Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Природа и сущность контрольно-надзорной функции современного государства
1.1. Состояние исследования категории «функции государства» в юридической науке 10-42
1.2. Государственный контроль и надзор как теоретико-правовая категория 42-70
1.3. Предметная обусловленность контрольно-надзорной функции государства 70-116
Глава II. Структурно-системная характеристика контрольно-надзорной функции современного государства
2.1. Структура и механизм реализации контрольно-надзорной функции современного государства 116-149
2.2. Контрольно-надзорная функция в системе функций современного государства 149-176
2.3. Роль органов внутренних дел в реализации контрольно-надзорной функции современного государства 176-204
Заключение 204-207
Список литературы 207-222
- Состояние исследования категории «функции государства» в юридической науке
- Государственный контроль и надзор как теоретико-правовая категория
- Структура и механизм реализации контрольно-надзорной функции современного государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В теории государства и права вопрос о функциях государства одна из наиболее важных и дискуссионных проблем, имеющая как научно-теоретическую, так политико-практическую значимость. Правильно решить вопрос о функциях - значит дать перспективу развития государственным органам, сосредоточить внимание работников государственного аппарата и общественности на главных, решающих участках работы, свести к минимуму просчеты и ошибки в их повседневной деятельности1.
Сформированное в советской юридической науке учение о функциях государства, позволившее решить многие вопросы, не утратило своей методологической значимости и по сей день. Вместе с тем, исходить из того, что проблема функций государства раз и навсегда решена, преждевременно. Функции государства, так или иначе отражающие внутренние и внешние противоречия, внутренние и внешние условия жизнедеятельности государства, нельзя рассматривать в застывшем и неподвижном состоянии2.
Произошедшие за последнее время изменения в российской государственно-правовой действительности сказались на системе и содержании функций российского государства, предопределили появление новых, приоритетных направлений в его деятельности. Это обстоятельство обусловливает необходимость дальнейшей научной разработки проблемы функций государства.
Противоречивое состояние современного Российского государства, рельефно проявило проблемы эффективности осуществления каждой из его функций. Практика государственного строительства и реформирования общественно-политических институтов на основе реализации нереальных идей указала на существенные просчеты, повлекшие ощутимые социально-
1 Черноголовкин Н.В. Функции Советского государства в период развернутого
строительства коммунизма. — М., 1960. — С. 4.
2 Денисов А.И. Советское государство. Возникновение, развитие, сущность и
функции. - М, 1967. - С. 138.
негативные последствия. Пагубно сказалось искусственное ослабление внутренних позиций государства, его самоустранение от воздействия на стратегически важные участки жизнедеятельности общества. Возникла необходимость в коррекции выбранного политического курса, деятельности государственно-правовых институтов, в поиске эффективной модели и дальнейших перспектив государственного воздействия.
На фоне возрастающей функциональной роли государства в управлении обществом, особенно значимым политико-правовым институтом становится государственный контроль и надзор.
Применительно к функциям государства, традиционно рассматриваемый в качестве одной из форм их осуществления, государственный контроль и надзор сегодня наполнен гораздо большим и сложным политико-правовым содержанием, существенно изменилась его роль в государственном управлении.
Государственный контроль и надзор сегодня не без оснований претендует на роль универсальной, специфичной и самостоятельной функции государства. В этой связи, вопросы осуществления государством своих функций, вопросы о месте и роли контрольно-надзорной функции государства в системе основных направлений его деятельности заметно актуализируются.
Это обстоятельство, во многом предопределило научный интерес к вышеуказанной проблематике и выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования: Исследование контрольно-надзорной функции современного государства, как и любой другой его функции, предполагает обращение к научно-теоретическому наследию тех ученых-правоведов, чьи труды в совокупности образуют методологическую основу любого исследования, в той или иной степени затрагивающего вопросы функционирования государства.
Существенный вклад в становление учения о функциях государства внесли такие ученые, как: B.C. Афанасьев, В.К. Бабаев, СВ. Бабаев, М.И. Байтин, А.Б. Венгеров, А.П. Глебов, А.И. Денисов, Л.И. Загайнов, Г.З.
Инцкирвели, Л.И. Каск, В.М. Корельский, А.П. Косицин, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарев, Г.Н. Манов, Л.А. Морозова, Л.В. Николаева, М.И. Пискотин, B.C. Петров, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, Н.В. Черноголовкин, В.М. Чхиквадзе и другие.
