Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Общая характеристика теории компетенции 17
1.1 Компетенция как научная категория и ее публично-правовая природа 17
1.2 Классификация и виды компетенционных норм 42
1.3 Роль компетенции как правового средства в рамках инструментальной теории права 76
ГЛАВА 2 Государственное регулирование деятельности органов публичной власти посредством определения их компетенции 90
2.1 Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции 90
2.2 Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России 120
Заключение 160
Библиография 167
- Компетенция как научная категория и ее публично-правовая природа
- Классификация и виды компетенционных норм
- Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции
- Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Успех проводимых преобразований в России во многом зависит от эффективности юридических средств и инструментов, способствующих наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества, обеспечивающих надежность и устойчивость функционирования правовой системы. Рассматривая такой правовой феномен как компетенция, нельзя не отметить ее как значимый инструмент права в механизме правового регулирования. В общественной практике проблемы, связанные с определением компетенции, решаются с большим трудом и достаточно противоречиво. Постепенное усложнение и дифференциация задач и функций государственного управления приводит к увеличению удельного веса компетенционного элемента.
Как показывает многолетний анализ практики, неточности и ошибки в определении компетенции нередко приводят к отрицательным последствиям во всех сферах жизнедеятельности государства. Так, например, при создании органа неверно устанавливаются его задачи и компетенция, или при изменении системы органов неудачно распределяются предметы их ведения, или непродуманно обозначаются полномочия и обессиливают структуру, либо придают ей явно гипертрофированный характер. Подобное довольно часто случалось в прошлые годы в связи с перестройками центральных и местных органов. XXI век потребовал масштабного рассмотрения этой проблемы в связи с усложнением и специализацией управления государственными делами, расширения количества субъектов компетенции. В настоящее время возникают трудности в выборе типа задач и компетенции той или иной структуры.
Понятие «компетенция» прочно утвердилось в юридической литературе и находит широкое применение в законодательстве. Теория компетенции является категорией преимущественно юридической науки. Компетенция -
важнейший элемент при исследовании явлений и тенденций в сфере нормативного и фактического содержания деятельности субъектов права, способов правового воздействия на них, средством разрешения коллизий.
Степень научной разработанности темы исследования. Без преувеличения можно утверждать, что вопрос о компетенции - это один из основных вопросов современного государственного развития.
Уже со времен Римской империи выполнение публичных функций связывалось с законом как выражением справедливости и общественных интересов. Должностные лица должны действовать по закону, не обходя его. «Следует устанавливать права для тех случаев, которые встречаются часто», «к отдельным случаям применять сходные нормы» - это первые компетенци-онные правила1.
Гегель трактовал государство как высшее осуществление свободы духа, но вместе с тем признавал существование в нерасчлененном социальном организме различных органов. В ряде своих трудов Гегель глубоко исследовал природу и круг ведения государственной власти, и ее соотношение с общественностью .
Повышенный интерес к государству и его отдельным частям диктовались переменами в общественной среде. В более поздние периоды истории государств абсолютные монархи старались подробно определять порядок формирования власти, взаимоотношений между ее органами, хотя напрямую и не ставили компетенционные вопросы.
В России петровских времен были попытки упорядочить организацию и деятельность учреждений. Влиянием шведского опыта объясняется создание в 1717 г. коллегий как вышестоящих ведомств по отношению ко всем местным администрациям и т.п. В 1720 г. был подписан Генеральный регламент, устав, который ввел общее начало деятельности государственных учреждений и порядок решения дел. Коллегиям надлежало строго исполнять
1 Памятники Римского права.- М.: Зерцало, 1997.
2 Гегель. Политические произведения. - М.: Наука, 1978.
6 монаршьи указы. В последствии создание Верховного тайного совета отражало новые задачи функционирования государственной машины. Созданный позже Верховный тайный совет ведал внешней и внутренней политикой, но его падение в 1730 г. служило доказательством того, что русский абсолютизм не нуждается в контроле. Восстанавливая Сенат, должность генерал прокурора не была восстановлена.
Государственные дела наибольшей важности отправлял, появившийся в 1731 г. Кабинет министров. Решение дел в Кабинете происходило либо на месте, либо при согласовании с Сенатом, либо делались ссылки на уже имеющиеся указы, и передавалось соответствующим органам. Практическая неограниченность компетенции высших государственных органов не следует понимать как хаотичность их деятельности и компетенции. Анализ деятельности высших государственных учреждений России 20-60 гг. XVIII в. иллюстрирует их одноплановость как необходимых элементов политической системы абсолютной монархии. Четко прослеживается их преемственность в самой их компетенции, принципах формирования и т.п.
