Содержание к диссертации
Введение
Глава I: Правовой режим иностранцев в древнерусском и московском государстве 13
1. Правовой статус иностранцев в Древней Руси: общая характеристика, условия формирования 13
2. Правовой статус иностранцев в IX-XVIII веках: специфика положения различных категорий иностранных подданных 32
3. Статус иностранцев: динамика изменений, проблема периодизации 59
Глава II: Развитие и изменения в регулировании правового режима иностранцев в Российской империи 79
1. Государственно-правовое регулирование режима иностранцев 79
2. Деятельность государственных органов по обеспечению правового режима иностранцев в Российской Империи 111
3. Правопреемство в сфере регулирования правового положения иностранцев 142
Заключение 165
Библиографический список использованной литературы 177
- Правовой статус иностранцев в Древней Руси: общая характеристика, условия формирования
- Статус иностранцев: динамика изменений, проблема периодизации
- Государственно-правовое регулирование режима иностранцев
- Правопреемство в сфере регулирования правового положения иностранцев
Правовой статус иностранцев в Древней Руси: общая характеристика, условия формирования
Возникновение, становление и развитие нашего государства и права осуществлялось в постоянном присутствии иностранцев. Они прямо или косвенно участвовали в происходящих событиях, оказывая влияние на наиболее значимые процессы. В различные периоды жизни государства, они его формировали, крестили, освящали, украшали, разрушали и строили.
Исследование жизни каждого народа по отношению к иностранцам, в основном представляет одни и те же характерные черты. Государство, регулируя отношения, устанавливает их правоспособность, определяет права и обязанности, а так же обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью имеющихся гарантий. Они объединяют условия и средства необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения. Юридические гарантии закрепляются в законах и подзаконных актах. В них указаны меры по защите принадлежащих иностранцам личных, имущественных, семейных и иных прав, право обращаться в суд и иные государственные органы, для защиты своих субъективных прав и восстановления, в случае их нарушения.
Правовой статус иностранца существенно отличается от правового статуса отечественного гражданина (подданного). Основным отличием их правоспособности является момент ее возникновения. У отечественного жителя, она наступает с рождения и заканчивается фактом смерти. Для иностранца, прибывшего в другое государство, наступает сначала ограниченная правоспособность (в момент получения разрешения на въезд и оформления документов в посольстве или консульстве), затем, по прибытии - полная. Прекращение правоспособности происходит при выезде за пределы другого государства.
Дееспособностью иностранного гражданина (подданного), является способность нести и исполнять возложенные на него обязанности, реализовывать своими действиями предоставленные ему права. Возникает она, так же по-разному, в зависимости от того, какие права способно осуществлять лицо, или какие обязанности оно должно выполнять. Кроме общепринятых в законодательстве критериев, дееспособность иностранных граждан (подданных) может определяться на основе соответствующих международных соглашений.
Наряду с предоставленными иностранным гражданам правами, юридические гарантии включают и ответственность иностранцев за нарушение норм права. Являясь субъектами права, они подлежат ответственности на тех основаниях, что и отечественные граждане (подданные), за исключением пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетами.
В силу принципа государственного суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан (подданных) самостоятельно.
Механизм формирования правового статуса иностранцев в нашем древнем государстве не имел существенных отличий его построения в других государствах. Однако содержание правового положения иноземцев на Руси и отношение к ним со стороны местного населения имело существенные различия. Совокупность прав и обязанностей, предоставляемых иностранцам государством, а так же их содержание, несомненно, отражает в целом характер отечественных подданных, их общую нравственную, правовую и духовную культуры.
История возникновения российского государства представляет собой движение групп людей, из которых выдвигается какое-либо одно племя или союз племен и побеждает другое. Оно (он) подчиняется одной верховной власти, укрепляет свою территорию, предупреждает набеги соседних племен и, надеясь на свои собственные силы само (сам), совершает набеги на соседние племена. Военные действия неминуемо приводят к пленению воинов с обеих воюющих сторон. Забота о соплеменниках попавших в плен, вынуждала стороны идти на соглашения, определявшие будущее положение военнопленного.
