Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые проблемы регулирования миграционных отношений 17
1. Общетеоретическая модель правового регулирования сферы миграционных отношений 17
2. Механизм правового регулирования как разновидность правового механизма 32
3. Структура механизма правового регулирования миграционных отношений 43
ГЛАВА 2. Совершенствование механизма правового регулирования миграционных отношений на современном этапе (на материалах Российской Федерации) 78
1. Системные факторы функционирования механизма правового регулирования миграционных отношений 78
2. Теоретико-правовые аспекты обеспечения миграционной безопасности в условиях глобализации 146
Заключение 177
Библиографический список
- Механизм правового регулирования как разновидность правового механизма
- Структура механизма правового регулирования миграционных отношений
- Системные факторы функционирования механизма правового регулирования миграционных отношений
- Теоретико-правовые аспекты обеспечения миграционной безопасности в условиях глобализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, в первую очередь, необходимостью выработки на современном этапе развития общества реалистичной модели правового регулирования, в том числе в такой важной сфере жизнедеятельности общества как миграционная.
В настоящий период тенденции глобализации и последствий мирового экономического кризиса, рост масштабов природно-климатических угроз и техногенных катастроф, ведут к активизации процессов неконтролируемой (латентной) миграции, что также отрицательно сказывается не только на состоянии миграционной сферы, но и даже грозит миграционной безопасности. В общем существующая миграционная ситуация обусловливает необходимость в концентрации внимания государства на выработке и совершенствовании системы мер обеспечения законности и правопорядка в миграционной системе общества, что проявляется в качественном правовом регулировании (правотворчество и правоприменение) данных отношений.
Обеспечение качественного правового регулирования, осуществляемого путем регламентации прав и обязанностей участников миграционных отношений, в нынешних условиях не может осуществляться без осознания необходимости в формировании соответствующего слаженного правового механизма. Следовательно, нормальное функционирование миграционной сферы, ее социальная роль и функционирование возможно только в том случае, когда определены все правовые (и не правовые) средства такого социального управления, а также налажен работающий и жизнеспособный механизм правотворчества и правоприменения на всех уровнях социального инжиниринга. Отсюда одной из актуальных задач является совершенствование правовой основы функционирования миграционной системы общества, с учетом её защищенности, что предполагает улучшение средств, методов и режимов, регламентирующих её работу для повышения жизнеспособности всего общества. Но и не только. Признавая важнейшую роль правовых средств в правовом регулировании миграционных отношений, нельзя не учитывать роль того, кто осуществляет такое воздействие как нормативными, так и ненормативными возможностями.
Важный акцент в данной проблеме принадлежит системе мер обеспечения миграционной безопасности как механизму и предохранителю нормальной жизнедеятельности важнейшего вида общественных отношений. Ведущую роль в функционировании миграционной системы принадлежит органам государственной власти, обеспечивающим защищенность миграционной сферы жизни общества. Необходимость построения правового и социального, а самое главное – жизнеспособного государства объективно необходимо повышать значение государственной деятельности и государственных органов в этой криминально острой и национально тонкой сфере общественных отношений.
Несмотря на высокую востребованность общетеоретических исследований вопросов правового регулирования миграционных отношений, эта научная задача еще далека от своего полноценного решения, даже при большом количестве работ (в основном неюридического или нетеоретического профиля) по конкретным аспектам регулирования миграционных процессов.
Исследований, посвященных теоретическим проблемам механизма правового регулирования миграционных отношений, обнаружить не удалось. Накопленные знания о миграционном правовом регулировании в основном посвящены отдельным конкретным проблемам, а разработанные и обоснованные научные положения в сфере регулирования миграционных процессов до сих пор не представляют собой системной теоретической конструкции. В связи с этим несомненный научный интерес представляет разработка общетеоретической модели правового регулирования сферы миграционных отношений и обоснование практически-прикладных выводов по совершенствованию его механизма, непосредственно отвечающего за иммунитет миграционной системы общества.
Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне вопросы правового регулирования общественных отношений и его механизма практически не разрабатывались в трудах дореволюционных правоведов. Исключение составляют отдельные высказывания австрийского ученого Р. фон Иеринга и русского цивилиста С.А. Муромцева. Лишь в советский период российский правовед-теоретик член.- корр. РАН С.С. Алексеев сумел раскрыть эвристический смысл категории «механизм правового регулирования» для юридической науки и практики, написав книгу «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» (М., 1966). С этого времени проявились различные точки зрения по поводу этой категории, написаны многочисленные работы, как в рамках теории государства и права (А.И. Бобылев, В.А. Витушко, В.М. Горшенев, А.В. Демин, В.П. Казимирчук, С.А. Комаров, М.Н. Сатолина, Л.Б. Тиунова, Ф.Н. Фаткуллин, Л.С. Явич и др.), так и по отраслевым наукам (Л.С. Зусь, Т.М. Рассолова, В.Д. Сорокин, А.Ф. Трошин, Е.А. Чефранова и др.).