С конца XIX века живой интерес к проблемам государственного строительства проявили российские юристы. Достаточно указать на труды Н.М. Коркунова «Лекции по общей теории права» и «Русское государственное право». В этих трудах он основательно разработал вопросы теории государства и его юридической природы, властных велений и правовых форм их осуществления. Государственное учреждение рассматривалось как организованное приспособление личных и материальных сил к осуществлению определенных актов государственной власти, а понятие органов власти дополнялось характеристиками их видов и особенностей функционирования1.
Б.Н. Чичерин в работе «Философия права» и других трудах дал фундаментальные разработки вопросов природы государственной власти и пределов ее права. Он подчеркивал, что система государственных учреждений образует единый, связанный внутри себя организм, в котором выражается
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. - СПб., 1892.
цельность государственного порядка. Общая цель государства состоит в развитии этих элементов и в гармоническом их соглашении. Государство живет и действует через свои органы, от которых исходят только отдельные волеизъявления, а окончательный волевой акт - от государства. В полномочиях должностных лиц нет той связи с индивидуальной волей и интересом, которая могла бы превратить компетенцию органа в его субъективное право1.
Крупнейший русский административист А.И. Елистратов, в частности, вывел, что юридические акты и иные действия, предназначенные для осуществления публичных функций, должны планомерно распределяться между точно определенными группами должностных лиц, группируемых по их компетенции в сфере публичных служб2.
В советское время проблема компетенции также не сходила с полос научных изданий. Исследовались вопросы компетенции государственных органов. В.А. Власов3, О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет4, Ц.А. Ямпольская5 исследовали вопросы компетенции местных советов, охарактеризовали понятие и систему государственного аппарата, и виды государственных органов, принципы их организации и работы. Освещение вопросов компетенции находит свое отражение в разделе о расширении прав нижестоящих органов.
Появлялись диссертации, книги, статьи, посвященные преимущественно компетенции местных советов или их отдельных звеньев. Реже изучались функции и содержание деятельности органов государственного управления, мало работ посвящалось юрисдикции судов, полномочиям органов прокуратуры. Но особо необходимо отметить интенсивные разработки вопросов компетенции и функций органов государственного управления учеными-административистами. Следует отметить работы Б.М. Лазарева «Компетен-
1 Чичерин Б.Н. Избранные труды. - С. - Пб.: Издательство Санкт-Петербугского университета, 1998.
2 Елистратов А.И. Очерк административного права. - M.: Госуд. Изд-во, 1922.
3 Власов В.А. Советский государственный аппарат. - М.: Госюриздат, 1959.
4 Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных советов // Советское государство и право. - 1965. - №
4.-С. 18-27; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. -М.: Юрид. лит., 1986.-232 с.
5 Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-
во АН СССР, 1954.
ция органов управления»1, М.А. Шафира «Компетенция СССР и союзной республики» .
Фундаментальный вклад в исследование теории компетенции внес Ю.А. Тихомиров, который в трудах «Теория компетенции»3, «Юридическая коллизия»4, «Коллизионное право»5 обстоятельно разработал комплекс вопросов, связанных с природой компетенции и ее элементами, источниками и способами установления, а также большое внимание уделил характеристике субъектов компетенции и проблемам динамики компетенции - ее реализации, перераспределения, изменения. Ю.А. Тихомиров исследовал и научно обосновал механизмы защиты компетенции, ответственности за ее нарушение и разрешения споров о полномочиях.
Из ведущих отечественных теоретиков в области изучения компетенции в той или иной ее трактовке необходимо отметить следующих: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.В. Венедиктов, В.А. Власов, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, В.К. Мамутов, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, Б.Н. Чичерин, Ц.А. Ямпольская и др.
Объектом исследования является компетенция как совокупности властных полномочий и обязанностей государственного органа по реализации своих функций и целей в пределах предметов его ведения.
Предмет исследования составляет теоретический анализ компетенции как политико-правового явления.
Целью исследования является исторический и современный анализ компетенции и как политико-юридического явления, и как нормативно-предметного выражения публичных дел и их субъектов. Только через «пра-
1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит. 1972.
2 Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики - М., 1975.
3 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - M.: Издательство г-на Тихомирова М.Ю. - 2001. - 355 с.
4 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.: БЕК, 1994.
5 Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Ю.А.Тихомиров. - М.: Юрин-
формцентр, 2001.-394 с.
