Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, субъекты мониторинга правового пространства 11
1.1. Понятие и структура мониторинга правового пространства 11
2.1. Совокупность методов мониторинга правового пространства 50
3.1. Классификация субъектов мониторинга правоюго пространства и их правовое положение 64
Глава II. Система мониторинга правового пространства России 92
1.2. Правовой мониторинг общественных отношений: понятие, цель, задачи 92
2.2. Особенности мониторинга законопроекта, закона и правоприменения 111
3.2. Перспективы развития мониторинга правоюго пространства 162
Заключение 180
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 191
Приложения 213
- Совокупность методов мониторинга правового пространства
- Классификация субъектов мониторинга правоюго пространства и их правовое положение
- Особенности мониторинга законопроекта, закона и правоприменения
- Перспективы развития мониторинга правоюго пространства
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Мониторинг правового пространства, в настоящее время, приобретает особое • значение в связи с необходимостью достижения единства правового пространства щ Российской Федерации.
Количество принимаемых законов увеличивается, но при этом, имеет место нарастание числа не согласованных друг с другом, не скоординированных с нормами международного права нормативных правовых актов. Законодательная техника, примененная в некоторых законах, не совершенна.
Важнейшими задачами органов государственной власти Российской Федерации становятся обеспечение качества законодательства и правоприменения, а также оценка эффективности действия нормативно-правовых актов.
Для решения указанных проблем, современная юридическая наука разрабатывает мониторинг правового пространства, который представляет собой систему t теоретических и эмпирических методов исследования, направленных на получение информации необходимой для обеспечения его оптимального состояния. При этом мониторинг правового пространства включает правовой мониторинг общественных отношений, мониторинг законопроекта, мониторинг закона и мониторинг правоприменения.
Многие теоретические положения мониторинга остаются спорными, так, на- пример, нет единого подхода к пониманию сущности мониторинга правового про странства, продолжается обсуждение методов данной деятельности, отсутствует единая точка зреїіия на объекты мониторинга правового пространства. Недостаточно четко определены организационные вопросы мониторинга.
В мониторинге правового пространства, в той или иной степени, принимают участие органы всех ветвей и всех уровней государственной власти. Активно участвуют в этой работе органы местного самоуправления, институты гражданского общества, научные центры, средства массовой информации. Из-за того, что методологическая база мониторинга находится в состоянии развития, а также из-за отсутст- 9 вия его правовой регламентации, затрудняется координация данной деятельности в масштабе государства и замедляется создание специализированного органа, осуществляющего мониторинг. Правовой статус и характер деятельности данного органа, а также порядок взаимодействия его с другими субъектами мониторинга не опреде- лены. Практика правоприменения требует создания системы подготовки специали стов мониторинга.
Рассмотрение указанных проблем и способов их разрешения будет способствовать деятельности по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с общественными потребностями, повышению качества нормативных правовых актов и правоприменения.
Овладение разработчиками законодательных актов методологией мониторинга будет способствовать гармонизации правового пространства России. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
• Степень научной разработанности темы.
Теоретические и практические вопросы оргашгзации и осуществления мониторинга правового пространства Российской Федерации являются объектом пристального внимания правоведов, социологов, философов, политологов. Правоведы обратились к данному понятию лишь в последнее время, чем обусловлено достаточно малое количество юридических работ по данной тематике.
Теоретическое значение для исследования мониторшіга правового пространства имеют работы Ю. А Тихомирова, который рассматривает различные аспекты данной проблемы. Ю. А. Тихомиров впервые обратил внимание на необходимость # исследования в процессе мониторинга как урегулированных правом общественных отношений, так и неправовых фактических отношений, одним из первых вывел дефиницию мониторинга закона, коснулся организационных моментов мониторинга, указал на необходимость его правового обеспечения.
Отдельные аспекты мониторинга правового пространства нашли свое отражение в работах, посвященных проблемам законодательства и права, а также методам их исследования, таких авторов как С. С. Алексеев, И. Н. Барциц, А. В. Малько, М. Н. Марченко, В. М. Сырых, Н. В. Исаков, С. А Боголюбов, П. П. Баранов, Ж. Ж. Карбонье, Д. Ю. Шапсугов, Д. А. Керимов, В. В. Лапаева, В. Н. Нечипуренко, A. С. Шишкин, А. И. Абрамова, В. В. Игнатенко, Н. А. Калинина, В. В. Касьянов и др.
