.2. Становление государственного устройства в конце XVIII-XIX вв. и появление области как особой единицы государственного управления 51
1.3. Классификационные признаки, виды и специфика областей в системе государственного устройства и управления России в XIX - начале XX вв 86
Глава вторая Управленческо-правовой статус областей в системе государственного устройства и управления российской империи 106
2.1 Организация деятельности и правовое положение главных органов управления областями 106
2.2 Организация деятельности и правовое положение органов местного управления областями 130
2.3 Организация деятельности и правовое положение органов общественного управления 159
Заключение 197
Список источников и литературы 205
Приложения 228
- Формирование административно-территориального деления России в XVI - третьей четверти XVIII вв
- Становление государственного устройства в конце XVIII-XIX вв. и появление области как особой единицы государственного управления
- Организация деятельности и правовое положение главных органов управления областями
- Организация деятельности и правовое положение органов местного управления областями
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что политико-правовые процессы, происходящие в современной России, вызывают неослабевающий интерес ученых различных областей знаний -юристов, политологов, социологов, историков. Новым импульсом к изучению вопросов государственного регулирования взаимоотношений между субъектами административного управления, несомненно, служат преобразования в сфере исполнительной власти и вызванные ими проблемы определения оптимальной модели взаимосвязи федеральных и региональных органов управления. В этой связи особое значение приобретает изучение исторических этапов оформления и моделей отношений между центром и регионами.
Анализ опыта государственно-правового регулирования механизмов политического властвования позволяет выделить общие и специфические черты развития административно-территориального устройства, рассмотреть вопросы, возникающие в процессе становления и эволюции центральных и местных органов власти и способы их разрешения; выявить факторы, оказывающие влияние на характер взаимоотношений между ними, и во многом не потерявшие значение до сегодняшнего дня.
Возникшая потребность учета исторического опыта региональной политики и административных преобразований активизировала научные изыскания в данной сфере. Однако основными направлениями исследований по-прежнему являются либо общеимперские институты государственной власти, либо изучение отдельных регионов в составе Российского государства, что не позволяет в полной мере выявить общие тенденции и закономерности развития государственного устройства России в целом, как неделимого политического организма. Определение правового положения местностей, управляемых на особом основании в целом и областей в частности, предполагает комплексный анализ всей совокупности территорий и органов управления, что позволит
дополнить картину государственного строительства. Отсутствие специальных работ, посвященных обобщению опыта становления и эволюции правового статуса областей в контексте исторического развития, и обусловило выбор темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Детальный анализ научной литературы показывает, что несмотря на широкую правовую и источниковую базу, проблема исследования истории и правового статуса областей в составе Российской империи не получила должного освещения. При этом в научной литературе достаточно полно представлены работы, посвященные как изучению общеимперского порядка управления, так и отдельным его элементам. Представленная работа является первым опытом обобщения законодательной, архивной и научной базы, а комплексный характер исследования определил разноплановую направленность подбора научных источников. В целом в историографии прослеживается две основные тенденции. Во-первых, это изучение общеимперского правового положения административно-территориальных единиц в составе российского государства, анализ полномочий органов государственного и общественного управления и их уровней, что, косвенно отражает правовую специфику областей. Во-вторых, исследование отдельных элементов системы государственного устройства и общественной структуры России, таких как отдельные регионы (Финляндия, Сибирь, Кавказ, Средняя Азия и т.д.) или сословные и этнические образования, следовательно, затрагивающие, некоторые элементы объекта исследования.
Начало систематическому изучению истории Российского государства было положено в работах Н.В. Татищева «История Российская», Н.М. Карамзина «История государства Российского», СМ. Соловьева «История России с древнейших времен», В.О. Ключевского «Курс русской истории».
Во второй половине XIX - начале XX века появляется ряд работ, посвященных непосредственно истории центрального и местного управления: Б.Н. Чичерин «Областные учреждения России в XVII в.» (М., 1856), П. Мрочек-Дроздовский «Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г.» (М., 1876), М.М. Богословский «Областная реформа Петра Великого» (М., 1902), O.K. Нотович «Основы реформ местного и центрального управления» (СПб., 1882), В.Е. Романовский «Государственные учреждения древней и новой России» (Тифлис, 1897), В.М. Гессен «Вопросы местного управления» (СПб., 1904), Собрание сочинений А.Д. Градовского в девяти томах (СПб., 1907) и др., в которых предпринимаются попытки исследования системы государственного управления.
В советский период наиболее заметными трудами в изучаемой сфере являются работы Ю.В. Готье «История областного управления России от Петра 1 до Екатерины II» в 2 томах (М.-Л., 1941); П.А. Зайончковского, посвященные исследованию органов государственного управления в целом, и Н.П. Ерошкина, который провел глубокий анализ как высших, так и местных органов управления, а так же, систем управления национальными окраинами . Большого внимания в контексте изучения отдельных периодов становления и развития государственного строя России заслуживают: совместный труд Л.А. Стешенко и К.А. Софроненко, в котором раскрывается характер государственного устройства периода петровских преобразований; монография И.А. Емельяновой, посвященная анализу организации и деятельности высших органов управления России в дореформенный период, а так же диссертационные исследования А.И. Парусова анализирующего социальную и экономическую природу административных реформ первой четверти XIX в. и Ю.Г. Галая
' Зайоичковский П.А.: 1) Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М, 1964; 2) Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; 3) Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80х - начала 90х гг.). М., 1970; Ерошкин Н.П.: 1) История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; 2) Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860 гг.). М., 1985; 3) Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М, 1960. и др.
6 рассматривающее особенности российской администрации и суда в пореформенный период .
