Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что на современном этапе развития российской государственности немаловажное значение приобретают вопросы организации и функционирования механизма государства и его совершенствования с целью максимального приближения его к механизму государства правового Идея правового государства прошла в нашей стране сложный эволюционный путь от полного и безусловного отрицания до частичной, а затем и окончательной рецепции, выразившейся в конституционном провозглашении России правовым государством (статья 1 Конституции РФ 1993 г.) Что же собой представляет правовое государство'? Существующая ли это реальность или идеал, к которому нужно стремиться? Надо отметить, что именно в этом последнем значении чаше всего и понимается правовое государство в современной юридической науке
Верно рассуждают те авторы, которые считают правовое государство инструментом для достижения господства права в государстве. Так, В П. Сальников пишет, что ". правовое государство - это практический инструмент обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией, местничеством и ведомственностью"2 Инструментом, способом достижения и реализации права, созданного человеком, называет правовое государство и О.В. Макаров . Л.Б. Тиунова отмечает, что "правовое государство служит инструментом сохранения общества при помощи права"4.
Правовое государство в юридической науке рассматривается обычно в соотношении с правами и свободами человека и гражданина, их охраной и защитой со стороны государства. Актуальными остаются проблемы взаимосвязи правового государства и гражданского общества, правового государства и экономики, правового государства и социальной сферы. В связи с идей правового государства значительную роль в науке приобретают теоретические представления, взгляды, концепции о соотношении права и государства, права и закона, исходящего от государства, права и иных социальных норм.
В практическом же аспекте немаловажное значение придается проблемам организации и функционирования механизма правового государства. Основополагающим принципом организации и функционирования механизма правового государства является принцип разделения властей, который предполагает сложную систему взаимоотношений и взаимосвязей между законодательной,
' См , например' Зубов И Н Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России Автореф дис д-ра юрид наук СПб., 1999. С 21.
2 Сальников В П Советское правовое государство и юридическая наука (Круглый стол,
выступление) // Советское государство и право. 1989 № 3 С. 14-15
3 См/ Макаров О В Соотношение государства и права // Государство и право. 1995. № 5
С. 18.
4 Тиунова Л.Б Право. Конституция Правовое государство (Концепция демократического
конституционализма правового государства) Автореф. дис д-ра юрид наук СПб,
1992. С 12.
t №
исполнительной и судебной ветвями власти, так называемую систему сдержек и противовесов Государственный механизм бывшего СССР основывался на постулате полновластия Советов, согласно которому все остальные органы государства производны от Советов, им подотчетны и подконтрольны (ст 2 Конституции СССР 1977 г) Система сдержек и противовесов в бывшем СССР отсутствовала В этой связи и вопросы, касающиеся взаимоотношений и взаимосвязей между государственными органами, в советской юридической науке исследовались однобоко
В современных условиях становления правового государства в России объективно возникает необходимость совершенствования ее государственного механизма с целью максимального приближения его к механизму правового государства В этой связи перед наукой теории права и государства неизбежно встают вопросы о том, что представляет собой механизм правового государства'' Какими основными чертами и признаками должен он обладать9 Какова его роль в построении подлинно правового государства с безусловным верховенством права и свободно функционирующим гражданским обществом?
