Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Понятие и содержание миграционной политики
1. Формирование и развитие миграционной политики и законодательства 13
2. Правовое регулирование миграционных процессов в современном Российском государстве 42
3. Правовой статус мигранта в современной России: проблемы оптимизации 62
4. Зарубежный опыт законодательного регулирования миграционных процессов 98
ГЛАВА II Правовая поддержка российским государством соотечественников за рубежом
1. Особенности правового статуса соотечественников за рубежом в различных странах 108
2. Право соотечественников на получение гражданства и вида на жительство в странах постсоветского пространства 120
3. Правовое регулирование использования родного языка соотечественниками в бывших союзных республиках 136
4. Обеспечение правового статуса соотечественников за рубежом 145
Заключение 157
Список использованной литературы
- Правовое регулирование миграционных процессов в современном Российском государстве
- Зарубежный опыт законодательного регулирования миграционных процессов
- Право соотечественников на получение гражданства и вида на жительство в странах постсоветского пространства
- Обеспечение правового статуса соотечественников за рубежом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Открытие границ для свободного перемещения людей после распада Союза ССР привело к тому, что поток иммигрантов стало весьма нелегко контролировать Миграционная ситуация в Российской Федерации остается нездоровой до настоящего времени По сравнению с 1990-ми годами, когда наблюдался стихийно-обвальный характер миграции, положение удалось немного вьтравить, но говорить о наличии продуманной комплексной многоцелевой государственной программы реализации миграционных ресурсов пока преждевременно
Миграционная стратегия России в решающей степени должна обусловливаться демографической ситуацией Естественная убыль трудоспособного населения в России в настоящее время достигает примерно 1 млн. человек в год Единственным источником пополнения трудовых ресурсов может быть только иммиграция Следовательно, перспективная миграционная политика России - это прежде всего иммиграционная политика.
Обострение проблем миграции связано и с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы для регулирования и квотирования объемов иммиграции, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законной депортации или обеспечения их интеграции в российское общество Кроме того, прибытие иностранцев на территорию России облегчается тем, что государственная граница со странами СНГ практически открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией Актуальность данного исследования вытекает из того, что не действуют правовые механизмы контроля за миграционными потоками, обеспечения прав и законных интересов всех въезжающих и временно пребывающих на территории Российской Федерации лиц Указанные проблемы препятствуют сокращению нелегального сектора миграции Кроме того, вызывает озабоченность сложившаяся ситуация с российскими гражданами и гражданами бывшего СССР, считающими себя русскими и проживающими на территориях бывших союзных республик
Решение ключевых задач максимального сокращения нелегального сектора миграции и формирования системы селективной (избирательной)
иммиграции целесообразно рассматривать относительно двух различных групп иммигрантов тех, кто, въезжая в страну, не планирует оставаться на постоянное жительство и получать российское гражданство, и тех, кто стремится стать гражданином России и жить на ее территории
Миграционная политика любого государства как элемент регулирования рынка рабочей силы обусловлена экономическими и социальными задачами развития общества Это, в частности, актуально для России с ее своеобразным геополитическим расположением и сложными условиями и факторами социальной жизни Эффективное управление миграционными процессами все настойчивее включает в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур как федерального, так и регионального и муниципального уровней в системе жизнеобеспечения в различных сферах жизни общества
Для повышения эффективности управления данными процессами одной из актуальных задач является совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и системы государственного управления миграционной сферой в целом При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование как миграционной деятельности российского государства, так и организационно-правовых начал функционирования миграционных служб зарубежных стран1
Оценивая степень научной разработанности темы, следует отметить, что начало научному осмыслению правового статуса личности вообще, иностранных граждан в частности, изучению основ миграционной политики было положено в исследованиях советского периода2 Вопросы развития прав, свобод и обязанностей советского гражданина исследовались в работах С А Авакьяна, С А Автономова, И А Азовкина, А А Аксенова, А М Арбуз-кина, Д Ф.Аяцкова, Г В Барабашева, А А Безуглова, Л Ф Болтенковой, В И Васильева, Л А Васильева, НФ Воробьева, Б Н Габричидзе, РАГали-ахметова, Л А Григоряна, А И Лукьянова, Н А Емельянова, А Р Еремина, В В Еремяна, М В Федорова, И А Игнатюка, И П Ильинского, Б А Кирилло-
См подроб Леонидова ТИ Миграционная деятельность российского государства (теоретический аспект) Автореф дис канд юрид наук - М, 2007 С 3
Богуславский ММ, Рубанов А А Правовое положение советских граждан за границей М, 1961, они же Правовое положение иностранцев в СССР - М , 1962, Яворский ВД Правовое положение иностранцев в СССР Автореф дасс канд юрид наук -Киев, 1977
