Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика, содержание и сущность контрольно-надзорной функции государства 13
1. Теоретико-методологические основания исследования функций государства 13
2, Контрольно-надзорная функция государства: политико-правовая сущность и социальное содержание 38
3, Сравнительно-правовой анализ государственных контрольно-надзорных органов в зарубежных странах 65
Глава II. Реализация контрольно-надзорной функции в современной российской государственности 99
1. Трансформация контрольно-надзорного механизма в условиях административной реформы 99
2- Основные направления оптимизации правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов 136
Заключение 169
Список использованной литературы 174
- Теоретико-методологические основания исследования функций государства
- Контрольно-надзорная функция государства: политико-правовая сущность и социальное содержание
- Трансформация контрольно-надзорного механизма в условиях административной реформы
- Основные направления оптимизации правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Деятельность государства и его органов охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и многоплановой деятельности.
Одной из важнейших задач становления российской государственности является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение / государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы -экономического роста и общественного развития,
В этой связи особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест w в общем контексте модернизации Российского государства. Проведение данной реформы охватывает решение сложной и многогранной задачи совершенствования организации и деятельности исполнительной ветви власти путем отказа от избыточных государственных функций, ликвидации излишних управленческих звеньев, построения обновленной системы федеральных органов исполнительной власти, завершения процесса передачи части государственных функций на региональный и местный уровни, гармонизации публичных и частных интересов во взаимоотношениях государства и гражданского общества, а также повышения открытости и доступности власти для граждан.
Многое здесь уже сделано: изменена организационная структура Правительства Российской Федерации, ликвидирована.часть избыточных
4 государственных функций федеральных органов исполнительной власти, перестроена система и структура данных органов на основе перераспределения функций между ними; приняты меры к правовому обеспечению административных процедур и административных регламентов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также к повышению качества и доступности оказываемых ими государственных услуг и разграничению полномочий между различными уровнями власти.
Одним из реальных инструментов обеспечения публичных интересов является, с одной стороны, контрольно-надзорная функция органов государственной власти, с другой - общественный контроль.
Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость не только сохранения в полном объеме контрольно-надзорной деятельности государственных 'органов > исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности и эффективности. Однако это означает не ужесточение контроля и надзора . как мелочной опеки за поведением государственных и негосударственных структур и граждан, а развитие аналитической, сигнализирующей и ^ профилактической функций контрольно-надзорной деятельности, ее последовательность, бескомпромиссность, "прозрачность'' для общества.
Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации федеральных и региональных социально-экономических программ, особенно в сфере экологии, профилактики и предупреждения преступности, детской безнадзорности, социальной поддержки малоимущих слоев населения.
Степень научной разработанности проблемы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных
5 исследований по проблемам реализации контрольно-надзорной функции государства.
Проблематика диссертационного исследования предопределила
необходимость обращения к научным изысканиям методологического
характера ученых советского и постсоветского периодов:
А.И.Александрова, С. С. Алексеева, А.П.Алехина, Л.И.Антонова,
В.М.Баранова, Н.И.Барцица, Д.Н.Бахраха, ИЛ.Бачило,
В.М.Безденежных, ВЛТ.Бутылина, А.Б.Венгерова, И.ИБеремеенко,
А.П.Герасимова, В.ГХрафского, Э.П.Григониса, Г.П.Ермоловича,
БЛ.Железнова, Н.Н.Жильского, А.В.Зиновьева, Е.Ю.Зинченко,
Д.Л.Златопольского, Л.М.Карапетяна, И.И.Карпеца, Д.А.Керимова,
А.И.Кима, Г.ДКовалева, ЮМКозлова, А.П.Коренева,
В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.П.Лобзякова, В.В.Лысенко, Г.В.Мальцева, Л.Х.Мингазова, Л.А.Морозовой, Н.А.Марочкина, Р.СМулукаева, В.С.Нерсесянца, Л.А.Николаевой, В.П.Очередько, Н.Г.Салищевой, В.П.Сальникова, Ю.И.Скуратова, Ю.П.Соловья, С.В.Степашина, В.Д.Сорокина, М.С.Студеникинои, Б.А.Страшуна, К.Б.Толкачева, Ю.А.Тихомирова, В.П.Федорова, А.Г.Хабибулина, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Б.С.Эбзеева, Ю.А.Юдина.
