Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность мониторинга нормативных актов
1.1. Понятие и виды мониторинга нормативных актов 18
1.2. Функции и субъекты мониторинга нормативных актов 37
1.3. Основные принципы и методы мониторинга нормативных актов 62
Глава .II Аксиологические аспекты мониторинга в правотворчестве
2.1. Современное понимание правотворчества 82
2.2. Значение и роль мониторинга для разработки концепции нормативных актов 92
2.3. Мониторинговая экспертиза проектов нормативных актов 111
2.4. Мониторинговая оценка нормативных актов 134
ГЛАВА III. Пути повышения эффективности мониторинга нормативных актов 153
Заключение 171
Библиографический список 176
Приложение 1 197
Приложение 2 198
- Понятие и виды мониторинга нормативных актов
- Функции и субъекты мониторинга нормативных актов
- Современное понимание правотворчества
- Значение и роль мониторинга для разработки концепции нормативных актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Методом проб и ошибок ведутся поиски решений таких актуальных проблем, как разграничение полномочий между уровнями публичной власти, осуществление административной реформы, организация межбюджетных отношений, реализация национальных проектов, вывод из кризиса пенсионной системы, регулирование миграционных и демографических процессов. При чем одной из причин нерешенных проблем является отсутствие необходимых нормативных актов1, направленных на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение федеральных законов, либо явное несоответствие направленности принимаемых актов стратегическим целям государства, а также их коллизионность и пробельность. Действующее законодательство не всегда отвечает современным требованиям, одним из его пороков является нестабильность и бессистемность, зачастую оно представляет собой нагромождение бесчисленных изменений и дополнений. Также в современных нормативных актах остаются и устаревшие нормы, которые не отвечают уровню современного развития страны. Все это, в конечном счете, затягивает создание необходимых правовых гарантий для устойчивого развития общества и государства.
Все субъекты правотворчества и субъекты, обеспечивающие эту деятельность, а также правоприменители нуждаются в получении достоверной информации о качестве нормативных актов и практике их применения. Такая информация позволяет ясно видеть существующие в нормативных актах пробелы и коллизии, какие из них противоречат федеральному законодательству, какие не соответствуют общепризнанным моральным ценностям и правилам юридической техники. Эта информация необходима для
1 В ст. 15 Конституции Российской Федерации используются термины «правовой акт» и «нормативный правовой акт», однако не всегда акт, обладающий явными признаками нормативности, является правовым, т.е. связанным с правом її сферой правового регулирования общественных отношений, отличным от всех других актов, имеющих нормативные свойства, но никак не связанных с правовой сферой (напр., уставы партий, общественных организаций и т.д.). В науке используется более общее и упрощенное название данного источника права - «нормативный акт». По этой причине, а также ввиду того, что предметом мониторинга нормативных актов являются все без исключения действующие акты, имеющие нормативный характер, нами будет применяться именно термин «нормативный акт».
того, чтобы, основываясь на научно обоснованных прогнозах вносить соответствующие изменения и дополнения в нормативные акты. Ее получение и использование способствует совершенствованию различных этапов правотворчества, поэтому в современных условиях модернизации государственных органов актуальной потребностью всех субъектов правотворчества становится всесторонняя оценка состояния правового регулирования и его результатов.
Сегодня важной составляющей правотворческого процесса является проведение мониторинга целых отраслей права и законодательства, оценка качества отдельных нормативных актов и даже норм права, то есть проверка их соответствия требованиям законности с целью выявления, имеющихся коллизий и пробелов, а затем определения наиболее оптимальных путей и способов совершенствования системы законодательства.
Как отмечалось в материалах IV Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Стратегия правового развития России»: «Сегодня, когда у каждого органа государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации есть свое место в наполнении общей стратегии правового развития страны конкретным содержанием, есть свои инструменты по ее реализации, совершенствование законодательства становится приоритетным направлением государственной политики»1.
Решить данную правовую проблему, которая, несомненно, связана с другими социальными детерминантами возможно осуществляя в правотворчестве своевременный мониторинг и, прежде всего, мониторинг нормативных актов. Однако данный мониторинг не должен быть разовым мероприятием, для большей эффективности он должен осуществлять на постоянной основе.
См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Стратегия правового развития России // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С б.
