Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Местные советы в системе органов государственной власти
1.1 Законодательство о Советах 1920-30-х годов 16
1.2 Структура и организационные формы местных Советов 34
1.3 Местные Советы в административно-командной системе управления страной 72
ГЛАВА II. Формирование представительной системы Советов Урала
2 1 Законодательство о выборах в Советы 91
2.2 Выборы в Советы Урала 1929-1934 гг 109
2.3 Массово-политические и отчетно-выборные кампании 1935-1939 гг 129
2.4 Кадры местных органов власти Урала в 1929-1941 гг 147
ГЛАВА III. Правовые аспекты деятельности Советов Урала в 1929 - 1941 гг.
3.1. Правовой статус деятельности местных Советов 170
3.2. Организация работы местных Советов 186
3.3. Социалистическая законность и деятельность Советов Урала в 1929-1941 гг 211
Заключение 228
Примечания 233
Приложения 273
Источники и литература 295
- Законодательство о Советах 1920-30-х годов
- Структура и организационные формы местных Советов
- Законодательство о выборах в Советы
- Правовой статус деятельности местных Советов
Введение к работе
Внимание многих современных специалистов по теории государства и права привлечено к исследованию концепции «сильного государства» в России. Эта проблема обсуждается в юридической периодике, на научных конференциях.1 Трактовка «сильного государства» отличается от предыдущих моделей государственной силы в российском мышлении своим упором на закон, демократию и свободу.
В России вновь реформирование государственной власти. Современные отечественные политики с упорством проводили и проводят многочисленные преобразования, направленные на преодоление кризисных явлений, повышение жизненного уровня населения. Эффект от этих действий, как правило, за 15 лет реформации был невелик. «У нас была иллюзия, - отмечает бывший президент СССР, - что можно легко раскрыть созидательный потенциал социалистического общества». При этом, основную причину неудач М.С. Горбачев видит в проблеме всевластия номенклатуры, «...у которой сформировались свои интересы, порой весьма далекие от интересов развития общества».2
Представляется, что в основе многих современных проблем лежит целый комплекс причин и, прежде всего, неучет исторического опыта, особенностей эволюции российского общества. В первую очередь, необходимо считаться с особой социокультурной ролью государства в России. Государственная власть была инициатором и субъектом основных преобразований в нашей стране. У истоков модернизационных реформ, начиная с Петра Великого, стояла именно она. Она же определяла их ход, особенности, итоги. Поэтом} вопросы государственного строительства представляют особый интерес.
История Советов - важный компонент истории Отечества. В конце 20-х годов руководством страны был взят курс на форсированную модернизацию (индустриализация, коллективизация), которая должна была проводиться традиционно для России через «революцию сверху».
Особую роль при этом играли административные структуры в виде партийных комитетов, а также чрезвычайных органов (политотделов МТС, совхозов). Однако в начале 30-х годов на Урале партийные ячейки работали лишь в 40% сельсоветов, охват системой МТС составлял не более 30% колхозов.3 Работа местных Советов конца 20-х годов характеризовалась ограниченной компетенцией, крайней слабостью осуществления властных полномочий. В 1929 г. даже обсуждался вопрос о ликвидации сельских Советов.
В таких условиях происходил поиск эффективных административных технологий и структур по реализации грандиозных планов, а также выхода из кризиса 1931-1933 гг. Именно местные Советы стали недостающим звеном этой властной цепи. В 1930 г. объявляется перестройка их деятельности, принимаются новые положения о сельских Советах (1931 г.), о районных съездах Советов и райисполкомах (1931 г.), о городских Советах (1933 г.). При этом, существенно расширяется компетенция местных органов власти по управлению местной промышленностью, колхозами, в решении повседневных вопросов. Был ликвидирован также и старейший орган местного самоуправления, сельская община. Ее права и материальная база передавались сельским Советам. Так были обеспечены организационные потребности форсированной модернизации.
Хронологические рамки исследования - с 1929 г. по июнь 1941 г. Этот отрезок времени представляет из себя самостоятельный этап в развитии нашего государства. С одной стороны, он ограничен переходом от политики НЭПа к административно-командным методам руководства, форсированной модернизации, с другой - началом Великой Отечественной войны. В историко-правовой науке правомерность выделения этого этапа не вызывает сомнений.4 1930-е годы в сознании современников ассоциируются прежде всего с ужасами тоталитарного политического режима И.В. Сталина, массовыми политическими репрессиями, «голодомором» начала 30-х. Не вызывает сомнений наличие этих трагических страниц в истории Отечества. Тогда же был сделан беспрецедентный модернизационный рывок: СССР за десятилетие выходит на одно из первых мест в мире по объему промышленного производства, внедрению новых технологий, охвату населения образовательными программами. Трагизм репрессий причудливо сочетался с неподдельным энтузиазмом граждан по преобразованию своей страны.
Территориальные границы исследования включают Уральскую область в 1929-1933 гг.. а после ее разукрупнения (январь 1934 г.) - Свердловскую и Челябинскую области. С 1938 г. из состава Свердловской области была выделена Пермская область, и вплоть до Великой Отечественной войны это административное деление Урала уже не подвергалось существенным изменениям. В 1929 г. Уральская область занимала площадь 1 млн. 895,9 тыс. кв. километров. На ее территории проживало 7,3 млн. человек, из которых 5,7 млн. человек (78%) - в сельской местности.5 Исследуемый регион представлял собой сложный хозяйственный комплекс, включавший районы с довольно развитой промышленностью (Горнозаводской Урал) и крупные сельскохозяйственные районы (Предуралье и Зауралье). В процентном отношении население области по зонам распределялось следующим образом: Предуралье - 31,4%, Горнозаводской Урал - 31,9%. Зауралье -35,1%, Тобольский Север - 1,6%.6
Урал в изучаемый период являлся центром модернизационных преобразований в СССР. Здесь наиболее ярко проявились тенденции политической эволюции страны. Вместе с тем, Урал был своего рода «опытным полем» для государственного строительства на местах в конце 20-х - начале 30-х годов. Именно здесь проходила апробацию система районирования, в качестве эксперимента вводился ряд новых секций Советов, планово-оперативные группы и др.