Различные аспекты реализации контрольно-надзорной функции в
деятельности государства разрабатываются многими
исследователями: Л.В. Акоповым, О.Ф. Андрийко, В.В. Бурцевым, СМ. Бычковой, И.С. Викторовым, А.Ю. Винокуровым, О.В. Владимировой, Я.А. Гейвандовым, О.М. Гейхманом, Е.Ю. Грачевой, С.А. Денисовым, Ю.А. Дмитриевым, Н.П. Ефимовой, В.В. Зародиным, Н.А. Золотаревым, А.В. Калмыковой, П.М. Китаевым, С.А. Коршуновым, В.В. Куликовым, А.Е. Луневым, Р.Е.
6 Мешалкиной, ДБ, Пожарским, Г.Ф. Ручкиной, МС. Студеникиной, A.M. Тарасовым, А.С, Титовым, М.С. Шалумовым, Е, В. Шориной, АЛ, Ялбулгановым и др.
Однако до сих пор проблема контрольно-надзорной деятельности государства, эффективности ее осуществления представляет собой одно из значимых направлений в отечественном государствоведении. Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной юридической науке предопределили выбор темы исследования, ее комплексный, междисциплинарный характер.
Объектом диссертационного исследования являются теоретико-методологические проблемы деятельности контрольно-надзорных органов государственной власти в процессе нормативной и институциональной реализации концепции правовой государственности в России.
Предмет исследования составляет диалектическая взаимосвязь,
взаимозависимость форм и методов деятельности Системы
государственных органов в структуре реализации контрольно-надзорной
функции российской государственности. 4
Цель и основные задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной ее разработанности в юридической литературе, диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования теоретическое осмысление особенностей компетенции системы контрольно-надзорных органов в современной России, изучение в этом контексте практики реализации контрольной функции Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью, автор стремился разрешить следующие основные задачи:
- изучить социально-политическую сущность и юридическую природу контрольно-надзорной функции современного Российского государства;
- обобщить современные концептуальные подходы к анализу
теоретико-методологических проблем компетенции контрольно-надзорных
органов, привлекая исследования в области философии, истории,
политологии и иных гуманитарных дисциплин, сосредоточив внимание на
нерешенных и дискуссионных вопросах, поиска ответа на них;
- исследовать правовую природу и институциональные особенности
организационно-управленческой- деятельности контрольно-надзорных
органов;
проанализировать специфику практической реализации конституционных принципов законности и правопорядка в сфере государственного контроля и надзора;
- уточнить категориальный аппарат, используемый для анализа
сущности и содержания контрольно-надзорной деятельности; ,
определить значение исследования проблем научной классификации контрольно-надзорных органов в условиях трансформации российской государственности;
Методология и нормативная основа исследования. При решении . исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой, В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Федерации, законодательство субъектов РФ, а также нормативные документы органов исполнительной власти.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том,
что в диссертации с позиции современных научных подходов проведено
комплексное монографическое исследование теоретических и
методологических проблем контрольно-надзорной функции современной
Российской Федерации как в общетеоретическом плане, так и
применительно к практической деятельности. Предлагается авторское
видение процесса реформирования контрольно-надзорных органов,
включая конкретные условия и возможности подобной трансформации, а
также нацеленность данной реформы на решение проблем, диктуемых
имеющейся практикой и обусловленных соответствующим уровнем
развития современной юридической науки, .,
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом ^ научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на .у защиту выводы и положения:
Контроль является управленческой функцией с присущим ему L
властностью, которая проявляется в наличии у контрольных органов ряда^.:
полномочий, связанных с возможностью: дать подконтрольным объектам
обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых
недостатков; ставить перед компетентными инстанциями вопрос о
привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных
нарушениях; непосредственно применять в ряде случаев меры
государственного принуждения.