Тем не менее, современное состояние мониторинга нормативных актов характеризуется в большинстве своем именно разовыми мероприятиями, это объясняется тем, что в его проведении отсутствует координирующая и обобщающая ее результаты сила, способная возглавить данное направление деятельности в государстве. Актуальной практической проблемой является также отсутствие общей программы законопроектных работ. Поэтому необходимо как можно быстрее консолидировать деятельность различных субъектов и видов мониторинга в целях преодоления бессистемности и компанейщины в данной работе, которая хотя и является вспомогательной для такого вида юридической деятельности как правотворчество, но имеет большую ценность, так как способствует принятию верных, научно обоснованных и проверенных практикой решений. В этой связи необходимо создать определенную динамичную систему мониторинга нормативных актов, в которой реально нуждаются не только государственные и муниципальные служащие, но и другие субъекты правотворчества. При чем проведение таких мероприятий должно опираться на научные разработки и положения.
В настоящее время актуальной теоретической проблемой является создание современной, базирующейся на новейших исследованиях отечественных и зарубежных авторов, положительном опыте правотворчества и правоприменения современной теории мониторинга права. При этом определенной составляющей данной теории должна быть концепция мониторинга нормативных актов. В связи с этим, проведенное исследование может оказать существенную теоретическую помощь, как для разработки данной теории, так и для создания общероссийской системы мониторинга нормативных актов посредством определения ее целей, задач, принципов, функций и субъектов.
Степень разработанности темы. Теоретические и практические проблемы мониторинга в последнее время не случайно стали предметом пристального внимания, как ученых юристов, так и практиков, это обусловлено, главным образом, низким качеством нормативных документов и серьезными
недостатками правоприменительной деятельности, задачей определения наиболее оптимальных путей повышения эффективности правового регулирования. На сегодняшний день проблемам понимания, признаков, функций и методик мониторинга в правотворчестве посвящено незначительное количество научных работ. В основном это научные статьи, подготовленные Ю.Г. Арзамасовым, Д.Б. Гороховым, О.В. Дамаскиным, О.Ю. Ереминой, С.А. Комаровым, Л.А. Кравченко, Ю.А. Тихомировым, Н.Н. Толмачевой, Е.А. Юртаевой' и др.
Отдельные функции мониторинга нормативных актов были рассмотрены в работах, посвященных различным проблемам правотворчества и юридической техники, несмотря на то, что в них сам термин «мониторинг нормативных актов» не всегда применялся. В этой связи следует вспомнить труды таких теоретиков права, как: А. И. Абрамова, В.Е. Аксаков, С.С. Алексеев, Ю.Г. Арзамасов, В.К. Бабаев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, И.Л. Бачило, А.И. Бобылев, СВ. Бошно, Н.А. Власенко, Р.Б. Головкин, В.М. Горшенев, Н.Л. Гранат, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.М. Сырых, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, Г.Т. Чернобель и др.
Также необходимо указать работы B.C. Афанасьева, К.Н. Дмитриевцева, О.Ю. Ереминой, СВ. Кабышева, Н.Н. Карташова, В.В. Ксенофонтова, Т.Е. Кучеровой, Р.К. Надеева, И.Б Орешкина, Д.В. Пожарского, Т.К. Примак, В.Ю.
См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Место и роль мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования и в образовательном процессе // Право и образование. 2007. № 12. С. 29-35; Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25-38; Дамаскин О.В. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: стратегия правового развития // Современное право. 2006. № б. С. 39-42; Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 157-160; Комаров С.А. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики). СПб., 2005 С. 17-19; Кравченко Л.А. Мониторинг правового поля РФ: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 5. С. 2-5; Тихомиров Ю.А. О мониторинге закона / Президентский контроль. 2004. №8. С. 27-33; Он же. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3. С. 3-6; Он же. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 11-15; Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 83 - 84; Она же. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7. С. 3-11; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12-22.
Рагозина, Н.В. Ралдугина, В.А. Сивицкого, О.В. Соловьева, М.Ю. Спирина, М.С. Студеникиной, Н.Н. Толмачевой, В.А. Толстика, СВ. Ухиной, А.А. Федосеева, Н.И. Хабибулиной, Н.Н. Черногора, Л.Ф. Щербининой и др., в которых исследовались вопросы проведения правовых экспертиз, анализа современного состояния законодательства, проблемы влияния мониторинга на принятие социальных и экономических решений, обеспечения законности нормативных актов, вопросы консолидации и кодификации нормативных актов, а также иные проблемы повышения качества нормативных актов, изучение которых помогло раскрытию сущности мониторинга и определению путей повышения его эффективности.
Авторское мировоззрение относительно понимания мониторинга
нормативных актов формировалось и посредством изучения работ
специалистов, исследовавших отдельные проблемы мониторинга не только с
точки зрения общей теории права, но и отраслевых наук (труды В.Г.
Бессарабова, С.А. Боголюбова, Б.В. Дрейшева, Н.А. Духно, В.М.1 Манохина,
А.С. Прудникова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Е.С.
Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.). }
Помимо этого, интересный теоретический и практический материал, посвященный повышению эффективности правотворческой деятельности, содержится в трудах таких зарубежных авторов, как: Р. Давид, Р. Кабрияк, С. Магнуссон, А. Нашиц, Р. Томсон и др.
Теория и практика мониторинга нормативных актов сегодня носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, не только ученых, но и практикующих юристов. Однако практические работники понятие «мониторинг нормативных актов» отождествляют, как правило, с анализом новелл в той или иной отрасли законодательства. Желание решить эмпирические проблемы мониторинга нормативных актов на государственном уровне вызвали интерес у таких государственные деятелей, как: Г.Э. Бурбулис, Г.П. Ивлиев, СМ. Миронов, И.И. Шувалов, В.М. Платонов и др.
Подчеркивая очевидную значимость работ указанных авторов, следует отметить, что монографические исследования, посвященные мониторингу, практически отсутствуют. Большинство исследований затрагивают лишь отдельные аспекты этой деятельности. Единственной фундаментальной работой, посвященной проблемам правового мониторинга, является диссертационное исследование И.В. Жужгова, в котором исследованы отдельные теоретические и практические проблемы мониторинга правового пространства . Между тем, в указанных работах не решен целый ряд важных теоретических и практических проблем мониторинга. Так, например, не определена логическая связь качества нормативных актов с проведением мониторинга, не установлено влияние мониторинга на процесс разработки концепций проектов нормативных актов, не раскрыто его значение для подготовки проектов нормативных актов, не определены место и роль мониторинга в правотворчестве, не разработаны методики его осуществления, не определены пути повышения его эффективности.
Несмотря на появление в последнее время достаточного количества научной литературы, в которой обсуждаются различные аспекты правового мониторинга, проблема мониторинга нормативных актов в современных условиях требует всестороннего научного анализа, что обусловлено ее сложностью и многогранностью, а также необходимостью решения задач повышения эффективности правотворчества и его результатов.
Объектом диссертационного исследования являются правотворческие отношения, связанные с мониторингом в правотворчестве, а именно мониторингом нормативных актов как основного и системообразующего вида мониторинга, осуществляемого в процессе правотворчества.
Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы мониторинга, определения его места и роли в правотворчестве, теоретические и эмпирические проблемы осуществления функций мониторинга нормативных актов, а также определение путей повышения его эффективности.
1 См.: Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Дне. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006.
Цель настоящего исследования состоит в определении сущности и значения мониторинга в правотворчестве, а также в выявлении путей совершенствования данного вида деятельности.
Для достижения поставленной целей были решены следующие исследовательские задачи:
изучены научные исследования по данной проблематике, отечественный и зарубежный передовой опыт проведения анализа и оценки нормативных актов;
разработано авторское понятие «мониторинг нормативных актов»;
определены функции, принципы и основные виды мониторинга нормативных актов;
осуществлена классификация субъектов мониторинга нормативных актов;
определены оптимальные методы мониторинга нормативных актов;
определены роль и место мониторинга в правотворчестве;
осуществлено сравнение задач мониторинга с основными задачами процесса подготовки и принятия нормативных актов;
исследованы теоретические и прикладные проблемы мониторинговой оценки нормативных актов и определены ее критерии;
научно обоснована необходимость проведения мониторинга и использования его результатов при разработке концепций нормативных актов,
определено значение и виды экспертиз проектов нормативных актов в процессе правотворчества;
проанализирован и обобщен практический опыт субъектов, осуществляющих мониторинговую деятельность;
определены основные направления, задачи и методы совершенствования системы мониторинга нормативных актов, а также субъекты, способные решить указанную проблему.
Теоретическую основу диссертации составили научные исследования ученых юристов, политологов, а также учебная и учебно-методическая литература по проблемам законодательства, правотворчества, юридической техники, социологии.
Методологическую основу исследования составили основные методы познания, разработанные юридической наукой и апробированные юридической практикой. В ходе исследования применялись общенаучные (системный, исторический метод исследования, анализ и синтез, абстрагирование, сравнение, выведение гипотез и др.), специальные методы исследования (социологические, статистические и др.), а также частноправовые методы исследования (формально-юридический метод, метод правовой компаративистики, различные приемы толкования нормативных актов, метод построения нормативных конструкций, правового прогнозирования и др.).
Важную роль в проведении исследования сыграл системно-функциональный метод, применение которого позволило создать не только структуру исследования, но и выявить функциональные взаимосвязи между всеми элементами объекта, понять систему отношений предмета исследования с различными видами юридической деятельности и иными явлениями. Указанный метод позволил также осуществить анализ правоотношений, возникающих между участниками правотворческого процесса при осуществлении мониторинга и определить мониторинг нормативных актов как вспомогательную юридическую, организационную и методологическую деятельность, необходимую для правотворчества.
Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и иные нормативные акты Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты исполнительных органов власти и иные подзаконные нормативные акты.
Эмпирической базой исследования стали аналитические, статистические и другие материалы Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (бюллетени, аналитические обзоры и записки, информация официальных сайтов, годовые отчеты о состоянии законодательства в Российской Федерации), сборники передового опыта законодательных органов субъектов Российской Федерации, материалы международных, всероссийских и межрегиональных научных и научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов», материалы судебной практики, регистрационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, акты прокурорского реагирования.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная работа является одним из первых монографических исследований сущности и значения мониторинга, проблем совершенствования правотворческой деятельности всеми субъектами правотворчества посредством использования результатов проведения мониторинга нормативных актов.
В этой связи настоящее исследование восполняет пробел в общей теории права, поскольку в данной работе определяется место мониторинга в правотворчестве и особенности его применения. При этом комплексно рассматривается институт мониторинга нормативных актов, который определяется как вспомогательная деятельность правотворчества, оказывающая существенное влияние на качество и эффективность принимаемых нормативных актов.
Автор исследования разработал понятие «мониторинг нормативных актов», определил его виды, принципы, функции, а также субъектный состав данного вида деятельности. Разработано авторское понятие «методология мониторинга нормативных актов», а также понятие «мониторинговая экспертиза» и «мониторинговая оценка» нормативных актов. Выявлены наиболее оптимальные методы проведения мониторинга нормативных актов, что позволило определить и научно обосновать пути совершенствования мониторинга в России. В этой связи автор выдвинул и научно обосновал идею
создания современной действенной системы мониторинга нормативных актов, определил основные этапы реализации данной идеи.
В проведенном исследовании сделан вывод: мониторинг нормативных актов - это один из элементов системы мониторинга права, что позволяет сделать прогноз о том, что данное исследование станет научным фундаментом для разработки общей концепции правового мониторинга и других исследований в этой сфере.
Научная новизна исследования отражается и в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Основным, системообразующим видом мониторинга в правотворчестве,
а также базовой составляющей общей концепции правового мониторинга
является понятие «мониторинг нормативных актов», поскольку главным
результативным средством правового регулирования в России является
нормативный акт. Мониторинг нормативных актов — это научно и методически
обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных
актов, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных
видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых
с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов.
2. Мониторинг нормативных актов является вспомогательной
юридической, организационной и методологической деятельностью,
необходимой для правотворчества. Для воплощения в жизнь идеи мониторинга
нормативных актов федеральному законодателю следует нормативно закрепить
понятие «мониторинг нормативных актов», что способствовало бы ликвидации
существующей коллизии в законодательстве и адекватному толкованию данного
понятия. При этом дефиниция, раскрывающая значение термина «мониторинг
нормативных актов» и соответственно требования, предъявляемые к данному
понятию, должны не просто быть приведены к одному знаменателю, а
закреплены в отдельной главе федерального закона «О нормативных правовых
актах в Российской Федерации», посвященной мониторингу нормативных актов.
3. Мониторинг нормативных актов нельзя сводить к разовым
мероприятиям, - это повседневная работа, которая должна проводиться
систематически, в постоянном режиме, основываться на единой методике и
удовлетворять требованиям всеобщности, системности и оптимальности с
целью корреляции действий «правотворцев», направленных на
совершенствование работы механизма правого регулирования, всех его
элементов и уровней. Методологически и научно обоснованное осуществление
мониторинга нормативных актов позволяет вовремя определить пробелы,
коллизии, неясности, неточности в содержании нормативных актов, а также
иные логико-структурные, лингвистические, гносеологические и другие виды
правотворческих ошибок, которые могут возникнуть в дальнейшей работе над
проектом нормативного акта.
4. Для повышения эффективности проведения мониторинга нормативных
актов субъекты, осуществляющие его различные функции, а именно функцию
наблюдения, функцию контроля, информационную функцию, аналитическую
функцию, экспериментальную функцию, прогностическую функцию, функцию
планирования правотворческой деятельности, а также функцию,
способствования формированию и проведению правотворческой политики,
должны в своей деятельности опираться на следующие общие и специальные
принципы (начала): законность, демократизм, гласность, научность,
профессионализм, комплексность, системность, плановость, принцип
технического оснащения.