Весомый вклад в развитие отдельных положений проблемы функционирования государства внесли такие авторы, как: А.Г. Андреев, А.Н. Буховец, М.А. Бухтерева, СЕ. Коробов, Ю.Г. Лежикова, Е.С. Мазаева, СИ. Нефедов, Н.В. Шеяфетдинова и др.
Общетеоретической основой исследования проблемы государственного контроля и надзора являются работы Л.В. Акопова, В.И. Баскова, Д.Н. Бахраха, В.Г. Бессарабова, В.Н. Бутылина, Е.В. Волколупова, А.Я. Гейвандова, В.М. Горшенева, С.А. Денисова, А.Б. Зеленцова, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, В.Н. Костырко, Е.А. Маштаковой, Н.Д. Погосяна, А.И. Рябко, М.С Студеникиной, A.M. Тарасова, А.Н. Харитонова, Н.И. Химичевой, В.В. Черникова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, А.А. Ялбулганова и др.
В основу исследования роли органов внутренних дел в осуществлении контрольно-надзорной функции государства были положены труды Ю.Е. Аврутина, И.П. Антонова, Р.И. Байгутлина, В.В. Барбина, Ю.В. Герасименко, А.В. Губанова, СН. Дмитриева, В.Е. Иваневского, И.Л. Петрухина, СИ. Сивкова, СО. Харламова и др.
Методологическую значимость трудов вышеуказанных авторов, выполняющих концептуально-мировоззренческую функцию, формирующих общетеоретический фундамент настоящего исследования трудно переоценить. Вместе с тем, произошедшие за последние время социальные изменения требует определенной коррекции и уточнения научных взглядов относительно проблемы функций государства и роли государственного контроля и надзора в их системе.
Кроме того, необходимо обратить внимание на недостаточное количество работ, посвященных теоретико-правовым вопросам государственного контроля и надзора, а также отсутствие специальных
6 исследований, теоретических обоснований государственного контроля и надзора как одной из функций государства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются функции государства и общественные отношения, обусловленные их реализацией.
Предметом настоящего исследования является государственный контроль и надзор, а также связанная с его осуществлением функциональная характеристика современного государства.
Цели и задачи диссертационного исследования: Целью настоящего исследования является теоретическое обоснование контрольно-надзорной функции государства.
Достижение указанной цели предполагает выполнение следующих задач:
- определить состояние научного исследования категории «функции
государства» в современной юридической науке, его адекватность политико-
правовой действительности;
- принимая во внимание многоаспектность и противоречивость
государственного контроля и надзора установить его теоретико-правовую
природу и значение;
изучить правовые основы осуществления государственного контроля и надзора;
проанализировать предметную обусловленность контрольно-надзорной функции государства;
исследовать структуру контрольно-надзорной функции, в том числе механизм ее осуществления;
рассмотреть взаимосвязь контрольно-надзорной функции государства с иными основными направлениями его деятельности;
показать роль органов внутренних дел в осуществлении контрольно-надзорной функции государства.
Методологическая и источниковая основа исследования: В процессе достижения целей и задач исследования автор опирался на общенаучные, частнонаучные и специальные методы научного познания объективной действительности, в том числе: диалектико-материалистический, системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, правового прогнозирования и др.
В процессе достижения целей и задач исследования автор опирался на общенаучные (диалектико-материалистический, системный, исторический), и специальные (сравнительно-правовой, формально-юридический, правового прогнозирования) методы научного познания объективной действительности.
Источниковую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по философии, общей теории государства и права, конституционному, административному, финансовому, бюджетному, экологическому и другим отраслям права. Особое внимание уделялось анализу нормативно-правовых актов, определяющих исходные, правовые начала осуществления контрольно-надзорной функции государства.
Научная новизна исследования во многом обусловлена самой постановкой проблемы.
Настоящее исследование одно из немногих, в котором вопросы государственного контроля и надзора освещаются в теоретико-правовой плоскости. Настоящее исследование первая работа, целиком посвященная государственному контролю и надзору как одной из функций современного государства. На основе анализа соотношения контрольно-надзорной функции с иными основными направлениями деятельности государства, впервые устанавливается место и роль государственного контроля и надзора в системе функций государства. Рассматриваются понятие, признаки, принципы и методы организации и осуществления контрольно-надзорной функции. Кроме того, рассматриваются вопросы участия органов внутренних дел в осуществлении контрольно-надзорной функции государства.
