Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм государства и государственное управление экономикой:
1.1 Понятие механизма государства 11
1.2 Субъектно-объектные отношения в государственном управлении экономикой 36
Глава 2. Аппарат государственного управления экономикой в РФ:
2.1 Структура российского аппарата государственного управления экономикой 72
2.2 Проблемы функционирования аппарата государственного управления экономикой в России 105
2.3 Повышение эффективности аппарата государственного организационно - правового управления экономикой в Российской Федерации 122
Заключение 151
Библиографический список 155
Приложение 1 175
- Понятие механизма государства
- Субъектно-объектные отношения в государственном управлении экономикой
- Структура российского аппарата государственного управления экономикой
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе развития российской государственности все большее значение приобретают проблемы выявления общих закономерностей организации и деятельности органов государственной власти в области управления экономикой, особенно в связи с формированием рыночных отношений и вступлением России во Всемирную Торговую Организацию.
В государствоведении до сих пор отсутствуют монографические исследования, посвященные организации и деятельности аппарата государственного управления экономикой. В настоящее время не изучен исторический опыт его функционирования, не определен оптимальный путь реформирования государственных органов управления экономикой.
На смену социалистическому государству пришло государство, называемое в литературе постсоциалистическое. В этой связи требуется конструктивно-критический анализ проблем соотношения государства, права и экономики, их взаимосвязи и способов воздействия с целью избежать тех ошибок, которые совершили иные государства в ходе построения своей индивидуальной схемы взаимодействия государства в лице его органов и экономики, основанной на праве.
Изменения, происходящие в экономической и социально-политической жизни России с начала 1990-х годов, требуют существенных преобразований в структуре органов государственной власти, участвующих в управлении экономикой. Однако на сегодняшний день аппарат государственного управления экономикой все еще далеко не полностью отвечает потребностям общества и самой экономики. Он не способен быстро адаптироваться к серьезным структурным изменениям общественного устройства. Отсутствует определенное единство принципов и требований при образовании органов власти, а также существует немало упущений в правовом регулировании, которые следует устранить и тем самым обеспечить эффективное функционирование всего механизма государства.
Таким образом, актуальность сформулированной темы диссертационного исследования налицо. Мы, не выходя за очерченные рамки, попытались определить понятие и содержание, возможные направления деятельности по модернизации и усовершенствованию существующего аппарата государственного управления экономикой.
Целью диссертационного исследования является общее конструктивно-критическое теоретико-правовое исследование такого института государствоведения, как аппарат государственного управления экономикой.
В рамках представленной работы выдвигаются и решаются следующие задачи:
рассмотреть наиболее значимые с юридической точки зрения научные подходы к такому институту государствоведения, как механизм (аппарат) государства: историко-правовой генезис, а также вытекающие интерпретации. Провести сопоставительный анализ этих подходов и попытаться устранить возникшие между ними противоречия. Исходя из этого, предложить собственное обобщенное, универсальное определение механизма (аппарата) государства и основанное на нем понятие аппарата государственного управления экономикой;
определить возможные рамки вмешательства современного российского государства, в лице его властных органов, в имеющиеся экономические отношения;
рассмотреть влияние экономики на создание и деятельность тех или иных видов органов власти в стране;
исследовать систему, структуру российских органов государственной власти, участвующих в управлении экономикой, при этом выявить существующие проблемы правового характера и дисфункциональные факторы;
- проанализировать проблемы правового характера в деятельности системы государственного организационно-правового управления экономикой и определить возможности повышения ее эффективности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере взаимодействия экономики и механизма государства.
Предметом диссертационного исследования выступает российский аппарат государственного управления экономикой в механизме государства.
Методологическую базу диссертации составляет диалектический метод исследования. Также в ходе работы использовались общелогические, общенаучные и частнонаучные методы познания.
Общелогическими методами, используемыми в данной работе, являются: анализ, синтез, абстрагирование, индукция, дедукция, аналогия, моделирование. Общенаучные методы исследования - системно-структурный, сравнительный, статистический, социологический. К частнонаучным методам изучения предмета исследование следует отнести метод правового моделирования, историко-правовой метод и различные приемы толкования права.
Теоретическую базу исследования составили работы отечественных ученых, в том числе советского периода, занимающихся проблемами государствоведения: С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, С. В. Бабаева, М. В. Баглай, М. И. Байтина, Э. П. Григониса, С. Н. Егорова, Б. П. Елисеева, Р. В. Енгибаряна, Л. И. Загайнова, Ю. М. Козлова, В. В. Копейчикова, В. М. Корельского, В. В. Лазарева, В. И. Леушина, А. Е. Лунева, А. В. Малько, М.Н. Марченко, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, Б. Л. Хесина, В. Е. Чиркина, А. С. Шабурова, Ц. А. Ямпольской и др.