5. Для согласования основных концептуальных положений проектов
нормативных актов по однородным вопросам весьма полезной представляется
разработка единой базовой концепции для группы взаимосвязанных проектов,
регламентирующих правотворческий процесс в Российской Федерации, что
способствовало бы построению современной системы права, установлению
между ее элементами, одним из которых является мониторинг нормативных
актов, взаимодействия и слаженности, а также утверждению конституционного
партнерства между всеми субъектами правотворческого процесса. При этом
субъекты подготовки концепций и проектов нормативных актов должны опираться на методологию мониторинга нормативных актов, включающую в себя не только последние разработки в области юриспруденции, в основном теории правотворчества, но и других наук и научных направлений.
6. На современном этапе правового регулирования общественных
отношений, складывающихся в рамках отдельно взятой организации,
учреждения, предприятия значительно возрастает роль мониторинга
нормативных актов не только, как системной диагностики состояния
законодательства, но и как системы прогнозирования последствий
принимаемых легитимных решений, соответствующих с одной стороны,
задачам и интересам субъектов правотворчества, а с другой, международным
нормам права, российскому законодательству, общим, отраслевым и
межотраслевым принципам права.
7. Мониторинг нормативных актов нельзя огранивать только анализом и
прогнозами действия нормативных актов, функции мониторинга следует
осуществлять еще на предпроектном этапе правотворчества, наибольшая
нагрузка должна приходиться на этап разработки проектов нормативных актов,
в дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение
за состоянием нормативных актов, основанное на комплексной методике
проведения мониторинга нормативных актов, используемой как отдельными
специалистами (учеными, практиками), их рабочими группами (комиссиями),
так и специализированными учреждениями. Мониторинг нормативных актов
должен осуществляться до правовой регламентации, в процессе создания норм
права и после их принятия, то есть мониторинговая деятельность должна
пронизывать все этапы правотворчества и реализации норм права.
8. Важное значение для повышения эффективности правотворчества
имеет выделение мониторинга нормативных актов в качестве самостоятельного
направления государственной деятельности, принятие на федеральном и
региональном уровнях программ проведения мониторинга нормативных актов,
которые станут определенными составляющими Общероссийской концепции
правового регулирования, выражающей законные интересы и определяющей мониторинговые мероприятия всех основных субъектов российского правотворчества. При этом координатором данного направления, его научной, информационной, методологической и учебной базой должен стать Всероссийский центр правового мониторинга, что способствовало бы созданию новой правовой культуры в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что решение исследуемой в рамках диссертации проблемы применения в правотворчестве мониторинга развивает и дополняет теорию правотворчества как одной из видов юридической деятельности и призвано выявить пути совершенствования правотворческой деятельности в целях повышения эффективности действия нормативных актов.
Научная и методологическая разработка данной проблемы отвечает современным реалиям и позволяет решать конкретные вопросы, связанные с правотворческой деятельностью различных государственных и муниципальных органов, иных организаций, учреждений и предприятий.
Результаты настоящего исследования могут представлять интерес для дальнейших теоретических исследований, для практических работников, осуществляющих свою деятельность в правотворческой сфере, а также для преподавателей высших учебных заведений юридического профиля в процессе преподавания учебных курсов по теории государства и права, теории государственного управления, конституционного права, на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по вопросам теории права, которые касаются проблем правотворческой деятельности вообще и мониторинга в частности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Настоящая работа подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Российского университета кооперации. Полученные результаты исследования неоднократно докладывались и обсуждались на заседаниях, теоретических семинарах, конференциях, которые проводились на кафедре. Основные положения и
выводы диссертации докладывались автором на научных и научно-практических конференциях, в числе которых:
1. Выступление на V Всероссийской научно-практической конференции
«Теоретические проблемы развития правовой системы России», которая
состоялась в Московском государственном университете путей сообщения 6
ноября 2007 года;
2. Выступление на VIII Общероссийской научно-практической
конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и
правоприменение», которая состоялась в Московском государственном
университете им. М.В. Ломоносова 7-8 декабря 2007 года;
Выступление на Международной научной конференции «Традиции и инновации в кооперативном секторе национальной экономики», которая состоялась в Российском университете кооперации 6-7 февраля 2008 года;
Выступление на Всероссийской научно-практической конференции «Неклассическое общество: векторы развития», которая состоялась во Владимирском юридическом институте ФСИН России 26 марта 2008 года;
Выступление на IV Всероссийской научной конференции «Власть и общество в России: традиции и современность», которая состоялась в г. Рязани в Академии ФСИН России 12-13 апреля 2008 года.
Основные материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии ФСИН России, Российского университета кооперации, Уральского института экономики управления и права и других вузов, они применяются при подготовке и проведении лекций и семинарских занятий по курсу теории государства и права и правоведения.
Материалы диссертационного исследования использованы рабочей группой Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и при подготовке проекта Положения о Центре мониторинга
законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Положения диссертационного исследования использованы в работе Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке материалов «круглых столов», информационно-аналитических вестников и при проведении правовой экспертизы законопроектов. Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке научно-методических материалов для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов представительных органов субъектов Российской Федерации.