Понятие "механизм правового государства" является конкретизацией более общего понятия "механизм государства" или "государственный механизм" В отечественной юридической науке советского периода сложилось представление о механизме государства как о системе государственных органов либо как о системе государственных органов, дополненной так называемыми материальными придатками, к числу которых, прежде всего, относят армию, полицию, тюрьмы и иные репрессивные органы Такие утверждения встречаются и в настоящее время Соискатель объединяет такие представления о механизме государства в качестве традиционного понимания механизма государства Существуют и некоторые новые интерпретации понятия "механизм государства" В диссертации предложено собственное, авторское определение, смысл которого сводится к тому, что механизм государства следует рассматривать не в "статике", как это характерно для традиционного подхода, а в "динамике", то есть с точки зрения определенных способов взаимодействия органов государства, их взаимоотношений между собой. Что касается механизма правового государства, то такое взаимодействие и такие взаимоотношения должны быть обусловлены в первую очередь разделением властей В механизме правового государства не должно быть такой ситуации, когда в нем решающую роль играют армия, полиция и т д. Эти и подобные им силовые структуры в механизме правового государства могут рассматриваться только как часть органов исполнительной власти, а их взаимоотношения с другими органами государства должны укладываться в рамки функций, обязанностей и прерогатив власти исполнительной
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается еще и тем, что в настоящее время правовыми государствами провозгласили себя практически все постсоветские и постсоциалистические страны Правовыми государствами считают себя, и далеко не без оснований, и большинство современных развитых стран Западной Европы и Северной Америки. Поэтому немаловажный интерес представляет собой исследование государственных меха-
низмов зарубежных стран в их сравнении с государственным механизмом Российской Федерации С другой стороны, актуален и анализ механизма неправового, антидемократического государства, выявление его основных черт и признаков с тем, чтобы не проецировать их на механизм Российского государства
Степень разработанности темы. Проблемы организации и функционирования государственного механизма в отечественной науке начали разрабатываться еще в 50-е годы1. На уровне докторской диссертации эти проблемы впервые были исследованы в 1969 г украинским ученым В В Копейчиковым Им же написан ряд научных работ на эту тему2 Впоследствии общим вопросам организации и функционирования механизма государства были посвящены кандидатские диссертации М.К Искаковой (1984 г )3 и Л Л. Григоряна (1989 г.)4.
В последние годы написано и защищено немало кандидатских диссертаций о месте и роли в механизме государства различных государственных органов и организаций, в том числе и в историко-правовом аспекте (В В. Гибов, С И Игонькина, И.С Масликов, И.И. Мушкет)5 Во многих из них имеются новые, интересные подходы к понятию механизма государства
На уровне научных статей вопросы механизма государства в истекшие десятилетия рассматривались М И Байтиным, М К Искаковой, М Н Марченко6
Таким образом, все предыдущие научные исследования, посвященные механизму государства, были связаны либо с условиями советской государственности, либо механизм государства рассматривался лишь в связи с местом в нем отдельных государственных органов Большинство этих работ посвящено механизму нашего государства в различные периоды его развития либо госу-
1 См : Ратиани 3 Механизм Советского социалистического государства Автореф дис
канд юрид наук. М , 1952.
2 См Копейчиков В В Вопросы теории механизма Советского социалистического госу
дарства Дис д-ра юрид наук Харьков, 1969, Он же Механизм Советского государст
ва М , 1969, Он же Механизм государства в советской федерации М , 1973 и другие ра
боты
3 См Искакова М К Механизм советского общенародного государства Дис канд
юрид наук. Саратов, 1984.
4 См.' Григорян Л Л Теоретические и конституционные основы механизма советского го
сударства Автореф дис канд юрид. наук М , 1989
5 См.. Гибов В В. Сыскная полиция в механизме Российского государства (теоретический
и историко-правовой аспект). Дис. канд юрид наук СПб , 1998; Игонькина СИ Мили
ция в механизме Российского государства Автореф канд юрид наук М , 1998, Мас
ликов И С Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации Дис
канд юрид наук М , 1997, Мушкет И И Полиция в механизме Российского государства Дис. канд юрид наук СПб, 1997.
6 См Байтин М И Механизм современного Российского государства // Правоведение.
1996. № 3 С 3-12, Байтин М И , Искакова М К Понятие государственного органа и меха
низма Советского общенародного государства // Вопросы теории государства и права
1986 Вып 7 С 3-13, Марченко М Н. Становление и развитие государственно-правового
механизма Германии 30-х годов // Вестник Московского ун-та Серия 11 Право 1994.
№6 С 3-13
дарственному механизму отдельно взятых зарубежных стран Эти вопросы рассматривались к тому же на уровне кандидатских диссертаций и научных статей, а первая и последняя докторская диссертация, посвященная механизму советского государства, была написана и защищена на Украине еще в 1969 году.
Предметом исследования являются общественные отношения и закрепляющие их конституционные и иные нормативно-правовые акты, подвергающиеся изменениям в ходе становления и формирования правового государства и его механизма.
Объектом исследования явились общие закономерности, происходящие в сфере организации и функционирования государственного механизма в условиях становления и формирования правового государства.