ва, В А.Кряжкова, М А Краснова, Г П Кригоногова, Е И Козловой, Ю Л Кру-зе, О Е Кутафина, В Л Лавриненко, А И Лепешкина, Г С Лиманского, В И Люцера, М Н Матвеева, В С Мокрого, И И Овчинникова, Н Н Онищенко, В С Основнина, Р В Панова, А И Пертцика, Н П Постовова, А С Прудникова, В Е Ревы, В П Семьянинова, А Я Сливы, В В Таболина, Ю А Тихомирова, Я Н Уманского, В И Фадеева, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Ю Л Шульженко, Е С Шургиной и др
Основные положения современной теории прав человека и гражданина были рассмотрены в целом ряде работ применительно к определению правового статуса мигрантов (Л И Глухарева, О В Белянская, Ю С Бадальянц, ДАЯгофаров и др), миграционной деятельности российского государства (А В Земскова, М Л Тюркин, Т И Леонидова), конституционно-правового регулирования приобретения гражданства, а также обеспечения прав соотечественников за рубежом (В П Басик, И С Дальдинова), легализации и гражданства (А С Кручинина, С А Калачева), вынужденной миграции в России (М Е Петросян), правового регулирования труда иностранных граждан в России (Г С Скачкова, И В Григорьев, Ю В Жильцова), правового положения российских соотечественников за рубежом (КАКорсик, ТШКулматов, О А Сластунина, В Г Поляков), административно-правового регулирования миграции в России (В В Востриков, Н Н Сощенко) и др
Среди зарубежных исследований в области легализации и гражданства, внедрения принципов селективной иммиграции необходимо выделить работы таких ученых, как Николас Льюис Ллойд и Джоанн Апап и др
Тем не менее вопросы, связанные с применением в России принципа селективной иммиграции, решением проблем амнистирования нелегальных иммигрантов, изучены слабо, что подтверждается отсутствием комплексных исследований в данной области Целостного теоретического исследования современных нормативно-правовых основ обеспечения миграционной и иммиграционной политики современного Российского государства прежде не проводилось Отсутствуют фундаментальные общетеоретические разработки по исследуемой теме, что в целом не может не влиять на эффективность проводимой Россией миграционной политики
Цель диссертационного исследования состоит в определении поиска путей совершенствования законодательства в сфере правового регулирования
миграционных процессов и прав мигрантов (в том числе соотечественников за рубежом)
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
изучение процесса изменения подхода к регулированию вопросов прав иностранных граждан и вопросов гражданства в историко-правовои ретроспективе,
анализ современной международно-правовой базы защиты прав различных групп мигрантов, поиск путей внедрения мирового опыта в законодательство Российской Федерации,
исследование действующего отечественного законодательства, регулирующего вопросы въезда и выезда, пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, проблемы легализации и получения российского гражданства,
выявление противоречий между нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы эмиграции и иммиграции, и поиск возможных путей их преодоления,
разработка и определение механизмов реализации правовых норм, направленных на упрощение процедур легализации иностранных граждан, получения гражданства, предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца,
анализ правовой базы и механизмов регулирования миграционных процессов и обеспечения прав и свобод соотечественников в разных странах,
выявление недостатков в реализации соотечественниками за рубежом своих прав и законных интересов и поиск путей преодоления этих недостатков
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации государственной политики с участием иммигрантов и соотечественников за рубежом
Предметом диссертационного исследования является нормативно-правовое обеспечение миграционной и иммиграционной политики современного Российского государства, законодательные механизмы ее реализации
Методологические основы исследования В диссертации использовались общенаучные, общелогические, частнонаучные методы познания процессов и явлений - такие, как исторический, сравнительно-правовой, фор-
мально-логический, формально-юридический, социологический, статистический и др
С помощью исторического метода изучены традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов миграционного контроля, этапы их формирования и трансформации полномочий Сравнительно-правовой метод преимущественно использовался для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации Формально-логический и социологический методы позволили определить место и роль миграционного контроля в государственном управлении, их значимость для общества Формально-юридический метод применялся при анализе действующих нормативно-правовых актов Методы толкования правовых норм способствовали выявлению пробелов и упущений в законодательстве о миграции, формированию предложений по его усовершенствованию При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширен и уточнен понятийный аппарат, определены сущность, общие и особенные черты миграционной контрольной деятельности как основных гарантий законности и правопорядка
Научная новизна работы определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований нормативно-правового обеспечения миграционной и иммиграционной политики Российского государства в совокупности с изучением правового положения соотечественников на постсоветском пространстве В ней представлены различные варианты модернизации отечественного законодательства, регулирующего вопросы въезда и выезда за границу, а также пребывания иностранных граждан в России, легализации трудовой миграции.