Кроме того, были использованы положения из работ специалистов в области государственного управления: Л.И. Абалкина, А.И. Вольского, Е. Т. Гайдара, С. Ю. Глазьева, Д. П. Зеркина, Л. И. Каск, С. В. Краюшкиной, Д. Неру, В. П. Орешина, А. Смита, Л. Г. Ходова, Ф. И. Шамхалова, В. Шупыро и др.
Перечисленные авторы внесли некоторую ясность в различные аспекты рассматриваемого вопроса, но в целом нельзя говорить о наличии в государствоведении целостной картины исследуемого явления.
Эмпирическая база диссертационного исследования основана на нормативном материале, судебной практике. Кроме того, использовались материалы научных конференций, проводимых по данной тематике.
Нормативную основу при написании диссертации составили международно-правовые акты, конституции иностранных государств, отечественное законодательство всех уровней, материалы Конституционного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что впервые предпринята попытка конструктивно-критического теоретико-правового исследования действующего аппарата государственного управления экономикой, отдельного элемента такого целостного института, как механизм государства.
Конкретное проявление научной новизны диссертационного исследования вытекает из следующих положений, выносимых на защиту.
1. Для отражения всех элементов механизма государства и придания понятию универсальности необходимо рассматривать данную категорию в рамках более широкого понятия «механизм осуществления государственных функций». В самом общем виде механизм осуществления государственных функций определяется как единство элементов механизма государства и иных организаций, осуществляющих функции государства.
Система, структура государственных органов в сфере управления экономикой, существующая в отдельно взятом государстве, предопределяется изменениями в общественной жизни, которые влияют на субъектно-объектные отношения и установление рамок, уровня взаимодействия государства, права и экономики.
Аппарат российского государства по управлению экономикой, рассмотренный исходя из теории разделения властей и сфер «приложения», осуществления функций государства - это разветвленная система государственных органов со строгим иерархическим подчинением по функциональному признаку составляющих ее подсистем, осуществляющих нормативное регулирование и организацию управления экономикой, реализующих основные направления государственной экономической деятельности, имеющих различный уровень влияния на процесс управления экономикой.
В рамках аппарата государственного управления экономикой:
Президент Российской Федерации - глава государства помимо полномочий, закрепленных за ним гл. 4 Конституции России, призван сохранять баланс системы государственной власти и управления;
конституционное законодательство не достаточно регулирует, определяет полномочия Федерального собрания РФ. Парламент Российской Федерации обязан конкретно установить свои собственные полномочия, так как это решающим образом сказывается на деятельности других органов государственной власти, на реальном социально-экономическом положении страны и каждого гражданина в отдельности;
исполнительная власть Российской Федерации осуществляется государственно-административными (министерства, службы, агентства) и государственно-экономическими (Центральный банк РФ, Акционерный коммерческий Сберегательный банк РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Счетная палата РФ и пр.) органами, которые можно подразделить на блоки: общеэкономический, базовый, обеспечивающий;
исполнительные органы местного самоуправления в случае наделения отдельными государственными полномочиями в области управления экономикой, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, могут быть включены в аппарат государственного управления экономикой;
судебная ветвь власти непосредственно участвует в государственном управлении экономикой, в частности, Конституционный Суд РФ имеет не мало возможностей устранения правовых казусов в процессе управления. Хотя в идеальном варианте государственное управление не подразумевает под собой решение споров и проблем, связанных с деятельностью аппарата государства.
5. Необходимо и возможно устранить проблемы аппарата государственного управления экономикой, выделенные в основные группы с определенной долей условности:
функциональные проблемы;
структурные проблемы;
проблемы взаимодействия власти;
проблемы выбора методов деятельности аппарата, опираясь на правовые механизмы, но с учетом дисфункциональных факторов.
6. На современном этапе развития отношений между государством и экономикой условиями, способными привести к повышению эффективности деятельности аппарата государственного управления экономикой, являются:
- единство критериальных признаков, используемых для оценки эффективности деятельности (наличие четко определенных целей и принципов деятельности аппарата государственного управления экономикой);
четко организованная административно-территориальная структура государства (построенная на основе взаимной выгоды, экономической, управленческой и иной целесообразности, при максимальном учете региональной специфики);
соответствие содержания деятельности структуре аппарата государственного управления экономикой.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения содержащихся в работе положений и выводов для решения проблем теоретического и практического характера, возникающих при совершенствовании действующего аппарата государственного управления экономикой.
Исследуемые в диссертации аспекты механизма государства определяют ряд важных проблем современной науки теории государства и права. Содержащиеся в работе материалы исследования могут быть также использованы при подготовке учебно-методических материалов, пособий в ходе преподавания некоторых отраслевых юридических учебных дисциплин (конституционное, муниципальное право и др.).