Цели и задачи исследования. Цели исследования заключаются в формировании логически завершенной, методологически обоснованной системы научных знаний о механизме правового государства, его основных чертах и признаках и в выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию государственного механизма Российской Федерации с целью максимального приближения его к соответствующей правовой модели
Для достижения указанных целей автор поставил перед собой следующие задачи:
изучить представления отечественных ученых относительно понятия "механизм государства" и, используя новые, нетрадиционные подходы, дать собственное определение понятия механизма государства;
определить понятие и основные черты механизма правового государства,
выделить основные принципы организации и функционирования механизма государства,
исследовать принцип единовластия в государственном механизме в его противопоставлении принципу разделения властей;
проанализировать теоретические истоки принципа разделения властей;
выявить основные тенденции реализации принципа разделения властей в государственном механизме современных стран;
исследовать государственный механизм зарубежных стран в связи с формой их правления, государственного устройства и государственного (политического) режима;
провести историко-правовой анализ становления и развития государственного механизма в России,
выявить основные проблемы организации и функционирования государственного механизма современной Российской Федерации и предложить меры по его совершенствованию.
Источниковую базу диссертации составили труды видных российских юристов: С.С. Алексеева, Л И Антоновой, В.К Бабаева, М.В. Баглая, В.М Баранова, Я М. Бельсона, Г Г Бернацкого, В.М Боера, В.В Бородина, А А Вихрова, А.Б Венгерова, И.А Возгрина, В Г. Графского, ЮИ Гревцова, ХС. Гуцериева,
' См , например УрьясЮ П Механизм государственной власти ФРГ М , 1988
А В Зиновьева, И Н. Зубова, С В Игнатьевой, ГД Ковалева, А И Королева, В Н. Кудрявцева, Э В Кузнецова, В В Лазарева, К Е Ливанцева, X X Лойта, Д.И. Луковской, В В Лысенко, Л А. Морозовой, В С Нерсесянца, Л А Николаевой, И Ф. Покровского, Е Д Проценко, В Б Романовской, Р А Ромашова, КТ Ростова, В П Сальникова, ЛИ Спиридонова, С В Степашина, И Е Тарханова, Л Б Тиуновой, Б Н. Топорнина, И.А Умновой, В П Федорова, В.Е Чирки-на, Е Н Щендригина, Б.С Эбзеева, А.И Экимова, Л М Энтина, Н Г Янгола
В связи с исследованием теоретических истоков концепции разделения властей широко использовались труды Д Локка, Ш Л Монтескье, Т Джефферсона, а также политические эссе А Гамильтона, Д Мэдисона, Д Джея, опубликованные в знаменитом сборнике "Федералист", австро-американского ученого Г Кельзена Привлекались работы современных зарубежных ученых А Ганлик-са, М Дюверже, Р Пайпса, П Пернталера При рассмотрении становления и развития государственного механизма России автор обращался к трудам русских юристов и философов Н.Н Алексеева И А Ильина, П.И Новгородцева, И Л Солоневича, Л.А. Тихомирова
Солидную часть источниковой базы диссертации составляют конституционные нормативно-правовые акты целого ряда зарубежных государств, в частности- Австрии, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Германии, Греции, Дании, Испании, Италии, Канады, Люксембурга, Мексики, Нидерландов, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швеции, Японии Были исследованы также конституции государств - членов СНГ и стран Балтии - Латвии, Литвы, Эстонии, Проанализированы все конституционно-правовые акты, принятые в нашей стране, начиная с Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 года, положения Конституции Российской Федерации и основные нормативно-правовые акты, касающиеся организации и функционирования государственного механизма России
Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений (в том числе идей, теорий) в их историческом развитии и вместе с тем во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилизационных и региональных особенностей этих явлений. Особое значение имел системный подход к изучаемым объектам
В диссертации использовались методы формально-юридический, сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену механизма государства, а также к деятельности субъектов конституционно-правовых отношений и перспективам развития законодательства в сфере организации и функционирования государственного механизма в условиях становления и формирования правового государства
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое теоретико-правовое исследование механизма государства. В работе дан сравнительный анализ государственного механизма России и зарубежных стран, рассмотрен механизм государства в его исторической ретроспективе механизм правового государства представлен как противостоящий механизму неправового, антидемократическо-