В течение 1929-1941 гг. происходили существенные изменения в численности и структуре населения, проживающего на Урале. Уже к реорганизации Уральской области в начале 1934 г. доля сельчан сократилась до 60% (на 18%) при общем росте населения в 8,2%.7 К 1939 г. этот показатель в Свердловской области составил 40%.8 Такая динамика была следствием форсированной модернизации.
История Советов привлекала пристальное внимание исследователей в 1930-1980-х годах. Было определено даже целое научное направление -«советское строительство». В учебной литературе 70-х годов оно формулировалось как «система научных идей и знаний о тех общественных отношениях, которые представляют собой систему Советов, их структуру, функции, методы управления, организационные формы и стадии деятельности, взятые в их единстве и развитии, используемые для повышения эффективности работы Советов, их органов и депутатов в области государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства».9
Первые попытки изучения деятельности местных органов власти, к которым относятся, прежде всего, сельские, городские и поселковые Советы, а также райисполкомы, облисполкомы, были предприняты современниками по живым следам событий. Среди авторов необходимо отметить А.И. Ангарова. В.П. Ефимочкина, В.Г. Лебединского. А.В. Лужина и др.10 Именно онн стояли у истоков историографии Советов 30-х годов. Ведущей чертой советской историко-юридической науки было то, что она являлась органичной составной частью общественно-политической системы. Идеологический фактор здесь играл определяющую роль. Известный историк Ю.Н. Афанасьев считает советскую историографию «особым научно-политическим феноменом, гармонично вписанным в систему тоталитарного государства и приспособленным к обслуживанию его идейно-политических потребностей».11
Писали о Советах в основном юристы-практики. Брошюры, выпущенные в 30-е годы, обобщая опыт по различным видам деятельности органов власти, как правило, давали конкретные рекомендации для решения практических вопросов: по организационно-массовой работе, по проблемам бюджета, производственным аспектам и т.п.12 Безусловно, к
публикациям 30-х годов необходим критический подход, использование их в комплексе с другими источниками.
В 50-е годы происходит массовое обращение исследователей-юристов к проблематике местных Советов. Было защищено большое количество кандидатских, докторских диссертаций по вопросам организации и деятельности местных органов власти (СТ. Коровин, В.В. Копейчиков, Р.В. Бешерда и др.)-13 Монографии того времени, равно как и диссертации, в первую очередь определяли роль и место Советов в системе государственной власти, их конституционный статус по Конституции СССР 1936 г., а также их компетенцию, всю совокупность процедурных вопросов.14 Чуть позже на основе этих разработок были приняты положения о местных Советах, в которых возникла острая нужда еще в 1937-1941 гг.
Историография темы насчитывает десятки монографий, статей, опубликованных в 50-80-е годы. Несмотря на такое многообразие, можно выделить ряд общих черт, характерных для них. Так, приоритетным направлением было изучение партийного руководства Советами (Н.Х. Арутюнян, Е.М. Кожевников, Б.М. Морозов и др.).15 Для этих работ в наибольшей степени характерен догматизм, абсолютная идеологизированность, малая информативность, иллюстративный характер изложения материала. Достаточно важным считалось также придерживаться концепции развития демократии в советском обществе по восходящей линии (М.А. Иванова, Г.М. Ралдыгина, В.В. Хмелев и др.).16
Многие авторы уделяли значительное внимание историко-юридическому аспекту. Особое место здесь занимают работы А.И. Лукьянова по истории законодательства о представительных органах власти.17 Автор анализировал становление и развитие законодательства о высших и местных Советах с 1917 по 1977 гг. В значительной степени обобщающим, классическим трудом по проблеме является двухтомник А.И. Лепешкина, который охватывает период с 1917 по 1967 гг.18 Здесь перед читателем раскрывается широкая панорама организации и
деятельности местных органов власти, анализируются законодательство, государственное строительство в регионах на основе использования как опубликованных документов, так и ранее неизвестных из архивных фондов. Менее удачной обобщающей работой была коллективная монография, вышедшая в 1967 г., «Советы за 50 лет».19 В это же время появляются первые историографические работы по теме.20 Региональная история Советов в СССР страдала описательностью, стремлением авторов подобрать большое количество фактического материала под заранее выверенную, готовую концепцию.21 Вопросы истории Советов Урала разрабатывали в своих работах А.Е. Недобоева, В.В. Ножкин, А.В. Бакунин, И.Е. Плотников.22 Здесь содержится богатый фактический материал.