Новый всплеск интереса к изучению соотношения центральных и местных органов государственной власти произошел в конце XX в., что было вызвано существенными изменениями в политической системе России. В этот период выходят в свет работы М.В. Бабича «Государственные учреждения России XVIII века», М.М. Шумилова «Местные учреждения и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в.»; совместный труд Т.П. Коржихиной, А.С. Сенина «История российской государственности», затрагивающий общие вопросы становления и эволюции российской государственности; коллективная монография «Государственное управление и самоуправление» под редакцией В.П. Семьянинова и выполненная в соавторстве монография В.В. Еремяна и М.В. Федорова «Местное самоуправление в России (XII - начало XX вв.)»2. В последние годы опубликованы работы Т.Л. Мигуновой, исследующей вопросы административного реформирования государственных учреждений периода правления Екатерины Великой, Н.Г. Карнишиной, анализирующей модели взаимоотношений между руководящим центром и регионами, Л.В. Мась, посвященная органам местного самоуправления в России и Л.М. Лысенко раскрывающая характер соотношений губернаторской и генерал-губернаторской власти . Большое значение имеют труды Л.Е. Лаптевой, в которых исследуются проблемы общеимперского по-
Стешенко Л.А., Софоненко К.А. Государственный строй России в 1 четверти XVIII в. М., 1973; Емельянова И,А. Высшие органы государственной власти и управления России в дореформенный период. Казань, 1962; Парусов А.И. Административные реформы в первой четверти XIX в., в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Автореф. дисс... докт. ист. наук. Л., 1965; Галай 10.Г. Российская администрация и суд во второй половине XIX в. (1866-1879). Автореф. дисс... канд. ист. наук. Минск, 1980.
2 Бабич М.В. Государственные учреждения России XVIII в. М., 1999; Шумилов М.М. Местные учреждения и
центральная власть в России в 50х - начале 80х гг. XIX в. М., 1991; Коржихина Т.П., Сенин А.С. История рос
сийской государственности. М., 1995; Государственное управление и самоуправление в России: очерки исто
рии / Отв. ред. Семьянинов В.П. M., 1995; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России
(XII-начало XX вв.). М., 1998.
3 Мигунова Т.Л.: 1) Административные реформы Екатерины Великой (исторические предпосылки и результа
ты). Н. Новгород, 2001; 2) Право, администрация и суд в реформах Екатерины Великой. СПб., 2002;
Карнишина Н.Г. Центр и регион. Исторические модели взаимодействия. Пенза, 2003; Мась Л.В. Развитие ме
стного самоуправления в дореволюционной России. СПб., 2001; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-
губернаторы в Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001.
рядка и традиционных систем управления, анализируется правовой статус местностей, управляемых на особом положении, а также выделяются общие принципы управления Российской империей во второй половине XIX в.'
Региональной истории управления в XIX - начале XX вв. уделялось значительно меньше внимания. В этой связи наибольшую ценность представляет труд В.В. Ивановского, посвященный анализу и классификации административного устройства территорий (регионов), управляемых на особом положении (регионов) в конце XIX века, и СМ. Прутченко, исследовавшего историю центральных и местных учреждений Сибири по Сибирскому учреждению 1822 г.2
В XX в. наибольшее освещение получили проблемы политико-государственного развития Сибирского и Дальневосточного регионов. В связи с чем хотелось бы отметить фундаментальный труд «История Сибири с древнейших времен до наших дней» в 5-ти томах, кроме того, среди работ, исследующих вопросы административного устройства и порядка действия органов государственной власти, выделяются работы Л.С. Рафиенко, В.М. Кабузана, В.В. Рабцевича, Н.П. Матхановой, М.О. Акшина, Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек и, несомненно, ряд работ А.В. Ремнева, посвященных проблемам регионального управления3. Истории государственных и местных учреж-
Лаптева Л.Е.: 1) Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в). М., 1998; 2) Местное управление в пореформенной России (1864-1905 гг.). Автореф. дисс... докт. юр. наук. М., 2002; 3) Историко-правовые исследования местного управления в России // Государство и право на рубеже веков. М., 2001 и др.
2 Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. Казань, 1891; Прутченко СМ. Сибирские
окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского
государства. СПб., 1899.
3 Рафиенко Л.С. Управление Сибирью в 20 - 80-е годы XVIII в. Автореф. дисс... канд. ист. наук. Новосибирск,
1968; Кабузан В.М. Дальневосточный край в XVII - начале XX вв. (1640-1917). М., 1985; Рабцевич В.В. Мест-
» мое управление Западной Сибири в 80-х годах XVIII - 1 четверти XIX вв. Автореф. дисс... канд. ист. наук.
Новосибирск, 1973; Матханова Н.П.: 1) Сибирский административный аппарат в XIX в. Новосибирск, 2003; 2) Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX в.: В.Я. Руперт, H.H. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков. Новосибирск, 1998; Акшин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск, 2003; Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX- начало XX века). Иркутск, 1986; Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративное исследование окраиной политики России в первой половине XIX в.). Иркутск, 2002; Ремнев А.В.: 1) Административная политика самодержавия в Сибири в XIX - начале XX вв. Автореф. дисс... докт. ист. наук. СПб., 1997; 2) Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; 3) Россия и Сибирь в меняющемся пространстве империи, XIX - начало XX века // Российская империя в сравнительной ретроспективе. М., 2004. и др.
дений Кавказского края посвящены диссертационные исследования З.М. Блиевой, Ш.В. Ванишвили и Ю.Б. Гвенетадзе1. Особое значение имеет исследование A.M. Четвертакова, анализирующего правовое положение за-падных регионов России . Внимания заслуживают работы СВ. Кодана, посвященные истории развития юридической политики Российского государства .
С целью изучения правового статуса различных категорий населения и органов общественного управления диссертантом проанализированы научные труды дореволюционных, советских и российских ученых. До 1917 г. правовому положению населения были посвящены работы А.П. Сапожникова, М. Люсни, Н.П. Петшича, И.И. Серебрянникова и В.В. Солярского4.
В советский и современный периоды проблемам определения правового статуса разных социальных категорий уделялось значительно больше внимания, при этом исследовались, как правило, отдельные сословия или этнические группы.
Анализ литературы позволяет выделить следующие основные направления в изучении вопросов правового положения отдельных категорий населения. Во-первых, это ряд работ, посвященных вопросам государственного управления и самоуправления в Российской империи: Л.А. Стешенко,
1 Блиева З.М. Административные и судебные учреждения на Северном Кавказе в конце XVIII - первой поло
вине XIX вв. Автореф. дисс... канд. ист. наук. Л., 1984; Ванишвили Ш.Н. Закавказье в системе российского
правления (1864-1917 гг.). Автореф. дисс... докт. ист. наук. Тбилиси, 1990; Гвенетадзе Ю.Б. Самоуправление
грузинских народов (1875-1917 гг.). Автореф. дисс... канд. ист. наук. Тбилиси, 1980.
2 Четвертаков А.М, Правовое положение западных национальных регионов Российской империи в 1-ой чет
верти XIX в. Автореф. дисс... канд. юр. наук. М., 1987.