Однако все имеющиеся отраслевые исследования российских правоведов, в которых применяется юридическая конструкция «механизм правового регулирования», не претендовали на приращение новых теоретических знаний. Их главная задача заключалась в использовании методологического потенциала этой теоретической категории для комплексного, всестороннего анализа той или иной избранной сферы правовой жизни (страховых отношений, семейных отношений, уголовно-процессуальных отношений и т.д.), механизм регулирования которой уже сложился и функционирует в режиме законности. Иное дело – сфера миграционных отношений. По сравнению с другими странами Россия столкнулась с миграцией по историческим меркам относительно недавно. Будучи лишь в последние десятилетия активно включена в динамику миграции народонаселения, она вышла на второе место в мире после США среди принимающих стран. В целях осуществления эффективного государственного регулирования миграционными процессами необходимо установление четких правовых механизмов воздействия на них. А это, в свою очередь, требует методологически выверенных, научно обоснованных рекомендаций законодателю и правоприменителю по действенному управлению миграцией, что невозможно без глубоких теоретических изысканий в этой области.
До сих пор некоторые вопросы правового регулирования миграционных отношений, миграционной политики и безопасности в тех или иных аспектах функционирования миграционной системы общества исследовались в работах: Н.И. Агамерова, Н.Е. Борисова, Г.Г. Гольдина, А.В. Дмитриева, В.А. Ионцева, В.В. Собольникова, Г.А. Пядухова, А.С. Прудников, Л.Л. Рыбаковский, В.Д. Самойлов, М.П. Фомиченко, Т.Б. Тюрина, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, Н.Н. Хасбулатовой, В.И. Фризко, И. Сосуновой, Т.М. Троян, В. Чепуровой и др.
Между тем целостного теоретического исследования самого механизма правового регулирования миграционной сферы прежде не проводилось, что предопределяет необходимость выработки общетеоретической модели правового регулирования, соответствующей современным условиям, и обоснования на этой основе его организационно-функциональных аспектов (механизма) в исследуемой области, которые специальному изучению и осмыслению до этого не подвергались.
Объектом исследования является вся совокупность общественных отношений, складывающихся в миграционной сфере, которая подвергается правовому воздействию со стороны современного государства.
Предметом исследования являются политико-правовые закономерности и основные тенденции развития механизма правового регулирования миграционных отношений, обусловливающие стабильное функционирование миграционной системы общества, а также закономерности деятельности органов государственной власти, обеспечивающих миграционную политику и безопасность на современном этапе развития российского общества.
Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность в науке фундаментальных проблем правового упорядочения миграционной сферы (собственно, как и самой миграционной политики в целом) предопределяет цель исследования – на основе имеющихся научных положений теории государства и права и других юридических наук разработать общетеоретическую модель правового регулирования миграционных отношений, позволяющую научно обосновать структуру его механизма для выработки рекомендаций по оптимизации и совершенствованию правовых основ миграционной деятельности тех органов государственной власти РФ, которые непосредственно задействованы в ней.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
- на основе анализа развития теоретических взглядов на правовое регулирование общественных отношений, выработать собственное общетеоретическое понимание правового регулирования миграционных отношений, выявив его содержание, виды, предмет, метод и пределы;
- охарактеризовать механизм правового регулирования как разновидность правового механизма, выявив его структурные элементы и их содержание;
- обосновав относительную самостоятельность механизма правового регулирования миграционных отношений, раскрыть его сущность, содержание (элементы) и социальное назначение;
- раскрыть основные направления реализации миграционной политики, в том числе с помощью механизма правового регулирования миграционных отношений;
- представить авторское видение отдельных аспектов концепции миграционной политики Российской Федерации, выработать рекомендации по ее реализации;
- на основе анализа ряда нормативных правовых актов в области миграционных отношений России выявить пробелы, противоречия и иные дефекты правовой регламентации общественных отношений в исследуемой сфере;
- выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, в том числе действующего нормативного правового акта «О концепции миграционной политики в Российской Федерации» и «Миграционного кодекса Российской Федерации».
Теоретическая и методологическая основа исследования. Для решения задач исследования были использованы философский, общенаучные и частно-научные методы познания: историко-правовой, социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др. Эмпирическую базу исследования составляют: статистические данные, результаты деятельности государственных органов, изучение и обобщение опыта работы ФМС России, МВД России, Совета Безопасности Российской Федерации и др.
Теоретической основой диссертации послужили концепции, положения и выводы, изложенные в работах известных российских ученых в области теории государства и права, отдельных отраслей права, философии и социологии права: научные постулаты, касающиеся категории «правовое регулирование» и «механизм правового регулирования» (С.С. Алексеев, В.М. Горшенев, С.А. Комарова, Ф.Н. Фаткуллина, Л.С. Явича и др.), научные идеи и положения, явно претендующие на общетеоретический статус относительно понятий «миграционное право» (Т.Я. Хабриева, Андриченко и др.), «миграционная политика» (М.Л. Тюркин), «миграционная деятельность» (Т.И. Леонидова), «миграционная безопасность» (Г.Г. Гольдин) и т.д.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации на основе имеющейся в общей теории права категории «правовое регулирование общественных отношений» исследованы и раскрыты теоретико-методологические основы механизма правового регулирования миграции как относительной самостоятельной, относительной новой сферы правового воздействия. Частная теоретическая модель механизма правового регулирования миграционных отношений имеет право на существование наряду с традиционными правовыми механизмами (механизм действия права, механизм правотворчества, механизм правореализации и т.п.), так как призвана способствовать научному осмыслению процессов формирования новой правовой общности – миграционного права в качестве самостоятельного правового образования российского права. Благодаря этой разновидности правового механизма миграционная система общества предстает как нормативно-деятельностная система взаимосвязанных субъектов миграционных правоотношений. Рассмотрение механизма правового регулирования как функционально-субстанциональной основы миграционной системы как частной теоретической модели выступает особым способом научного познания правовой действительности на современном этапе развития нашего общества.