вовой срез» можно обнаружить реальный ход государственных дел и роли компетенции в этом. Исследование компетенции как инструмента права в рамках инструментальной теории права. Попытка разработать модель компетенции - стабильную для различных субъектов и подвижную для регулирования режимов их деятельности. Исследование научной литературы рассматривающей способы распределения компетенции между различными субъектами права, определяющей компетенцию как инструмент права.
Данная цель исследования конкретизируется в ряде взаимосвязанных задач:
- провести анализ и систематизировать основные взгляды на пробле
матику компетенции в теории государства и права с целью выявления ее кон
цептуальных признаков, функционального проявления;
исследовать общесистемную характеристику компетенции и обосновать принципы установления компетенции;
раскрыть понятие и сущность норм, закрепляющих компетенцию и их видовую характеристику;
выявить специфику компетенции как инструмента права;
изучить причины и условия компетенционных коллизий, способы их разрешения и ответственность за нарушение компетенции;
определить роль компетенции в государственном регулировании деятельности органов власти в ходе административной реформы.
Методологическую основу исследования категории «компетенция» составили основные требования диалектической логики. Применялись разнообразные логические приемы: анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогии, гипотезы и другие.
Различные виды анализа сочетались с системно-деятельностным, функциональным и аксиологическим подходами. Наряду с вышеперечисленными методами диссертантом использовались также и частнонаучные методы: при анализе компетенционных норм, регулирующих сферу общественных отношений, при установлении, реализации и регулировании компетенции исполь-
зовался формально-юридический метод, а при выявлении роли компетенции в регулировании государственно-правовых отношений - структурный синтез.
В процессе написания диссертации при исследовании отдельных вопросов применялись такие методы научного познания как сравнительно-правовой, формально-юридический метод толкования норм права, которые позволили выработать практические рекомендации о совершенствовании правовых актов и отдельных норм, закрепляющих компетенцию.
Также исторический подход позволил рассмотреть такое государственно-правовое явление, как компетенция в исторической взаимосвязи с государством и правом. Установить причины происхождения, проследить основные этапы развития компетенции субъектов права и с этой точки зрения дать научную оценку современному состоянию теории компетенции.
Принцип конкретности был применен при исследовании всех условий, в которых существует объект познания, ведь именно практика установления и реализации компетенции в конечном итоге подтверждает истинность научного знания о компетенции как правовом феномене.
Не менее важным в изучении теории компетенции является также принцип научной объективности. Достижению цели работы и решению исследовательских задач способствовало применение принципа взаимодополняемости различных методологических приемов, разработанных в рамках разнообразных областей знания, а именно философского, социологического, психологического.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи и концепции, изложенные в научных трудах ученых-юристов С.А. Авакьяна, Е.А. Агеева, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Ю.Г. Арзамасова, А.И. Багба, М.В. Баглая, М.И. Байтина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, А.В. Безрукова, А.И. Бекетова, С.Н. Братусь, Н.В. Бутусовой, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшнева, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Б.Н. Лазарева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, В.К. Мамутова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесян-
11 ца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Н.А. Придворова, В.А. Сапуна, Ю.Н. Старилова, Р.И. Тарнапольского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, P.O. Халфиной, Н.Ю. Хаманевой, К.Ф. Шеремет, Г.Ф. Шершеневича, К.В. Шун-дикова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской, В.В. Яркова и др.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Автором проанализированы положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федерального законодательства, подзаконных нормативных актов органов государственной власти, ведомственных нормативных правовых актов, региональные нормативно-правовые акты, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся сферы непосредственного разрешения споров о компетенции в сфере государственно-правового регулирования. Диссертант также изучил акты органов местного самоуправления, проекты нормативных правовых актов по проблеме исследования и концептуальные взгляды ученых.
Исследование производилось с использованием автоматизированных правовых систем.
Научная новизна исследования определяется постановкой вопроса и комплексным подходом к изучению публично-правовой категории - «компетенция», а также в избранном автором подходе к проблеме компетенции как относительно самостоятельному правовому явлению. Обоснована необходимость всестороннего исследования сущности компетенции, которую следует рассматривать не только как самостоятельную категорию в рамках доктри-нальной теории права, но и особый инструмент, способствующий повышению эффективности государственно-правового регулирования.