На защиту выносятся следующие основные положения
1 Положения действующих федеральных законов, регулирующих процесс прибытия и легализации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, не в полной мере соответствуют требованиям современной ситуации в России (длительный процесс получения вида на жительство, двухступенчатая система ходатайства о получении статуса беженца и т д) Кроме того, имеет место неполное правовое регулирование указанных процессов на федеральном и региональном уровнях, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательные и подзаконные нормативные правовые акты
Автором поддерживаются и дополнительно аргументируются предложения по дополнению ст 72 Конституции Российской Федерации в части указания в п «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов
-
Большое количество работников-иностранцев по-прежнему остаются за пределами правового поля из-за сложности процедуры легализации Сложившаяся ситуация весьма отрицательно сказывается как на самих работниках, так и на работодателях, поскольку нелегальный иммигрант не пользуется никакой защитой своих прав, а работник в любой момент может быть подвержен административным санкциям Предлагаются проекты ряда нормативных актов, упрощающих процедуру легализации труда наемных работников-иностранцев
-
Отстаивается идея целесообразности с учетом мирового опыта решения проблемы сокращения нелегального сектора иммигрантов, проведения полной гражданской амнистии всех нелегальных иммигрантов путем предоставления им вида на жительство без каких бы то ни было ограничений
-
Формулируются основные направления политики селективной (избирательной) иммиграции как способ решения вопросов совершенствования миграционных процессов в России Важно разработать специальные законы (например, «Об эмиграции и иммиграции»), в которых будут определяться приоритетные направления избирательной иммиграции Однако этот шаг должен следовать после полной или частичной гражданской амнистии
-
Дополнительно обосновывается идея о том, что помимо вопросов обеспечения прав и свобод иностранцев в России необходимо также оказывать поддержку российским гражданам (а также бывшим советским гражданам), оказавшимся в сложной ситуации в бывших республиках СССР С этой целью надо использовать уже имеющиеся рычаги воздействия (международные договоры и соглашения) на улучшение положения соотечественников, а также определить новые
-
Предлагается шире использовать различные механизмы для привлечения соотечественников, проживающих за рубежом, в Российскую Федерацию на постоянное место жительства Одним из направлений развития госу-
См Леонидова ТИ Миграционная деятельность российского государства (теоретический аспект) Автореф дисс канд юрид наук - М, 2007 С 7
дарственной политики в этом отношении должно стать предоставление льготного режима получения вида на жительство или гражданства (например, внедрение механизма «отложенного гражданства»)
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что на основе полученных теоретико-правовых представлений об основных направлениях миграционной политики диссертантом выработаны рекомендации по совершенствованию миграционной политики Российского государства, что имеет научно-практическое значение, так как научные положения, содержащиеся в диссертации, в определенной степени восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов миграционной политики в России, способствуют совершенствованию нормативно-правовой базы ее обеспечения, представляют интерес для развития отраслевых юридических наук и могут быть использованы в практической деятельности Федеральной миграционной службы
Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Административное право», «Правоохранительные органы», а также при подготовке учебных пособий, лекций и других учебно-методических материалов
Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства, концепциях, парадигмах и доктринах теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации
Апробация работы. Поставленные в диссертации проблемы, сделанные автором выводы обсуждались на заседании кафедры конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург), нашли отражение в выступлениях автора на Международной научно-практической конференции «Личность, право, государство история, теория, практика» (Санкт-Петербург, ноябрь 2006 года), Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, личность история, теория, практика» (Коломна, февраль 2006 года), межвузовской научно-теоретической конференции «Политика Власть Право» (Санкт-Петербург - Коломна, 2004-2007 годы), IV Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса вопросы теории и
практики» (Санкт-Петербург, 27-28 июня 2008 года), V Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 25-28 июня 2009 года), содержатся в публикациях автора
Материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций на юридическом факультете Тамбовского государственного технического университета, а также другими преподавателями при проведении занятий со студентами Юридического института (Санкт-Петербург)
Структура диссертации представляет собой системное раскрытие темы исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие восемь параграфов, список использованной литературы, приложение
Правовое регулирование миграционных процессов в современном Российском государстве
Миграционная политика, являясь разновидностью правовой политики, сформировалась в глубокой древности и, выступая как система целенаправленных действий государства в современных условиях, преследует конкретную цель - регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации24.