Данная научная модель претендует на фиксацию соответствующих политико-правовых закономерностей и формулирование научных выводов. В этом смысле она весьма теоретична. Научное знание организовано в ней в рамках предмета теории государства и права, который строится в соответствии с определенными философской картиной мира, специфическими методами исследовательской работы, категориальным строем общетеоретической науки о государстве и праве и т.д. Механизм правового регулирования миграционных отношений находится в актуальном поле именно общетеоретических исследований, содержит ценностные установки и базовые идеи, раскрывающие природу правового регулирования в целом, что позволяет теоретически обосновать концепцию государственной политики в исследуемой сфере современного общества как составной части стратегии общей национальной безопасности России.
С учетом полученных теоретических выводов относительно механизма правового регулирования миграционной сферы общественных отношений, его элементного состава сформулированы предложения по оптимизации законодательных мер обеспечения его функционирования. В частности, автором обосновывается необходимость скорейшей разработки и принятия Миграционного кодекса Российской Федерации как систематизирующего акта в данной сфере общественных отношений и предложены новеллы в такие правовые акты как: «Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г.», «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации», «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Кроме того, автором предлагается внести дополнения в Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», касающиеся основных задач службы, включив в их состав разработку и совершенствование утверждаемой Президентом Российской Федерации Концепции миграционной безопасности Российской Федерации, обобщение результатов мониторинга миграционных процессов и хода реализации Концепции миграционной безопасности Российской Федерации, а также изучение и обобщение угроз миграционной безопасности и источников их возникновения с целью выявления наиболее распространенных.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Отправным моментом в диссертационном исследовании явилось обоснование теоретического положения о том, что механизм правового регулирования представляет собой всю совокупность юридических средств (как средств-установлений, так и средств-деяний), посредством которых государство способно оказывать результативное, нормативно-властное воздействие на объективно нуждающиеся в этом общественные отношения. В качестве средств-установлений могут использовать все применяемые законодателем и правоприменителем средства воздействия на общественные отношения. Кроме этого, специфическим средством правового регулирования, на наш взгляд, выступает в целом правотворческая и правоприменительная деятельность, рассматриваемая сквозь призму технологии осуществления этой деятельности.
2. На основе проведенного анализа теоретической конструкции механизма правового регулирования выработано собственное понимание механизма правового регулирования миграционных отношений, под которым понимается система юридических средств (как средств-установлений, так и средств-деяний), посредством которых государство оказывает нормативно-властное воздействие на миграционные отношения с целью контроля, защиты и восстановления миграционных прав личности, этнических групп и общества в направлении поддержания жизнеспособности и демографического развития государства.
3. Доказано, что механизм правового регулирования миграционных отношений как сложное системное образование включает следующие элементы: субъектов, осуществляющих правовое регулирование в миграционной сфере; объекты, которые нуждаются в правовом опосредовании в сфере миграционных отношений; взгляды, принципы, концепции (доктрины) относительно правовой политики в области миграции и миграционной безопасности; юридические средства функционирования механизма (как средства-установления, так и средства-деяния); критерии оценки состояния миграционной системы, её правопорядка и эффективности.
4. Обосновано, что важным направлением государственной политики является правовая политика в сфере миграции, которой присущи такие признаки, как: предметная определенность (деятельность государства и его органов), субъектность, объектность, динамичность, целесообразность, процедурность, научность, инструментальность, правомерность, социальная обусловленность, властность, системность, объективность, публичность, стабильность, плановость, результативность, социальная позитивность и коммуникативность.
5. На базе общетеоретических представлений о механизме правового регулирования миграционных отношений выявлены ряд закономерностей (тенденций), обусловливающих правовое регулирование миграционных процессов: глобализация процессов миграционного взаимодействия в мире, требующих сотрудничества всех государств и создания международного и национального миграционного права с ориентированием на специфические национальные особенности; относительность увеличения объемов нелегальной миграции в целом и в российском государстве, в частности, обусловливающая необходимость создания более работоспособного механизма правового регулирования; централизация, с одной стороны, и дифференциация миграционных потоков, с другой - влечет необходимость учета особенностей правового регулирования тех или иных потоков, которые должны осуществляться в различном режиме, с разной степенью воздействия и адекватности; стремление государства и общества к оптимизации или управлению миграционными потоками обусловливает необходимость в разработке системы централизованной автоматизированной обработки получаемой информации, ведение широкой статистики мигрантов по регионам и в целом по стране, по отдельным направлениям, по нормативам квот, по времени и дням регистрации и т.д. с целью прогнозирования развития миграционной ситуации и планирования объемов и видов нужной миграции; необходимость концентрации вопросов миграционного профиля централизованно в одном государственном органе требует совершенствования его правового и функционального статуса (компетенции); необходимость повышение качества правового регулирования в направлении защищенности и гарантированности миграционных прав и свобод.