Теоретические положения и выводы, полученные в процессе данного исследования, нашли отражение в 6 научных статьях и докладах, опубликованных в таких журналах, рекомендованных ВАК России, как: «Государство и право», «Право и государство: теория и практика», «Право и образование». Общий объем публикаций составляет 2 п.л.
Структура и объем диссертации обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и двух приложений.
Понятие и виды мониторинга нормативных актов
В последние годы в Российской Федерации просматривается тенденция к интенсивности практически всех видов правотворческого процесса, что напрямую связано с правовым обеспечением эффективной реализации проводимых в стране реформ и совершенствованием действующего законодательства. Наиболее распространенным и первостепенным источником права для нашей страны, правовая система которой является правовой системой «писаного права» и входит в романо-германскую (континентальную) правовую семью, является нормативный акт.
Несмотря на то, что в юридической литературе встречаются мнения о том, что в процессе правотворчества могут осуществляться иные виды правового мониторинга (мониторинг общественных отношений, мониторинг идей, мониторинг концепций, мониторинг правотворческих ошибок и т.д.) мы в настоящем исследовании рассмотрим именно мониторинг нормативных актов как основной, системообразующий вид мониторинга в правотворчестве, кроме того, по нашему мнению комплексный подход к проведению мониторинга нормативных актов включает проведение вышеуказанных видов мониторинга непосредственно в структуре мониторинга нормативных актов.
Понятие «нормативный акт» является одним из наиболее устоявшихся категорий в общей теории права. Анализ юридической литературы показывает, что на сегодняшний день достаточно подробно исследована природа нормативного акта, его признаки и свойства. В основном данные исследования проводились отечественными учеными, как в советский период, так и в настоящее время . Абсолютное большинство теоретиков права определяют нормативный акт как «официальный письменный документ, изданный компетентным органом или принятый всеми гражданами государства в форме референдума, который устанавливает, изменяет либо отменяет нормы права»1. Более полное определение нормативного акта изложено в юридическом словаре под редакцией М.Ю. Тихомирова, где отмечается, что нормативный акт - это «официальный письменный документ, имеющий обязательную силу и рассчитанный на неоднократное применение, принятый управомоченным субъектом нормотворчества, выражающий властные веления, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений путем установления, изменения или отмены норм права2».
В юридической литературе подробно исследовано не только понятие закона, но и подзаконных актов. Однако в работах отечественных исследователей часто дается «узкая» классификация подзаконных нормативных актов, рассматривающая существование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и нормативные акты субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации быстрыми темпами развивается правотворчество негосударственных органов и гражданского общества. В соответствие со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах очерченных полномочий принимают (издают) нормативные акты. Полномочия по изданию нормативных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципального образования в соответствие с законами субъекта Российской Федерации. Местные органы власти принимают муниципальные нормативные акты по вопросам местного значения, а так же по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации1.
В. А. Тол стик в своем исследовании, посвященном изучению теоретических основ источников российского права, предложил следующую классификацию нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: «1-й уровень — нормативные указы Президента Российской Федерации, нормативные постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные акты Центрального банка Российской Федерации, 2-й уровень - нормативные постановления Правительства Российской Федерации; 3-й уровень - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые совместно и по согласованию; 4-й уровень — нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий; 5-й уровень — иные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти» .
В проекте федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации» указаны следующие виды нормативных актов: Конституция Российской Федерации; закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации; федеральный конституционный закон; федеральный закон; конституция субъекта Российской Федерации; устав субъекта Российской Федерации; закон субъекта Российской Федерации; нормативный указ Президента Российской Федерации; нормативный указ высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; нормативное постановление Правительства Российской Федерации; нормативное постановление высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации; нормативный правовой акт федерального министерства; нормативный правовой акт исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; муниципальный нормативный правовой акт
Функции и субъекты мониторинга нормативных актов
Для определения места и роли мониторинга нормативных актов в правотворчестве важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности, представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга нормативных актов.
Термин «функция» является объектом изучения разных ученых, среди которых следует выделить философов, социологов, а также юристов и т.д.
Слово «функция» имеет латинское происхождение, оно обозначает «исполнение», «отправление». Употребляется данное слово во многих значениях в различных отраслях знаний, причем каждая наука вкладывает свой определенный смысл в это понятие, превращая его в специфический термин. Он имеет множество толкований и как справедливо утверждает И.Л. Бачило, «... даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино».
Словарь русского языка указывает на 6 значений этого слова, из которых для нас представляются важными два: 1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение.