3 См.: Кодам СВ.: 1) М.М. Сперанский и кодификация сибирского законодательства // Политика самодержа
вия в Сибири XIX - начала XX вв. Сб. науч. тр. Иркутск, 1988; 2) Законодательство сибирской реформы 1822
г. в экономической политике самодержавия // Хозяйственное освоение Сибири в XIX - начале XX вв.
Иркутск, 1991; 3) Российское государство и коренные народы: исторический опыт правового регулирования //
Росс. юрид. журнал. 1993. № 2; 4) Национальная политика и формирование территориально-законодательного
устройства Российской империи (1800-1850-е гг.) // Право и политика. 2003. № 2; 5) Местные узаконения в
системе законодательства Российской империи (1800-1850-е гг.) // Журнал Росс. Права. 2003. № 9; 6) Статус
Царства Польского в составе Российской Империи в 1830-1850-е гг. // Межвуз. сб. науч. тр. Архангельск,
2003. Вып. 3 и др.
4 Сапожников А.П. Иноверцы и иноземцы в России (их права и отношение к коренным жителям). СПб., 1898;
Люсня М. Как управляются народы. СПб., 1906; Петшич Н.П. К самоопределению народностей в России.
СПб., 1906; Серебрянников И.И. Инородческий вопрос в Сибири. Иркутск, 1917; Солярский В.В. Современное
правовое и культурно-экономическое положение инородцев Приамурского края. Хабаровск, 1916.
В.В. Еремяна, Л.Е. Лаптевой, А.Ю. Шутова, В.А. Александрова и др.1 Во-вторых, комплексный анализ правового положения и органов управления как населением, проживающим на определенной территории, так и отдельным его категориям. К такого рода исследованиям относятся работы М.М. Федорова, В.В. Рабцевич, Л.М. Дамешек, В.Г. Марченко, А.Ю. Конева и др., посвященные изучению правового статуса и системам управления сельским, городским и инородческим населением на территории Сибири. Указанные авторы рассматривают отдельные категории населения с позиции интеграции данного региона в общеимперскую систему государственного властвования". Истории сельского и городского населения на Урале посвящен коллективный труд Е.Ю. Апкаримовой, СВ. Голиковой, Н.А. Миненко, И.В. Побережникова3.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают государственно-правовые институты и правовые акты, законодательно закрепляющие административно-территориальное деление Российского государства и структуру органов административного управления областями, регулирующие взаимоотношения между центральными и местными органами власти и устанавливающие порядок государственного управления, а также механизмы самоуправления в областях.
Предмет исследования включает исследование места и роли области в системе государственного устройства и управления Российской империи в
Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие. X-XXI вв. М., 2002; Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX в.). М., 2003; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. M., 1999; Александров В.А. Сельская община в России (XVII-XIX вв.). M., 1976.
2 Федоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири в XVII - первой половине XIX века. Якутск,
1978; Рабцевич В.В.: 1) Управление государственными крестьянами в последней четверти XVIII - первой по
ловине XIX в. // Крестьянство Сибири периода разложения феодализма и развития капитализма. Сб. научн. тр.
Новосибирск, 1981; 2) Сибирский город в дореволюционной системе управления. Новосибирск, 1984;
Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народ Сибири (XIX - начало XX вв.). Иркутск, 1986;
Марченко В.Г. Управление и суд у малых народов Севера Сибири и Дальнего Востока в царской России.
Автореф. дисс... канд. ист. наук. Томск, 1985; Конев А.Ю.: 1) Система административного управления у ко
ренных народов Северо-Западной Сибири в XVIII - начале XX вв. Автореф. дисс... канд. ист. наук. Самара,
1994; 2) Коренные народы Северо-Западной Сибири в административной системе Российской империи
(XVIII - начало XX вв.). М., 1995.
3 Апкаримова Е.Ю., Голикова СВ., Миненко Н.А., Побережников И.В. Сельское и городское самоуправление
на Урале в XVIII - начале XX вв. М., 2003.
XVIII - начале XX вв., характеристику ее элементов и влияние процессов реформирования общеимперских институтов на правовой статус областей как особых территориально-управленческих единиц.
Хронологические рамки исследования определены с учетом необходимости изучения этапов и тенденций становления и развития административно-территориального деления России, а так же выявления причин складывания исключительного правового положения местностей, управляемых на особом основании. В связи с этим исследуется период с середины XVI в., что связано с принятием указа 1555 г. и первыми попытками реформирования порядка управления территориями, до начала XX в. Отметим, что исследование правового положения областей в составе унитарного государства возможно только на протяжении XIX - начала XX вв.; несмотря на то, что область появляется в XVIII в., юридическое оформление правового положения и его развитие происходит в XIX в. В начале XX в. происходит реформирование всех уровней государственного управления.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в проведении историко-правового исследования этапов становления и развития государственного устройства, факторов и тенденций, оказывающих влияние на процесс оформления административно-территориального устройства в контексте государственного строительства и акцентировании внимания на выявлении причин возникновения и особенностей правового статуса областей в составе Российской империи. При этом основное внимание сосредотачивалось на элементах государственного механизма и соответствующей им структуре административных органов главного, местного и общественного управления. В данном ракурсе учитывалась как специфика всего региона (генерал-губернаторства) так и особенности областей.
Задачи диссертационного исследования предполагают:
рассмотрение основных направлений, этапов и тенденций оформления административно-территориального устройства Российской империи;
выявление политических и социально-экономических причин особого положения областей в составе Российской империи;
определение структуры и системы административного управления областями и их детальный анализ;
установление правового положения областей и их особенностей в системе государственного устройства и управления России в XIX в.
Методологическая база и методы диссертационного исследования.
При анализе и синтезе теоретической и эмпирической базы, автором использовались общий диалектический и частнонаучные методы познания, такие как формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, логический и метод системно-структурного анализа, при условии комплексного подхода к выявленным проблемам. Это позволило рассмотреть эволюцию административно-территориального деления России, выявить этапы его формирования, установить особый правовой статус области и органов главного, областного и уездного (окружного) управления.