Сформулированные в диссертации предложения базируются на научно-обоснованных взглядах и концепциях, действующем законодательстве, что позволяет использовать данную работу в правотворческой деятельности при конструировании системы аппарата государства, адекватного современным реалиям.
Апробация результатов диссертационного исследования заключается в его рецензировании и обсуждении на кафедре теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД РФ, в научных докладах и сообщениях автора на научных и научно-практических конференциях и семинарах, в научных публикациях диссертанта. Материалы исследования также использовались автором в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятиях по теории государства и права в Уральском юридическом институте МВД России.
Выносимые на защиту положения, выводы и рекомендации могут представлять практический интерес для политических деятелей, депутатов, государственных служащих и преподавателей, занимающихся вопросом роли государственного аппарата управления экономикой в обществе.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы, спецификой рассматриваемого явления. Состоит она из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие механизма государства
Порядок в государстве начнется только в результате усовершенствования системы управления страной. Одной из основных подсистем, требующих первоначального внимания власти, выступает система управления экономикой. Так как экономика есть совокупность общественных отношений в сфере производства, обмена, распределения и потребления продукции, она находится в основе жизнедеятельности общества и служит базой для становления и развития иных общественных отношений.
В Российской Федерации деятельность субъектов государственной власти в области управления экономикой не регулируется в требуемом объеме, т.е. не определена общая линия (компетенция) поведения субъектов управления, их система, имеются большие проблемы в нормативно-правовом регулировании отношений в данной сфере. В рамках радикальных изменений социально-экономического развития страны отсутствие ясности в положении системы государственного управления экономикой приводит к невозможности динамичного и качественного развития экономики, ее интеграции в мировое сообщество на требуемом уровне, а также к неспособности осуществить общегосударственную стратегию социально-экономического и научно-технического развития, полную и надежную сбалансированность экономики, создание необходимых предпосылок для эффективного хозяйствования предприятий, учреждений, организаций и конечно к регулярному нарушению прав и свобод человека.
Поднимаемые проблемы рассматриваются не только на общетеоретическом уровне, они нашли свое глубокое отражение и в отрасли административного, муниципального, конституционного права.
Прежде чем осветить особенности деятельности государственных органов управления экономикой, а также определить их место в структуре государственной власти, следует рассмотреть во взаимном сопоставлении такие понятия, как «государственная власть», «механизм государства», «аппарат государства», «государственный орган». Это предоставит возможность раскрыть материальную субстанцию государства, как определенной системы органов, выполняющих функции по стабилизации отношений в обществе.
Если государство рассматривается как определенная политическая организация, существующая в обществе, то власть выступает атрибутом государства. Когда государство рассматривается как определенный аппарат, то есть система органов, в этом случае государство является средством осуществления государственной власти, то понятия «государство» и «государственная власть» соотносятся как форма и содержание. Без государственной власти нет и государства.
Государственная власть, государственное управление обществом осуществляется при помощи государственного механизма.
Государственный аппарат специально предназначен для осуществления государственной власти.
Довольно часто можно встретить такие определения государственной власти, где авторы не считают нужным указывать на природу происхождения государственной власти и ее социальный характер. На наш взгляд, данное условие является одним из существенных признаков власти, присущей государству.
Субъектно-объектные отношения в государственном управлении экономикой
Рассмотрение субъектно-объектных отношений в государственном управлении экономикой раскрывает существенные моменты механизма управленческой деятельности и управленческих отношений, помогает сформулировать и реализовать работающие критерии определения соответствия управленческой стратегии, тактики субъекта и их реальной эффективности. При анализе данных отношений необходимо остановиться на рассмотрении характера взаимодействия субъекта и объекта управления.
Прежде всего следует сформулировать категории субъектов и объекта государственного управления экономикой, поскольку это является основой для понимания субъектно-объектных отношений в государственном управлении экономикой.
Под субъектом государственного управления экономикой следует понимать государственные и государственно-хозяйственные органы власти («аппарат государства»), наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление экономическими процессами в обществе и собственной деятельностью государства, а объектом управления, таким образом, является экономика, экономическая сфера общественной жизни. Для дальнейшего рассмотрения необходимо отметить следующий момент: в процессе исследования экономика рассматривается не как государственная экономика, а как многогранное понятие, имеющее различные аспекты содержания. Так, она может выступать как совокупность общественных отношений в сфере производства, обмена и распределения продукции; как народное хозяйство, включающее отрасли материального производства и непроизводственной сферы и т.п.
Вопрос о взаимном влиянии государства на экономику является одним из центральных, который каждый раз по-новому встает в отдельно взятом государстве как на стадиях его возникновения и становления, так и на последующих этапах, а особенно в периоды реформ.
Специфика этого вопроса заключается в том, что он лежит на стыке общей теории государства и экономической теории.