го государства Такое масштабное исследование проблем, связанных с механизмом государства, предпринято в отечественной юридической литературе впервые
Результаты диссертационного исследования позволили автору ввести впервые в научный оборот новые понятия теории права и государства, которые могут быть использованы и в науке конституционного права Среди них, в частности, понятия механизма правового государства, механизма публичной власти, разделения властей "вглубь" и другие Впервые в современной отечественной юридической науке подробно проанализирован принцип единовластия, на котором основан механизм неправового, антидемократического государства Предложены новые, отличные от традиционных, понятия форм правления, государственного устройства и государственного (политического) режима В процессе исследования форм государственного устройства обращено внимание на такие малоизученные разновидности форм государственного устройства, как регио-налистское государство и уния Проведена классификация форм государственного устройства в зависимости от степени децентрализации публичной власти в государстве (от нулевой до девятой степени)
Положения, выносимые на защиту:
1 Этимология слова «механизм» позволяет рассматривать механизм госу
дарства в состоянии динамики Понятия «государственный аппарат» и «меха
низм государства» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой, как
вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат) и та же вещь
в движении, в динамике (механизм государства)
Механизм государства - это, прежде всего, функционирование, действие органов государства (государственного аппарата) Он выражается в определенных способах, принципах организации и функционирования системы органов государства (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой отдельных ее частей.
2 Полиция и другие силовые структуры, которые рассматриваются по одной
из традиционных точек зрения в качестве самостоятельной части государст
венного механизма, в правовом государстве должны перерасти из репрессив
ных органов в подлинно правоохранительные В механизме правового государ
ства, основанном на принципе разделения властей, эти органы должны дейст
вовать только в рамках функций, обязанностей и прерогатив исполнительной
власти в сфере оказания социальных услуг
3. Принципы организации и функционирования механизма государства представляют собой основные, существенные и необходимые начала, определяющие суть механизма того или иного государства.
Существуют лишь два противоположных по своей сущности принципа организации и функционирования механизма государства - единовластие и разделение властей При этом единовластие присуще механизму неправового государства, а разделение властей, наоборот, механизму правового государства По степени реализации принципа разделения властей можно судить и о степени приближения того или иного государства к правовому Единовластие - это всегда принцип организации и функционирования механизма неправового госу-
дарства Разделение властей - принцип механизма правового государства, но не любое государство, в котором этот принцип действует, является правовым
4 Теория разделения властей, разработанная Д Локком и Ш Л. Монтескье, не лишена некоторых внутренних противоречий и не вполне согласуется с современным ее пониманием. У Д. Локка - это верховенство законодательной власти, к тому же он не выделяет судебную власть. У Ш Л Монтескье также явно не выделяется судебная власть. Несомненная заслуга Ш Л. Монтескье - начальная разработка идеи сдержек и противовесов между ветвями власти и концепция разделения властей «вглубь» между нижней и верхней палатами законодательного собрания.
Классическая, современная модель разделения властей была разработана и практически претворена в жизнь только в США Она была дополнена положениями о равноправии всех ветвей власти, выделении и высокой роли судебной власти, разделением властей по вертикали между федерацией и ее субъектами.
5. Все формы правления в условиях демократического политического режима согласуются с принципом разделения властей В наиболее чистом виде он реализуется в дуалистических формах правления В достаточной степени разделение властей осуществляется в полупрезидентских республиках, где дополнительно проведено разделение властей "вглубь" между президентом и правительством в сфере исполнительной власти При парламентских формах правления разделение властей юридически выражено слабо, но фактически обеспечен возрастающей ролью правительства и его главы в политической жизни страны.