Теоретические основы исследования. Изучение истории государственного устройства Российской империи и определение правового положения областных органов административного управления поставило перед автором ряд вопросов, касающихся научного определения и трактовки таких понятий как административно-территориальное деление, унитарное государство, статус административной единицы в составе унитарного государства, местное управление и самоуправление и т.д., что вызвало необходимость исследования работ по теории государства и права и истории государственного управления (М.Н. Марченко, В.С Нерсесянца, В.И. Власова, В.Е. Чиркина, В.И. Куликова,
СВ. Юшкова1 и др.), а так же обращение к энциклопедической и справочной литературе.
Помимо этого встал вопрос об определении термина «область» в аспекте исторического развития и с позиции современной историко-правовой науки. С этой целью проанализированы труды таких ученых конца XIX - первой половины XX вв. как И.Д. Беляев, М.Ф. Владимирский-Буданов, П. Мрочек-Дроздовский, Б.Н. Чичерин, Л.А. Тихомиров, Ю.В. Готье и др., в результате чего был установлен достаточно «размытый» характер определения области и областных органов, отождествление «области» с «уездом», а позднее с «гу-бернией» . В работах современных историков-юристов уже более четко прослеживается разграничение уезда, волости, губернии и области, но при этом не определяется, что представляла собой область в качестве управленческой единицы в государственном устройстве Российского государства, не рассматриваются ее специфика и особенности.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составляют следующие группы источников
Законодательные акты, закрепляющие административное и территориальное деление России в исследуемый период, регламентирующие деятельность органов государственного и общественного управления различных уровней и официально опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (издание первое и второе) и Своде законов Российской империи издания 1832, 1835, 1842, 1857, 1876 и 1892 гг.-тома II и XIII.
Материалы официального делопроизводства, представленные документами фондов Российского государственного исторического архива (РГИА),
1 Марченко М.Н. Общая теория государства и права. М., 2001; Нерсесянц B.C. Общая теория права и государ
ства. М., 2000; Власов В.И. Теория государства и права. Ростов-н/Д., 2002; Чиркин В.Е.: 1) Государственное и
муниципальное управление. М., 2004; 2) Государствоведение. М., 2000; Куликов В.И. История государствен
ного управления России. М., 2003; Юшков СВ. История государства и права России (IX-XIX). Ростов-н/Д.,
2003.
2 См.: Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб., 1999; Чичерин Б.Н. Областные учреждения Рос
сии в XVII веке. М., 1856; Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 2006; Готье Ю.В. История
областного управления России от Петра I до Екатерины II. В 2 т. М.-Л., 1941 и др.
Государственного архива Читинской области (ГАЧО) и рукописного отдела Российской национальной библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина.
С целью всестороннего изучения темы диссертационного исследования и сбора эмпирического материала были исследованы дела Департамента горных и соляных дел (РГИА ф. 37), Департамента народного просвещения (РГИА ф. 733), Государственного Совета (РГИА ф. 1148), Департамента законов Государственного совета (РГИА, ф. 1149), Комитета министров второго Сибирского комитета (РГИА ф. 1265), Департамента полиции исполнительной МВД (РГИА ф. 1291), первого департамента Сената (РГИА ф. 1341), Забайкальского областного управления по общему управлению, строительной и ветеринарной части (ГАЧО ф. 1 /о/, ф. 1 /стр/, ф. 1 /вет/), а также документы и переписка, принадлежащие М.М. Сперанскому (РО РНБ, ф. 731).
Особую ценность для исследования исторических аспектов развития областей и понимания характера взаимоотношений между органами государственной власти, а так же реального соотношения властных полномочий на местах представляют отчеты и доклады губернаторов М.М. Сперанского, К.П. Фон-Кауфмана, СМ. Духовского, И.О. Розенбаха, С. Эсадзе, И.И. Во-ронцова-Дашкова , воспоминания и дневники государственных чиновников и др.
(3) Статистические данные об административном разграничении территорий, составе и соотношении этнических групп в областях или уездах, для получения которых были проанализированы сборники циркуляров, журналы
1 Сперанский М.М. Отчет в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию
ее управления // Прутченко С. Сибирские окраины, областные установления, связанные с Сибирским учреж
дением 1822 г. Ч. 2. СПб., 1899; Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора СМ. Духовско
го. СПб., 1898; Всеподданнейший доклад особого комитета по устройству наших среднеазиатских областей.
СПб., 1867; Розенбах Н.О. О законодательном устройстве областей русского Туркестана / Сост. Туркестан
ский генерал-губернатор Н.О. Розенбах. СПб., 1885; Воронцов-Дашков И.И. О поземельном устройстве насе
ления Карской и Батумской областей / Сост. Кавказский наместник И.И. Воронцов-Дашков. Тифлис, 1912 и
др.
2 Термен А.И. Воспоминания администратора. Опыт исследования принципов управления инородцев. Петро
град, 1914; Из воспоминаний М.И. Венюкова. Амстердам, 1895; Барсуков И. Граф Н.Н. Муравьев-Амурский
(материалы для биографии). Кн. 1. M., 1891; Обоснование главных оснований местного управления Сибири.
СПб., 1841; Глебов Н.Н. Заметки об искусстве администрирования. СПб., 1906 и др.
областных правителей и губернских совещаний, а также статистические очерки1.
Научная новизна исследования состоит в том, что, данное исследование является первым опытом комплексного анализа государственно-правовых институтов и систем управления областями в государственном устройстве и управлении Российской империи. С позиции современных концептуальных подходов прослеживается история развития областей, выделяются общие и специфические черты в процессе становления и эволюции управленческой структуры регионов. В контексте государственного устройства в целом, раскрываются особенности компетенции главных и местных органов власти, а также выявляются причины, повлиявшие на сложившееся положение. Исследуются механизмы воздействия самоуправленческих органов различных социальных общностей и их включение в государственное управление. Формулируется определение «области» с позиции территориально-управленческой единицы в составе Российского государства. В научный оборот вводится ряд новых материалов документального и архивного характера.
Положения, выносимые на защиту, построенные на основе анализа нормативно-правовых актов, теоретических работ и других источников и содержащие элементы научной новизны, могут быть сформулированы следующим образом:
1. Процесс зарождения и развития государственного устройства Российской империи можно подразделить на четыре этапа, в соответствии с преобладающими системами управления на местах: (1) со времени образования централизованного государства и до середины XVI в., представленный системой кормлений; (2) с середины XVI до начала XVIII вв., основанный на соче-
1 Цыбин А.Н. Сборник циркуляров начальника Кубанской области и наказного атамана Кубанского казачьего войска, Кубанского областного правления, канцелярии начальника... / Сост. А.Н. Цыбин. Екатеринодар, 1911; Шершенко А.И. Правовое и экономическое положение иногородних на Северном Кавказе, в связи с хозяйственным развитием края. Екатеринодар, 1906; Статистическое обозрение кочевых племен Восточной Сибири, на коих простирается действие свода степных законов. СПб., 1836; Рябченко А.Е. Административное деление империи / Сост. А.Е. Рябченко / Россия. СПб., 1907 и др.