Не следует забывать о том, что и экономика может определять направления, характер деятельности государства. Ярким примером в данном случае является процесс принятия бюджета, когда экономика, в частности структура и объем государственного бюджета, определяет, закрепляет на некоторый период времени приоритетные отрасли народного хозяйства в деятельности государства. Таким образом, экономика определяет структуру и компетенцию аппарата государства.
Для решения проблем в экономической сфере, которые возникают в практической деятельности государства, организаций, учреждений и предприятий, необходимо найти на теоретическом уровне оптимальный вариант связи «государство-экономика». «Вообще при глобальном освещении связи «государство-экономика» возможны правовые исследования применительно к трем системам взаимоотношений. Первое и основное - «государство и национальный экономический ресурс (потенциал)», глобальное и базисное направление в отношениях государства и общества. Два других направления определяются параметрами самой экономики, ее динамическими характеристиками. Это отношения в системе «государство и рынок», которые определяются властной сущностью государства, создающего условия для функционирования рынка, находясь как бы вне или над рыночной системой. Третья система отношений «государство в рынке» определяет условия функционирования самого государства в сфере экономики в качестве участника экономических отношений»1.
Рассматривая систему государственных органов, участвующих в реализации экономической функции государства, необходимо уточнить следующие понятия: «управление экономикой» и «экономическое управление». Для начала следует отметить, что понятия «власть» и «управление» соотносятся между собой как форма и содержание, и уже только после этого появляется возможность приступить к сравнению данных понятий.
Структура российского аппарата государственного управления экономикой
К сожалению, о чем всем хорошо известно, государственный аппарат России всегда создавался, преобразовывался, разрушался в основном стихийно, хаотически, по усмотрению тех или иных руководителей. Не смотря на проводимые исследования в данной области1.
Полагаем, что не каждый человек, даже должностное лицо, имеющее непосредственное отношение к данным процессам, в наши дни имеет представление о состоянии, структуре, других элементах и свойствах хотя бы части государственного аппарата, например, занимающегося экономикой в нашей стране, тем более об его оптимальных размерах, правильном построении, достаточности, экономичности и прочих характеристиках. А такая сверхсложная управляющая система, как аппарат государства в сфере экономики, рискует уйти с головой в свои «внутренние дела» и запустить главные из нее «внешние дела», если не будет ориентироваться на последние изменения в обществе, мире и не поддерживать эту ориентацию постоянно, систематически и жестко.
Повторение ошибок, не усвоение уроков из собственной истории для России сегодняшнего дня чревато новыми испытаниями. Именно поэтому достаточно остро стоит вопрос о качестве организации государственной власти, реализуемой в сфере экономики. Развитие власти как управляющей системы требует постоянной адаптации к процессам, происходящим в обществе .
Поэтому, наверное, стоило бы провести теоретическое исследование основных параметров аппарата государственного управления экономикой, выявить проблемы в его деятельности и составить целостную его модель по стране. Не сомневаюсь, что будет выявлено большое число дублирующих, параллельных, избыточных, просто никому не нужных структур, которые почему-то когда-то кем-то были созданы, как например, это было сделано благодаря докладу России в ООН на тему: «Государственное управление и развитие». В нем было упомянуто, что в 1995 г. при Правительстве РФ работало «около 300 постоянных комиссий и управленческих коллегиальных консультативных органов, что позволило оперативно принимать решения по сложным вопросам, требующим межведомственного согласования»2. Основываясь на данном докладе, 7 октября 1996 г. Правительством России было издано Постановление Правительства РФ N 1173 «О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации о координационных и консультативных органах»3, где говорилось, что Правительство РФ ведет работу по сокращению числа этих органов, ликвидации тех из них, которые были образованы для выполнения задач, уже решенных, а также в целях упразднения комиссий, советов, рабочих групп, дублирующих функции друг друга, или в связи с выполнением возложенных на них задач.
Прежде чем приступить к исследованию структуры российского аппарата государственного управления экономикой, следует определиться с понятием «аппарата государственного управления экономикой».
Если мы говорим о деятельности государственных органов в сфере экономики, то довольно часто для их характеристики применяется такое понятие, как «экономический блок», которое образуется и характеризуется в основном с уклоном на органы, осуществляющие исполнение законов1. При этом напрочь забывают об «аппарате государства», «механизме государства», как более полных, теоретически правильных категориях, которые включают не только органы, исполняющие законы, но и создающие их, а также следящие за неукоснительной реализацией законов в современном обществе.
Ни в одном словарном издании мы не встретим определения «экономический блок», только исходя из некоторых аналогий , можно сделать вывод о том, что под экономическим блоком следует понимать постоянное или временное объединение (союз) государств, партий, группировок для достижения общих экономических целей путем совместных действий.