Отдельные аспекты миграционной политики можно увидеть в XI — XII веках, когда Древнерусское государство переживало свой культурный рассвет. Принятие христианства и распространение письменности обусловили появление самых разнообразных жанров - летописи, хроник, трактатов и др. Государство вступает в общение с зарубежными странами, на Руси все более охотно поселяются иностранные купцы и ремесленники. Введение торговли с заморскими странами требовало соблюдения договоров, которые были заключены в ряде городов Северо-Западной Руси. Отдельными договорами регулировались права купцов в Пскове, Смоленске, Полоцке и других городах25.
Памятник русского права XI века — «Русская Правда» определял статус иностранцев. Терминами «варяг» и «колбяг» обозначались иностранцы вообще, независимо от их национальной принадлежности. Они служили князю в качестве дружинников, торговали, имели свои дворы. Можно согласиться с мнением Е.С.Смирновой, что в ряде древнерусских городов иностранцы не всегда находились в равных условиях с коренными жителями26. Им предоставлялись льготы, но для них вводились и ограничения. Так, для отведения ложного обвинения в убийстве коренному жителю нужно было предоставить не менее десяти свидетелей, тогда как иностранцу только двоих.
С XV века начинается привлечение русскими царями на службу в государстве иностранных специалистов — военных, фармацевтов, переводчиков (толмачей) и т. д. Все они имели статус служилых людей, подразделялись на поместных и кормовых.
В первой половине XVII века заметно возрастает законодательная деятельность Русского государства, результатом которой явилось создание Соборного Уложения 1649 года. Усиливается стремление подвергнуть правовой регламентации как можно больше сторон и явлений общественной и государственной жизни. В Уложении содержится процессуальная регламентация присяги в виде целования креста русскими и иноземцами. Статья 40 гл. XIX Уложения запрещала продавать иностранцам «дворы» и «дворовые места». Нарушившим это требование угрожало быть «от государя в опале». В соответствии с указом 1653 года, произошло выделение особой территории за пределами Москвы - Немецкой слободы, где селились выходцы из Западной Европы, которым разрешалось жить на свой манер. Принятый в 1667 году Новоторговый устав регламентировал вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимание торговых пошлин. Акцент в Уставе делался на необходимости соблюдения условий торговли иностранными купцами из восточных и южных стран. Наибольшую опасность для русского купечества представляли западноевропейские купцы в отношении которых действовали территориальные ограничения. Восточные купцы, напротив, не угрожали захватом русских рынков, не стремились подчинить себе мелкое русское купечество и не препятствовали торговле русских купцов в своих странах. Поэтому территориальные ограничения на них не распространялись. Данное положение свидетельствует о существовании уже тогда некоторых элементов селективной (избирательной) миграционной политики.
В период реформ Петра I — иностранцы, выходцы из Западной Европы играли значительную роль в политической, экономической и культурной истории России. При Петре Г был заключен один из первых международных договоров, подробно регламентирующих вопросы проживания подданных России за границей - русско-китайский Нерчинский договор от 27 августа 1689 года. В нем, в частности, решалась проблема выдачи «беглецов, которые до заключения договора могли оставаться в иностранном государстве, а теперь подлежали безусловной выдаче»27.
В период правления Петра I был снят запрет на свободный въезд иностранцев, урегулированы многие вопросы их правового положения. Манифестом «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 года для иностранцев был открыт свободный доступ в Россию, а также были гарантированы многие права и привилегии. Иностранцы приглашались в Россию на следующих условиях: совершенно свободный въезд; безопасность на пути и содействие всякого рода; свободное вероисповедание; неприменение к ним российских судов и наказаний .