Работа содержит ряд теоретических положений, направленных на обогащение общей теории государства и права в целом и теории функций современного государства в частности. Наряду с этим, в исследовании формулируются конкретные практические рекомендации по повышению эффективности контрольно-надзорной функции государства.
Положения, выносимые на защиту.
Функции государства представляют собой основные, нормативно-регламентированные и организационно-обеспеченные направления деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями, выражающие его сущность и социальное назначение.
В условиях российской действительности, исходя из важности решаемых задач, наличия организационных и правовых основ, а также предметной направленности, государственный контроль и надзор представляет собой самостоятельную, основную функцию государства.
Контрольно-надзорная функция представляет собой направление деятельности государства по установлению фактического выполнения социальных норм (прежде всего, правовых) и сдерживанию выявленных отклонений.
4. Контрольно-надзорная функция представляет собой явление,
имеющее структуру, элементами которой являются следующие подфункции: а)
государственный контроль и надзор в сфере прав и свобод человека; б)
государственный контроль и надзор за организацией и проведением выборов; в)
государственный финансово-экономический контроль и надзор; г)
государственный контроль и надзор в социальной сфере; д) государственный
контроль и надзор в сфере глобальных проблем современности; е)
государственный контроль и надзор в сфере законности.
Контрольно-надзорная функция государства является особой в силу ее обеспечивающего характера по отношению к иным функциям государства.
Несмотря на динамику объема и содержания контрольно-надзорных полномочий, органы внутренних дел являются постоянным участником
реализации контрольно-надзорной функции государства. При этом, от того, насколько эффективно это участие, во многом зависит эффективность реализации контрольно-надзорной функции государства в целом.
7. Имеющее место в России, отсутствие достаточной научной обоснованности, поспешность в устранении государства из стратегически важных сфер, выражающаяся в передаче отдельных государственных функций, в том числе, контрольно-надзорных, негосударственным организациям, могут привести к социально-негативным результатам.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется сформулированными в настоящей работе выводами и обобщениями, имеющими общетеоретическое значение для теории государства и права, пополняющими ее понятийно-категориальный аппарат. Настоящая работа развивает учение о функциях государства - важном элементе предмета теории государства и права.
Содержащиеся в диссертации выводы о деятельности органов государственной власти, в том числе и органов внутренних дел по осуществлению контрольно-надзорной функции государства, могут быть использованы для дальнейшего, более углубленного теоретико-правового исследования проблем государства, его функций, форм, механизма.
Отдельные выводы и предложения могут быть использованы для развития научного исследования и практического совершенствования организационных и правовых основ осуществления политической, экономической, социальной, культурно-воспитательной, идеологической и других функций российского государства.
Содержащиеся в исследовании теоретические конструкции и обобщения могут найти применение в системе юридического образования, в преподавании и учебно-методическом обеспечении учебного курса «Теория государства и права».
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, обобщений и рекомендаций в деятельности государственного аппарата, в том числе, контрольно-надзорных органов.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. По мере его подготовки, отдельные результаты и наиболее проблемные положения обсуждались на заседаниях кафедры.
Кроме того, основные положения диссертации излагались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Научная конференция, Московский университет МВД России, Москва, 2003 г.); «Органы внутренних дел в механизме современного государства» (Научно-практический семинар, Академия управления МВД, Москва, 2003 г.).
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, отражены автором в пяти научных публикациях общим объемом 1,5 п.л.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Состояние исследования категории «функции государства» в юридической науке
В современной юридической науке проблема функций едва ли не наиболее емкая по содержанию и обилию материала. Какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия мы ни взяли, он непременно обнаружит свою связь - большую или меньшую - с вопросом о функциях 11 государства1. Для теории государства и права категория «функции государства»
- одна из проблем, представляющих наибольший интерес и порождающаямножество дискуссионных вопросов.
Термин «функция» впервые был введен в научный оборот представителями физико-математических наук Г.В. Лейбницем и И. Бернулли и означал зависимость одной переменной величины от другой2. В биологии, социологии, этнографии, антропологии, и других социальных науках термин «функция» отождествляется с ролью, которую выполняют различные процессы и структуры по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются3. Юридическая наука, заимствовав эту категорию наполнила ее специфическим политико-правовым содержанием.