тании приказного и воеводского управления с элементами самоуправления; (3) 1708 - 1775 гг. губернско-провинциальное управление, учрежденное в результате административных реформ Петра I; (4) собственно губернское управление, закрепленное в 1775 г. в Учреждении о губерниях и подвергавшиеся определенным изменениям на протяжении XIX - начала XX вв.
Процесс становления и эволюции областей как территориально-управленческих единиц тесно связан с региональной политикой Российского государства. На порядок управления присоединенными территориями оказывало влияние множество факторов, среди которых наиболее заметны способ и время административного освоения, уровень экономического и государственного развития края и населения; а также юридическая политика Российского государства, в общем, и применительно к отдельным регионам в частности.
В XIX в. территориально-управленческое деление Российской империи имело преимущественно трехзвеньевую структуру: губерния - уезд -волость, в соответствии с которой и выстраивалась система административного управления на местах. Однако отдельные территории, входившие в состав Российского государства, имели особенности, что проявилось в использовании области в качестве территориально-управленческой единицы. Области, образованные, как правило, на присоединенных территориях, входили в состав генерал-губернаторств и помимо губернаторской власти подчинялись главному управлению в лице генерал-губернатора. Таким образом, система управления областями состояла из: главного, областного, уездного (городского) и волостного управления.
Генерал-губернаторства по общему правилу делились на губернии (области), уезды (округа), волости и сельские общины. Однако такой порядок применялся не всегда. Некоторые местности, вследствие обширности территорий, отдаленности от областного центра или национально-исторических традиций имели специфическое деление. Структура главного управления во вто-
16 рой половине XIX в. была представлена двумя формами, в зависимости от степени самостоятельности существующих при генерал-губернаторе учреждений:
общая в Иркутском, Приамурском и Степном генерал-губернаторстве и
исключительная - в Кавказском и Туркестанском крае. Статус генерал-губернаторов и главного управления определялся, исходя из потребностей управления конкретными областями и обуславливался специфическими особенностями соответствующих регионов.
Управление отдельными частями ведомств осуществлялось по горизонтали и обуславливалось введением и развитием системы министерств. Отраслевые органы образовывались не во всех областях, что связано с обширностью и изолированностью территорий, отдаленностью от областного центра, особенностями исторического развития и родового управления коренного населения, малонаселенностью и природными условиями, влиявшими на экономическое развитие региона. Введение ведомственного управления в областях было призвано внести определенную децентрализацию в местное управление, основанное на принципах единоначалия.
Местное управление в областях Российской империи строилось с учетом тех же факторов, что и генерал-губернаторское. Структура органов местного управления была неодинаковой. Тем не менее, прослеживаются общие тенденции в структурировании областных органов власти: присутствие областного правителя (областной начальник, военный или гражданский губернатор и атаман казачьих войск); создание областного правления (за исключением Амурской области), которое было призвано осуществлять частное управление; наличие штата чиновников. На уровне уезда - учреждение должности уездного начальника, который в зависимости от местной специфики, выполнял хозяйственные и полицейские функции. В государственной политике по отношению к областям прослеживается стремление к унификации и распространению общеимперских принципов управления, и учет специфических особенностей, исторически присущих отдельным местностям. В связи с этим, пол-
номочия областных и уездных управлений подразделяются на общие с губернскими органами, и особенные, вызванные спецификой географического положения, необходимостью учета интересов местных властных элит, традиций и обычаев государственного (родового) управления коренного населения.
Юридически оформленная социальная структура областей состояла из городских и сельских жителей, инородцев и казаков. Общественное управление, согласно общеимперского законодательства, предполагало два уровня: городской и сельский, что распространялось и на население областей. Особенностью самоуправления в областях было вовлечение в двузвеньевую систему инородцев и казаков с частичным сохранением национальных или сословных традиций, и применение упрощенного порядка управления. В целом общественное управление областями было приближено к общеимперскому (за исключением бродячих инородцев), при этом именно в общественном управлении наиболее ярко проявились особенности этнического и конфессионального состава населения, оказывающие влияние и на государственное управление в областях.
На основании исследования можно сделать общий вывод: область в государственном устройстве Российской империи представляла собой самостоятельное административно-территориальное образование, формируемое в соответствии с региональной политикой государства и создаваемое на присоединенных или приграничных территориях с целью постепенной интеграции последних в общеимперскую систему государственного устройства и местного управления с сохранением местных особенностей управленческо-регулятивного характера, отражающих специфику геополитического положения, этнического состава населения, а также традиции социального управлении и нормативного регулирования общественных отношений.
Достоверность полученных результатов обусловлена репрезентативностью источниковой базы исследования, отвечающей современному уровню научного знания, методологией и методами исследования, строгой аргументированностью научных положений и выводов, а также признанием их научным сообществом.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет определенную познавательную и теоретическую ценность, которая заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов истории государства и права России. Привлечение новых и обобщение известных материалов историко-правового характера, включая документы архивов, расширяет сферу научного знания в области историко-правовых дисциплин. Изложенные в диссертации материалы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении истории административно-территориального деления и системы местного управления, а также в учебном процессе при преподавании курса истории отечественного государства и права и отечественной истории в высших учебных заведения.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации, выносимые на защиту теоретические разработки и выводы обсуждались в 2003, 2004 и 2005 гг. на Уральских исто-рико-юридических чтениях; на VII международной молодежной научной конференции «Молодежь Забайкалья: интеллект и здоровье», Чита, 2003 г. Фактический материал исследования используется автором при чтении лекций и проведении практических занятий по истории отечественного государства и права и отечественной истории. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Забайкальского института предпринимательства Сибирского университета потребительской кооперации и в деятельности Читинского Областного краеведческого музея им. А.К. Кузнецова. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ объемом 3,3 п.л.