5. Выявлено, что правовая политика в области миграции напрямую обусловлена миграционной ситуацией, существующей внутри страны и за её пределами, рисками и опасностями, которые влияют на миграционную безопасность общества. Ядром обеспечения миграционной безопасности выступает государственная деятельность субъектов, опосредованная правом и направленная на обеспечение сохранности основных параметров, ценностей и принципов миграционной системы; на выявление и нейтрализацию угрожающих ей вредоносных природных и иных факторов окружающей среды; на предупреждение правонарушений и иных социальных причин, способствующих возникновению и (или) развитию миграционной энтропии.
7. В этой связи диссертантом предлагается внести в миграционное законодательство, в частности в закон ««О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» норму о необходимости введения разрешения на въезд из миграционно опасных стран (Узбекистан, Таджикистан, Вьетнам, Китай) только по биометрическим паспортам, содержащим данные об отпечатках пальцев. Это вызвано участившимися случаями изменения имен или отдельных букв в фамилиях и именах иностранцев у себя на Родине и они снова въезжают в Российскую Федерацию, не смотря на то, что им был запрещен въезд по решению суда. Предлагается также в Федеральном законе от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», как основном законе, регулирующим положение иностранного гражданина и как следствие отражающего действующую миграционную политику разработать механизм — нормы-процедуры установления личности иностранного гражданина, совершившего административное правонарушение и не представившего паспорта или иного документа. На данный момент такого гражданина законно привлечь к ответственности нельзя, что препятствует государству осуществлять меры миграционной безопасности в отношении таких мигрантов.
8. Установлено, что Федеральная миграционная служба (ФМС России) является основным органом исполнительной власти, обеспечивающим миграционную безопасность общества и занимает важнейшее место в механизме государственной власти, что в целом обусловлено теми целями и задачами, которые оно осуществляет. В этой связи автором обосновывается предложение о разработке проекта и принятии нормативного правового акта «Концепции миграционной безопасности Российской Федерации», в котором четко определены органы, обеспечивающие миграционную безопасность общества, меры по обеспечению миграционной безопасности, а также отражены вопросы взаимодействия органов, обеспечивающих миграционную безопасность. Представляется необходимым также внести соответствующие изменения в распоряжение от 1 марта 2003 г. № 256-р «Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» в части обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации.
9. Доказано, что эффективность деятельности органов, обеспечивающих управляющее воздействие на миграционную сферу общества, зависит от качества осуществляемого этими органами анализа общей миграционной ситуации, т.е. понимания всех факторов и условий, влияющих на общество, от своевременности и адекватности принимаемых мер по выявлению и предотвращению правонарушений, а также мониторинга (контроля) за общим состоянием правоприменения в миграционной сфере. В связи с этим автор считает целесообразным законодательно закрепить за государственными органами обязанность проведения мониторинга реализации государственной правовой политики в сфере миграционной безопасности посредством оценки эффективности действующих нормативных правовых актов в Российской Федерации и правоприменительной практики, выявления угроз миграционной безопасности и источников их возникновения угроз.
10. Автором предлагается и обосновывается необходимость обобщить весь комплекс миграционно-правовых норм, разработав и приняв кодификационный акт — Миграционный кодекс Российской Федерации, в котором закрепить соответствующие положения, касающиеся правовой политики в области миграции и безопасности миграционной системы. С этой целью диссертантом обосновывается необходимость проведения масштабной систематизации всего нормативно-правового материала в миграционной сфере общественных отношений в Российской Федерации, что целесообразно осуществить, опираясь на прочный теоретический фундамент представлений относительно механизма правового регулирования миграционных отношений.
11. Автором обоснованно, что в целях проведения оценки эффективности миграционного законодательства по количественным и качественным критериям Федеральной миграционной службе необходимо на основе Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» выработать собственную методику, помогающую осуществить наблюдение за миграционными процессами и достижение целей при регулировании миграционных отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в его одновременно и научной и прикладной направленности, так как только расширив теоретические представления о правовом регулировании миграционных отношений и его механизме, основных направлениях миграционной политики, оно окажется способным содействовать выработке рекомендаций по совершенствованию правового регулирования исследуемой области общественных отношений. Содержащиеся в работе научные положения восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов функционирования миграционной системы общества, вносят определенный вклад в развитие и отраслевых наук и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой тематики.
Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов России по курсам «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Правоохранительные органы», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования состоит и в прикладном характере целого ряда предложений по совершенствованию законодательства России в сфере правовой политики, направленной на управление миграционными процессами, оптимизации правового статуса и повышение эффективности деятельности Федеральной миграционной службы России.
Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на анализе общепризнанных принципов и норм международного права, норм действующего национального законодательства, общетеоретических парадигмах и доктринах конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Результаты исследования получены на основе изучения практического материала за период с 2010 года практической деятельности диссертанта в должности инспектора отдела организации миграционного контроля УФМС России по г. Москве, что позволило осуществить теоретический анализ правового регулирования миграционной сферы, выявить и осмыслить компоненты его механизма, а также тенденции его функционирования в Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на межвузовских научно-практических конференциях, обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин РААН, использовались в практической деятельности диссертанта. Некоторые положения и выводы исследования внедрены в учебный процесс Российской академии адвокатуры и нотариата.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в нескольких научных публикациях автора, общим объемом 2,5 п.л., из которых 3 статьи опубликованы в журналах, включенных в перечень, рекомендованный ВАКом для апробации результатов кандидатских исследований.
Механизм правового регулирования как разновидность правового механизма
Правовое регулирование является одним из самых востребованных понятий в юридической науке. Общим местом при рассмотрении любого правового явления или процесса в юриспруденции выступают проблемы его упорядоченности при помощи юридических актов. Существует огромное количество работ, посвященных «правовому регулированию» того или иного объекта - имущественных отношений, валютных операций, потребительского спроса, налогообложения и др. Однако сказать, что существует однозначное общетеоретическое понимание правового регулирования, было бы преувеличением. В большинстве имеющихся в настоящее время учебников и учебных пособий по теории государства и права отсутствуют главы или разделы (за редким исключением), посвященные непосредственно правовому регулированию. В лучшем случае есть глава, раскрывающая механизм правового регулирования. В остальных случаях в тексте работы встречаются определения предмета и метода правового регулирования в связи с указанием на критерии выделения отраслей российского права. Причем и в первом и во втором случае само понятие правового регулирования предполагается как «само по себе разумеющееся».
В то же самое время - в тех редких случаях, когда все-таки исследователи решились определиться по этому поводу, обнаруживается неоднозначность в подходах к объему содержания этого понятия. И это несмотря на то, что вопрос о том, что представляет собой правовое регулирование, неоднократно служил предметом внимания ученых-юристов в советский период развития правоведения. Этой проблематике были посвящены труды С.С. Алексеева, В.М. Горшенева, С.Г. Дробязко, М.П. Лебедева, А.В. Мицкевича, Ю.Г. Ткаченко, Л.С. Явича и других ученых. Именно тогда выявились все возможные подходы к решению этой проблемы.
Ряд авторов, отмечая условность этого термина и необходимость его использования в узкоспециальном смысле, подразумевают под ним установление правовых норм и обеспечение возможно более действенными средствами их реализацию, подчинение этим нормам соответствующих общественных отношений, внесение в эти отношения порядка путем направления поведения их участников .
Другие ученые-правоведы выступают против ограничения правового регулирования внешним упорядочением, «введением в рамки» общественных отношений, полагая, что сюда надо отнести все формы воздействия права на сознание и поведение людей . Тем самым под данное понятие подводится не только упорядочение самих общественных отношений, но и идеологическое воздействие на сознание и психику их участников. Это во многом связано с широкой трактовкой термина «регулирование» в социологической и психологической литературе, где нередко говорится о регулятивном действии литературы, искусства, телевидения, сознания. Такая трактовка оказалась приемлемой именно для специалистов по правосознанию и правовой культуре.
Высказано также мнение, сторонники которого, отрицая возможность включения в данное понятие идеологического воздействия на сознание людей, склонны охватить им все формы юридического воздействия государства на поведение и деятельность людей путем издания норм права, их применение и реализации4. По существу это означает, что в качестве правового регулирования расценивается и правоустановительная, и правореализующая деятельность.
Еще дальше идут авторы, настаивающие на понимании под правовым регулированием, во-первых, осуществляемого при помощи права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на общественные отношения, во-вторых, возникновения на основе нормы права правоотношений, субъективных прав и обязанностей, в-третьих, реализации последних в фактических жизненных отношениях.5 Можно согласиться с мнением Ф.Н. Фаткуллина, который еще в 1980 году писал о том, что такая точка зрения равнозначна утверждению, что правовое регулирование состоит в воздействии всей правовой надстройки на общественные отношения и в реализации норм права, включая согласование с последними собственного поведения участников этих отношений6. И хотя подобный «широкий» подход к пониманию правового регулирования может быть вызван «благим» стремлением сгруппировать вместе все средства юридического воздействия на общественные отношения, однако эта цель с позиций сегодняшнего дня вполне достижима другим путем (скажем, разработкой понятия «механизм действия правовой системы»). А так - ставятся в один ряд различные виды государственной деятельности, с одной стороны, и поведение отдельных граждан - с другой, отличающиеся друг от друга по многим параметрам; искусственно затрудняется решение вопроса о субъектах правового регулирования, поскольку среди них оказывается любой отдельный человек, обладающий правосознанием и т.д.
Не лучше обстоит дело с пониманием правового регулирования и в настоящее время. В тех редких случаях, когда оно все-таки подвергается специальному изучению, ученые вкладывают в него разное содержание и, соответственно, по-разному определяют и характеризуют данное понятие.7 В связи с этим в целях нашего исследования целесообразно обосновать приемлемую общетеоретическую модель правового регулирования общественных отношений, способную методологически выверено использоваться при исследовании сферы миграционных отношений.