В конце 1980 - начале 1990-х годов становится популярной идея «белых пятен» в отечественной науке. Происходит массовая публикация материала, особенно из политической истории России, который попадал в «зону умолчания». Значительно расширилась документальная база исследований за счет рассекречивания архивных фондов. Появилась возможность использовать источники в комплексе. Изменения концептуального плана затронули в первую очередь политическую историю. В книгах А.П. Бутенко, Л.А. Гордона, Э.В. Клопова сделана попытка осмыслить политическое состояние общества 30-х годов.23 Авторы убедительно показали негуманность системы, осудили режим личной власти И.В. Сталина. Вместе с тем, эти работы носят переходный характер. Суть исследований сводится к утверждению, что в 30-е годы к власти пришли бюрократические силы, которые вступили в противоборство с демократическими тенденциями и победили их. Несколько дальше в этом отношении пошел В. П. Макаренко. Он прослеживает эволюцию бюрократии со времен царской России, считая, что «деспотизм здесь был следствием громадной самостоятельности, независимости и бесконтрольности государства и его бюрократического аппарата».24 Цельную концепцию политической истории России, новую по своей сути,
предложили авторы коллективного двухтомного труда «Наше Отечество».25
Политические изменения в СССР стимулировали обсуждение методологических проблем исторической науки, активно развернувшееся после выхода в свет книги И.Д. Ковальченко «Методы исторического исследования» (М., 1987 г.). В ней были обобщены достижения советской историографии предшествующего периода в области методологии истории, а также выдвигались новые для того времени идеи об альтернативности исторического развития. В это же время широко дискутируется возможность применения в исследованиях цивилизационного подхода, модернизационной теории, синергетики и др.
Понятие «тоталитарный политический режим» по отношению к СССР 30-х годов, широко употребляется в отечественной научной литературе с начала 90-х годов. Наряду с публикацией работ западных теоретиков (Р. Арон, М. Джилас и др.)26 о проблемах тоталитаризма шла речь на многочисленных научных конференциях (Челябинск - 1992 г., Екатеринбург - 1993 г., Пермь - 1994 г., Москва - 1996 г. и др.).27 Уже созданы обобщающие труды отечественных исследователей на примере советской истории.28 В учебной историко- и теоретико-юридической литературе этот термин закрепился в конце 90-х годов.29
Снятие «железного занавеса» позволило отечественным исследователям ознакомиться с достижениями советологии на Западе. Историографические статьи О.В. Хлевнюка, И. В. Павловой, Ю.И. Игрицкого открывали для российских ученых широкий спектр дискуссионной проблематики по истории сталинского государства 30-х голов.30 Взгляды современных западных историков, получивших название «ревизионисты» (отход от характеристики СССР как тоталитарной модели) могут быть сведены к следующим основным положениям:
1) сталинская власть была неэффективной, слабой властью;
2) сталинский террор носил незапланированный, относительно стихийный характер;
3) масштабы террора предшествующими авторами преувеличивались;
4) массы активно участвовали в репрессиях.
Подобная точка зрения на политическую историю СССР основана на социальном подходе (социальная история) и является наиболее популярной у зарубежных ученых-обществоведов и историков. Среди них можно назвать Ш. Фицпатрик. Р. Маннинга, А. Гетти, А. Ноув, М. Малиа и др.31 По отношению к термину «тоталитаризм» у них сложилось стойкое неприятие, т.к. он, по их мнению, не мог вобрать в себя, объяснить всю специфику российской истории. А. Гетти в книге "The Road to Terror: Stalin and the Self-Destuction of the Bolsheviks. 1932-1939" (1999 г.) даже иронизирует по этому поводу: «Тоталитаризм просто стал объектом историографического и социологического анализа, но не обязательным методологическим инструментом».32 Несмотря на столь категоричный тон зарубежных советологов, подавляющее большинство российских ученых считают возможным использование этого понятия, т.к. оно «...сегодня наиболее адекватно раскрывает сталинскую действительность».33
История государственных структур 30-х годов на основе последних методологических достижений исследуется в работах И.В. Павловой, О.В. Хлевнюка, Т.П. Коржихиной и др.34 Их основным достоинством является введение в научный оборот большого блока ранее неиспользовавшегося архивного материала, рассмотрение с новых позиций механизма государства, отдельных его компонентов, разработка истории номенклатуры (бюрократии) и т.п. Однако в этих работах абсолютно преобладает исследование верхних эшелонов власти, выявленные тенденции развития экстраполируются на весь механизм государства, что влияет на корректность научных выводов не в лучшую сторону. Изучение эволюции властных структур в регионах не только бы дополнило эти научные изыскания, но и позволило бы выявить региональную специфику, особенности их развития в целом.
Анализ опубликованной литературы позволяет сделать вывод о недостаточной изученности темы «Местные Советы в 30-е годы» как в историко-юридической, так и в других общественных науках. Требует переосмысления уже накопленный исследователями материал за предшествующий период в связи с формированием новой концепции истории государства и права России (1917-2000 гг.). Среди наименее исследованных вопросов следует выделить: проблему понятийно-категориального аппарата, например, употребление терминов «тоталитарное государство» и «административно-командная система» и т.п.; специфику, этапы эволюции законодательства о местных Советах 30-х годов; особенности структуры и организационных форм представительных органов власти на местах; соотношение феномена роста общественно-политической активности граждан СССР (рост участия населения в работе массовых органов Советов, в политических репрессиях, повышение процента явки на выборы в Советы) и становления тоталитарного политического режима 30-х годов; признавая, что ВКП(б) - КПСС стояла во главе советского государства, считать ли постановления ее высших органов источником советского права или нет; проблемы эволюции советской бюрократии в регионах, неоднородность социального слоя номенклатурных работников; вопрос о содержании, этапах и хронологических рамках конституционной реформы местных органов власти; влияние региональных особенностей Урала на эволюцию местных Советов.