Научная новизна определяется еще и тем, что предложенная автором классификация компетенционных норм и их специфика, способствует совершенствованию системы российского права, эффективному использованию указанных норм правоприменительными органами. В данной связи следует особо подчеркнуть, что практическое значение норм, устанавливающих компетенцию, состоит в способности формировать будущее поведение субъ-
ектов компетенции. Автор также утверждает, что специализированные функциональные компетенционные нормы тематических законов не должны противоречить нормативному закреплению компетенции нормами статутных законов. Компетенционные нормы обладают большим созидательным потенциалом, выражая нормативный стандарт и одновременно программу поведения.
По мнению автора, компетенция как правовое явление должна стать эффективным правовым средством в регулировании государственно-правовых отношений, в решении коллизионных вопросов во взаимодействии субъектов права, а также в механизме правового регулирования. Только через «правовой срез» можно обнаружить реальный ход государственных дел и роли компетенции в этом. Эффективное использование компетенции, как правового средства в государственно-правовой деятельности приводит к достижению определенного положительного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.
Автор считает, что в границах своей компетенции субъект права должен обладать свободой действий, за результаты которых несет установленную ответственность. При этом должно быть сведено к минимуму или полностью ликвидировано разделение прав и обязанностей, и предполагается осуществление полномочий, которые субъект права не просто вправе, но и обязан применять во исполнение своих функциональных задач законными методами. Разграничение компетенции конфликтующих сторон ведет к уменьшению и снятию напряженности в их отношениях и способствует снижению общей остроты юридических противоречий в государстве.
Научная новизна исследования состоит также в том, что выявлено влияние компетенции на эффективность проведения административной реформы в государстве. Одна из задач административной реформы - выработка и реализация оптимальной для наших условий модели управления в условиях федеративных отношений с учетом ведущей роли в этом процессе компетен-
ции. В федеративных государствах схема разделения властей, принимаемая федеральной Конституцией, не может быть автоматически перенесена на уровень субъекта Федерации, модель государственной власти которого не должна быть уменьшенной копией федеральной власти, но должна иметь собственную конструкцию, включающую те элементы компетенции (предметы ведения, полномочия и т.д.), каких нет у федерального государства.
Управление на основе собственной компетенции одинаково эффективно как в деятельности федеральных властных институтов, так и во взаимоотношениях Федерации с ее субъектами.
При реализации административной реформы в Российской Федерации необходимо четко определить статус субъектов компетенции, усилить их нормативную ориентацию на решение задач государственного значения, урегулировать их взаимодействие.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Компетенция как сложное правовое явление, включающее в себя
предметы ведения, правомочия и обязанности, является одним из важнейших
средств регулирования государственно-правовых отношений. В состав компе
тенции следует одновременно включать обязанность госоргана как содержа
ние его деятельности и определенные права как средства ее осуществления.
Системный (компонентный, функциональный) подход к исследованию правовой категории «компетенция» позволяет раскрыть природу, сущность, назначение компетенции, структурирует элементы компетенции.
Разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержание компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов.
В государстве, в котором реализуется принцип законности, властные полномочия государственных органов и иных субъектов публичной власти регулируются правовыми нормами, закрепляющими их компетенцию.
Компетенционные нормы, образуя нормативно-регулятивную систе-
му, воздействуют на происходящие социальные процессы и вызывают прогнозируемые изменения в социальной действительности и правом пространстве.
6. Компетенция субстанциональное явление, правовой действительно
сти, обладающее фиксированными свойствами, воплощающие регулятивную
силу права и позволяющее реализовать его потенциал.
Эффективное использование компетенции, как правового средства в государственно-правовой деятельности приводит к достижению определенного положительного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.
Правильное установление компетенции и эффективная ее реализация позволяет ликвидировать основные проблемы функционирования и взаимодействия государственных органов и других субъектов компетенционных отношений.
Исследование компетенции как комплекса легально установленных способов осуществления публичных функций позволяет оценивать ее в качестве средства укрепления законности в процессе административной реформы
в РФ.
Теоретическая значимость диссертации определяется актуальностью, научной новизной, сформулированными основными положениями и обоснованными выводами и предложениями. Диссертация является вкладом в углубление научных знаний о компетенции как правовом феномене и выражается в следующих положениях:
Всестороннее исследование компетенции как политико-правового явления, выявление его структурных компонентов;
Характеристика компетенции как правового средства в свете инструментальной теории права;
Выявление природы, предмета регулирования и классификации компетенционных норм;
Место компетенции в разрешении коллизий в деятельности государственных органов;
Презумпция ответственности должностных лиц и государственно-властных структур за нарушение компетенции;
Роль компетенции в повышении эффективности проведения административной реформы в РФ.