Несмотря на то, что интерес теоретиков права к мониторингу правового пространства растет, в настоящее время достаточно мало теоретических работ, посвященных данной тематике, при этом существует ряд работ представителей иных отраслей юридической науки, в которых рассматриваются проблемы мониторинга правового пространства, это работы В. Е. Аксакова, С. А. Агапцова, И. Л. Бачило, О. В. Берга, Г. Э. Бурбулиса, О. В. Бойкова, В. А. Васильева, М. Ю. Гасанова, B. Э. Гефенидера, Ю. А. Гонтаря, В. Б. Евдокимова, В. К. Егорова, С. В. Еремина, B. А. Зубкова, Г. П. Ивлиева, Н. В. Ильиной, В. Б. Исакова, А. И. Казакова, C. Г. Кехлерова, А. М. Коркина, А. А Котенкова, Л. А. Кравченко, В. Н. Лопатина, А. Г. Лыскова, К. А. Маркелова, Г. В. Минха, С. М. Миронова, Б. В. Мирошина, A. Я. Мыцыкова, В. А. Озерова, В. М. Платонова, В. Н. Плигина, Л. К. Слиска, Б. В. Смирнова, В. П. Степалина, О. Схельтемы де Ниє, М. М. Урманова, B. И. Федорова, В. А. Черепанова, Б. С. Эбзеева, Н. И. Шияна.
Несмотря на очевидную значимость работ указанных авторов, фундаментальные исследования, посвященные мониторингу правового пространства, практически отсутствуют. Большинство работ затрагивают лишь отдельные вопросы мониторинга правового пространства, нет единого понимания как теоретических аспектов мониторинга, так и вопросов его организации.
Следует отметить работы А. Г. Асмолова, В. И. Бакштановского, М. Ю. Мизулина, М. М Решетникова, В. А. Туманова, в которых рассматриваются проблемы гуманитарно-правовой экспертизы социальных и экономических решений, что помогает более глубоко исследовать мониторинг правового пространства.
Также следует выделить работы А. К. Безиной, Р. О. Барутенко, Л. М. Ганцевой, К. М. Гарапшина, А. П. Ролшова, В. Ф. Степшшщева, посвященные исследованию правового пространства и правоприменительной практики. Положения, выведенные указанными авторами, позволили более глубоко изучить особенности мониторинга правового пространства.
Объектом диссертационного исследования выступает мониторинг правового пространства России.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические осно-вы мониторинга правового пространства, а также особенности его возникновения и реализации в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в рассмотрении теоретических и организационных аспектов мониторинга правового пространства.
Для достижения цели поставлены следующие исследовательские задачи:
- предложить теоретическую характеристику мониторинга;
- рассмотреть особенности и дать определение правового мониторинга общественных отношений;
- провести анализ мониторинга законопроектов; # - исследовать проблемы мониторинга закона;
- выяснить специфику мониторинга правоприменения;
- рассмотреть теоретические проблемы мониторинга правового пространства;
- проанализировать методы, используемые в мониторинге правового пространства;
- обобщить правовой опыт субъектов, принимающих участие в мониторинге правового пространства.
Научная новизна диссертационного исследования. t Данная работа представляет собой комплексное научное исследование про ф блем мониторинга правового пространства. В ней дается определение понятия «мо ниторинг» как системы теоретических и эмпирических методов познания, образованной в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания, на всех этапах получения нового знания. В исследовании выяв-ляются элементы мониторинга как системы. Рассматриваются особенности правового мониторинга общественных отношений, обосновывается необходимость такого мониторинга. Исследуются мониторинг законодательной инициативы, монито-ринг законодательного предложения, мониторинг законопроекта, и делается вьшод о целесообразности проведения именно мониторинга законопроекта. В работе исследуется мониторинг правового пространства, обосновывается необходимость включения в мониторинг правового пространства правового мониторинга общест- венных отношений, мониторинга законопроекта, мониторинга закона и мониторин га правоприменения.
Диссертантом освещаются методы, используемые в мониторинге правового пространства и правовой статус отдельных субъектов мониторинга правового пространства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Выводится дефиниция определяющая правовой мониторинг общественных отношений как систему теоретических и эмпирических методов, с помощью которых исследуются общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулирова • ний, в изменении или в отмене правового регулирования.
Целью правового мониторинга общественных отношений является получение информации в результате сбора фактического материала, оценивания, прогнозирования, контроля, а также в виде рекомендаций по обеспечению оптимального состояния общественных отношений.