Освещение этих проблем можно с полным основанием расценивать как основные задачи данной работы. Цель настоящего исследования -выявление роли, места региональных Советов в политической системе
общества, механизме государства того времени, а также особенностей формирования и деятельности представительных органов власти на Урале. Методологическую основу исследования составило диалектико- материалистическое понимание исторического процесса.
Методологическая роль философских законов и категорий находит свое конкретное воплощение в принципах познания и методах исследования. В гносеологическом смысле принцип - это всеобщий закон усвоения предмета, его специфических законов, показывающий, как отобразить предмет объективно, во всей полноте его бытия. Это такое знание предмета, с помощью которого можно получить новое знание.35 Среди ведущих материалистических принципов - принцип объективности, который в историческом исследовании означает следующее:
• привлечение всей совокупности фактов, относящихся к предмету изучения;
• учет социальной направленности, идеологической заданности изучаемого феномена и источников, в которых он отражен:
• глубокое осмысление источников развития предмета исследования; осознание при этом того, что движение может возникать и из дополнительного, гармоничного взаимодействия сторон объекта;
• вскрытие глубинных корней негативных явлений; принципиальная ориентация на то, что даже в множестве самых мерзких недостатков могут быть положительные моменты;
• изучение фактов в единстве действительного и возможного; стремление выявить нереализованные возможности;
• недопущение таких изъянов, как: простое нагромождение фактов, скольжение по поверхности явлений, схематизм.36
Принцип объективности органически связан с принципом историзма. Он предполагает признание любых по направленности изменений объективной реальности (прогрессивных, регрессивных, циклических, стагнационных), выявление в качестве условий и внутренних источников исторической динамики не только противоречия, но и моменты
гармонизации, соразвития. взаимодополнения их противоположных сторон. Этот метод нацелен на открытие закономерностей и перспектив общественного процесса, основан на конкретно-историческом подходе, признании самоценности и самодостаточности любого этапа исторического развития, независимо от его этимологии, перспектив. Принцип историзма означает не огульное отрицание нашего социалистического прошлого, но аргументированный анализ его недостатков, выявление достоинств. Только тогда может проявиться самоценность данного этапа нашей истории, проявление определенного уважения к факту его возникновения и существования (далеко не случайного). В этом высокое нравственно-этическое содержание научного историзма.
Основным средством конкретизации вышеназванных принципов являются методы исследования. В диссертации использованы методы: периодизации (диахронный метод); сравнительно-исторический; проблемно-хронологический (анализ проблемы хронологически). Широкое использование математических (количественных) методов позволило значительно снизить иллюстративность изложения материала, продемонстрировать наглядно вектор эволюции различных процессов. Количественные методики исследования органично дополняются системно-структурным подходом. В научной литературе общие принципы системно-структурного анализа разработаны достаточно хорошо. Системный анализ в классическом определении - это комплекс приемов и методов решения конкретных (теоретических и практических) задач на основе принципа системности.37 Сущность системно-структурного метода состоит в представлении любого процесса или явления в виде системы, которая является «...упорядоченным определенным образом множеством элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство».38
В диссертационном исследовании использовались элементы модернизационной теории, которая за последние 20 лет превратилась из первоначально односторонней линейной модели, не игравшей существенной роли в эмпирических исследованиях, в многомерную и эластичную по отношению к реальности теоретическую конструкцию (К. Мюллер, Э. Тириакян, Т. Парсонс и др.)-39 Под модернизацией понимается всеобъемлющий процесс инновационных мероприятий при переходе от традиционного общества к индустриальному, современному. Исследованием закономерностей этого перехода и занималась данная научная школа. Одним из важных аспектов теории модернизации является изучение эволюции рациональных форм власти и управления, формирования рациональной бюрократии. Специфика российской модернизации определяется авторами как «имперская модель».40 Этим подчеркивается особая роль государственных структур в данных процессах. Потребности форсированной индустриализации в СССР 30-х годов стимулировали поиск наиболее эффективных административных структур. Таким образом, с помощью этой теории можно не только установить причинно-следственные связи в эволюции государственных органов, но и сравнить российский опыт модернизации в части государственного строительства с аналогичными процессами за рубежом, т.к. модернизация - явление глобальное.
При написании диссертации использовался большой объем документального материала, источников. Среди опубликованных источников - нормативные документы высших органов государственной власти, а именно: Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства РСФСР (СУ РСФСР), Собрание законов СССР (СЗ СССР), Собрание постановлений и распоряжений правительства СССР (СПП СССР). Использовались также сборники документов КПСС и советских органов,41 статистические сборники документов,42 собрание сочинений И.В. Сталина.43
Выводы данного исследования опираются на историко-юридический анализ документов из двадцати девяти фондов семи областных местных архивов в городах Екатеринбурге, Челябинске, Перми, Кургане, а также двух центральных архивов в г. Москве:
1. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ).
2. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ).
3. Государственный архив Свердловской области (ГАСО).
4. Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦДООСО).
5. Государственный архив Челябинской области (ГАЧО).
6. Государственный архив Пермской области (ГАПО).
7. Государственный архив новейшей отечественной истории и общественно-политических движений Пермской области (ГАНИОПДПО).
8. Государственный архив Курганской области (ГАКО).
9. Государственный архив общественно-политической документации Курганской области (ГАОПДКО).
Среди использованных архивных документов имеется большое количество материалов, ранее носивших гриф секретности. Они впервые вводятся в научный оборот.