В.Г. Розенфельд отмечал, что в философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин «функция имеет двоякую смысловую нагрузку: «социальная роль», «предназначение», «назначение» к тому или иному виду деятельности, направленность на таковую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности - с другой. При научной разработке понятий функций эта терминология не всегда учитывалась в комплексе»3.
В общефилософском плане под функцией понимают внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений4. Так функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т.д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности.
В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «основные направлений деятельности», «задача» и т.д.), к тому же он применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т.д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое обилие употребления термина «функция» во многом объясняет расхождение ученых — теоретиков и государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов.
Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на правотворческий процессе, то есть деятельность, связанную с подготовкой нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.
В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга нормативных актов освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь субъектам правотворчества, то есть дают ответ на вопрос: какие методы правового регулирования следует использовать, как и в какое время подготовить необходимый проект нормативного акта, с кем его согласовать, определить последствия принимаемого акта с точки зрения различных уровней правового сознания граждан, с точки зрения различных правовых школ и направлений.
Таким образом, из сказанного следует, что изучение функций мониторинга нормативных актов имеет важное как общетеоретическое, так и практическое значение, при чем на наш взгляд, данная проблема достойна отдельного, самостоятельного изучения.
Современное понимание правотворчества
На современном этапе развития российского государства, связанного с его реформированием объективно возрастает значение правотворческого обеспечения проводимых преобразований. При чем эта модернизация должна иметь и обратную связь, то есть отражаться на эффективности правового регулирования общественных отношений. В современных условиях правого нигилизма создание правового государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления и эффективного правового регулирования, основным элементом которой является правотворчество.
Несмотря на то, что юридическая наука выработала множество подходов к пониманию правотворчества, которые иной раз повторяются и не имеют, на первый взгляд, важного теоретического значения, рассмотрим наиболее распространенные точки зрения, предложенные теоретиками права. При этом мы будем полностью разделять позицию И.И. Шувалова, который отмечает, что «в общекультурном плане правотворческая деятельность может быть отнесена к одному из достижений цивилизации».
Несмотря на то, что понимание правотворчества, без всяких сомнений, зависит и от экономического базиса, то есть от того или иного исторического этапа, на котором находится государство и общество с присущим ему способом производства материальных благ, надстроечных моментов, то есть от тех идей и воззрений, которые распространены в социуме и от тех правовых школ и научных направлений, которые широко пропагандируют те или иные идеи (концепции), от принадлежности к этим школам, а также к социальным группах (слоям, классам и т.п.), в нашем исследовании мы рассмотрим только современные подходы к пониманию правотворчества. Из сказанного следует, что правотворчество судов, которое широко распространено в странах, чьи правовые системы входят в англо-саксонскую правовую семью и которое имеет распространение в отдельных странах континентальной Европы, в нашем исследовании рассматриваться не будет. Объясняется это тем, что данная проблема, на наш взгляд, требует отдельного монографического научного исследования.
Тем не менее, считаем необходимым отметить, что выражение «современные подходы к пониманию правотворчества» не означает, что эти подходы разработаны именно в последние годы. Под данным выражением мы понимаем, прежде всего, те идеи и взгляды, которые родились уже давно, но имеют своих научных последователей в лице современных ученых. Также следует отметить, что термин «современные подходы к пониманию правотворчества» и понятие правотворчества, хотя и довольно схожи, как по своему смыслу, так и родственному происхождению, но имеют разное значение.
Одной из известных трактовок правотворчества является та, что рассматривает правотворчество как заключительный этап правообразовательного процесса, иными словами этап правообразования. Первым данную идею, нашедшую своих последователей выдвинул И.С. Самощенко. В дальнейшем эта идея была поддержана профессором С.С. Алексеевым и М.Ю. Спириным. Данной точки зрения придерживался и профессор А.С. Пиголкин .
Некоторые авторы понимают понятие «правотворчество» довольно широко, включая в него весь процесс формирования правовых взглядов (формирования права) с появления идеи о необходимости упорядочения общественных отношений до вступления его юридическую силу. Данную точку зрения одним из первых высказал профессор И.М. Степанов4. Сегодня данная идея также имеет своих сторонников и последователей.
В своем время профессор В.М. Горшенев выдвинул мысль, что «правотворчество - это деятельность, направленная на подготовку и издание нормативных актов»1. В данном случае просматривается нормативистский подход к праву, а значит и к пониманию правотворчества. В данном случае, профессор В.М. Горшенев выступает как один из основоположников так называемой инструментальной теории права, которая имеет своих последователей среди известных ученых.