Объектом являются общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании, в изменении или в отмене правового регулирования.
Предмет - потребности и интересы для реализации которых необходимо осуществление правового регулирования, изменение или отмена правового регулиро # вания.
2. Предлагается использовать понятие «правовой мониторинг общественных отношений» вместо понятия «мониторинг правового поля» и понятие «мониторинг правоприменения» вместо понятия «мониторинг правоприменительной практики». Положение о необходимости замены понятия «мониторинг правового пространства РФ» на понятие «мониторинг правовой системы РФ» носит дискуссионный характер. Исследуются такие виды мониторинга как мониторинг правового пространства, правовой мониторинг общественных отношений, мониторинг законопроекта, мо ниторинг закона, мониторинг правоприменения, а также обосновывается необходимость проведения данных видов мониторинга.
3. Цель мониторинга правового пространства заключается в получении информации необходимой для обеспечения оптимального состояния правового пространства, при этом мониторинг правового пространства не включает исследование во всей полноте проблем законности, правопорядка, правового сознания, правовой культуры, юридического персонала, субъектов правотворчества, юридической профессии, юридического образования, юридической науки. Данные проблемы могут затрагиваться, но только в той мере, в какой это необходимо для полноценного мониторинга правового пространства.
Формулируются следующие элементы мониторинга правового пространства: правовой мониторинг общественных отношений (в процессе которого исследу ф ются в том числе и правовые обычаи), мониторинг законопроекта, мониторинг за кона и мониторинг правоприменения. Мониторинг правового пространства является мониторингом более высокого уровня, нежели составляющие его виды мониторинга.
5. Обосновывается логика построения соотношения таких понятий, как мониторинг правового пространства, правовая и гуманитарно-правовая экспертизы, а также гуманитарно-правовая стратегия: гуманитарно-правовая стратегия - мониторинг - правовая экспертиза -» гуманитарно-правовая экспертиза.
6. Если под законодательной инициативой понимать право специально упол- ф помоченных органов, организаций и лиц ставить перед субъектом законодательной деятельности вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом, то в мониторинге права законодательной инициативы, равно как и в мониторинге реализации права законодательной инициативы, в настоящее время нет необходимости. Что касается законодательного предложения как формы осуществлеїшя права законодательной инициативы, то его изучение, безусловно, должно включать большинство элементов мониторинга, но при этом его мониторинг осложняется отсут-станем четких критериев, предъявляемых к законодательному предложению.
Деятельность федерального центра мониторинга правового пространства может включать разработку законопроектов и правовую экспертизу, вместе с тем работа данного центра не ограничивается выполнением указанных функций. Осуществление мониторинга правовой системы, а также мониторинга законодательной деятельности федеральным центром мониторинга выходит за пределы осуществления мониторинга правового пространства Российской Федерации.
Помимо федерального центра мониторинга, комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, Федеральной службы по финансовому мониторингу, иных субъектов мониторинга необходимо создание региональных центров мониторинга. Центры необходимо создавать как независимые от каких-либо ветвей власти структуры, подчиняющиеся федеральному Центру мониторинга правового пространства, который, в свою очередь, также целесообразно создавать как независимый государственных орган. Организация, осуществляющая мониторинг правового пространства, выполняет информационную, экспертную функции, координация деятельности по обеспечению оптимального состояния правового пространства может лишь явиться следствием выполнения информационной функции. Управление процессом обеспечения оптимального состояния правового пространства выходит за рамки мониторинга.
Методологической основой диссертационного исследования выступают как общенаучные, так и специальные методы исследования юридической науки. Применялся системно-структурішй подход к объекту исследования. В процессе работы использовались сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-социологический, статистический, функциональный, логический методы познания. Проводился сравнительно-юридический анализ, контент-анализ публикаций, связанных с проблематикой диссертационного исследования.
Теоретической основой исследования стали труды отечественных и зарубежных авторов, затрагивающие проблематику мониторинга правового пространства.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в настоящем исследовании отражены теоретико методологические и организационные особенности мониторинга правового пространства. Результаты исследования используются в деятельности Ставропольского центра мониторинга права. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании курсов теории государства и права, социологии права и других правовых дисциплин. Результаты исследования могут быть применены депутатами всех уровней, работниками прокуратуры, государственными служащими, задействованными в деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации в качестве практических рекомендаций по исследованию общественных отношений, законопроектов, законов, правоприменения и всего правового пространства.