Законодательство о Советах 1920-30-х годов
Законодательство о местных Советах рассматриваемого периода было предметом исследования многих ученых-юристов (Г.В. Барабашева, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова и др.).1 Ими собран богатый фактический материал, однако авторы, по вполне понятным идеолого-политическим причинам, не могли всесторонне анализировать черты, тенденции этого законодательства. Хронологические рамки их исследований были достаточно широки (как правило, 1917-1970 гг.), что не позволило авторам рассматривать законодательство о местных Советах 1920-30-х годов в полном объеме. Именно анализ основных черт этого законодательства с привлечением максимально возможного объема нормативных актов высших органов власти и предстоит сделать в настоящем разделе.
Конституционный статус местных Советов и их исполнительных органов рассматриваемого периода определялся Конституциями СССР 1924, 1936 гг. и Конституциями РСФСР 1925. 1937 гг.
Конституция СССР 1924 г. не содержала каких-либо положений о местных органах власти. Она регулировала лишь общие вопросы, связанные с деятельностью общесоюзных и республиканских органов. Важным этапом в развитии конституционного регулирования правового статуса Советов явилась Конституция РСФСР, которая была утверждена 11 мая 1925 г. на XII Всероссийском съезде Советов.2 Она содержала не только нормы об органах власти на местах, которые имелись в Конституции РСФСР 1918 г., но и учитывала опыт их применения. Высшим органом власти по-прежнему признавался съезд Советов, регламентировалось представительство (в областные (краевые) - один делегат на 5000 избирателей от городов, один делегат на 25000 чел. населения от окружных съездов и т.д.). Другими словами, по-прежнему сохранялись принципы неравенства и многоступенчатости при формировании системы представительных органов. В специальной главе (гл. 5) «О местной власти» выделялся раздел «Б» «Об исполнительных комитетах», который, в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., значительно более подробно определял порядок избрания исполкомов местными съездами и вышестоящими исполкомами, президиумов исполкомов и их права, порядок образования отделов при исполкомах, их упразднения или слияния, а также «двойное» подчинение отделов.
В Конституции РСФСР 1925 г. более детально регулировались взаимоотношения в системе местных Советов, исполкомов, а также их контакты с ВЦИК, СНК и народными комиссариатами. Как и прежде, предусматривался контроль съездов Советов, исполнительных комитетов за деятельностью нижестоящих местных Советов, исполкомов. Однако права вышестоящих съездов и их исполкомов, ВЦИК и его Президиума на отмену постановлений нижестоящих съездов и их исполкомов не были оговорены случаями незаконности таких постановлений. В то же время приостановление проведения в жизнь распоряжений народных комиссариатов со стороны краевых и областных исполкомов, а также губернских исполкомов допускалось «лишь в исключительных случаях, в порядке, определяемом Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом» (ст. 66). Окружным и уездным исполкомам предоставлялись права на приостановление проведения в жизнь распоряжений отделов или соответствующих им органов краевого, областного или губернского исполкома «...лишь в исключительных случаях при явном несоответствии данного распоряжения постановлениям» ВЦИК, его Президиума, СНК РСФСР (ст. 67).
Конституция РСФСР 1925 г. существенно расширяла предметы ведения местных органов власти. Наряду с воспроизведением ряда пунктов прежней Конституции РСФСР («проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях» и др.). здесь появились: - составление и утверждение местных бюджетов; -обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности; - обсуждение вопросов общегосударственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов» (ст. 64).
Предметы ведения съездов Советов, Советов и их исполкомов не были разграничены в тексте Конституции. Подобное единство создавало возможность подмены деятельности местных съездов Советов и Советов работой их исполнительных органов.
Конституция СССР 1924 г. не предусматривала каких-либо полномочий у союзных органов по регулированию организации и деятельности местных Советов. Согласно ст. 1 и ст. 3, эти вопросы относились к компетенции законодательных органов союзных республик.3 Такое положение с разграничением компетенции между органами СССР и союзных республик способствовало возникновению коллизий при разработке общесоюзных актов о местных Советах. Конфликтные ситуации по этому поводу достаточно полно описаны в юридической литературе.4
Итак, можно выделить основные черты статуса местных Советов в соответствии с Конституцией СССР 1924 г. и Конституцией РСФСР 1925 г.:
-устанавливалась строгая вертикаль государственной власти, система иерархии, соподчиненности Советов и их исполнительных органов;
-закреплялись прежние принципы формирования органов власти (выборы были неравными, многоступенчатыми, с ограничением избирательных прав граждан);
- провозглашался приоритет постановлений и распоряжений вышестоящих инстанций в деятельности местных Советов; - Конституция оставляла возможность подмены деятельности съездов Советов и Советов работой их исполнительных органов;
- произошло существенное расширение компетенции, предметов ведения местных органов власти в организационно-хозяйственных вопросах;
- противоречие между общесоюзным и российским законодательством по вопросам регулирования организации и деятельности местных Советов, заложенное в Конституции СССР 1924 г., впоследствии создавало многочисленные конфликтные ситуации между законодателями.
Нормативные акты высших органов государственной власти СССР и РСФСР составляют обширный список положений по основным видам деятельности (см. Приложение 1). Законодательство по этим вопросам может рассматриваться как союзно-республиканское при абсолютном преобладании второго. В законодательной деятельности ЦИК СССР, ВЦИК и СНК РСФСР 20-30-х годов может быть выделен ряд этапов: 1) 1922-1923 гг.; 2) 1924-1929 гг.; 3) 1930-1936 гг.; 4) 1937-1941 гг.