Формирование административно-территориального деления России в XVI - третьей четверти XVIII вв
Процесс государственного строительства в России имеет длительную историю и вызывает особый интерес в современной исторической и правовой науке, что вызвано большим комплексом причин, среди которых наиболее заметно и актуально, с позиции автора, повышение внимания к так называемой «глобальной истории» . Кроме того, как отмечает А.В. Ремнев: «Империя как бы выросла из исторического процесса «собирания русских земель»...»2. Все это ставит вопрос о необходимости определения империи и ее квалифицирующих признаках. Под империей в современной науке понимается «форма государственного образования, сложившаяся как следствие территориальной экспансии государства-метрополии и связанная с объединением в рамках одного государственного образования различных народов (с различным уровнем развития экономики, культуры, религиозной принадлежности, управленческо-нормативных систем и т.д.), с выделением имперского центра, представленного единой (как правило абсолютистской) системой государственной власти в лице ее верховного носителя с титулом императора и в целом централизованного государственного управления и законодательства с учетом и использованием (в том или ином объеме) государственно-правовых традиций и опыта развития (при отсутствии - сложившейся системы родового управления и обычного права) национальных регионов до включения их в состав империи образования» .
В контексте данного исследования государственного строительства усматривается два направления. Во-первых, изучение процесса территориального расширения Российского государства (территориальной экспансии); и, во-вторых, процесса складывания централизованного государственного управления, с выявлением особенностей управления национальными регионами. В связи с этим, возникает необходимость определения таких понятий как «центр» и «регион». «Центр» и «регион» - это термины, раскрывающие в первую очередь систему властных полномочий. Следовательно «центр» представляет собой «столицу, месторасположения высших и центральных органов управления, где принимаются стратегические управленческие решения». Однако приведенное определение не учитывает распространение и, что наиболее важно, законодательное закрепление терминов «областной центр» и «губернский центр». В свете этого, представляется обоснованным видоизменить определение следующим образом: центр, в аспекте властеотношений, это определенная территория, месторасположение органов центрального или местного управления, где принимаются решения, затрагивающие интересы подведомственной территории. «Регионы», в современной юридической науке определяются как «территориальные общности, имеющие существенные отличия в социально-экономическом, политико-правовом, социально-культурном и этно-конфессиональном облике».
Процесс складывания государственного устройства России хронологически совпал и тесно связан с процессом становления централизованного государства. Следовательно, особенности и специфические черты процесса централизации накладывали отпечаток на характер последнего. Формирование централизованного государства имело существенные отличия от аналогичных процессов, протекающих в странах Западной Европы в XVI-XVII вв., что было обусловлено в первую очередь более быстрыми темпами его развития и форсированным характером, в то время как в западноевропейских государствах централизация протекала в эволюционно подготовленных условиях.
Среди факторов, оказывающих влияние на подобное положение и выбор модели управления, многие авторы на первом месте ставят обширность территорий и протяженность границ, однако, по мнению Н.А. Омельченко, данная причина не единственная. Помимо этого, автор выделяет внешнеполитическую обстановка (внешняя опасность), феодальный способ производства и отношения подданничества, подменившие договорные, особый взгляд на самодержавие как на «неограниченное самовластие царя», особый антизападнический менталитет московских властей и, наконец, опричнину, выражавшую стремление Ивана IV установить режим личной неограниченной власти, что, в конечном счете, привело к складыванию «...жесткой централизации и иерархичности политических и общественных институтов и структур при господстве насильственных методов управления».
Особого внимания заслуживает вопрос об условиях и мотивации процесса расширения территорий. Этот вопрос наиболее объективно, рассмотрен в работе ученого-юриста Н.М. Коркунова, который говорит, что в отличие от колоний западноевропейских государств, присоединение русских окраин не было вызвано экономическими причинами, а служило обеспечению могущества и независимости государства, а, следовательно, было вызвано политическими интересами. «Ей (России - прим. автора) нужен был доступ к морю, ей надо было охранять свои границы от диких орд, и в силу этого она росла и росла, иногда в ущерб своим экономическим интересам» .
Оформление централизованного унитарного государства требовало разграничения территории государства и создания административно- территориальных единиц, т.е. оформления государственного устройства. Под государственным устройством, в современной науке, понимается «внутреннее строение государства, его деление на составные части...», а также «способ территориальной (и национально-территориальной) организации распределения государственной власти и взаимоотношений между соответствующими субъектами государственной власти»1. С этой позиции, представляется обоснованным исследование вопросов, касающихся исторических традиций территориального и административного деления Российской империи, характера взаимоотношений между центральными и местными органами власти и процесса эволюции систем местного управления.
Говоря о факторах, оказывающих влияние на административно-территориальной деление О.А. Авдеева указывает, что «...правительство России исходило из взаимодействия экономического, национального и политического факторов»2.
Становление государственного устройства в конце XVIII-XIX вв. и появление области как особой единицы государственного управления
История областей начинается с начала XVIII в. после административно-территориальных преобразований Петра I, однако на тот период термин область носил скорей бытовой характер1. В силу этого, представляется наиболее перспективным исследование данного административно-территориального образования непосредственно с 7 ноября 1775 г., когда было издано Учреждение для управления губерний Всероссийской империи в котором, закреплялось административно-территориальное деление, просуществовавшее с незначительными изменениями до 1917 г.
Местные административные учреждения Петра I просуществовали недолго, многие из них были отменены им самим или его приемниками. Ко времени воцарения Екатерины II на местах отсутствовала четкая структура управления и порядка подчиненности, не существовало определенности в вопросах компетенции местных начальников. Воеводам предоставлялись практически неограниченные права на подведомственных территориях и в сфере судебных и в сфере административных полномочий, что вызывало недовольство не только государственной власти, но и разных слоев населения.
Таким образом, перед императрицей встал вопрос о необходимости преобразования местных учреждений. Историки В.В. Еремян и М.В. Федоров так объясняют причины приоритетного внимания императрицы к вопросам административно-территориального устройства: «Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты Кодификационной комиссии» . Процесс осуществления реформирования органов управления на местах проходил несколько этапов.
Первый этап в 1763-1764 гг. носил подготовительный характер. Так, в октябре 1764 г. Екатерина издает указ, согласно которому все губернаторы должны были произвести перепись находящихся в губернии городов и уездов, а так же высказать свое мнение о целесообразности сохранения в них комис-сарств, магистратов и ратуш. Кроме того, в этот период следует указ о новых губернских штатах с определенным жалованьем для каждого служащего и Наставление губернаторам 1764 г.. В первом документе устанавливались штаты губернских органов управления и на его основании можно судить о существовавшей в тот период трехзвеньевой системе губернского управления: губерния, провинция, уезд.