Зарубежный опыт законодательного регулирования миграционных процессов
Приложения к этому приказу разрешает постоянно зарегистрированным до мая 2002 года бывшим гражданам СССР обращаться за получением вида на жительство минуя стадию получения разрешения на временное проживание. В нем, в частности, говорится, что граждане государств - участников СНГ и лица без гражданства, состоявшим ранее в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию до вступления в силу Федерального закона в порядке, не требующем получения визы, и по состоянию на 22 мая 2002 года имевшие разрешение на временное проживание на территории России не менее одного года в виде отметки о регистрации по месту жительства в документе, удостоверяющем личность, либо в виде документа, подтверждающего факт регистрации по месту жительства, подают заявление о выдаче вида на жительство в орган внутренних дел по месту жительства. По мнению С.А.Ганнушкиной, называть регистрацию по месту жительства (постоянную прописку) разрешением на временное проживание по меньшей мере странно, тем более что до 22 мая 2002 г. такого понятия, как разрешение на временное проживание, в российском законодательстве не было .
Обобщая все вышеизложенное о приобретении легального статуса иностранными гражданами и лицами без гражданства, хотелось бы еще раз обратиться к части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Это значит, что все социальные гарантии, включая пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание, должны быть предоставлены всем, кто на законном основании находится на территории России. Этой позиции придерживается и Верховный Суд, неоднократно выражавший свое мнение при обжаловании отказов в постановке бывших граждан СССР на пенсионный учет. Верховный Суд Российской Федерации, однако, в подобных случаях исходит из того, что в отношении граждан Российской Федерации пенсионное обеспечение не связано с местом их жительства на территории Российской Федерации, а для иностранных граждан и других лиц проживание в пределах Российской Федерации является условием пенсионного обеспечения, а факт проживания удостоверяется регистрацией по месту жительства.98 Также Верховный Суд Российской Федерации исходит из того, что право на получение пенсии имеют лишь те иностранные граждане, которые постоянно проживают на территории Российской Федерации, а таковыми являются лишь получившие вид на жительство 9. В связи с данной позицией Верховного Суда Российской Федерации едва ли можно согласиться с мнением И.В.Григорьева о том, что необходимо изъять признак постоянно проживания из числа юридических фактов, влияющих на правомочия трудящихся-мигрантов на пенсионное обеспечение100.
Дальнейшая (и окончательная) легализация иностранных граждан и лиц без гражданства предполагает приобретение ими российского гражданства. Гражданство характеризует принадлежность лица к определенному государству, его устойчивую правовую связь со своим государством101. Эта связь порождает, с одной стороны, определенные права и обязанности лица по отношению к государству (например, право на равный доступ к государственной службе и обязанность платить налоги), а с другой — права и обязанности государства по отношению к гражданину (например, право соответствующих государственных органов разрешать или не разрешать массовые уличные политические демонстрации, обязанность защищать право личной собственности). Гражданство предполагает двухсторонние связи, двухсторонние права и обязанности и личности, и государства. Институт гражданства является одним из ключевых для регулирования прав мигрантов. Значение его в рассматриваемом контексте проявляется в тех случаях, когда въезжающие в страну лица (иммигранты) желают стать российскими гражданами. С учетом этого особое значение имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.
Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О граж-данстве Российской Федерации» иностранным гражданам, желающим стать гражданами Российской Федерации, предоставляется возможность приобрести российское гражданство на общих основаниях, т. е. в порядке рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом России. При этом должен быть соблюден ряд условий.
Во-первых, подтверждение обращения с заявлением в соответствующий орган иностранного государства об отказе от имеющегося у данного лица гражданства иного государства. Отказ от иного гражданства не требуется в следующих случаях: - если это предусмотрено международным договором Российской Федерации, предусматривающим возможность сохранения имеющегося иного гражданства при приобретении гражданства Российской Федерации; - для лиц, которым предоставлено политическое убежище на территории Российской Федерации; - для лиц, имеющих статус беженца; - для ветеранов Великой Отечественной войны; - для детей и недееспособных лиц.