* Функция по осуществлению контроля и надзора сообразуется с
целями, определяемыми государством. При этом следует выделять
непосредственную и конечную (идеальную) цели. Непосредственной
целью контрольно-надзорной функции выступает предупреждение и
пресечение нарушений установленных нормами права правил поведения
субъектов общественных отношений, а также нормативно установленных
9 .-
требований (стандартов, эталонов) в различных сферах общественной жизни, В качестве конечной цели контрольно-надзорной функции следует назвать достижение состояния максимальной эффективности правового регулирования поведения участников общественных отношений и стандартов, что, в свою очередь, призвано оградить граждан, организации, общество и государство от всевозможных негативных последствий противоправной деятельности, обеспечить их безопасность, права, свободы и законные интересы субъектов общественных отношений.
* Осуществление контрольно-надзорной деятельности опирается на
закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из их
содержания специальные принципы, которые определяют важнейшие
стержневые направления, качественные черты и свойства этой
деятельности. Перечня общих принципов контрольно-надзорной
деятельности в действующем законодательстве не выделяется; их
совокупность выводится на основе теоретического обобщения и анализа ,
і" нормативных правовых актов, регулирующих деятельность
контролирующих и надзорных органов и организации
Теоретико-правовое исследование контрольно-надзорной функции^
государства позволяет сформулировать следующие общие принципы
контрольной деятельности: а) осуществление контрольно-надзорной
деятельности исключительно в пределах компетенции и процессуальном
порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом;
б) законность, объективность и справедливость при осуществлении
контрольно-надзорной деятельности; в) осуществление контрольно-
надзорной деятельности с учетом равенства всех перед законом и судом; г)
приоритет соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и
организаций в процессе осуществления контрольно-надзорной
деятельности; д) привлечение в процессе осуществления контрольно-
надзорной деятельности заинтересованных субъектов - физических и
юридических лиц, формы и порядок участия которых в контрольно-
надзорной деятельности определяются соответствующим отраслевым законодательством; е) верховенство судебной власти при осуществлении контрольной деятельности, существенным образом затрагивающей права и свободы человека; ж) гласность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом; з) презумпция невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом,
Являясь единой функцией, контрольно-надзорная деятельность в своем содержании имеет существенные различия в зависимости от особенностей контроля и надзора. Так, специфическими чертами контроля являются: а) осуществление в отношении подчиненных органов, должностных лиц, граждан и организаций; б) возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; в) осуществление оценки деятельности контролируемого субъекта с точки зрения законности и целесообразности; г) нормативно закрепленная возможность субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей. В отличие от контроля, для надзора характерны такие черты как: а) отсутствие отношений подчиненности и субординации надзирающих органов с поднадзорными; б) деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности; в) вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа с целью ее ограничения или прекращения не допускается -возможно реагирование в форме предубеждения, предостережения либо обращение за разрешением дела в суд; г) должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения законности и правопорядка.
Учитывая процессы глобализации, интеграции в международное сообщество и соответствующие изменения, происходящие в обществе, следует констатировать, что на сегодняшний день остаются не до конца
проработанными вопросы о взаимодействии национальных контрольно-надзорных органов между собой, а также с международными контролирующими органами и общественными объединениями, их взаимопомощи. К этому же можно присовокупить отсутствие должной координации в их деятельности. Детальная регламентация взаимодействия и координации деятельности отсутствует даже на национальном уровне. Принятый Правительством РФ Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также изданные в соответствии с ним регламенты федеральных служб не решают указанных проблем.