На практике возникает много трудностей, как в регулировании компетенции, так и в ее осуществлении. Все свидетельствует о том, что поиск наиболее рациональной и отвечающей всем современным требованиям системы построения государственного аппарата не закончен. Нужен закон о разграничении полномочий, точное определение объема компетенции государственных органов всех уровней власти. А значит роль компетенции в регулировании поставленных вопросов неоспоримо велика. Реализуется компетенция с помощью норм всех отраслей права, и данное соображение считаем важным для правоприменительной практики.
Практическая значимость работы состоит в использовании результатов исследования для изучения в рамках учебных дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право», «Муниципальное право», работниками государственных и муниципальных органов при осуществлении публичных функций, а также в научных исследованиях по проблемам компетенции как правового явления и публично-правовой категории.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, проведении учебных занятий по теории государства и права, конституционному праву, административному праву, при написании рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ, диссертаций и монографий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:
в научных публикациях автора;
в докладах на научных конференциях тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина (Тамбов 2001-2006 гг.);
результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются на занятиях со студентами Академии непрерывного образования Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, Гуманитарного колледжа г. Моршанск, Российского Нового университета.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографии.
Компетенция как научная категория и ее публично-правовая природа
Длительная эволюция человеческого общества заставила осознать, что разумная организация власти может быть достигнута на путях ее децентрализации, распределения по вертикали и горизонтали, создания общественно-политических институтов (демократических представительных органов народовластия), эффективной, но подчиненной закону исполнительной власти, независимого суда, местного самоуправления, четких принципов взаимодействия между ними. Вместе с тем даже идеальное взаимодействие указанных институтов не решает в полной мере проблему эффективного управления без теоретического осмысления составляющих данных процессов и, в частности, без осмысления содержания и роли компетенции в разрешении данной проблемы. Трудности ее разрешения лежат в уяснении философско-правовых корней понятия «компетенция». Но, прежде всего, необходимо остановиться на вопросе о том, что такое компетенция как правовой феномен и из каких элементов состоит компетенция. Нельзя забывать к тому же, что юридические понятия и определения при однозначном их применении и толковании служат важным фактором совершенствования законодательства и укрепления законности.
Понятие компетенции можно вывести путем анализа законодательства. Дело заключается, конечно, не только в том, чтобы сформулировать определение компетенции (даже самое удачное определение страдает неполнотой), а главным образом в том, чтобы показать место компетенции в общей системе государственно-правовых явлений, проанализировать составные части компетенции и их взаимосвязь.
Итак, понятие «компетенция» означает ведение, способность, принадлежность по признаку и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то») и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»). В связи с этим говорят о фактической компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц.
В юридической литературе до сих пор не сложился единый подход к определению понятия "компетенция". Так, по мнению одних авторов компетенция - это совокупность прав и обязанностей, другие авторы полагают, что компетенция - это совокупность полномочий и прав. Согласно третьей точке зрения компетенция должна рассматриваться как совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы1. Однако наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой компетенция - это правовая категория, которая включает такие взаимосвязанные элементы, как права, обязанности и предметы ведения2.
Под предметами ведения следует понимать те сферы общественной жизни, где действует тот или иной орган, в которых он юридически компетентен . Другими словами - это сфера общественных отношений, в которой реализуются полномочия (права и обязанности) компетентных органов в различных областях. Некоторые авторы полагают, что можно говорить только о компетенции того или иного органа государства4.
Б.М. Лазарев указывал на необоснованность отождествления компетенции и правоспособности, так как в этом случае получается, что компетенция - это лишь возможные, а не наличные права органа, в то время как законодательство не закрепляет права государственного органа "в потенции", а содержит формулировки в правах, обязанностях, полномочиях, которыми орган обладает. В отличие от прав, составляющих содержание правоспособности, в большинстве случаев для реализации органом государства своего полномочия, по мнению Б.М. Лазарева, не требуется наступления каких-либо юридических фактов1.
Другие ученые склонны распространять понятие компетенции на юридическое положение Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Это представляется правильным и следует отметить, что основы закрепления налоговой компетенции за уровнями власти в РФ регулируются Конституцией РФ (ст. ст. 71, 72, 132)
Следует отметить, что понятие «компетенция» происходит от латинского «competere» - принадлежность по праву, добиваться, соответствовать, подходить. В новейших энциклопедиях компетенция определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях2. Малый энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона трактует как, «компетенция (лат.) - 1) круг ведения какого - либо учреждения; 2) обладание достаточным знанием о предмете3.