Апробация диссертационной работы осуществлена посредством выступления автора с докладами на межрегиональной научной конференции и заседаниях кафедры.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и тезисах научных конференций общим объемом 2,5 пл.
Подготовка и последующее обсуждение диссертации состоялись на кафедре Истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического уішверситета.
Структура диссертационной работы определена, исходя из поставленных целей и задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, нормативных источников и приложений.
Совокупность методов мониторинга правового пространства
Значительный интерес в аспекте рассмотрения проблем мониторинга правового пространства, представляют методы, используемые в процессе его проведения. Действительно приступая к той или иной деятельности, необходимо иметь представление о приемах и способах с помощью которой эту деятельность можно осуществить. Данное утверждение относится, в том числе и к мониторингу правового пространства.
Среди факторов эффективного осуществления мониторинга права выделяют: разработку единой методологической основы мониторинга и разработку научно обоснованных индикаторов мониторинга права (см. Приложение №7). Отсутствие единой методологической основы сдерживает эффективное осуществление мониторинга права (см. Приложение №4). Что также обуславливает необходимость исследования методов используемых в мониторинге.
Имеется следующее положение: «Методология мониторинга - это базирующаяся на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих рационалыгую и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению анализа и прогноза законодательства и практики его применения».1
В то же время можно найти такие определения как: «Методология - это учение о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности». «Методология науки - учение о принципах построения, формах и способах научного познания». Метод - способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения (познания) действительности. В философии - способ построения и обосно-вания системы философского знания. В качестве методов могут выступать система операций при работе на определённом оборудовании, приёмы научного исследования и изложения материала, приёмы художествешюго отбора, обобщения и оценки материала с позиций того или иного эстетического идеала и т. д.4
Отсюда, оптимальным, на наш взгляд будет следующее определение: методология мониторинга правового пространства - это положения о структуре, логической организации, методах и средствах мониторинга правового пространства. В данном случае исключается возможность замещения понятия «методология» на понятие «совокупность методов».
Изучение научной литературы позволило выявить несколько позиций относительно того, какие приемы и способы должны использоваться в мониторинге правового пространства, а именно в мониторинг включают: 1. Макроанализ и макрооценку состояния законодательства;5 Как видим, в данном случае предлагается не ограничиваться анализом отдельных законов, а проводить анализ всего законодательства. Соглашаясь с данной точ 52 кой зрения, хотелось бы отметить, что для проведения мониторинга правового пространства необходимо осуществление именно оценки и анализа законодательства, но не его мониторинга. Также существует точка зрения указывающая на необходимость анализа применительно к законопроекту и закону,1 что на наш взгляд, вполне оправданно. 2. Анализ, в том числе и на предмет выявления коллизий, а также такие его ви ды как сравнительный и статистический анализ.2 Очевидно, что для выявления, к примеру, соответствия законов субъектов федерации федеральному законодательству полезно использовать сравнительный анализ, в исследовании же соответствия закона потребностям населения может оказать помощь статистический анализ. 3. Оценку, заключения экспертов; При этом указывается такое направление, как оценка соответствия системы законодательства задачам общества и государства,3 международным стандартам,1 жизнеспособности закона.2 Говоря о необходимости экспертных заключений В. М. Платонов ограничивает объекты исследования исключительно законопроектами, что является не корректным, т. к. мониторинг включает исследование и других объектов, при этом абсолютно справедливо отмечается необходимость заключений экспертов в мониторинге. Также имеется предложеіше ввести квалификацию «эксперт мониторинга права»/ с чем можно согласиться, так как очевидно, что для проведения мониторинга необходимы специалисты осуществляющие данный вид деятельности, при этом, по нашему мнению наиболее оптимальным было бы создание квалификации «эксперт мониторинга правового пространства», это полезно сделать т. к. понятие шониторинг права» является не изученным и на наш взгляд трудно осуществимым, что позволяет сосредоточиться именно на мониторинге правового пространства вместо мониторинга права. 4. Учет и отслеживание действия нормативного правового акта;4 Следует согласиться с данной точкой зрения т. к., здесь, по сути, идет речь об исследовании и фиксации результатов исследования правоприменительной практики, что в свою очередь необходимо для осуществления мониторинга правового пространства. 5. Анкетирование; 6. Создание горячих линий; 7. Проведение «круглых столов»; 8. Проведение конференций с привлечением общественности;1 Приведенные четыре действия осуществляются при мониторинге применения УПК Министерством внутренних дел и дают положительные результаты, что позволяет включить их в перечень методов мониторинга правового пространства. 9. Изучение докумеїггов; 10. Социологические опросы; 11. Интервьюирование; 12. Проведение эксперимента; 13. Гуманитарно-правовую экспертизу, (см. Приложение №5). Представляет интерес значение социологии права, эмпирических методов в мониторинге. Существует положение согласно которому в развитии мониторинга права принципиальное значение имеет его социальная направленность.2 Остановимся несколько на значении социологии права, эмпирических методов в мониторинге.