Предлагается произвести оптимизацию контрольно-надзорной
деятельности путём: четкого определения пределов компетенции и
процедурно-процессуального упорядочивания разрешительных **и - -
контрольных (надзорных) функций органов исполнительной власти, их
подведомственности; обеспечения в условиях федеративного устройства
Российского государства последовательного разграничения полномочий по *- *
контролю и надзору между федеральными органами власти и органами , *
власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного - >
самоуправления и саморегулируемыми организациями; законодательного
обеспечения организационного и нормативно-правового отделения
функции государственного контроля и надзора от иных функций
государственного аппарата, а также дальнейшего совершенствования
системы органов, его осуществляющих; организационного и нормативного
обеспечения взаимодействия различных контрольных и надзорных органов
в целях координации их деятельности; проведения специальной
систематизации нормативно-правовой базы осуществления
государственного контроля и надзора; нормативного определения основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства; регламентирования правовых мер воздействия.
Необходимо определить государственную политику по обеспечению общественного контроля, который должен осуществляться организованно и целенаправленно в рамках системы гражданского общества, будучи её элементом» но при содействии государственного механизма, позволяющий разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованно путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности. Такой контроль служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией Российской Федерации принципа народовластия.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем контрольно- * надзорной функции в Российской Федерации, при совершенствовании нормативно-правовой базы, регламентирующей правовой статус контрольно-надзорных органов России. Материалы и выводы диссертации .,. могут быть использованы в преподавании курсов «Теория государства и права», «Конституционное право», «Правоохранительные органы» *jb , высших и средних специальных учебных заведениях.
Апробация результатов исследования* Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись на протяжении всего периода работы над диссертацией. Этим обеспечивались достоверность и полноценность оснований для каждого последующего этапа научных поисков. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, излагались в докладах на научно-практических конференциях и семинарах.
Струїсгура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретико-методологические основания исследования функций государства
Функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами. Следует заметить, что в настоящее время в юридической литературе предлагается трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, «но и как механизма государственного воздействия на общественное . процессы»1. Имеет ли данная точка зрения под собой веские основания вопрос достаточно дискуссионен. .
Реализация дел, которые обеспечивают объективные предпосылки: человеческого существования, входит в генеральную функцию, государства. Содержание каждой функции складывается из множества; -однородных и однопорядковых аспектов деятельности государства- За этими аспектами всегда стоит осознанная, целенаправленная деятельность . различных государственных органов и всего государственного аппарата. При том, что основные задачи (цели), а следовательно, и функции государства остаются неизменными на всем протяжении его развития, в любой конкретный момент каждая функция может осуществляться различными методами и средствами.
Следует заметить, что функции государства историчны. Они меняются в зависимости от развития общества, от этапа, на котором они находятся- А также они зависят от изменений социально-политического строя, В различные исторические периоды наиболее важное, приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, что соответственно предопределяет и функции государства. Невыполнение той или иной функции порождает негативные последствия как для общества, так и для государства ,
Категория «функция», введенная в научный оборот Лейбницем, входит в общенаучный категориальный аппарат и означает «отношение двух объектов, в котором изменению одного соответствует изменение другого».3 В отечественной теории государства категория «функция государства« рассматривается достаточно подробно, поскольку именно она позволяет раскрыть его воздействие на общественно-политическую реальность, способность оказывать регулятивное воздействие на всю множественность сфер жизнедеятельности общества. Существую . теоретические наработки, рассматривающие функции государства в целом4, а также отдельные их блоки.
Констатируя множественность функций государства, которые оно выполняет от двух-трех до полутора десятков, специалисты весьма по- , разному определяют присущие ей функции. Но, в целом, их принято-определять как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражается и конкретизируется его сущность и социальное назначение.
К признакам функций государства принято относить то, что они непосредственно выражают и предметно конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность, учитывают всю совокупность классовых, групповых, корпоративных, национальных, частных и иных интересов общества5.