Отражая сущность, назначение и деятельность государства «функции государства» представляют большой практический и научный интерес. Очевидно, что необходимость в дальнейшей разработке проблемы функций государства сохраняется, тем более в условиях переоценки некоторых фундаментальных положений о его роли, социальном назначении и сущности4.
Всестороннее исследование этого вопроса имеет большое значение для позитивного развития современной государственности. Правильно решить вопрос о функциях - значит дать перспективу развития государственным органам, сосредоточить внимание работников государственного аппарата и общественности на главных, решающих участках работы, свести к минимуму просчеты и ошибки в их повседневной деятельности1.
В отечественной юриспруденции проблема функций государства не всегда являлась приоритетным направлением научного поиска.
В «дореволюционном» государствоведении вопрос о деятельности государства, его сущности и социальном назначении решался в основном через исследование задач и целей государства . Категория «функции» была известна русской юридической науке, однако общепризнанной не стала3.
В работах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина проблема государства и его функций приобрела острый политический характер и весьма часто использовалась при характеристике государства . Необходимо отдать должное классикам марксизма-ленинизма, так как, благодаря этим произведениям, пожалуй, впервые категория «функции государства» стала широко использоваться при исследовании деятельности государства, выявлении его социального назначения.
Тем не менее, в этих работах категория «функции государства» не получила специального исследования и рассматривалась в самых различных аспектах. При всей методологической ценности эти работы не носили системного, специализированного характера и не представляли собой цельного, концептуального учения (теории) о функциях государства.
В советской юридической науке оживленный интерес к исследованию функций государства появился после отчетного доклада И.В. Сталина на XVIII съезде ВКП (б), в котором функции государства конкретизировались применительно к содержанию основных разновидностей государственной деятельности, обусловленных задачами, стоящими на различных исторических этапах. В отношении социалистического государства, отдельно рассматривались внутренние и внешние функции (подавление сопротивления эксплуататорских классов, хозяйственно-организаторская деятельность, культурно-воспитательная работа)1.
Положения, сформулированные в вышеуказанных партийных документах, были приняты на вооружение и положены в основу дальнейшего, более детального научного исследования вопроса о функциях социалистического государства. Не будет преувеличением сказать, что в 60-70 гг. прошлого столетия советскими учеными, по сути, были сформулированы и научно обоснованы основные положения функциональной характеристики государства. Наконец, исследование проблемы функций государства приобрело форму научной теории. Как в науке, так и в курсе теории государства и права вопросы функций государства, их классификации и реализации приобрели самостоятельное значение. Сегодня трудно найти научную работу о функциях государства, автор которой не апеллировал бы к произведениям М.И. Байтина, А.П. Глебова, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, Л.И. Каска, А.П. Косицина, Г.Н. Манова, М.И. Пискотина, И.С. Самощенко, Н.В. Черноголовкина и др.
Государственный контроль и надзор как теоретико-правовая категория
Характеризуя состояние современного общества и государства, целесообразно обратиться к его функциональной характеристике и попытаться проанализировать деятельность, осуществляемую государством по управлению обществом, воздействию на его институты. Современное Российское государство характеризуется довольно сложным и неоднозначным состоянием. С одной стороны, либеральные завоевания и закрепление рыночных механизмов регулирования хозяйственных отношений. С другой стороны, социально-негативные последствия проведенных реформ. Практика формирования общественно-политических институтов на основе либеральных идей и принципов, указала на существенные издержки, болезненно воспринятые большинством населения, недавно существовавшими в другой системе координат. Социально-значимый эффект от навязанных вопреки социальной апатии реформ растянулся во времени, тогда как страдания и цена за них проявились немедленно2.
Демократия в России, будучи «импортированной» вопреки последовательной эмансипации при сохранении прогрессивных традиций и национальной самобытности в укладе жизни фактически лишилась социальной опоры. Это во многом предопределило переоценку выбранного курса и определенную коррекцию деятельности общественно-политических институтов, поиск дальнейших перспектив общественного развития.
В условиях российской действительности вопросы, касающиеся совершенствования форм и содержания многих политико-правовых явлений (основы конституционного строя, права и свободы человека, механизм государства, местное самоуправление и т.д.) являются неизбежным условием позитивного развития государства и правовой системы. В реализации такого огромного комплекса направлений неизбежно возникает особый политико-правовой институт как государственный контроль и надзор, который является мощным фактором, обеспечивающим государственный строй, прежде всего, его политические и экономические основы. Сегодня в России государственный контроль и надзор является важной и универсальной функцией, обеспечивающей нормальное функционирование государства и общества, реализацию проводимых в стране реформ.