Любые формы государственного устройства в условиях демократического политического режима совместимы с правовым государством На организацию и функционирование механизма правового государства в большей степени влияет не деление государств на унитарные и федеративные, а определенная степень децентрализации публичной власти в государстве
Государственный механизм России на протяжении многих столетий был основан на принципе единовластия Первым серьезным ударом по единовластию стало проведение судебной реформы 1864 г, когда судебная власть была отделена от исполнительной Однако это было не разделение властей, а лишь его зачатки, так как реформа 1864 г никак не затронула организацию и функционирование законодательной и исполнительной властей, которые безраздельно остались в руках монарха
Коренная реорганизация государственного механизма В России произошла в ходе первой русской революции 1905-1906 гг Анализ текста Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 г позволяет сделать вывод о том, что в России была установлена конституционная монархия в ее дуалистической форме, а государственный механизм России начал функционировать в соответствии с принципом разделения властей
8 Своеобразием отличалось и развитие форм государственного устройства
России. С одной стороны, Российская Империя в последний период своего су
ществования делилась на административно-территориальные единицы - об-
ласти и губернии которые управлялись централизованно С другой стороны, в составе России, особенно на ее западных национальных окраинах, существовали автономные образования, пользующиеся значительной степенью самостоятельности
Наибольшей автономией пользовалась Финляндия, в которой действовала собственная конституция, функционировало законодательное собрание - Сейм Роль российского Императора сводилась к утверждению законов, принятых Сеймом: он же представлял Финляндию во внешних сношениях По существу Император являлся для Финляндии главой государства, ее форма правления напоминала парламентскую монархию, а статус Финляндии в составе России был схож со статусом доминиона
9 Одной из актуальных проблем реализации принципа разделения властей в современной Российской Федерации является преодоление конституционной неопределенности и положения в системе разделения властей Президента Российской Федерации Ряд исследователей утверждают, что Президент в России стоит вне системы разделения властей, и ему принадлежит некая «четвертая» власть. Между тем Президент России должен осуществлять только исполнительную власть совместно с Правительством, как это присуще полупрезидентской республике Это положение следовало бы закрепить в федеральном конституционном законе
Теоретическая значимость диссертации заключается, прежде всего, в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа материалов общей теории и истории права и государства, ряда других юридических наук ставится и исследуется фундаментальная проблема организации и функционирования государственного механизма в условиях становления и формирования правового государства Сформулированные автором положения и выводы дополняют и развивают многие разделы общей теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы
в научных исследованиях организации и функционирования механизма правового государства;
в законотворческом процессе при подготовке нормативно-правовых актов в сфере организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации,
в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при реализации основополагающего принципа организации и функционирования механизма правового государства - разделения властей;
при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по общей теории права и государства, истории права и государства России и зарубежных стран, истории политических и правовых учений, конституционного права России и зарубежных стран, по курсам «Правоохранительные органы» и «Прокурорский надзор»,
- при подготовке спецкурсов по проблемам правоприменительной и правоохранительной деятельности органон внутренних дел и внутренних войск и их места в государственном механизме России.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах автора, использовались в процессе преподавания в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД России, Санкт-Петербургской академии МВД России, Санкт-Петербургском университете МВД России Они получили также апробацию в выступлениях автора на международной научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.), проблемной учебной конференции «Права человека в современном мире (к 45-летию принятия Всеобщей декларации прав человека) (Санкт-Петербург, 8 декабря 1994 г); региональной межвузовской научной конференции, посвященной 50-летию освобождения Ленинграда и области от фашистской блокады «Правоохранительные органы Ленинграда и области в период полного освобождения города от фашистской блокады» (Санкт-Петербург, 20 января 1994 г.); международном симпозиуме «Права человека и статус правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 г); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и пути духовно-нравственного воспитания личного состава органов внутренних дел» (Санкт-Петербург, 12-13 мая 1994 г.); межвузовской научно-технической конференции «Актуальные проблемы автоматизации управления организационно-техническими системами в органах внутренних дел» (Санкт-Петербург, 16 июня 1994 г); международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность» (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г), 1-ом международном конгрессе женщин-полицейских «Полиция. Женщина Гуманизм» (Санкт-Петербург, 21-23 марта 1995 г), международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г); международной научно-практической конференции "Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г), международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, 9-10 апреля 1998 г.), международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.); международной научно-практической конференции "Компьютерная преступность: состояние и превентивные меры ее профилактики" (Санкт-Петербург, 12-13 февраля 1999 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения и списка литературы.