В первых веках н.э., миграция народов, преобразившая вид Европы, привела много новых племен на пространства нынешней европейской части России. Через ее пределы из Азии и обратно проходило множество полчищ, с которыми вели постоянную борьбу жившие в пределах нынешней России славяне. Составной частью жизни кочевников являлось нападение на более слабые племена и вытеснение их с лучших земель на худшие. Господствовало «право победителя».
На каком то этапе, время набегов, в принципе целесообразности должно закончиться. Тогда возникают мирные договоры, вследствие которых соседние государства (племена) перестают быть врагами и, напротив, в поисках выгоды вступают между собой в дружеские отношения. При посещении земель другого, соседнего народа, они оказываются, охраняемы закрепленными в договоре правами, как подданные другого государства. Это следствие пробуждения племен из полудикого состояния и стремления, может быть сначала безотчетного, вести государственную жизнь. Дальнейшее развитие отношений с иностранцами связано с геофизическими условиями, экономическими возможностями и потребностями страны. Российская история государственно-правового строительства подтверждает указанные выше явления.
Границы территории славянских племен были прозрачны и изменчивы. Они передвигались в зависимости от того, насколько племя способно было отстоять места своего поселения. Варяжские племена в то время были наиболее сильными и воинственными. Обитая по соседству с северными славянами, они до этого вступали с ними в частые столкновения. По мнению Н. М. Карамзина, норманны еще до образования Руси брали дань с чуди и славян1. И. Е. Андреевский считал, что это не могло быть в прямом смысле постоянно получаемой данью. Могло быть, что-то единовременное, получаемое вследствие победы2. Нам представляется, что результаты таких соглашений могли включать в себя как разовые, так и долговременные компенсации.
В конечном итоге механизм определенных компенсаций, вследствие поражения в бою, принципиального значения в характер взаимоотношений славян с иностранцами не вносил. Например, шведы часто овладевали некоторыми селениями Новгородской области, Ливонский Орден - Псковской. Они также брали с жителей определенный откуп.
Нельзя точно определить характер возникавших вследствие этого отношений, по той причине, что славянские племена не составляли тогда единого государства: завоевание одного племени не означало завоевание другого. О правовых отношениях можно говорить лишь с тех пор, как с призванием славянскими племенами варяго-русских князей, в 862 г., впервые образовался между ними государственный союз.
Статус иностранцев: динамика изменений, проблема периодизации
Исследование прав иностранцев представляет собой важную проблему юридической науки. Во многих странах на протяжении веков, они составляли значительную часть населения и играли заметную роль в общественной и хозяйственной жизни этих стран.
В современной России вопрос правового положения иностранцев не в полной мере изучен, несмотря на большую степень его актуальности. Изучение зарубежного опыта, формировавшегося на протяжении многих веков, представляет собой существенную предпосылку решения рассматриваемой проблемы. Потому необходимо исследовать положение иностранцев в разных странах и в течение длительного периода времени, что позволит создать научную основу регулирования их положения.
Одним из методических приемов исследования является анализ изучаемого процесса с целью определения его периодизации. Нами рассматриваются определенные отрезки времени, в течение которых показатели, характеризующие изучаемый процесс, не меняют качественных характеристик, и их развитие происходит сравнительно монотонно. Границами периодов, своеобразными «точками перелома», рассматриваются сравнительно короткие промежутки времени, отличающиеся качественным изменением принятых показателей, меняющих характер развития процесса.
В основу понятия периодизации не все авторы вкладывают одинаковую характеристику хода исторического процесса и отправные точки (границы) ее изменения. В общеисторической советской литературе широко принято деление, основанное на ходе изменения общественно-экономических формаций. В этой связи хотелось бы оговориться, что данный метод, наверное, нельзя признать универсальным, так как их хронологические рамки в разных географических и национально-государственных регионах различны. Более того, явления надстройки обладают относительной самостоятельностью, и ее историческое движение как бы не было связано с экономическим развитием, может обнаруживать некоторые несовпадения.
Не малую проблему составляет разделение указанного периода исследования на отдельные историко-правовые этапы изменения положения иностранцев в России. Их разграничение автор не увязывает со сменой общественно-экономических формаций, а ставит в зависимость от процесса изменения формы государства, его классового состава и структурных элементов.