В губерниях управление осуществлялось губернатором, который являлся председателем губернской канцелярии, при нем учреждались два товарища, прокурор, три секретаря, протоколист, регистратор, переводчик, архивариус и канцелярские служители разных разрядов в количестве 28 человек. В провинциях управление состояло из провинциальной канцелярии, воеводы и при нем одного товарища, прокурора, двух секретарей, протоколиста, регистратора и 14 человек канцелярских служителей. В уездных городах - канцелярия уездного города, воевода и при нем товарищ, подьячий, переименованный по штату в секретаря, и 11 человек канцелярских служителей .
В Наставлении губернаторам от 21 апреля 1764 г. губернатор представлялся как от императрицы «поверенная ... особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии, состоять имеет под собственным нашим и Сената нашего ведением, почему и указы только от нас и Сената нашего приемлет», следовательно, губернатор являлся «проводником» и исполнителем императорской воли на местах. На него возлагались обязанности, совместно с губернским прокурором, изобличать лихоимцев, взяточников, казнокрадов; осуществлять попечительство о земледелии, промыслах, торговле; руководить чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезжать их раз в три года, составлять отчеты, производить сбор податей и т.д. В свете этого видно, что губернатор получил огромную власть, и указ был направлен на укрепление и усиление роли местного управления1.
Второй этап был связан с деятельностью по разработке нового учреждения о губернском управлении. 14 декабря 1766 г. Екатерина издала указ об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового уложения, которое бы охватило всю систему законодательства, суда и управления. В комиссии приняли участия депутаты от Сената, Синода, всех коллеги и канцелярий, кроме губернских и воеводских, от городов и разных сословий (по уездам) и даже от казачьих войск. Для представителей устанавливался возрастной ценз -не моложе 25 лет, жалование в соответствии с сословием: дворянам - 400 руб., посадским - 22 руб., прочим - 37 руб. в год; и пожизненные судебные привилегии - депутат на всю жизнь при совершении любого преступления освобождался от смертной казни, пыток и телесного наказания .
Уложенная комиссия собралась 30 июля 1767 г. в Москве, где депутатам был зачитан от имени императрицы князем A.M. Голицыным Наказ. В этом документе, написанном самой императрицей, содержалось 526 статей, разделенных на 20 глав и 5 разделов, в которых излагались основания будущих преобразований и сформулированы общие принципы устройства государства3. В свою очередь депутаты были снабжены наказами избирателей, которые должны были служить руководством для самого депутата, и изучены остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и меры к их реализации. Основываясь на опыте английского парламентаризма, императрица разделила всех депутатов на «частные комиссии» (особые для разработки отдельных законопроектов). Такая организация работы выборного органа являлась, по сути, первой попыткой учреждения парламентского типа в России.
Организация деятельности и правовое положение главных органов управления областями
Для определения правового статуса областей в административно-территориальном делении и управлении Российской империи необходимо в первую очередь выяснить, что представляет собой правовой статус административной единицы в составе унитарного государства и как это понятие раскрывается в современной правовой науке. «Статус» - это правовое положение гражданина, юридического лица, государства, отдельной территории, характеризующееся совокупностью предусмотренных законодательством прав и обязанностей, а также преимуществ и льгот1. В связи с этим возникает потребность в установлении правового статуса как такового. В теории права правовой статус рассматривается как признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, и полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закреп-ляемых за теми или иными субъектами права . Однако в общей теории права «правовой статус» рассматривается, в основном применительно к физическим или юридическим лицам, при этом не раскрывается, статус административных образований в составе унитарного государства. Исходя из того, что субъектами публичного права могут выступать, в том числе и «отдельные территории» -административно-территориальные единицы, в лице органов государственной власти и должностных лиц, можно сделать вывод, что, правовой статус области, как административно-территориальной единицы в составе Российской империи это правовое положение области, характеризующееся совокупностью предусмотренных законодательством полномочий государственных органов и должностных лиц, а также преимуществ и льгот.
Как видно из положений первой главы, система территориального деления и управления Российского государства складывалась в течение длительного времени. К началу XIX в. все административно-территориальные единицы можно условно разделить на «коренные русские губернии», управляемые общеимперскими законами и местности, присоединенные к России в процессе исторического развития государства, управляемые на особом основании. Экспансионистская политика российского государства осуществлялась во всех, географически возможных и экономически интересных направлениях: на восток, в результате чего была присоединена Сибирь и Дальний Восток; во-вторых, на запад - Украина, Прибалтика, Царство Польское, Финляндия, Бессарабия; в- третьих, на юг и юго-запад - Кавказ, Казахстан, Средняя Азия и т.д. Среди способов присоединения новых территорий можно выделить три основных: (1) в результате завоевания территорий - Прибалтика, Великое княжество Финляндское, Бессарабия и т.д.; (2) в результате интеграции - Грузия; (3) в процессе колонизации территорий - Сибирь. При этом управление присоединенными местностями зависело от множества причин, среди которых значительное место занимал национальный состав населения и уровень его общественного и государственного развития. В случае наличия у присоединенных народов государственности и высокого уровня развития общественных отношений, вхождение осуществлялось на основе протектората, с последующим полным подчинением. Если у народов отсутствовала государственность или была слабо развита по сравнению с Российским государством, то оформление отношений происходило принесением вассальной присяги русскому государю - Имеретия, до восстания 1810 г., Абхазия на Кавказе др. Во-вторых, на характер взаимоотношений между Россией и присоединенными территориями, оказывал влияние географический фактор - приграничное расположение. Это положение вылилось в большую степень самостоятельности, а, зачастую, милитаризации местного административного аппарата управления. В-третьих, степень «добровольности» вхождения в Россию и насколько национальные элиты осознавали необходимость инкорпорации с учетом политических, экономических или сословных интересов1.