Первый этап характеризуется тем, что впервые был установлен правовой статус губернских и уездных съездов Советов, их исполнительных комитетов, определены в общих чертах предметы ведения местных Советов, их компетенция. 26 января 1922 г. ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа; об уездных съездах Советов и их исполкомах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах и новое положение о сельских Советах. 31 октября 1922 г. ВЦИК принял положение о губернских съездах Советов и губернских исполкомах.5
Структура и организационные формы местных Советов
К 1929 году Советский Союз был на пороге обширных социально-экономических, политических преобразований. После восстановления народного хозяйства (конец 20-х годов), разрушенного в ходе гражданской войны, возобновляется процесс индустриализации. Как отмечается в уральской исторической энциклопедии, «...ведущее место в индустриализации принадлежало Уралу, где в годы первых пятилеток создавалась вторая основная угольно-металлургическая база страны».47 Интенсивность индустриальных процессов 30-х годов на Урале была значительно выше, чем в других регионах. В СССР ударными стройками по металлургической, машиностроительной и химической промышленности были определены 53 крупнейших предприятия. Среди них на долю Урала приходилось 30 объектов (56,6%).48 Огромный размах строительных работ был неотъемлемой чертой индустриализации. За 30-е годы на Урале было построено свыше 250 крупнейших объектов. Наряду с этим, было реконструировано большинство предприятии базовых отраслей промышленности.49 Промышленное развитие сопровождалось строительством новых городов (Магнитогорск, Березники и др.), реконструкцией старых (строительство трамвайных линий, канализации, водопровода, жилья и др.). К началу Великой Отечественной войны индустриализация в основном завершилась, в результате чего Урал превратился в многоотраслевой промышленный комплекс, производящий в основном средства производства, военную продукцию. Таким образом, в Уральском регионе конца 20-х, 30-х годов большое значение играли индустриальные процессы, которые оказывали существенное влияние на другие отрасли производства, в целом на жизнь людей.
Кардинальные преобразования в аграрном секторе экономики страны начались именно с 1929 года. Они известны под такими названиями, как «форсированная коллективизация», «ликвидация кулачества как класса», которые сопровождались по мнению ряда историков, «крестьянской войной».50 Эти процессы проявили себя в полной мере и на Урале, т.к. здесь к 1929 г. около 80% населения проживало в сельской местности.51 Даже более того, Уральский регион был своего рода испытательным полигоном перед массовой коллективизацией.
В начале июня 1929 г., еще до провозглашения официального курса Сталина на форсированное преобразование деревни, в Ирбитском округе Уральской области колхозное движение получило широкий размах. В Еланском районе этого округа было коллективизировано 67,5% крестьянских хозяйств, в Байкаловском - 50.2%, в Знаменском - 32,6%.52 Форсированная коллективизация в основном завершилась в 1933 г., когда на Урале 68,8% крестьянских хозяйств состояло в колхозах. В аграрных зауральских районах этот процент был несколько выше - от 72% до 88%.53 В целом же окончание аграрной революции относится к предвоенному периоду. Тогда были ликвидированы хутора.
В ходе коллективизации, индустриализации происходили существенные социальные изменения в стране и на Урале в частности.
Резко увеличивается городское население, сокращается доля сельчан, которые в 1939 г. по Свердловской области составили лишь 40% жителей области. С 1934 по 1939 гг. по СССР сельское население сократилось на 7%, а на Урале - на Ю-14%.54 Строительство гигантов индустрии обеспечивалось трудом рабочих-выходцев из крестьян на 60-70%.55
Индустриализация и коллективизация проводились в период становления тоталитарного общества в СССР. Это обусловило широкое применение командно-приказных методов руководства, усиление единоначалия, широких репрессий. В этих условиях возникла необходимость реформирования и политической системы в СССР. Основной задачей этих преобразований была максимальная оптимизация государственных структур для проведения очередной «революции сверху» в России. Роль местных Советов возрастала еще и в связи с нехваткой партийных кадров, особенно в селе. На 1 июля 1929 г. в 3147 сельсоветов Уральской области имелись 1259 партийных ячеек (охват 40%).56 Как показывает анализ законодательной деятельности высших органов власти, у руководства страны не было четкого представления о роли местных Советов в государственной системе СССР. С их помощью решались лишь тактические задачи по преобразованию аграрного сектора, промышленности в короткие сроки. Во время кризисных ситуаций (1929-1933 гг.) значение Советов резко возрастало. В период стабилизации (1937-1940 гг.) внимание руководства страны к местным органам власти было минимальным.
В 1929-1938 гг. согласно Конституции РСФСР 1925 г.,57 а также существовавшему административно-территориальному делению, система местной власти была следующей: - высшей властью в пределах области, округа, района был съезд Советов: -эти съезды избирали исполнительные органы (облисполком, окружком, райисполком), которые обладали всей полнотой полномочий между съездами. Окружкомы на Урале были полностью ликвидированы до 1 октября 1930 г.; - руководство текущей работой осуществляли избираемые исполкомами президиумы. Они, в свою очередь, имели компетенцию исполкомов между их заседаниями; - Советы депутатов образовывались: а) в городах по расчету 1 депутат на каждую 1000 чел. населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов; б) в селениях (деревнях, селах) по расчету 1 депутат на каждые 100 чел. населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждый сельский Совет;
- в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК «О рабочих поселках» от 27 сентября 1926 г.,58 а в дальнейшем - с положением «О городских Советах» 1933 г.,59 населенные пункты, «...расположенные вне городской черты, в том числе на землях специального назначения, закрепленных за учреждениями, а также за государственными, кооперативными, концессионными и частными предприятиями», могли быть признаны рабочими поселками, если в них насчитывалось не менее 400 чел. взрослого населения. В этих населенных пунктах образовывались поселковые Советы, действовавшие на основании «Положения о городских Советах»;.