Изучение историко-правового развития положения иностранцев в разных государствах, а также ряда теоретических работ, посвященных правовому статусу этой категории населения1, позволили в качестве основных характеристик изменения правового положения иностранцев выявить наиболее существенные показатели. К ним относятся: деликтоспособность, трудовые, имущественные, личные неимущественные, брачные и семейные, а также другие права и обязанности этой части жителей стран. Имеющиеся в распоряжении автора многочисленные источники позволяют рассмотреть эти категории в их изменении и развитии по регионам Европы, Западной Азии и Северной Африки, а также по времени - от появления первых государств до Великой Октябрьской революции 1917 года. В итоге удалось выявить ряд периодов, в течение которых почти на всей рассматриваемой территории наблюдались сходные процессы. Имевшие место различия определялись главным образом особенностями социально-экономической, политической обстановки, географическим положением отдельных стран.
Первый период, включавший древний мир и начало раннего средневековья, характеризовался узким объемом прав, наряду с их широкими обязанностями.
К концу III - во II тысячелетии до н. э. в долинах Двуречья и Нила отношения между рабовладельческими государствами Ближнего Востока становятся систематическими, облекаясь при этом в юридические нормы. Заключались различные договоры, которые определяли также отношение к иностранцам в той или иной стране. Правители древних стран желали упорядочить правовое положение своих подданных, которые в силу различных обстоятельств могли оказаться на чужой территории.
Один из первых таких договоров был заключен около 1300 года до н.э. между царем Хаттушилем и египетским фараоном Рамсессом II. В нем, в частности, указывалось на то, что если знатный горожанин или другой человек, принадлежащий земле Рамсесса II, убежит с земли египетской и придет в землю великого князя страны хеттов, великий князь страны хеттов не примет их. Он отправит их обратно к Рамсессу II, великому правителю Египта, их владыке1. Аналогичные обязательства принимал на себя и Рамсесе.
Фараоны, цари договаривались между собой и сами определяли статус проживающих в их государствах людей, в том числе и иностранцев. Их положение было непрочным. Единого законодательства не существовало. Несмотря на то, что в те времена уже существовала определенная система гарантий выполнения заключенных договоренностей (отправление религиозных обрядов, принесение клятв, залог), они могли быть нарушены. Даже посланники фараонов и царей с дипломатическими миссиями могли оказаться заложниками или просто убитыми. Зачастую положение иностранцев в той или иной стране определялось силой царя государства, на территории которого они проживали. К подданному слабого царя отношение было соответствующим: эламский правитель целовал землю у ног послов Ассирии, прибывших к нему от царя Ашшурбанипала1.
Иностранцы в Вавилоне вплоть до кодекса Хаммурапи не пользовались никакими правами, имеющими юридическое обоснование. Следует отметить нехарактерное для этого периода правовое положение греков в Египте. Уже в I тысячелетии до н.э., оно было весьма благополучным. Переселенцы из Эллады в дельте Нила имели свою колонию, управляющуюся по их отечественным законам. Вместе с тем, они пользовались и правом судоходства по реке.
Правовые нормы, регулирующие статус иностранцев в различных европейских странах, включали в себя многие положения древних законов Индии и стран Западной Азии. Они явились «учителями» и «воспитателями» Запада2. Здесь положение иностранцев длительное время было далеко неоднородным. Каждая их категория обладала различной совокупностью прав и обязанностей. Первоначально иностранцы рассматривались как враги или подобные врагам. Они не имели ни личных, ни имущественных прав и должны были становиться под чье-либо покровительство. Однако со временем статус иностранцев стал расширяться за счет брачного, торгового права.
В такой стране, с ранней рабовладельческой цивилизацией как Греция, положение иностранцев особо не отличалось от их положения в других странах Европы и Древнего Востока. Уверенно могли себя чувствовать только полноправно рожденные отечественные граждане. Лишь они пользовались всей полнотой прав. Не случайно в греческих государствах проверка чистоты гражданства проводилась вплоть до третьего колена3. Люди негреческого происхождения считались варварами, на которых нормы права не распространялись. Они были бесправными. Вместе с тем, уже с V-IV вв. до н. э. предмет межгосударственных договоров, которые касались в основном войны и мира значительно расширился, улучшив положение иностранцев. Например, появилось право вступать с иностранцами в брак, организовывать иностранные поселения. У греков стал складываться институс проксенов (покровителей), в начале своего развития носивший личный характер. Затем институт стал приобретать государственные черты. Проксен являлся защитником иностранцев в своем полисе. Иностранцы у греков допускались в качестве послов, правда, в исключительных случаях1.