Действительно, всякое государство, уже в силу своей социальной природы, репрезентирует интересы практически всех социальных групп и слоев населения (может быть, за исключением маргинальных групп). Его политика, безусловно, может служить в большей степени, чем всему населению в целом, каким-либо группам элит, находящимся в настоящее время у власти. Не случайно, тезис о классовом характере всякого государства продолжает оставаться достаточно популярным. Но государство не может полностью абстрагироваться от реальных интересов и потребностей граждан, поскольку следствием этого может стать разрушение сложившегося баланса социальных сил, их соотношения, характера взаимоотношений между ними, что чревато катаклизмами ц -, гибельно для него.
Поэтому следствием ухода государства из сферы регулирования социально-экономических и собственно экономических процессов, резкого -. сужения его полномочий в политической сфере может стать замещение его иными субъектами, политика которых уже не отображает реальные д.;, интересы всех социальных групп данного общества в целом.
Многие кризисные явления, переживаемые современной Россией, предопределены именно этим, поскольку уменьшение роли государства в обществе, объема и характера выполняемых им функций и ролей, привело к тому, что автоматически возрастали роль и возможности иных субъектов - политических и финансовых элит, партий, групп давления, промышленных и финансовых компаний и т.д. Поэтому образовавшийся после ухода государства вакуум немедленно занимает узкокорпоративная субъектность со свойственными ей групповыми интересами и целями. Для государства, осуществляющего свои регулятивные функции, жизненно необходимы осознание задач по регулированию общественно-политических процессов, как необходимого условия самосохранения и реализации общезначимых интересов населения, и соответствующая им практическая деятельность, Занявшие же его место «у руля и ветрил» иные субъекты руководствуются сугубо собственными, корыстными интересами и задачами. Здесь уже не слишком принимаются во внимание реальные интересы общества в целом и основной массы населения, они учитываются лишь в той степени, насколько осознается опасность пренебрежения ими для осуществляющей в данное время государственное управление группы элиты.
Возникает иная иерархия целей, где на первый план выходят частные, узкогрупповые интересы, связанные с выгодами от бесконтрольного распоряжения природными ресурсами и государственной собственностью. - -Практическое отсутствие гражданского общества, становление которого в современной России лишь начинается, достаточно позволяло в значительной степени игнорировать общезначимые интересы -и потребности. Такие сущностно важные задачи, как обеспечение , безопасности государства, регулирование социальных отношений" и т.д- -. : . уходили на второй план, в число периферийных задач, осуществление которых не представляется субъективно значимой тем политическим акторам, которые и осуществляют реальную власть. Вместо выявления, аккумуляции и артикулирования общественных интересов происходила подмена их интересами узкогрупповыми, сугубо элитарными .
Контрольно-надзорная функция государства: политико-правовая сущность и социальное содержание
Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. «Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации»46, - отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества.
Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти,
В сфере права термин «контроль» определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения, «Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления».
Вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.
Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное «мерило» эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление.
Существовавшая до настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительпых и контрольных функций , что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных Л органов существовало-, много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация-контрольной деятельности; требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий; не была содержательно определена функция контроля, .
С другой стороны, отмечалась неудовлетворительная реализация органами исполнительной власти контрольно-надзорных полномочий. По сути, отсутствовал ведомственный контроль, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти за действиями своих территориальных структур или органами исполнительной власти субъекта РФ, Так, в представлениях Генерального прокурора РФ от 28 сентября 2000 № 21-19-2000 «Об устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании»4 и от 6 января 1999 № 21 7-99 «О нарушении статьи 43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании» отмечается, что федеральное министерство не определяет полномочия регионального органа по вопросам контроля подведомственных ему образовательных учреждений; органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования выходят за рамки закрепленных за ними полномочий51; не проводятся запланированные проверки; не используются со стороны органов исполнительной власти меры административного принуждения в случае выявления нарушений законодательства; отсутствует координация деятельности между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере образования.