Классификация субъектов мониторинга правоюго пространства и их правовое положение
Невозможно исследовать всесторонне и полно мониторинг правового пространства без определения и рассмотрения субъектов мониторинга.
Стоит сказать, что в различных странах многообразен круг субъектов, в той или иной мере задействованных в мониторинге правового пространства. Так, в частности анализ эффективности национального законодательства осуществляют и государственные органы, имеющие право законодательной инициативы, и аппараты правительств, и отделыше министерства. Институты судебной власти, регио 65 нальные органы, различные научные учреждения и организации тесно сотрудничают друг с другом, для гармонизации своих правовых систем.1
В научной литературе субъект мониторинга определяется как орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, осуществляющий мероприятия по мониторингу в пределах вопросов своего ведеїшя и на основании специальных полномочий, которыми он наделен соответствующим нормативным правовым актом.2
В данном положении, по нашему мнению, абсолютно справедливо говорится о государственных органах, органах местного самоуправления и о необходимости организации их деятельности в пределах ведения и на основании полномочий, которыми они наделены нормативными правовыми актами. При этом из списка субъектов мониторинга правового пространства исключаются научные, общественные и коммерческие организации. На наш взгляд целесообразно включить их в число субъектов мониторинга.
Относительно субъектов мониторинга высказываются различные точки зрения.
Ю. А. Тихомиров в связи с рассматриваемым вопросом отмечает: «Следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муііиципальньїх структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции».3 Не вдаваясь здесь в рассмотрение вопроса об оптимальности употребления термина «мониторинг правового пространства» вместо понятия «мониторинг права», хотелось бы присоединиться к позиции Ю. А. Тихомирова относительно необходимости задействования в мониторинге государственных и муниципальных структур. А также согласиться с тем, что данные органы должны осуществлять мониторинг соответственно их статусу и компетенции. Указание на необходимость осуществления мониторинга в целях осуществления своей компетенции и в рамках этой компетенции каждым государственным органом, независимо от того, к какой ветви власти он относится в методах присущих каждому органу, можно найти в работах не только представителей теории государства и права но и в работах таких ученых специализирующихся в иных отраслях юридической науки как С. В. Еремин, Н. И. Шиян, С. Г. Кехлеров, И. Л. Бачило, М. Ю. Гасанов, Г. П. Ивлиев.1 Данные позиции, также подтверждают целесообразность осуществления мониторинга правового пространства государственными органами. Также существует положение, согласно которому «в мониторинге правового пространства должны быть задействованы контролирующие, правоохранительные и судебные органы».2
Проведенный теоретико-правовой анализ научной литературы позволил классифицировать субъекты принимающие участие в мониторинге правового пространства в зависимости от статуса органа, организации осуществляющей мониторинг на: 1) органы государственной власти, принимающие участие в мониторинге правового пространства; 2) иные органы и организации, задействованные в мониторинге. В свою очередь, в зависимости от уровня своей деятельности, указанные субъекты мониторинга правового пространства можно разделить на а) федеральные и б) региональные.
В научной литературе имеется следующая дефиниция: «Федеральные субъекты мошггоринга - субъекты мониторинга, определешіьіе в качестве федеральных соответствующим нормативным правовым актом, осуществляющие мониторинг нормативных правовых актов Российской Федерации».1 Как и в случае с определением общего субъекта мониторинга, в данном положении отсутствует указание на научные, коммерческие и общественные организации как на субъекты мониторинга, а говорится только о правовом основании деятельности федеральных субъектов мониторинга, что позволяет говорить о возможности доработки приведенного определения.