Государственно-правовое регулирование режима иностранцев
Механизм государственно-правового регулирования статуса иностранцев предполагает наличие системы правовых норм, определяющих критерии и уровень их правосубъектности в той или иной области общественных отношений, а так же аппарата исполнительных органов, реализующих правовые установки, предназначенные для этой категории народонаселения страны. История государства и права России свидетельствует об отсутствии в дореволюционном законодательстве специальных нормативных актов, регламентирующих правовое положение иностранных подданных. Объем прав и обязанностей иностранцев в дореволюционной России определялся совокупностью несистематизированных юридических актов и напрямую зависел от государственных потребностей правителей, а также характера складывающихся отношений с государством, подданными которого они являлись.
С древних времен Россия нуждалась в иностранцах. По просьбе северных славян, они пришли на нашу территорию и образовали древнерусское государство. Расположение славянских земель обусловило историческую неизбежность контакта с людьми иностранного происхождения, так как многие пути передвижения из Европы в Азию пролегали по территории их поселений. Это обстоятельство вынуждало славянские племена приспосабливаться к таким условиям существования и извлекать из этого необходимую для своего выживания, как рода, пользу.
Анализ изучения происходящих в то время событий показывает, что правители древнерусского государства не оставляли бесконтрольным присутствие чужеземцев в своих владениях, регулируя основные сферы их взаимоотношений со своими подданными. Например, Договор Олега с греками в 911 г., показывает, что государственная власть, уже в начале своего развития, оставила за собой функции надзора за условиями торговли иностранцев и путями их передвижения к этим местам. Обычной и постоянной заботой государства являлось пополнение казны (сбор налогов) и забота о внешней безопасности. В. О. Ключевский писал, что охрана границ и поддержание внешней торговли Киевской Руси определяли ее дальнейшее развитие и правовую политику в области внутренней и внешней деятельности первых киевских князей1. Условия поддержания взаимовыгодных отношений требовали осуществления мер регулятивного характера, с принятием на себя определенных обязательств.
В договорах с греками и немцами, русские князья должны были принимать меры содействия торговым отношениям (выдача паспортов купцам, устройство перевозов через волоки и др.)2.
Правитель Олег привлекал в свое войско для защиты государственной территории иностранцев и конкретными договорами определял границы их прав и меру ответственности за невыполнение указанных в заключенном соглашении обязательств. В целях личной безопасности и недопущения возможности быть завоеванным самому количество наемных войск регулировалось понятием целесообразности. Главными и определяющими условиями их нахождения на нашей территории было гармоничное и соразмерное сочетание их возможностей, со своими потребностями.
В конце X в., получив православное крещение, древняя Русь как никогда за всю свою историю была открыта для иностранных пришельцев. Миротворное влияние христианской веры привлекало многих зарубежных гостей. Интересы государства обусловливались всем ходом его исторического развития. Императивным направлением государственной политики в области регулирования правового положения иностранцев являлось гармоничное сочетание внутренней и внешней функций государства.
В период феодальной раздробленности российского государства централизованное и единое проведение государственно-правового регулирования статуса иностранцев исключалось своеволием землевладельцев. Раздельные и укрепившиеся княжества обладали равной самостоятельностью в определении на своей земле их правового положения. Так продолжалось до второй половины XV в., когда вступил на престол государь державный, Великий князь Иван III Васильевич (1462-1505 гг.).
Процветание своего государства многие русские князья и цари видели во взаимовыгодных отношениях с иностранцами. Иван III заключал соглашения с императором Карлом V и другими иноземными правителями о присылке к нему художников, и всякого рода ремесленников - каменщиков, каменносечцев, резчиков, живописцев, домостроителей т. д.