Дело в том, что эта относительно новая для России сфера общественной жизни, породила серьезные противоречия, разрешение которых оказалось невозможным без государственно-правового вмешательства. Как справедливо пишет Т.Я. Хабриева, резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленной к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения границ и пр. привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль и другие факторы - внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.
Для того чтобы государство выполняло возлагаемые на него задачи и функции (в том числе - и появившуюся в последние десятилетия миграционную деятельность9), его механизм должен эффективно функционировать в заданном направлении, оказывая соответствующее воздействие на весь социальный организм. Как отмечается в юридической литературе, воздействовать социально - значит существенно влиять на общественные отношения: одни из них закреплять в естественном состоянии, другие поощрять, третьи - направлять по определенному руслу, четвертые - признавать сферой социального простора для свободного самовыражения, пятые - несколько ограничивать, шестые - вытеснять и т.д.
Структура механизма правового регулирования миграционных отношений
Каждый из этих элементов выполняет свою роль в механизме правового регулирования. В то же время, в совокупности все эти элементы образуют механизм правового регулирования миграционных отношений.
Раскроем их содержание применительно к сегодняшним условиям.
1. Первый блок состоит из рычагов, назначение которых установление субъекта и компетенции правотворческих органов в данной сфере общественных отношений. Важным элементом этого блока выступает субъект, т.е. тот, кто осуществляет властно-правовое воздействие в этой области через органы всех ветвей власти. Обществоведы представляют любые социальные системы как совокупность упорядоченных социальных связей между субъектами — это основная формула, ставшая аксиомой в современной общественной науке. Основными участниками или элементами такой социальной системы являются люди и их коллективные образования, что, к сожалению, игнорируется правоведами, рассматривающими правовую сферу и правовые механизмы в отдельности от человека. Неслучайно любая социальная система связана с субъектом, его активной социальной ролью и деятельностью, что осуществляется посредством соответствующих институтов общества и власти. В основном, этот субъект - государство.
В социологии в последний период считается, что всё многообразие элементов, из которых складывается общество как целостная система, сводится к трём группам: во-первых, к человеческим индивидам и их общностям, объединениям, организациям, во-вторых, к информации, в-третьих, к веществу, вещам и энергии57. При этом необходимо помнить и понимать, что вещи включаются в общество только посредством людей, их деятельности и отношений друг с другом. Между вещами, точно так же как и между людьми, существуют определённого рода отношения, включая, как отмечает Э. Дюркгейм, «солидарность вещей», или «вещную солидарность», которая прямо связывает вещи с личностью, но не личности между собой58. Отсюда любая общественная подсистема состоит из простейших, далее неделимых элементов — субъектов, объектов (предметов) и организационных связей человеческой деятельности5 . Пришло время, наконец, и правоведам за «бумажным правом» увидеть и понять ту подлинно социальную природу права и правовой деятельности, которая ей присуща. Как справедливо отмечает В.Г. Афанасьев: «... человек это не просто элемент системы, но и её творец, её главная движущая сила, её начало, середина и конец. Нет, не было, не может быть социальной системы без человека, его разума, его целей, его активности (деятельности — наша ред.-Д.Е.)» . А учитывая то обстоятельство, что любая социальная система это результат деятельности не одного человека, а множества людей, то центральным элементом любой социальной системы является всё общество или какая-то его активная часть, которая её создает.
Механизм правового регулирования миграционных отношений представляет собой социально-правовое образование, безусловно, состоящее из субъектов — государства, людей и их образований, осуществляющих правовое воздействие (правовое регулирование), порождающих специфическое интегративное качество (правовую власть), «помечающую» собой компоненты различных социальных сфер, интегрируя их в единое целое61. По мнению ряда теоретиков (В.Д. Перевалов, А.П. Семитко и др.) именно в индивидуальных и коллективных субъектах права усматривается центральное звено или даже ядро всех правовых механизмов, включая и самый масштабный в обществе механизм — правовую систему.
В таком ракурсе со стороны государства как основного субъекта правового регулирования, центрального элемента механизма правового регулирования, общество (включая - миграционную систему), как и сама личность, будут выступать как объекты властно-правового воздействия. Для непосредственного выполнения задач по правовому регулированию миграционного взаимодействия в системе исполнительной власти в соответствии с объективными потребностями образуются государственные органы, обеспечивающие данную функцию. Государственные органы осуществляют правовое регулирование миграционной сферы общественных отношений в соответствии с существующими правилами и закономерностями правовой (юридической) деятельности.
Вместе с тем, поскольку участие тех или иных государственных органов в осуществлении функции правового регулирования миграционных отношений не одинаково, постольку в системе государственной власти функционируют особые органы, для которых осуществление конкретной деятельности является основным предназначением. Например, как нам представляется, основную и постоянную нагрузку и ведущую роль в правовом регулировании соответствующей сферы жизнедеятельности должна выполнять Федеральная миграционная служба России и часть функций Министерство здравоохранения и социального развития РФ, подобно тому как Министерство обороны РФ осуществляет правовое регулирование военной деятельности; экономической - Министерство экономического развития РФ; информационной - Министерство связи и массовых коммуникаций РФ; правовой (юридической) - Министерство юстиции РФ; духовно-нравственной - Министерство образования и науки и т.д.