При рассмотрении органов государственной власти, принимающих участие в мониторинге правового пространства на уровне Федерации, представляет интерес положение согласно которому, в мониторинге правового пространства на федеральном уровне предлагается задействовать все три ветви власти.2
Относительно законодательной власти, имеются положения о необходимости участия в мониторинге правового пространства Федерального Собрания Российской Федерации,3 для чего предлагается создать в его рамках специальный орган.парламент должны направляться результаты мониторинга правового пространства, но для этого не обязательно создавать при нем структуру осуществляющую мониторинг, на наш взгляд оптимальным вариантом будет образование отдельного государственного органа, осуществляющего мониторинг правового пространства, который в процессе своей деятельности будет взаимодействовать с Федеральным Собранием, при этом создшше параллельной организации при парламенте, конечно не исключается.
Основываясь на вышеизложенном, можно ітоичислить Федеральное Собрание РФ к органам государственной власти, принимающим участие в мониторинге правового пространства на федеральном уровне.
В настоящее время парламент в той или иной мере принимает участие в мониторинге правового пространства. Так в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы по каждому законопроекту составляется дело, в которое включаются все документы, связанные с поступлением и прохождением законопроектов в Государственной Думе ФС РФ. Это и первоначальный вариант инициативы, и заключения правового управления ко всем трем чтениям, которые проходят в Государственной Думе ФС РФ, отзывы правительства, отзывы законодательных органов субъектов Федерации, экспертные заключения независимых институтов, если таковые имеются? Правовым управлением Аппарата Государственной Думы осуществляется правовая экспертиза законопроекта на соответствие действующему законодательству, а также по поручению ответственного комитета лингвистическая экспертиза.3
Особенности мониторинга законопроекта, закона и правоприменения
Исследование мониторинга правового пространства предполагает изучение таких видов мониторинга как: мониторинг законопроекта, мониторинг правоприменения, мониторинг закона. В аспекте рассмотрения мониторинга законопроекта, для нас представляют интерес следующие положения:
Мониторинг является частью законотворческой деятельности, а также представляет собой средство контроля по совершенствованию самого законодательства.1 Можно согласиться с тем, что законодательный процесс целесообразно анали-зировать от стадии внесения законопроекта до стадии реализации закона Данную позицию подтверждают также слова В. П. Степалина: «Начиная с этапа законодательной инициативы, затем прохождения и принятия закона, его введения в жизнь, доработки - на всех этапах требуется мониторинг».1 Приведенные точки зрения свидетельствуют о необходимости проведения мониторинга до того, как закон будет принят.
В словаре основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики содержатся определения таких понятий как «мониторинг законодательного предложения» и «мониторинг реализации права законодательной инициативы».
Перед тем, как приступить к анализу и оценке определений данных понятий необходимо разобраться, что такое законодательная инициатива, право законодательной инициативы, законодательное предложение.
Исследование научной литературы показало, что законодательную инициативу понимают как: а) возможность вносить в законодательный орган законопроекты, то есть предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмот-рению; б) право вносить на рассмотрение законотворческого органа помимо проектов новых законов и проектов законов об изменении действующих, еще и предложения о принятии новых законов или внесении изменений в действующие зако из ны (законодательные предложения).1 В справочной литературе содержится следующее определение: «Законодательная инициатива - право специально уполномоченных органов, организаций и лиц возбуждать перед субъектом законодательной деятельности вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, по-ступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом».
Право законодательной ишщиативы может быть общим (внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов) и специальным (внесение законопроектов только по определенным вопросам).3 Порядок реализации права законодательной инициативы определяется Конституцией РФ и федеральными законами (например, ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»),4 а также регламеїгга-ми палат Парламеїгга РФ.
Можно согласиться с тем, что несмотря на то, что такое словосочетание как законодательная инициатива, употребляется в парламентской практике давно, оно не имеет строгого юридического толкования. Нигде не оформлено достаточно четко, что это такое, при каких условиях подобная инициатива возникает, как может реализовываться, какие здесь существуют препоны, сложности, каким образом они должны преодолеваться.5 Вопросы упорядочения законодательной инициативы во многом остаются нерешенными.6
Началом реализации законодательной инициативы следует считать момент внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа. В частности в соответствии со статьей 107 Регламента Государственной Думы Федерального Со 114 брания РФ законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документациошюго обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. Предшествующая внесению разработка законопроекта составляет лишь основу для дальнейшей законодательной деятельности.1
Конституция Российской Федерации (ч. 2. ст. 4) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной Думы2 содержит возможность осуществления законодательной инициативы и в иных формах.