Перед современным государством возникает очередная, довольно непростая задача сформировать оптимальный механизм реализации контрольно-надзорной функции, определить ее место в системе функций государства, наполнить ее социально-значимым содержанием.
Это свидетельствует о необходимости обратиться к проблеме государственного контроля и надзора, объяснить функциональную природу этого феномена.
Необходимой предпосылкой обоснования контрольно-надзорной функции, на наш взгляд, является рассмотрение государственного контроля и надзора под теоретико-правовым углом зрения, отражение его эволюции и юридической природы.
Государственный контроль и надзор является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития1. Объективная необходимость государственного контроля и надзора убедительно доказана историей всех типов и форм государств. При этом налицо прямая зависимость стабильности и эффективности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля и надзора .
Возникновение государственного контроля связано с общественным разделением труда, устанавливающего согласованность между индивидуальными работами и выполняющего общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов3.
Даже в первобытном обществе, не знавшем институтов публичной власти, выполнялись общественные функции контрольного характера, например, контроль за соблюдением табу на инцест4. А.П. Бутенко считает контроль за соблюдением табу на инцест государствообразующим фактором.
Структура и механизм реализации контрольно-надзорной функции современного государства
Структурный анализ государственно-правовых явлений, в том числе и функций государства, способствует более успешному и глубокому их познанию и объяснению. Исследование структуры государственно-правовых явлений ценно не только в научно-теоретическом, но и в практическом отношении.
В юридической литературе существуют различные варианты толкования понятия структуры. Как отмечает профессор Д.А. Керимов, «основным признаком структуры является то, что она есть внутренняя форма («форма рефлектированная вовнутрь себя») определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельного существования вне того объекта, содержание которого ею, определенным образом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта»1.
Подобно таким парным категориям философии как «явление и сущность», «форма и содержание», «целое и часть» и др., категория «структура» имеет категорию «элемент» в качестве своей пары и не может рассматриваться изолированно от нее. Структура и элементы не могут существовать вне друг друга. Элементы структуры являются не простыми частями собранными воедино и не выполняющими никакой нагрузки.
Напротив, каждый элемент структуры выполняет конкретную роль в ней, и лишился бы свойства элемента, превратившись в механическую приставку или дополнение к этой структуре.
Будучи тесно связанными с государством - явлением сложным по своей структуре, функции государства являются не менее сложным явлением, имеющим собственную структуру. При этом структура функций государства и структура самого государства категории взаимозависимые. Рассматривая структуру нормы права, профессор С.С. Алексеев отмечает, что анализ структуры правовых явлений на всех уровнях, основанный на единых началах, предполагает также наличие взаимозависимости между структурами разных уровней3.
Прав Глебов А.П., утверждая, что «понятия «структура функции», «элемент структуры функции», «связи элементов структуры функции», предложенные применительно к функции государства более четверти века назад, «прижились» в теории государства и права, пополнили понятийный аппарат функционального метода исследования государственных и правовых явлений. Эти понятия оказались пригодными для познания сложной природы, структуры внутренней противоречивости функций государства...»4.
Как и все функции государства контрольно-надзорная функция имеет свою собственную структуру. При этом эту функцию не следует рассматривать в качестве самодостаточного и обособленного образования. Дело в том, что контрольно-надзорная функция в соотношении с иными функциями государства также составляет систему и является ее элементом.
Следует обратить внимание на то, что сложность и собирательный характер контрольно-надзорной функции в известной степени затрудняет, но не устраняет необходимости произвести ее структурный анализ и показать каким образом организовано ее содержание. Это обстоятельство не исключает безупречности предлагаемой ниже теоретической позиции (конструкции).
Представляется целесообразным выделить следующие элементы в структуре контрольно-надзорной функции:
1) подфункции;
2) методы;
3) принципы.
По справедливому замечанию большинства отечественных правоведов каждая функция государства имеет свой объект (предмет), свою объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует1.
Объектами контрольно-надзорной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения государственного строя, легитимности государственной власти, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Необходимо пояснить, что государство не ограничивается только лишь наблюдением за происходящим, так как это привносит некую созерцательность, невмешательство в случае видимых социальных отклонений и угроз. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование в случае выявления отклонений, угрожающих нормальному развитию общества. Не редко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.