Учитывая то, что правовое регулирование связано со специфической деятельностью государства (правотворческой и правоприменительной), то её организацией, в первую очередь, должен заниматься соответствующий орган государственной власти. Конечно, в современном обществе для этого существует соответствующая система правотворческих и правоприменительных, а также правоохранительных органов. В отличие от правоохранительных органов и вверенным им правопорядком, за состоянием которого ответственны в основном службы силовой направленности, правовое регулирование миграционной сферы общественных отношений обеспечивается и другими учреждениями: законодателем (Федеральным Собранием Российской Федерации), законодателями субъектов Российской Федерации, Федеральной миграционной службой России, Министерством социального развития и здравоохранения России, органами правосудия (всеми судами) как на индивидуальном уровне, так и на более высоком уровне, Главным управлением исполнения наказания Минюста России, прокуратурой и др. Другие государственные органы, так или иначе, тоже участвуют в осуществлении правового регулирования на всех эшелонах социального организма, но имеют собственную узкую специализацию63
Системные факторы функционирования механизма правового регулирования миграционных отношений
В процессе моделирования механизма правового регулирования миграционных отношений важным аспектом такового является нормативное правовое формирование модели миграционной безопасности как дополнительного средства обеспечения управляемости и поддержания иммунитета миграционной системы. Безусловно, идеальная модель миграционной безопасности осуществляется без принуждающих организационно-юридических мер, но это исключение. Правилом является реальная, обеспечиваемая применением мер принуждения миграционная безопасность. В юридической литературе отмечается, что структуру, содержание и единство процесса обеспечения таковой образуют осуществление, защита, охрана миграционных прав. Охрана и защита - это взаимосвязанные, самостоятельные формы-уровни реализации субъективных прав и обеспечения безопасности в данной сфере. Охрана представляется единством правового воздействия статики (неприменения) и динамики (подготовки применения, демонстрации готовности к применению) мер, способов обеспечения безопасности . Отсюда возникает вопрос о тех мерах, которые направлены на поддержание должного состояния защищённости и жизнеспособности для миграционной системы.
Во-первых, это сама необходимость в данных мерах, которые должны быть адекватны угрозам, опасностям и рискам по содержанию и по объёму. Но их должно быть ровно столько, чтобы хватало для устранения опасности, критической ситуации, кризиса, чтобы эти меры не переходили в социальное содержание и иждивенчество, связанные с обеспечением общих условий жизнедеятельности. Смысл в том, чтобы не атрофировались собственные возможности адекватной защиты от возникающих угроз. Устранение такой опасности (например, правонарушения в отношении личности или общества) означает появление у защищаемого реальной возможности осуществлять жизнедеятельность обычными дозволенными правовыми средствами (своими силами, за счёт своих правовых способностей), а также в случае невозможности такой адекватной реакции прибегать к помощи со стороны государства, его органов миграционной безопасности.
Во-вторых, специалисты отмечают, что для обеспечения жизнедеятельности общества и защиты правовых основ деятельности в миграционной системе, её основополагающих ценностей от преступных посягательств используются два основных метода социального управления: стимулирование и ограничение. Ограничение осуществляется в рамках трёх видов воздействия: 1) мер наказания; 2) мер восстановления (компенсации); 3) мер безопасности . А стимулирование выражается в мерах поощрения и стимуляции правомерной деятельности субъектов, направленных на укрепление миграционной безопасности общества.
По мнению Галузина А.Ф., под мерами безопасности необходимо понимать меры некарательного ограничения поведения физических, деятельности юридических лиц (организаций) и социальных групп, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью предотвращение вредоносного воздействия определённого источника опасности либо ограждение объекта защиты от вредного влияния источников опасности78. В свою очередь, они могут подразделяться на различные группы: социальные, экономические, политические, идеологические, физические (силовые), технические, организационные и информационные.
Особую роль в обеспечении конкретно миграционной безопасности со стороны механизма правового регулирования миграционных отношений имеют так называемый нормоконтроль и издаваемые высшими судебными инстанциями страны акты интерпретации и толкования, защищающие от неконституционности те или иные положения нормативных правовых актов и подобные правовые средства обеспечения. Неслучайно в юридической литературе выделяется защитная, правоутверждающая функция Конституционного Суда Российской Федерации, правовые ограничения и правовая неприкосновенность, самозащита, признание права и др.7 .
Важным средством обеспечения миграционной безопасности, соблюдения административно-правовых и конституционных режимов перемещения по территории и во вне является ограничение свободы въезда лиц, деятельность которых может нанести ущерб государству, а также в случае ввоза и вывоза тех или иных материальных и культурных ценностей через границу. В соответствии с ч.З ст.55 Конституции РФ допускается законодательное ограничение прав и свобод, в том числе и миграционных, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства . В дополнение, в статье 56 Конституции Российской Федерации сказано, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия
Теоретико-правовые аспекты обеспечения миграционной безопасности в условиях глобализации
Важной объектно-предметной областью правовой политики государства в сфере миграции становятся неблагоприятные явления и процессы всеобщего планетарно-цивилизационного масштаба. В 60-х гг. XX в. термин «глобальные проблемы» стал широко использоваться для обозначения целого комплекса наиболее острых общечеловеческих проблем, рассматриваемых в общемировом масштабе .