Согласно ст. 104 Регламента ((законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государствешгую Думу, а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроектов); б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам.3
Представляет интерес вопрос о субъектах законодательной инициативы. Законодательная инициатива обладает особым правовым режимом. Законодательные предложения, законопроекты, исходящие от субъекта соответствующего права, подлежат обязательному рассмотрению. Круг таких субъектов согласно Конституции Российской Федерации разнообразен.
Перспективы развития мониторинга правоюго пространства
Развитие института мониторинга правового пространства представляет несомненный интерес, что обуславливает необходимость рассмотрения возможных путей данного развития.
Можно согласиться с тем, что в настоящее время отсутствует целостная система, которая осуществляла бы постоянный и полноценный мониторинг правового пространства. Не существует и единой государствешюй структуры, которая могла бы планомерно осуществлять эту жизненно необходимую для страны функцию.1 9 декабря 2003 года в Большом Кремлевском Дворце было проведено заседание Совета законодателей, посвященное десятилетию Конституции и развитию регионального законодательства. На заседании присутствовал и выступил Президент Российской Федерации В. В. Путин, который поддержал высказанные предложения о необходимости единой и целостной системы мониторинга.2
В научной литературе имеются различные предложения относительно организации мониторинга правового пространства. Так предлагается создать: специализированные учреждения осуществляющие мониторинг;3 специальные уполномоченные структуры по проведению моїшторинга;4 специальные государствеїшьіе учреждения, центр мониторинга;5 государственную структуру;1 общероссийскую струк 163 туру осуществляющуіо мониторинг, єдиную систему мониторинга как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ;3 службу мониторинга.4
Как можно заметить, большинство авторов акцентируют внимание на том, что организация, осуществляющая мониторинг правового пространства, должна иметь государственный статус и на наш взгляд с этим можно согласиться. Также можно отметить, что в настоящее время авторы не до конца определились в названии организации, осуществляющей мониторинг правового пространства: центр, структура, система, служба.
Среди приведенных положений, наибольший интерес, на наш взгляд представляет создание центра мониторинга. В научной литературе можно найти следующие положения: «Не может быть единого мониторинга без какого-то единого центра. Должна быть система мониторинга»;5 «Целесообразно создать центр по мониторингу... представляется, что необходимо нормативное закрепление процедуры проведения мониторинга»;6 в настоящее время «встает вопрос о создании феде-рального центра мониторинга права». Идею создания центра мониторгаїга также поддерживает Ю. А Тихомиров, В. П Степалин и др.1
В научной литературе содержатся различные положения относительно функций, которыми должен обладать данный цеіпр. А именно, в число функций центра мониторшгга предлагается включать: 1) координацию деятельности по мониторингу права, обобщение результатов мониторинга, разработку конкретных предложений по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты;2 2) оценивание мониторинга, проводимого различными ветвями власти и разработка своих рекомендаций; 3) вьгоаботку методологических основ развития и осуществления мониторин-га;4 4) анализ и прогноз правового пространства и правоприменительной практики, оценку, в масштабах страны, информации поступающей от сскггветствующих субъектов мониторинга и предложение рекомендаций о стратегии развития правового пространства страны;5 5) осуществление регулярного анализа всех факторов (времешшіх и постоянных, положительных и негативных), влияющих на развитие российского законодательства, определение степени их воздействия на законодательный процесс;1 6) разработку законопроектов, комплексную правовую экспертизу, моштго-ринг законодательной деятельности,2 7) осуществление экспертных оценок состояния и развития законодательства; указание, какова будет эффективность принятия того или иного законопроекта, какой ожидается результат, сколько будет затрачено денег и времени на его реализацию; оценивание правоприменительной и правокоіггрольной практики;3 8) анализ сильных и слабых сторон законов и последствий их принятия. Огаосительно приведенных положений можно сказать следующее: дискуссионно наделение центра мониторинга исключительно функцией разработки законопроектов, функцией комплексной правовой экспертизы и функцией мониторинга законодательной деятельности. Первые две функции вполне обоснованы, но не вполне достаточны для проведения мониторинга правового пространства, осуществление последней функции несколько проблематично, во-первых по причине недостаточной разработанности понятия «мониторинг законодательной деятельности», а во-вторых несмотря на недостаточность информации о данной функции, очевидно она должна будет предусматривать помимо сбора информации, прогнозов и рекомендаций, осуществление оценки и контроля деятельности как законодательных (представительных) органов субъектов федерации.