Рассматривая данную точку зрения, следует отметить, что нормативные акты - это одни из самых распространенных результатов данного вида деятельности, поскольку такой способ правотворчества, как принятие нормативных актов государственными органами власти является доминирующим во всем многообразии приемов создания нормативных актов. Сегодня нормативный акт имеет большие приоритеты перед другими источниками (формами) права, если, конечно, понимать этот термин в узком смысле слова. Как заметил профессор М.Н. Марченко: «общими для всех правовых систем, входящих в романо-германскую правовую семью, являются такие источники права, как нормативно-правовые акты во главе с законом»3. Данную идею М.С. Студеникина и Е.А. Юртаева обосновывали тем, что «во-первых, государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса. Во-вторых, в силу определенных правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением»
Значение и роль мониторинга для разработки концепции нормативных актов
Определив понятие правотворчества, его место в механизме правового регулирования и исследовав основные этапы правотворческого процесса, мы переходим непосредственно к исследованию и определению значения и роли мониторинга для правотворчества. При чем здесь мы опираемся на широкое понимание правотворчества, как об этом было сказано в предыдущем параграфе.
В связи с этим, в данной части нашего исследования мы рассмотрим такой этап правотворчества, который может показаться на первый взгляд не таким сложным в процессе формирования правовых норм, как предпроектный этап, в ходе которого принимаются решения о необходимости правового регулирования общественных отношений. На этом этапе важную роль в работе по подготовке концепций нормативных актов играет мониторинг. Первая стадия предпроэктного этапа правотворчества должна представлять собой не только возникновение, трансформирование, иными словами, формирование идеи об урегулировании конкретного социального института, но и включать в себя конкретные, определенные, научно обоснованные действия, которые мы сегодня называем мониторинговая деятельность.
Работа над проектом нормативного акта обычно начинается не с подготовительной работы, а с постановки вопроса, предложения о необходимости издания того или иного нормативного акта. Однако с этапа возникновения идеи урегулировать определенный круг общественных отношений (социальных, имущественных, правоохранительных, культурных и иных) до самой подготовки проекта проходит, как правило, довольно длительный период времени, при чем данный период, как показывает практика, характеризуется сложной и кропотливой работой, по составлению текста проекта, наполнению его конкретными, реальными положениями. Тем не менее, идея может и не реализоваться в конкретном проекте. Такое положение характерно в случаях, когда произошло существенное изменение, то есть трансформация общественных отношений, изменился статус органа, который разрабатывал проект нормативного акта, исчезла необходимость, в регулировании данного вида отношений, либо был принят акт, обладающий большей юридической силой, нормы которого урегулировали предполагаемые изначально к правовой регламентации общественные отношения.
А.Ф. Шебанов отмечал, что «правотворческий процесс начинается с действий государственных органов по выявлению объективных потребностей в издании нормативно-правового акта. Поводом к указанным действиям может быть как инициатива самих государственных органов, так и постановка вопроса об издании акта со стороны общественных организаций и граждан»1. Б.В. Дрейшев продолжил: «Определение потребностей, причин, детерминирующих издание нормативного акта (что в. теории социального управления рассматривается как выявление проблемной ситуации) выступает, начальным моментом правотворческого процесса органа управления».
В связи с этим, еще до начала подготовки проекта нормативного акта нужно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Необходимо уяснить, существует ли в действительности проблема, требующая нормативного (законодательного) урегулирования, если да, то каков при этом должен быть объем и предел правового регулирования3. Здесь снова уместно привести слова Б.В. Дрейшева,. который указывал, что «управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления имеет возможность «держать» в поле зрения все воздействия внешней и внутренней среды, особенно «поведение» объекта управления, а также своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития системы».
Если рассуждать о классическом варианте подготовки проектов нормативных актов, то здесь следует отметить, что данный временной промежуток, представляет собой неимоверный труд юристов профессионалов, а иначе не должно быть, поскольку только профессионалы могут точно спрогнозировать и создать оптимальную модель нормативного регулирования, которая будет оформлена в виде нормативного акта, способного урегулировать различные виды общественных отношений, включает в себя ряд последовательно связанных между собой этапов, то есть юридических, организационных и иных действий по созданию нормативного акта, содержащего определенные, конкретные правила (эталоны, нормативные образцы) поведения, использование при этом наиболее целесообразных правил и приемов, обеспечивающих впоследствии его эффективное применение, соблюдение, исполнение и использование, либо следования рекомендациям, содержащихся в данном акте.
Стоит, на наш взгляд, присоединиться к точке зрения В.М. Платонова, о том, что «роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяет необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса - правовой нормы, выраженной в нормативном акте. Вот почему исключительно важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления регулирования, установить цели этого регулирования. Это — начальная стадия формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества» .