Глобальными проблемами и одновременно объектами миграционной функции современного государства являются проблемы в жизни цивилизации, влияющие на политические, демографические, социально-экономические и правовые процессы общества.
Необходимо отметить, что вышеуказанная группа объектов обладает спецификой. Особенностью глобальных проблем современности как объекта правовой политики государства в миграции является их территориальный или геополитический масштаб. Проблемы последствий экономического кризиса, экологических катастроф , проблема политических переворотов и смен режимов власти, проблема голода и нищеты, не считая проблемы международного терроризма, нелегальной миграции, колонизации и деколонизации не должны быть предметом только лишь государственно-властного воздействия. Это также проблемы каждого географического региона, его социальных структур, а также всех социальных институтов и всего общества. Очевидно, что в условиях интеграции человечества (во многом противоречивой), политика миграционного контроля приобретает внешнеполитический, международный и соответственно стратегически миграционный аспект наряду с внутриполитическим содержанием.
По мнению большинства специалистов, с середины 20-х годов эта проблема стала актуальной и требующей не только отдельного правового регулирования, но и пристального политического и экономического контроля139. Особенно остро сейчас стоит вопрос о поддержании безопасности во всех сферах жизнедеятельности общества. И надо отметить, что миграционная область общественных отношений является не исключением, а напротив, требует принятия мер к поддержанию её безопасности всеми имеющимися у государства и общества средствами. Не последнюю роль в обеспечении такой безопасности принадлежит именно правовым средствам, используемым государством и его правоохранительной системой.
Потому наряду с вопросом о структурной организации механизма правового регулирования и правовой политики в миграционной сфере особого внимания заслуживает также вопрос о ее обеспечении и защите. Для ответа на этот и другие вопросы необходимо знать и понимать те закономерности, которые лежат в основе осуществления данной деятельности и соответствующих миграционных процессов.
По нашему мнению, одной из главных тенденций, которая подпадает под правовое регулирование модельного механизма, является глобализация процессов миграционного взаимодействия социумов в мире140. Современный мир стал более «миграционно» всеобщим, даже тотальным, что требует усиленного международного и национально-правового регулирования данного взаимодействия. Препятствий для миграции, в том числе и временной, становится все меньше (другой вопрос, что она становится всё более контролируема). Мигрируют не только отдельные люди, но и целые группы и этносы. Вследствие этого появляется необходимость в неком общем стандарте объема свободы, выражающего миграционную деятельность. Соответственно происходит расширение объема правового регулирования миграционных отношений, особенно учитывая влияние миграционных потоков на Россию со всего мира. Право, регулируя миграционные отношения, создает общие права и обязанности для всех участников данной сферы, даже на международном уровне.
Второй важной тенденцией, по нашему мнению, является относительное увеличение объемов нелегальной миграции в целом, и в российском государстве, в частности. Практически все страны Европы испытывают возрастание или просто наплыв мигрантов со всех концов света. Это, в особенности, касается России с её относительно благоприятными условиями для выходцев из постсоветских стран. По данным специалистов, количество мигрантов из стран бывшего Советского Союза после его развала резко увеличилось и (по прогнозам) будет возрастать и дальше. Проблема заключается в том, что существуют желательные и нежелательные (латентные) миграционные потоки, последние необходимо сдерживать. Следовательно, основные потоки нелегальной миграции, которые необходимо контролировать самыми жесткими правовыми средствами, становятся основной целью функционирования механизма правового регулирования миграционных отношений. И соответственно - борьба с такой миграцией должна осуществляться всеми возможными средствами, включая и исключительные правовые рычаги воздействия.
Третьей тенденцией в мировом миграционном процессе является с одной стороны централизация, с другой — дифференциация миграционных потоков. Централизованность миграции заключается в том, что они исходят (и концентрируются) из одних и тех же, как правило, неблагополучных районов, стекаясь в более благополучные регионы. Дифференциация миграционных потоков выражается в том, что по своей специализации они делятся на трудовые, социальные (семейные), культурные и т.д. Учитывая, что контроль за этими миграционными потоками осуществляется правовыми средствами, можно предположить, что правовое регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу тех или иных потоков, должно реализовываться не только в различном режиме, с разной степенью воздействия и адекватности, но и с особым вниманием к этим регионам. Разумеется, реализовать концепцию миграционной и национальной безопасности невозможно без надлежащего качества миграционного контроля и правового регулирования миграционных отношений. Они осуществляются в различных формах. Это - создание более совершенных процедур правового воздействия: методов, принципов, мер, режимов, средств юридического воздействия и др., применение автоматизированных многофункциональных систем паспортного и регистрационного учёта. Широкое применение мощных автоматизированных систем, в свою очередь, позволяет создавать «реестры», способные обрабатывать значительные объемы информации в реальном масштабе времени. Неслучайно в последнее время усилия миграционных органов направлены на создание и налаживание работы так называемой государственной информационной системы миграционного учета (ГИСМУ).