Полномочие в гражданском праве - это субъективное право лица совершать сделки, а в публичном праве - право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. Этот момент нашел отражение еще в 60-е годы, например, в работе В.К. Мамутова «О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов»4. .
Одной из задач данной работы как раз и является выяснение общетеоретического понятия и структуры компетенции. Хотя попытки такой разработки компетенции были, до последнего времени они не получили должного развития. Обычно с этим термином связывается два значения: - круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; - круг чьих-нибудь полномочий, прав1.
В юридической литературе речь идет о компетенции государственных органов, ее содержании, структуре. При этом авторы, которые затрагивали данный вопрос, с одной стороны практически едины в признании того, что компетенция - понятие сложное и включает в себя несколько составных элементов, с другой - по разному подходят к определению круга этих структурных элементов.
Классификация и виды компетенционных норм
Изучение любого объекта материального мира неразрывно связано с его классификацией на отдельные виды, группы и т.д. Классификация объектов является неотъемлемым условием их изучения, поскольку данный методологический прием позволяет проверить обоснованность и практическое подтверждение теоретических выводов.
Кроме того, с помощью классификации подводится итог исследования объектов, и определяются дальнейшие направления познания данных объектов. «Классификация позволяет на основе существенных признаков явлений определить и установить их общие и специфические черты, связи и различия, наиболее полно отразить взаимодействия и своеобразные переходы одного вида в другой и т.д.»1.
Классификация юридических норм, в том числе и компетенционных, позволяет: - четко определять место каждого вида юридических норм в системе права; - лучше уяснять функции правовых норм и их функциональные связи с другими явлениями; - точнее определять пределы и возможности регулирующего воздействия права на общественные отношения; - совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность органов государства2.
«Правильность и полнота классификации зависят, прежде всего, от выбора ее основания, которым, как правило, выступает наиболее существенный признак, определяющий все остальные признаки классифицируемого явления» .
Теоретическая и практическая ценность классификации компетенцион-ных норм права также зависит от обоснования выбора ее критериев. В связи с этим представляется возможным предложить следующие основания классификации компетенционных норм: 1) по функциональной роли в механизме правового регулирования; 2) по предмету правового регулирования; 3) по кругу субъектов, деятельность которых регламентируется компе-тенционными нормами; 4) по сфере действия; 5) в зависимости от особенностей выражения диспозиции; 6) по времени действия; 7) по форме выражения; 8) в зависимости от разделения властей по вертикали.
Остановимся более подробно на анализе конкретных разновидностей компетенционных норм.
По функциональной роли в механизме правового регулирования ком-петенционные нормы могут классифицироваться на исходные (отправные, учредительные) нормы и компетенционные нормы-правила поведения; общие и специальные.
Как уже отмечалось выше, понятие учредительных компетенционных норм может использоваться в двух значениях. В широком смысле учредительные нормы носят наиболее общий характер, и их основное назначение состоит в определении основ правового регулирования общественных отношений, его целей, задач, принципов, пределов, направлений и т.д.1 То есть данные нормы учреждают, закрепляют основные политические институты общества.
Следует отметить, что в числе этих юридических норм можно выделить правовые предписания, так или иначе содержащие компетенционныи элемент. Это касается, прежде всего, норм, закрепляющих основы организации государственной власти. Например, согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, то есть происходит закрепление основ компетенции органов, входящих в каждую из перечисленных ветвей власти.
Элементы компетенции также содержатся в нормах-принципах, которые выражают и закрепляют принципы права. Например, в п.1 ст. 19. Конституции РФ говорится о том, что все равны перед законом и судом. Данная норма закрепляет принцип равенства граждан перед законом и вместе с тем презюмирует обязанность соответствующих государственных органов следить за соблюдением этого принципа.
Нормы устанавливающие исходные начала правового регулирования и учреждающие принципы, институты или структуру органов государства являются учредительными, или отправными, нормами. Более подробно следует остановиться на учредительных нормах в узком смысле. Данные нормы также носят исходный, отправной характер, но по своему содержанию и направленности они более конкретны. Эти нормы учреждают и оформляют создание конкретных государственных органов и закладывают основы их компетенции. Они не содержат непосредственных правил поведения, но вместе с тем осуществляют важное регулирующее воздействие. Прежде всего, это проявляется в закреплении статуса соответствующего органа и определении направлений его деятельности. При чем зачастую это происходит лишь путем указания на функциональное назначение этого органа. Не смотря на кажущуюся общность этих предписаний, все они позволяют достаточно четко определить основное назначение того или иного государственного органа.