Причин таких негативных тенденций множество, главная из которых; на наш взгляд, состоит в том, что вопросам контроля не уделяется должного внимания на законодательном уровне.
Вследствие этого необходимо реформировать всю систему контроля. При этом первоочередные задачи, на решение которых должны быть направлены мероприятия по усовершенствованию функции контроля, следующие: избежание множественности и поверхностности проверок; совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация полномочий контрольно-надзорных органов; создание единого правового поля проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства; уменьшение государственного вмешательства в экономические отношения.
Одним из этапов решения указанных задач стало принятие Федерального закона 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (с изм. и доп.)5. Данный Закон является одним из, актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ, и целью его принятия было согласование деятельности контрольных органов по обеспечению общественного порядка в области экономики как по горизонтали, так и по вертикали, что обеспечило бы каждому звену контрольных органов свой аспект в оценке объектов контроля53,
К сожалению, принятый Закон не касается всех сфер и направлений государственного надзора (контроля). Его нормы не применяются к отношениям, связанным с налоговым, валютным, таможенным, иммиграционным, метрологическим, лицензионным и другими видами контроля (п. 3 ст. 1), Всего из-под сферы действия этого Закона выводится 14 видов контрольно-надзорной деятельности (они регулируются отдельными нормативными правовыми актами). Причем это виды, которые являются основными и наиболее «болезненными» для предпринимателей. Несомненно, унификация мероприятий именно в этих ключевых областях контроля в большей степени способствовала бы дебюрократизации и устранению произвола со стороны государства.
Трансформация контрольно-надзорного механизма в условиях административной реформы
В условиях масштабного реформирования современной России значение контрольной деятельности неизбежно повышается. От чего зависит действенность контроля? Каковы пути оптимизации этой деятельности, существуют ли способы их повышения?
Вопрос оптимизации контрольной деятельности тесно связан с проблемой ее эффективности, под которой понимается способность достигать определенных результатов, поставленных , целей1. ... Эффективность контроля следует рассматривать как фактический позитивный результат осуществления контрольной деятельности.
Безусловно, эффективность контроля напрямую зависит от степени независимости контролирующих органов, так как лишь реальная самостоятельность позволяет им указать на недостатки и отступления от закона в полном объеме и оперативно. При этом, как справедливо пишет В.В. Бурцев, независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем деятельность органов контроля2. С.А. Денисов подчеркивает, что только независимый контрольный орган может проводить беспристрастные расследования любых правонарушений вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры3. С нашей точки зрения, наряду с законодательно закрепленной независимостью, органы контроля (надзора) должны иметь организационную, функциональную, материальную и тлт. независимость от юридических или должностных лиц, чью деятельность они проверяют.
О необходимости повысить эффективность работы органов контроля и надзора постоянно говорят ученые, политики, граждане. Не обошел вниманием эту важную проблему и В.В. Путин. В одном из выступлений он, в частности, сказал, что чиновники от имени государства продолжают выполнять множество не заказанных и не нужных налогоплательщику функций - разрешительных, лицензионных, надзорных4. Этот упрек нашел воплощение в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов государственной власти», в соответствии с которым функции контроля и надзора теперь сосредоточены в федеральных службах5. Сделан важный шаг в направлении консолидации усилий контрольно-надзорных органов, унификации полномочий, а также сокращения их количества6.
Однако, к сожалению, при реформировании органов исполнительной власти в части совершенствования контрольной деятельности не были, по т существу, приняты во внимание мнения и рекомендации ученых и практиков относительно различий как в содержании, так и - в ; терминологическом обозначении контроля и надзора7. Полагаем, это наложило негативный отпечаток на определение их функционального предназначения (в одних случаях речь идет о надзорных полномочиях, тогда как фактически осуществляется контроль, в других - наоборот).