Документом, подтверждающим обращение заявителя об отказе от имеющегося иного гражданства, является соответствующий документ дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Российской Федерации либо копия обращения зая 102 сз рф 2002 № 22 Ст 20 вителя в это дипломатическое представительство или консульское учреждение об отказе от имеющегося иного гражданства с нотариально заверенной подписью заявителя. В случае, когда обращение в дипломатическое представительство или консульское учреждение направляется заявителем по почте, при подаче заявления о приобретении гражданства Российской Федерации одновременно представляется квитанция о заказном почтовом отправлении. Вместе с тем Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации одновременно установлена обязанность информирования полномочного органа соответствующего иностранного государства, гражданином которого является заявитель, о решении, принятом в отношении его заявления о приобретении гражданства Российской Федерации. Такое уведомление осуществляется полномочным органом Российской Федерации, исполняющим решение по вопросам гражданства Российской Федерации, путем направления в полномочный орган иностранного государства уведомления в произвольной форме, содержащего основания для принятия решения.
Право соотечественников на получение гражданства и вида на жительство в странах постсоветского пространства
В настоящее время (как и во все время после образования на месте СССР независимых государств) эта цель политики РФ в отношении соотечественников представляется труднодостижимой в связи с тем, что политика большинства государств СНГ и Балтии является противоположной (по крайней мере, в отношении той части их самобытности, которая выражается в использовании родного языка). Уменьшение доли русского языка в разных сферах общественной жизни достаточно очевидно во всех государствах, возникших на месте бывших союзных республик. Наиболее ощутим этот процесс в сфере образования. Общей тенденцией для стран СНГ и Балтии в последние годы является демонтаж системы образования на русском языке. В Украине, где более половины (55%, а в Донецкой области 75%) населения предпочитают общаться на русском языке, за период независимости количество русских школ сократилось почти в два раза. В Туркмении все русско-туркменские школы преобразованы в туркменские. В Латвии русские школы с 2004 года переведены на обучение на латышском языке. Русскоязычное население в Латвии составляет примерно 1/3 общего количества учащихся.
Каков же статус русского языка в бывших союзных республиках? Ответив на этот вопрос, можно понять и правовое положение соотечественников в сфере его использования.
На данный момент русскому языку придан статус государственного наравне с языком титульной нации лишь в двух государствах — бывших республиках СССР Киргизии и Беларуси. Поэтому право и свобода использования родного языка русскоязычными соотечественниками (которых в данных республиках около половины всего населения) в этих странах полностью обеспечены.
Статус официального языка русский язык имеет в Казахстане, что закреплено в Конституции данной республики. Согласно ст. 5 Закона Республики Казахстан от 11 июля 1997 г. № 151-1 «О языках в Республике Казахстан»179 в государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык. Также согласно ст. 8 вышеупомянутого закона языком работы и делопроизводства государственных органов, организаций и органов местного самоуправления Республики Казахстан является государственный язык, наравне с которым официально употребляется русский язык. Республика Казахстан обеспечивает получение среднего, среднего специального и высшего образования на государственном и русском языках, а при необходимости и возможности -и на других языках. Русский язык является обязательной учебной дисциплиной. Так, согласно ст. 16 Закона в государственных и негосударственных учебных заведениях государственный язык и русский язык являются обязательными учебными предметами и входят в перечень дисциплин, включаемых в документ об образовании. В сфере науки, включая оформление и защиту диссертаций, обеспечивается функционирование государственного и русского языков. Русский язык, однако, уравнен с другими языками в сфере телерадиовещания. Закон говорит, что объем передач по телерадиовещательным каналам независимо от форм их собственности на государственном языке по времени не должен быть менее суммарного объема передач на других языках. Важным является положение ст. 23 Закона о том, что государственный и все другие языки в Республике Казахстан находятся под защитой государства.
Статус языка межнационального общения русский язык имеет в Таджикистане, Туркмении, Азербайджане, Молдове. Проанализируем законодательство о языке некоторых из этих республик.
В Таджикистане проживают представители более 120 национальностей, в том числе 80% таджиков и 15,5% русских. Русским языком здесь владеют примерно 38% населения, однако родным языком он является не более чем для 1% населения. Для сравнения, в 1989 году эта цифра составляла 9,7%. 18 Статус языка межнационального общения русскому языку придала Конституция Таджикской Республики. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Таджикистан все национальности и народности, проживающие на территории Республики, вправе свободно пользоваться своим родным языком. Статья 5 Закона «О языке» Таджикистана предусматривает, что в Республике гарантируется право каждому гражданину самостоятельного выбора языка общения с органами государственной власти и управления, а также с предприятиями, учреждениями и организациями и получения информации на государственном (таджикском), русском и других языках. Свобода выбора языка в сфере образования регулируется законом Республики Таджикистан "Об образовании". Республика Таджикистан гарантирует гражданам свободу выбора языка обучения и обеспечивает получение общего среднего образования на государственном (таджикском) языке, а в местах компактного проживания граждан другой национальности - на их родном языке. Свобода выбора языка обучения обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих общеобразовательных учреждений, классов, групп и необходимых условий для их функционирования (статья 6 закона "Об образовании").