Основы компетенции государственных органов, закрепленные в учредительных компетенционных нормах, получают свою конкретизацию и детализацию в компетенционных нормах-правилах поведения . Большинство компетенционных норм - это именно нормы-правила поведения, поскольку они непосредственно регулируют общественные отношения, поведение людей. Прежде всего, это связано с тем, что основными структурными элементами компетенции любого субъекта являются права и обязанности в пределах определенных предметов ведения. Именно в этих нормах получают дальнейшее развитие исходные правовые предписания.
Основное назначение компетенционных норм - полная и детальная регламентация компетенции всех государственных органов, что проявляется в установлении предметов их ведения, прав и обязанностей, функций. Очень часто компетенцию государственного органа отождествляют с его правами и обязанностями. О недопустимости такого отождествления говорилось в первом параграфе настоящей диссертации, но вместе с тем это еще раз подтверждает то, что права и обязанности составляют центральное звено представления об органе государства. Именно устанавливая права и обязанности, законодатель регулирует поведение субъектов в конкретных жизненных ситуациях.
По функциональной роли компетенционные нормы также можно классифицировать на общие и специальные. Специальные нормы детализируют и конкретизируют положения, которые содержатся в общих нормах. Специальные компетенционные нормы направлены на уточнение, конкретизацию, дополнение предписаний общего характера.
Например, в п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ содержится общая норма, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции
Государственные органы в качестве структурных форм осуществления единой государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено конституционным признанием принципа разделения властей в процессе осуществления власти государства, с одной стороны. С другой стороны, статус госорганов часто определен законом и иными актами, и их действия в рамках компетенции легальны и целесообразны. Но все государственные органы действуют не изолированно друг от друга в решении одних задач. Но, найти меру их самостоятельных и согласованных действий нелегко. Наблюдая происходящие в нашем государстве процессы, нетрудно сделать вывод: немалая часть противоречий возникает из-за нарушения органами своей компетенции1. Орган либо выходит за ее пределы, либо произвольно присваивает себе полномочия других звеньев, либо не осуществляет в полном объеме закрепленные за ним полномочия. Допускается вторжение в "чужие" сферы, что неизбежно порождает коллизии и споры. А в конечном итоге снижаются уровень государственной деятельности и качество принимаемых решений. Органы государства больше выясняют отношения между собой, нежели согласованно решают стоящие перед ними экономические, социальные и иные задачи.
Коллизии компетенции органов представляют собой одно из сложных юридических противоречий. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях и вызывает последствия, которые зачастую бывает нелегко предвидеть. С другой стороны, социально-экономические противоречия и противоборство интересов часто служат первопричиной коллизий компетенции. Орган или органы под давлением социальных сил, сепаратистских настроений преступают грани своей компетенции и начинают действовать произвольно, принимать решения вне нормативных полномочий.
Сказанное заставляет кратко пояснить содержание компетенции государственного органа и ее регуляторов. Компетенция означает круг вопросов, которые лицо или орган вправе разрешать. Предметы ведения, подведомственность - суть выражения объективной предопределенности компетенции. И по этой причине ее характеристика как права и обязанности должностного лица, органа осуществлять управленческие функции применительно к определенным управляемым объектам представляется вполне оправданной1. Объяснимо и особое внимание к функциям управления как цели - содержательным аспектам деятельности в соответствии с компетенцией органов2.
Необходимо выяснить, в каком соотношении находятся понятия "компетенция" и "деятельность". Их отождествление пагубно, поскольку стирает грани между фактической деятельностью и той, которая определена правом. Компетенция представляет собой правовую характеристику деятельности должностного лица, органа - ее задач, сфер, содержания и пределов. Правовое регулирование деятельности разных звеньев государства служит мерой их самостоятельных действий, полномочий, ответственности и способом отграничения от иных органов. Поэтому точность и обоснованность определения компетенции органов и ее правового выражения, строгое следование установленным предметам ведения и полномочиям - залог слаженности функционирования всего государства.
И здесь следует отметить весьма примечательную эволюцию. Раньше компетенция государственных органов реже определялась законом, а чаще - партийными решениями и подзаконными актами. Удельный вес и престиж статутных актов - законов и положений об органах - был явно невелик. Поток оперативно-административных актов часто противоречил содержанию статутных актов, и значение последних реально было невелико.