Законодательство о выборах в Советы
Формирование местных органов власти в СССР рассматриваемого периода происходило через процедуру выборов. Она устанавливалась в первую очередь Конституцией СССР 1936 г., Конституциями РСФСР 1925 и 1937 гг. В Конституции СССР 1924 г. ничего не говорилось о порядке выборов в местные Советы, т.к. она регулировала лишь проблемы, связанные с образованием СССР, деятельностью высших органов власти СССР и союзных республик.
Конституция РСФСР 1925 г.! устанавливала многоступенчатую систему выборов на съезды Советов (краевые, областные, окружные). На районные съезды делегатов избирали непосредственно на выборных собраниях. При формировании съездов, а также самих Советов (городских, сельских) эта процедура регламентировалась следующим образом: 1. На съезды Советов: а) краевые и областные - из представителей Советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений и окружных Советов по расчету от Советов городов - один делегат на 5000 избирателей и от окружных съездов - один делегат на 25000 человек населения; б) окружные - из представителей Советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений и сельских Советов, по расчету: от Советов городов - один делегат на 1000 избирателей и от районных съездов Советов - один делегат на 5000 человек населения; в) районные - из представителей всех Советов, находящихся на территории района, по расчету: один делегат на 300 человек населения, но не свыше 150 делегатов на район. 2. Советы депутатов образовывались: а) в городах по расчету один депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов; б) в селениях (деревнях, местечках, городах с населением менее 10000 человек и пр.) - по расчету один депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждый сельский Совет.
Итак, помимо многостепенности, выборы предполагали неравенство между городским и сельским населением, в пользу первого. При формировании областного, окружного съездов Советов перевес горожан был больше в 5 раз. Это положение объясняется в первом разделе Конституции («Общие положения»), где утверждается, что Основной закон РСФСР «... имеет своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата, в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма , при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти». Такая идеологическая установка проявилась и в ограничении активного, пассивного избирательного права граждан. Статья 69 признавала «лишенцами» семь категорий населения страны, в том числе лиц, прибегавших к наемному труду, живущих на нетрудовой доход, служителей религиозных культов и проч. Все остальные граждане РСФСР, достигшие 18-летнего возраста, могли реализовать свое избирательное право. Эти конституционные положения практически дословно повторяли положения Основного Закона РСФСР 1918 г. Сама процедура выборов не регламентировалась Конституцией РСФСР 1925 г. Указывалось лишь, что выборы производятся в дни, устанавливаемые местными Советами или их исполкомами, а ход и результаты выборов отражались в протоколе за подписями членов избирательной комиссии.
Важными нормативными документами, устанавливающими порядок формирования Советов были положения: о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполкомах (1928); о районных съездах Советов и райисполкомах (1931 г.); о городских Советах (1925 и 1933 гг.): о сельских Советах (1931 г.).2 В соответствии с ними, периодичность переизбрания городских, поселковых и сельских Советов устанавливались в один год, в то время как очередные съезды Советов должны были созываться соответствующими исполкомами в сроки, устанавливаемые вышестоящими исполкомами в пределах общих сроков, определенных Президиумом ВЦИК. Внеочередные же съезды созывались по требованию нижестоящих исполкомов и Советов или по инициативе соответствующих исполнительных комитетов.
Прямые выборы были только в отношении депутатов сельских и городских Советов, вышестоящие же органы государственной власти избирались не прямым голосованием, а на соответствующих нижестоящих съездах Советов. Представительство депутатов, обозначенное в положениях, полностью совпадало с конституционными установками: неравенство в избирательных правах между рабочими и крестьянами по-прежнему составляло пятикратное преимущество первых. Положение о районных съездах Советов 1928 г. несколько корректировало Конституцию РСФСР 1925 г., устанавливая в ст. 121 представительство на районный съезд от фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений по расчету один депутат на 60 избирателей. Конституция РСФСР определяла только одного делегата на 300 человек жителей района. Все вопросы на избирательных собраниях решались открытым голосованием (ст. 15 «Положения о краевых, областных, окружных и районных съездах Советов и их исполкомах» 1928 г., ст. 9 «Положения о районных съездах Советов и райисполкомах» 1931 и др.). Избранными в депутаты Совета считались лица, получившие относительное большинство голосов. На избирательных собраниях одновременно с депутатами избирались кандидаты в депутаты в количестве 1/3 к общему числу депутатов данного Совета, а на избирательных собраниях по выборам в сельские Советы одновременно избирались сельские ревизионные комиссии в составе трех членов и двух кандидатов. Съезды местных Советов избирали соответствующие исполнительные комитеты, которые в свою очередь избирали свои президиумы и их председателей, а также заведующих отделами исполкомов. К предметам ведения исполкомов относились организация и проведение выборов в соответствующие Советы, созыв съездов Советов. Это означало:
1) создание на время проведения избирательных кампаний территориальных избирательных комиссий (областной, районных, поселковых, городских, сельских); 2) назначение председателей избирательных комиссий; 3) осуществление надзора за правильным проведением выборов, отмена произведенных выборов с нарушением закона; 4) рассмотрение и разрешение жалоб на постановления избирательных комиссий о лишении избирательных прав; 5) утверждение списков граждан, лишенных избирательных прав и т.д.
Правовой статус деятельности местных Советов
Характеристики работы органов власти неразрывно связаны с понятием «функции государства». Под функциями государства следует понимать основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное значение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.1 Именно в функциях государства проявляется его сущность. Через функции можно познать многосторонние взаимоотношения государства с обществом. Функции государства весьма изменчивы, что связано с эволюцией целей и задач государства. В отдельные исторические периоды приоритетами становятся различные цели и задачи государства, а, следовательно, и разные его функции.