Обеспечение правового статуса соотечественников за рубежом
В обязанности Комиссии входит обобщение опыта работы органов исполнительной власти, подготовка рекомендаций для органов государственной власти, разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы. Комиссия обеспечивает реализацию первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом и осуществляет контроль за использованием финансовых средств, выделяемых из бюджета на поддержку соотечественников. Ежегодно Комиссией утверждается Перечень направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников за рубежом. При этом особое внимание уделяется поддержке и сохранению этнокультурной самобытности, развитию и распространению за рубежом русской культуры и русского языка. На эти цели расходуется значительная часть бюджетных средств. Предметом особой заботы является содействие самоорганизации российской диаспоры как важного института гражданского общества стран пребывания.
По линии Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом на протяжении нескольких лет проводятся важные мероприятия, такие, как: поставка учебников, учебно-методической, справочной, энциклопедической и художественной литературы российских издательств для нужд общеобразовательных школ и других учебных учреждений с русским языком обучения в странах СНГ и Балтии; курсы профессиональной переподготовки для учителей русской словесности и начальных классов общеобразовательных учреждений с русским языком обучения на базе ведущих педагогических университетов и институтов Российской Федерации, а также российско-национальных славянских университетов в Бишкеке, Душанбе и Ереване; учебно-экскурсионные поездки с посещением музейных комплексов, памятников истории и культуры России, природных и историко-культурных заповедников учащимися старших классов общеобразо 154 вательных школ с русским языком обучения из государств - участников СНГ и Балтии, и др.
Несмотря на все принимаемые меры, остается крайне тяжелым положение ряда соотечественников в некоторых бывших союзных республиках. Дискриминационной является политика Латвии и Эстонии, где около миллиона наших соотечественников до сих пор не имеет гражданства, ограничено в праве на получение образования на родном языке, активно вытесняется на задворки общественной и политической жизни. Не менее сложные проблемы возникают в тех случаях, когда национальное законодательство отдельных государств вроде бы ни в чем не ущемляет права и интересы соотечественников, но в реальной жизни они вынуждены терпеть дискриминацию на административном и бытовом уровнях. В странах Балтии не прекращаются попытки политического преследования участников Великой Отечественной войны, партизан и ветеранов спецслужб. В Латвии, к примеру, героями считаются отнюдь не те, кто сражался с фашизмом, а те, кто, наоборот, в союзе с ним противостоял освобождающей Прибалтику Советской Армии. Особенно кощунственным все это выглядело в год 60-летия Великой Победы над фашизмом. Решать такие проблемы следует в сотрудничестве с властями соответствующих государств, дипломатическими методами создавая систему международно-правовых гарантий для нормальной жизни наших соотечественников.
Одновременно с вышеуказанными мерами поддержки соотечественников в странах их проживания, необходимо проводить целенаправленную политику по привлечению соотечественников для проживания в Российскую Федерацию. Некоторые шаги в данной области уже сделаны. На это направлена программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубе 155 жом, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года №637203.
Участие в Государственной программе определяется добровольным решением соотечественника, проживающего за рубежом, с учетом предоставляемых государственных гарантий, включающих в себя компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на переезд участника Государственной программы и членов его семьи, возмещение расходов по уплате государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев, получение единовременного пособия на обустройство и выплаты ежемесячного пособия на каждого неработающего члена семьи участника Государственной программы.
Субъекты Российской Федерации содействуют трудоустройству и жилищному обустройству участника Государственной программы в рамках соответствующей региональной программы переселения.
Государственной программой определены три категории территорий вселения, куда будут переселяться ее участники, - «А», «Б» и «В», что обусловливает дифференциацию объемов предоставляемых участникам Государственной программы государственных гарантий и социальной поддержки. Категория «А» - стратегически важные для России приграничные территории; категория «Б» - территории, в которых реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие привлечения в массовом масштабе переселенцев; категория «В» - территории с устойчивым социально-экономическим развитием, в которых в течение последних трех и более лет происходит сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток.