Формула "на основе и во исполнение закона" лишь в последние годы приобретает истинный смысл. Меняется прежняя тенденция регулирования компетенции органов подзаконными актами, и доминирующим становится определение компетенции органов с помощью законов. Статутные законы прочно заняли свое место и сейчас можно с уверенностью констатировать: всем основным видам государственных органов посвящены специальные законы об их статусе - правительству, Конституционному Суду, прокуратуре и др.
Повышение роли закона в жизни общества и государства находит выражение и в том, что основные участки деятельности органов, ее функциональные аспекты регулируются преимущественно законами. Мы назвали бы тематическими законы типа законов о налогах, бюджете, культуре, образовании, земле и т.п.
Вопрос теперь заключается в том, чтобы удачно «состыковать» положения статутных и тематических законов. Ведь, к примеру, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть общие положения о компетенции в области культуры, экологии, и их надо умело соотносить с более специализированными положениями о компетенции этих органов, содержащимися в законодательстве о культуре, о здравоохранении, охране окружающей природной среды и т.д. К сожалению, незнание или ошибочное сочетание отмеченных положений, игнорирование и противопоставление их нередко порождает юридические коллизии. Многих нормативных противоречий можно было бы избежать в процессе подготовки и принятия законодательных актов. Однако этого не происходило, и в последние годы в Российской Федерации возникло немало противоречий в регулировании компетенции местных органов. Природа законодательного статуса органов государства отчетливо выявляется, например, при анализе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором есть нормы о порядке его образования, компетенции, актах, организации деятельности, взаимоотношениях с Президентом РФ и Федеральным Собранием, государственными органами субъектов федерации.
Таким образом, можно сделать вывод, что государственный орган, обладающий определенной компетенцией, получает тем самым официальное признание государства и может рассчитывать на поддержку других органов. На практике же нередко отдельные органы рассматривают свои полномочия вне связи с полномочиями других органов, не зная их или намеренно их игнорируя, отторгая. Споры о том, «кто сильнее», ломают нормативно установленное равновесие и взаимодействие разных органов в решении общих задач государства, порождаются амбициозность и претензии по поводу якобы недостатка прав и даже попытки узурпировать полномочия других звеньев1. Утрачиваемое понимание "государственного партнерства" ведет к обострению противостояния и гипертрофии узковедомственных интересов. Пагубность таких действий очевидна.
Для каждого государственного органа важно последовательно осуществлять свою компетенцию. Умелое использование прав и надлежащее выполнение обязанностей служат гарантией эффективного функционирования всех органов государства. Напротив, плохое знание и освоение собственной компетенции, чему есть множество подтверждений, и неполная ее реализация затрудняют практические решения экономических, социальных и иных задач, вынуждают прибегать к другим, не всегда легальным способам их разрешения. Увеличивается объем переписки и обращений с просьбами, приходится вести тяжбы.
Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России
В современном российском обществе идет достаточно активная дискуссия по проблемам реализации административной реформы, подготовка к которой началась в прошлом, XX веке, в XXI веке вступила в стадию её реализации. И, это естественно, ведь происходящая в России перестройка административной сферы охватывает реформирование практически всех субъектов (органов) исполнительной власти, регулирование всех областей государственной и общественной жизни, деятельность любых организаций, предприятий и учреждений.
Ключевыми областями любых административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Но административная реформа в нашей стране необходима, прежде всего, для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями1.
По мнению профессора Ю.Н. Старилова административную реформу можно считать "политическим шагом, направленным на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административного нормотворчества" .
Как было отмечено, административная реформа затрагивает деятельность всех государственных органов, осуществляющих как законодательную, так и исполнительную и судебную власть, но, прежде всего, она касается исполнительной ветви власти, являющейся ветвью единой государственной власти, и в то же время самой разветвленной по сравнению с законодательной и судебной ветвями, с многочисленными и разнообразными по своей структуре органами исполнительной власти в центре и на местах.
Обращаясь к нормативным актам, следует констатировать, что реализация административной реформы продолжается. Выработаны четкие концептуальные направления. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) содержит положения о том, что реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны.
Приоритетными задачами развития государственного управления в 2003 - 2005 годах назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов2.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления, проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом -на федеральные агентства.
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента)2.
Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.
Внесены изменения в федеральные законы, подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности .
Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти2.
Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.
Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.
Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций, компетенции и предоставления государственных услуг.
Похожие диссертации на Компетенция как инструмент государственно-правового регулирования