На основании совокупности причин и способов присоединения новых территорий, представляется возможным выделить два ключевых типа власте-отношений между центральными и региональными государственными органами, в зависимости от степени сохранения национальных и исторических традиций государственно-правовых институтов2: 1) На условиях определенной степени автономности. Так, в Царстве Польском (вошедшем в состав России по решению Венского конгресса 1815 г.) и Великом княжестве Финляндском (присоединенном в результате русско-шведское войны 1808-1809 гг.) долгое время сохранялись исторические формы организации государственной власти, и даже национальные правовые системы. Такое положение было вызвано высоким уровнем развития общественных и государственно-правовых институтов и нецелесообразностью введение общеимперских принципов административного управления, в связи с необходимостью нейтрализации национальных противоречий. 2) Вхождение в состав российского государства на условиях политической централизации, но с сохранением незначительной степени местных традиций - Бессарабия, Сибирь, Камчатка и т.п. Отличительной чертой местностей, управляемых на особом основании, является большая, чем в «коренных русских губерниях» степень его децентрализации. В административном отношении большинство областей было подчинено генерал-губернаторам, исключения составляли Тургайская и Уральская области, и область Войска Донского, которые выступали в качестве самостоятельных административных единиц. Кавказский край, образованный в результате реформ местного управления в 1840-х гг., не смотря на название, по сути, также представлял генерал-губернаторство.
Организация деятельности и правовое положение органов местного управления областями
Приступая к исследованию местных административных учреждений в областях Российской империи необходимо в первую очередь определить сущность органов местного управления и его понимание современной науке. В Большом энциклопедическом словаре, местное управление рассматривается как «управление делами, главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним...»1. С этой позиции и в соответствии с узаконениями исследуемого периода к местным установлениям можно отнести областные (губернатор и областное правление), уездные (уездные начальники, помощник и канцелярия) и городские. На этом основании, представляется возможным выделить два уровня (ступени) государственного управления существовавшего на местах - областной и уездный (городской).
Областное управление. В областном управлении необходимо обозначить одну из основных проблем исследования, которая заключается в отсутствии однообразия и сочетании военного и гражданского начал властвования. Данное положение было вызвано теми же причинами, что оказали влияние на специфику генерал-губернаторского управления (географическое положение, близость границ, национальный состав населения и уровень его развития). Кроме того, особое значение для оформления милитаризованного характера областного правления имело присутствие регулярных и казачьих войск в пределах административно-территориальных образований. Военные губернаторы были поставлены во главе таких областей как Дагестанская и Карская в Закавказье, Приморская, Амурская и Забайкальская в Приамурском генерал-губернаторстве, Семипалатинская и Семиреченская в Степном и Сыр-Дарьинская, Ферганская и Самаркандская в Туркестане. В Кубанской и Терской областях во главе были поставлены областные начальники, с полномочиями военных губернаторов; дополнительно военное управление учреждалось в Уральской, Тургайской и Закаспийской областях, не входящих в состав генерал-губернаторств.
На основании временных положений, местные органы управления совмещали в себе гражданские, военные и военно-административные функции. В Семиреченской области гражданская власть сочеталась с военной во всех административных учреждениях. В остальных областях совмещения военной и гражданской властей осуществлялось на уровне губернаторов, и части уездных начальников, которые управляли местностями, находящимися в исключительном положении. В тех областях, где были расположены казачьи войска, устанавливалось единство в управлении казачьим и гражданским населением, для предотвращения коллизий между начальниками разных уровней, которые имели место в Сибирской степи. Для этой цели в областях Забайкальской, Амурской, Приморской, Семиреченской, Уральской, Кубанской и Терской военный губернатор являлся наказным атаманом войска, а в Акмолинской и Семипалатинской губернаторам были присвоены права и обязанности наказных атаманов в отношении частей Сибирского казачьего войска, входивших в состав территорий этих областей.
В 1881 г. в Акмолинской и Семипалатинской областях войсковое и областное объединение управления было отменено, полномочия наказного атамана были переданы генерал-губернатору, а впоследствии должность командующего войском в Акмолинской области была упразднена, в связи с сокращением численности регулярных войск. 21 сентября 1881 г. военный губернатор Акмолинской области переименован в губернатора. В Положении 1892 г. должность военного губернатора на условиях совмещения гражданского и военного управления была восстановлена.
Наряду с этим, следует определить правовой статус губернаторской власти. В современной науке выделяется три основных элемента правового положения губернских начальников конца XIX в.: 1) губернатор являлся назначаемым правительством должностным лицом, представителем верховной власти в губернии и осуществлял в ее пределах политико-правовой надзор, состоявший в согласовании действий губернских учреждений с задачами государственной власти и в наблюдении за однообразным применением законов во всех частях губернского управления; 2) законодательство определяло в губернаторе главного администратора вверенной ему территории, который был обязан обеспечивать безопасность проживающего на ней населения, и заботится о его благосостоянии (в Наказе губернаторам Николая I особое внимание обращалось на обязанность губернаторов обеспечивать сословные и гражданские права граждан)1; 3) губернатор нес ответственность за свою деятельность. Постоянный контроль за действиями губернаторов нес Сенат, однако, в исключительных случаях он мог быть приглашен непосредственно к монарху для отчета о со-стоянии дел в губернии . Предложенная модель правового статуса общеимперских губернаторов не отражает в полной мере особенностей положения областных начальников, что подтверждается, во-первых, большей степенью децентрализации управления в областях, которая реализовывалась через институт генерал-губернаторства. И, во-вторых, большим объемом полномочий военных губернаторов, что было вызвано спецификой объектов управления: приграничные территории, национальный состав население, уровень его развития и исторические традиции.
Права и обязанности военных губернаторов определялись в Положениях об управлении областями, и по аналогии с правами генерал-губернаторов дифференцировались на общие и особенные. Общие функции закреплялись в ст.ст. 20, 115-122, 141, 165, 260 и 262-272 Общего губернского учреждения .
В связи с тем, что «управление областное не есть среднее или дополнительное установление между окружным и губернским начальством, но есть часть губернского управления.... Посему оно имеет власть надзора и разрешения по всем предметам, рассмотрению его подлежащим» , существенным полномочием губернаторов являлся надзор за правильным и успешным движением всех местных дел. Помимо этого к компетенции губернаторов относилась обязанность заботится о скором и законном производстве дел во всех областных и губернских инстанциях, кроме судебных и взыскание недоимок. Обозрение и ревизия всех местных учреждений и предоставление ежегодных отчетов. Определение, увольнение и награждение чиновников, подчиненных областным установлениям.