Единодержавное правительственное устройство, в целях упорядочения взаимоотношений с другими государствами образовало следующие органы по управлению иностранными делами:
1. Посольский Приказ. Упоминание о нем встречается уже в 1567 г.1, а главный и первоначальный предмет его ведомства составляли иностранные дела. При его посредстве происходили все сношения с иностранными государствами. Он выдавал в Москве грамоты на выезд из России в другие страны своим подданным и иностранцам; ведал иностранцами, проживавшими в России, особенно по делам торговли, судил их и принимал жалобы2.
2. Полоняничный Приказ. В его ведении находились иностранные военнопленные, а так же осуществление контроля над денежным сбором за их выкуп3.
3. Панский Приказ. Сведений о направлениях его деятельности не встречается, но по смысловому значению названия, она была связана с регулированием взаимоотношений с западными приграничными государствами, в частности с Литовским государством и Польшей, на что указывает и К. А. Неволин4.
4. Иноземский Приказ. Был учрежден во времена правления Михаила Федоровича и упоминается с 1628 г.5. В его ведении состояли иностранцы, разных чинов, «служилые» люди, находящиеся в России. Затем, он заведовал новой Немецкой Слободой в Москве, жители которой вольно или невольно служили в нашем войске.
Политика привлечения иностранцев к строительству и всестороннему упрочению российской государственности проводилась Иваном III и продолжалась после его правления. Судебник 1497 г. по существу приравнивал, а иногда и возвышал в правах иностранцев по отношению к отечественным подданным.
Судебник Ивана IV 1550 г. фактически подтвердил статус иностранцев в России. Его положения, продолжая способствовать укреплению отношений с иностранными государствами, привлекали чужеземных ученых и различных дел мастеров для выгодных государственных преобразований..
Петр I, осознавая далекую отсталость России от Западных государств, видел и искал в иностранцах средство быстрого развития промышленности и преобразования жизнедеятельности своих подданных. По возвращении из первого же путешествия по Европе, Петр I пригласил иностранных садовников, и началась великая перемена, как в образе строения, так и украшения садов1. В Санкт-Петербурге и Москве некоторые иностранцы стали возводиться в ранг почетных гостей2.
Со времен Петра Великого иностранцам был полностью открыть путь в Россию, где монарх любезно покровительствовал трудолюбию и таланту. В 1689 г. была издана грамота, которой по ходатайству прусского посла дозволялось приезжать в Россию французским эмигрантам евангелической веры, оставившим отечество, по случаю уничтожения Нантского эдикта3. В царствование Петра I положено начало поселений из «грузинцев» в п.Волохове на Украине и крепости св. Креста4. Им особо поощрялись иностранные граждане, оказывавшие помощь и поддержку Российскому государству в его нелегкие годы как, в общем, так и в частном порядке.
Правопреемство в сфере регулирования правового положения иностранцев
Исследование эффективности деятельности органов правопорядка, по обеспечению ими правового положения иностранцев в дореволюционной России XVIII - начала XX вв., должно соотносится с условиями жизнедеятельности того периода и уровнем технического оснащения соответствующих подразделений. Становление и совершенствование деятельности полицейских органов в России сопровождалось заимствованием передовых методов работы, используемых в ведущих странах Западной Европы.
Назначение иностранца первым руководителем полиции в 1718 г. укрепляло эту направленность, не всегда сочетаемую с обычаями и нравами исполнителей и местного населения. Исторический опыт показывает, что бездумное копирование чуждых местным условиям существования правовых регуляторов общественных отношений приводит к низкому уровню их результативности. Н. М. Коркунов указывал на то, что наряду с фактом изменчивости и разнообразия, право содержит элементы объективной необходимости1. Указывая на различия у людей представлений о справедливости, он подчеркивал, «невозможность изменения по произволу так или иначе сложившихся в нас понятий о праве и не праве. Так же и в истории почти каждого законодательства можно найти примеры того, как попытки законодателя придать силу действующего права заимствованиям из иностранного законодательства или теоретическим началам оказывались безуспешными: воля законодателя встречала себе противодействие в объективных условиях данного общественного быта и изданный закон оставался мертвой буквой без действительного исполнения».