Представляется, что пора поставить точку в затянувшейся дискуссии о сущности, содержании, а также соотношении контроля и надзора, развести эти два разных (хотя и весьма схожих) понятия, на законодательном уровне определить, что такое контроль и что такое надзор, и в дальнейшем строго придерживаться этого правила. Еще в середине прошлого века был обоснован тезис о том, что органы надзора и контроля, выполняя общую задачу - борясь за законность, тем не менее являются различными по своему правовому положению органами государства, каждый из которых действует присущими ему методами8. С этим выводом согласны и современные авторы. Так, ЯЛ. Геивандов пишет: «В отечественной юридической науке концепция соотношения Л контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание»9. Сходные мысли высказала Е.Ю. Грачева, обращая внимание на то, что контрольные и надзорные органы обладают различными полномочиями относительно & проверяемых лиц1 .
Полагаем, следует еще раз обратить внимание на существенные различия в содержании контроля и надзора. С нашей точки зрения, особенности контроля заключаются в следующем: в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов; контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, сотрудники Федеральной антимонопольной службы имеют право останавливать деятельность предприятий); контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки
102 зрения не только законности, но и целесообразности; должностные лица органов контроля непосредственно сами могут привлекать к ответственности правонарушителей11.
В отличие от контроля, для надзора характерны такие черты как: отсутствие отношений подчиненности надзирающих органов с поднадзорными; деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности; вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (например, в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре РФ12 органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций); должностные лица органов надзора не вправе применять непосредственно меры взыскания за допущенные нарушения законности.
Разве являются органами надзора, к примеру, Росздравнадзор (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития13), который закрывает клиники, применяющие клеточные технологии , т.е. осуществляет исключительно контрольную функцию, и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования15, должностные лица которой вправе выдавать предписания, разрешения на реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнических сооружений Помимо изложенного, доводом в пользу нашей точки зрения по вопросу разграничения контроля и надзора служит то, что контроль может быть не только государственным, но и общественным, тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами.
Таковы основные различия между контрольной и надзорной формами деятельности, которые существуют объективно, порознь, автономно, вне желания того или иного исследователя. Их, считаем, надо принимать во внимание не только ученым и практикам, но и законодателю , поскольку за терминологической чистотой кроются и функциональные различия, которые нельзя не учитывать при оптимизации контроля и надзора.
Примечательно, что государственный контроль как правовой институт известен и востребован во всем мире18. В большинстве цивилизованных демократических стран издавна сложились и довольно , успешно функционируют системы бюджетно-финансового И административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм - государственного устройства и управления, менталитета, они сформированы по-разному; тем не менее, их организация и деятельность так или иначе базируются на общих принципах, выработанных международным опытом. Наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость, в частности, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (Счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление) .
Российский опыт свидетельствует о том, что в нашем государстве также предпринимались попытки централизации контроля. Так, А.А. Ялбулганов отмечает, что необходимость создания независимого финансового контроля проявилась в России еще в середине XVII в. СМ. Быкова пишет: «История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811 года, .,. когда было образовано Главное управление ревизии государственных счетов (Государственный контроль). Главный контролер был фактически независим и обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами»22.
Уже на начальном этапе существования Советской власти, а именно -5 декабря 1917 г., появилась Коллегия государственного контроля, которая 9 мая 1918 г. была преобразована в Наркомат государственного контроля. С 15 марта 1946 г. в нашей стране начало действовать Министерство государственного контроля, в декабре 1957 г. преобразованное в Комитет народного контроля СССР.
Основные направления оптимизации правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов
Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Контроль «представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления» Порядку организации и деятельности государственного контроля всегда уделялось особое внимание . Об этом свидетельствует и проводимое с начала XXI в, в рамках административных преобразований реформирование контрольной деятельности государства. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» , Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением
Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р , основными направлениями реформы были названы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления,
В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды, В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата, Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.
В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 -30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов с тем, чтобы сделать государство социально более сплоченным и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой, цели созданными правительственными органами.