Функции советского государства 30-х годов логически исходили из идеологии марксизма-ленинизма, основу которой составляло учение о классовой борьбе, идея о возможности построения гармонично развитого общества через государственное насилие. Конституции РСФСР 1918 г., 1925 г., определяли сущность государства как «диктатура пролетариата». В Конституции СССР 1936 г., произошло изменение доктрины - «государство трудящихся». Вначале 30-х годов завершилось становление тоталитарного политического режима в СССР. Вместе с тем, существенных изменений в функциях государства не произошло.
Политико-идеологическая направленность всей деятельности советского государства определяла специфику его функций, среди которых значительное место занимал охранительный блок: 1) 1917-182Гг.г. - борьба против свергнутых эксплуататорских классов, лишенных собственности; 2) 1920-е годы - сопротивление мелкобуржуазной стихии (частным собственникам); 3) конец 20-х - начало 30-х - борьба с кулачеством в деревне; 4)вторая половина 30-х годов - выявление «врагов народа» в первую очередь среди управленцев.
Подобная идеологическая специфика государства существенно деформировала его внутренние классические функции. Их можно определить как: подавление сопротивления преобразованиям в обществе, проводимым государством: - охрана государственной и колхозно-кооперативной форм собственности; - охрана правопорядка; - экономическая (хозяйственно-организаторская) функция тесно была связана с идеологической установкой на мировую революцию и необходимостью технологического рывка в области производства средств производства, военной промышленности. Эта функция приобретает особое значение в 30-е годы; - социальная функция была ориентирована в первую очередь на создание советской интеллигенции, способной обеспечить потребности индустриализации, идеологическую поддержку государственных реформ.
Обширные преобразования требовали резкого повышения грамотности населения; функция развития научно-технического прогресса была деформирована первоочередной потребностью укрепления военной позиции страны.
Исходя из целевых установок, задач государства 30-х годов, его функции реализовывались через механизм государства различными методами в преимущественно установленных законом формах. Целью данной главы является рассмотрение правовых аспектов деятельности местных органов власти.
Правовой статус работы Советов, их компетенция определялись в первую очередь Конституциями. В соответствие с Конституцией РСФСР 1925 г. местные Советы и их исполнительные комитеты должны были заниматься: а) принятием мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; б) составлением и утверждением местных бюджетов; в) проведением в жизнь постановлений соответствующих высших органов Советской власти; г) разрешением вопросов, имеющих местное для данной территории значение; д) объединением советской деятельности в пределах данной территории; е) обеспечением в пределах данной территории революционной законности и охраной государственного порядка и общественной безопасности; ж) обсуждением вопросов государственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов.2
Положения Конституции РСФСР 1937 г., почти дословно повторяя статьи 97 и 98 Конституции СССР 1936 г., предписывали Советам депутатов трудящихся руководить культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливать местный бюджет, руководить деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивать охрану государственного порядка, содействовать усилению обороноспособности страны, обеспечивать соблюдение законов и охрану прав граждан. Местные Советы должны были принимать решения и давать распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, РСФСР, з
Другими словами, существенных изменений в компетенции местных органов власти не произошло, несмотря на принятие Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. Речь в данном контексте идет только о конституционных положениях.
Совсем иная картина наблюдалась в текущем законодательстве. Во второй половине 20-х годов страна переходит к форсированной модернизации (индустриализации, коллективизации). Преобразования уже традиционно для России проводились по инициативе и под руководством государственных структур. В этих условиях существенно возрастает значение хозяйственно-организаторской функции органов власти. Необходимо было обеспечить возможность оперативного разрешения текущих хозяйственных, финансовых, административно-правовых вопросов для местных органов власти и управления. С этой целью 23 июля 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление о пересмотре прав и обязанностей местных Советов.4 В нем значительно расширились права областных, губернских, окружных и районных исполкомов во всех областях деятельности. В первую очередь это касалось руководства местной промышленностью и сельским хозяйством. Краевым, областным и губернским исполнительным комитетам было поручено пересмотреть список промышленных предприятий местного значения, действующих на территории края, области и губернии, а также решить вопрос об их подчинении, рассмотрев возможность передачи этих предприятий в ведение районных и сельских Советов.
Идеи, заключенные в постановлении 1927 года, были развиты в постановлении Президиума ЦИК СССР (1927 г.) «Основные положения об имущественных правах Советов».5 Этим документом определялся основной круг объектов государственного имущества, передаваемого в ведение местных органов власти и управления, расширялись права местных Советов по управлению этим имуществом. Все государственное имущество, не отнесенное законодательством СССР и союзных республик к имуществу союзного или республиканского значения, признавалось имуществом местного значения и передавалось в ведение исполнительных комитетов местных Советов.
Важным компонентом по усилению хозяйственно-организаторской функции местных органов власти было принятие ВЦИК 6 апреля 1928 г.
«Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комитетах».6 Особое внимание исполкомов обращалось на необходимость «...руководства, направления и объединения деятельности всех органов советской власти, учреждений и предприятий в соответствии с действующими узаконениями» (ст. 19). Необходимо было также совершенствовать управление местным хозяйством. Права Советов в этой области значительно расширялись. Областным органам передавалась часть прав по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством (в области планирования, руководства промышленностью, торговлей, в области финансов и т.п.), которые ранее входили в компетенцию органов союзных республик.