Изданные монархом «Пункты данные Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру» не внесли полной ясности в определении места, роли и функций полиции по обеспечению правового положения иностранцев в России. В. Н. Кручинин справедливо считает, что трудности в формировании законодательной базы для полиции XVIII в., законодатель испытывал из-за неразвитости юридической науки, низкой юридической техники, отсутствия четкого понятия о законе, способах его возникновения и силе действия1.
Со времени образования полиции, в 1718 г., рамки ее правомочий по отношению к иностранным подданным не были регламентированы и деятельность полицейских учреждений диктовалась фактическими условиями феодально-крепостнического строя самодержавной государственностью и полицейским политическим режимом. По замыслу Петра I, полиция должна была быть душой «гражданства и всех добрых порядков, фундаментальным подпором человеческой безопасности и удобности»2. Но желанию императора сделать полицию «душой» народа, населяющего Российскую империю не суждено было сбыться.
Ю. Е. Аврутин . в своей статье справедливо замечает, что полиции и милиции присущи два парадокса: полезность и необходимость для общества, во-первых, и во-вторых, - нелюбовь сограждан3. На наш взгляд, это зависит от многих причин, к числу которых можно отнести условия, в которых исполнители осуществляют свою деятельность, компетенцию органа в целом и объект ее реализации.
Полиция, учрежденная Петром I имела очень широкие полномочия и должна была вмешиваться даже в личную жизнь иностранцев и подданных России, если она не соответствовала Божьим заповедям. Руководством тому служил Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 17214 г., где сказано: «...полиция ... всем безопасность подает от разбойников, непорядочное и непотребное житие отгоняет, ... препятствует дороговизне, запрещает излишество в домовых расходах...». Однако кроме карательных мер, полиция обязывалась оберегать простых и бедных людей, на что указывает Регламент: «предостерегает (полиция), все приключившиеся болезни, защищает сирых и чужестранных по заветам Божьим». Инструкция для полицейского не указывала, в каких вопросах он должен оказывать помощь и защиту, а отсылала к Закону Божьему. Это обязывало полицейских знать его основные положения, а некоторые из них даже наизусть.
Характеризуя деятельность полиции в середине XVIII в., Сизиков М. И.1 указывает на нарастание тенденции превращения общей регулярной полиции преимущественно в карательно правоохранительный орган. Четкое юридическое определение задачи, роли и места полиции в государственном механизме отсутствовало, а ее предназначение скорее интуитивно угадывалось правящими лицами.
8 сентября 1802 г., император Александр I утвердил «Положение об утверждении министерств2. Среди восьми учрежденных министерств, было и Министерство внутренних дел. Внутренняя его структура, к сожалению, не была определена вплоть до 1811 г., очередного этапа реформирования органов государственного управления1.
Задачи и функции Министерства внутренних дел были довольно обширны и разнообразны. Министр обязывался заботиться о повсеместном благосостоянии народа и благоустройстве всей империи. Что касается надзора за иностранными подданными, то его особенность относительно российских подданных была вызвана объективными обстоятельствами:
- въезд на территорию государства;
- регистрация по месту пребывания;
- выезд в свое Отечество.
Пересекшие границу иностранцы, кроме евреев, в правоприменительной деятельности полиции приравнивались к российским подданным. Избирательный контроль и статистическая отчетность по иностранцам для полиции могли быть тяжелой нагрузкой, так как МВД помимо охраны общественного порядка исполняло большой объем внутренних функций государства. Оно руководило государственной промышленностью (кроме горной), государственным строительством, торговлей, почтой, здравоохранением и другими внутренними делами, за которые в настоящее время милиция Российской Федерации прямой ответственности не несет.
Вошедшей в историю Российской империи как реформа М.М.Сперанского, в 1811г. было создано Министерство полиции, которое и стало осуществлять контроль за обеспечением правового положения иностранных подданных. В силу важности функций, возлагавшихся на Министерство полиции, для него первого, одновременно с «Общим учреждением министерств» опубликовано «Учреждение и наказ Министру полиции», ставшее нормативной основой его организации и деятельности1. В штатной структуре Министерства полиции состояла Особая Канцелярия, состоявшая из 13 человек, которая выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев прибывших в страну, осуществляла цензурные функции и др
