Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Общая характеристика юридической техники экологического законодательства
Глава 1. Понятие юридической техники по экологическому аконодательству России 15
Глава 2. Элементный состав юридической техники российского кологического законодательства 50
Глава 3. Функциональная характеристика юридической техники эко- 86
логического законодательства
РАЗДЕЛ II Эффективность юридической техники экологического законодательства и пути ее совершенствования
Глава 4. Дефекты юридической техники российского экологического законодательства 112
Глава 5. Пути повышения эффективности юридической техники кологического законодательства 151
Заключение 181
Библиография 185
- Понятие юридической техники по экологическому аконодательству России
- Элементный состав юридической техники российского кологического законодательства
- Дефекты юридической техники российского экологического законодательства
- Пути повышения эффективности юридической техники кологического законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование качества юридической техники, разработка новых концептуальных подходов к правотворчеству и правоприменению - стратегические задачи, юридической науки.
Процесс развития законодательства Российской Федерации в послед-ние годы обусловил возникновение многих нетрадиционных проблем в сфере юридической техники. Однако, если в общеправовом ракурсе, вопросы юридической техники неизменно привлекают к себе постоянное и пристальное внимание исследователей, то проблемы бытия технико-юридического инструментария в конкретных отраслях законодательства, за исключением, пожалуй, уголовного права остаются малоизученными. Такая диспропорция, в конечном итоге, вредна для всей правовой инфраструктуры.
В последнее десятилетие Россия столкнулась с чередой опасных по своим последствиям внутригосударственных социально-политических явлений и тенденций. В Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года подчеркивается, что к числу главных вопросов, которые вправе будут задавать будущие поколения, относится использование природных ресурсов России. Причем вопрос этот касается не только нефти, газа, других минеральных ресурсов, но в не меньшей степени - лесных богатств, водных биологических ресурсов1. В этой связи законодательное обеспечение экологической реформы становится одной из ключевых проблем правотворчества в России.
Сегодня трудно указать отрасль российского законодательства, которая бы игнорировала учет экологического фактора. Проблемы экологии
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года // Российская газета. - 2007. - 27 апреля.
4 пронизывают все звенья правовой системы России, сопровождают интеграционные процессы в межгосударственном пространстве, детерминируют развитие регионального нормотворчества, обусловливают принятие многих судебных и управленческих решений. Как отметил Д.А. Медведев, «нужно иметь в виду, что уже в обозримом будущем российский бизнес может столкнуться с ограничениями по доступу на международные рынки - предлогом здесь станет низкая экологическая безопасность продуктов»1.
Вместе с тем, масштабные экологические реформы не достигают своих целей благодаря отдельным точечным и при этом разрозненным изменениям в законодательстве. Основной упор должен быть сделан на совершенствовании технико-юридического качества действующего законодательного массива и, в первую очередь, его экологической отрасли как основного «экспортера» экологического мировоззрения в правовое пространство.
Проблемы юридической техники являются важнейшими для каждой отраслевой юридической науки. Будучи одним из центральных звеньев бытия права, юридическая техника способствует не только выделению конкретной отрасли, но и интеграции их развития, что определяется потребностями развития базовых концепций теоретического правоведения. Отсюда образуется необходимость современного учета специфики юридико-технологических приемов в разных отраслях законодательства, ибо вполне очевидны неодинаковые объекты и методы отраслевого правового регулирования .
Юридическая техника за многие столетия превратилась в сложный институт со своей философией и относительно автономными доктринами.
1 Кузьмин В. На чистую воду. Совбез обсудил экологические проблемы страны // Российская газета. - 2008. - 31 января.
" Тихомиров Ю. А. Законодательная техника как фактор эффективности законодательной и правоприменительной деятельности // Проблемы юридической техники / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2000. - С. 39.
5 Между тем, разрабатываемая в рамках общей теории права концепция юридической техники не должна исключать возможности более широкого привлечения практического арсенала отраслевых наук. Тем самым происходит взаимообогащение юридических направлений, а теоретическая мысль дополняется новым синтезированным качеством.
В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами о защите земли, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами1.
Однако анализ общетеоретических работ, комплексных библиографических изданий в области юридической техники демонстрирует минимальный интерес исследователей к экологическому законодательству. Многие функциональные составляющие его юридической техники до сих пор не имеют четкого научно-доктринального и законодательного статуса. При этом понятийное поле означенной области изобилует и постоянно пополняется терминологическими конструкциями, которые не содержат надлежащей полноты знания о соответствующих явлениях, таких, как глобальная экология, социальная экология, политическая экология, экология человека, экологическая угроза, экологический риск, экологический терроризм,
Об этом см.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. - 2002. — № 6.
экологическая информация, экологическая открытость и многих других1.
В дидактическом ракурсе, несмотря на очевидную значимость изучения основ юридической техники, ее проблематика изначально не заклады-вается в структуру программ учебных курсов «Экологическое право» .
Последствия низкой роли юридической техники экологического законодательства ныне в полной мере ощущается в правоприменительной практике. Мониторинг судебной практики показывает, что по делам, вытекающим из нарушений экологического законодательства, суды выносят противоречивые решения, поскольку существующие методики не обеспечивают достоверности расчетов вреда, реально нанесенного окружающей среде. Иски о возмещении причинения вреда окружающей среде в основном ограничиваются требованиями о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение, что, конечно, не отвечает сути экономических методов охраны окружающей среды.
Система источников экологического права многообразна и одновременно специфична. Ее главной чертой выступает наличие большого количества организационного, технико-регламентарного, инструктивного материала. Немаловажно и то, что на юридический язык «переводится» значительный арсенал биологических, химических, физиологических, демографических феноменов. В этой связи совершенствование юридической техники экологического законодательства способствует целям разработки и реализации государственной экологической политики, созданию специального федерального органа исполнительной власти, наделенного широкими полномочиями в области экологического контроля, экологической экспертизы, нормирования качества окружающей среды, обеспечения экологических платежей и развития экологического страхования.
1 Подр. см.: Гайкович Е.К., Медянцев Н.В., Устинкин СВ. Экологическая политика. -
Н.Новгород, 2003.
2 См. напр.: Экологическое право / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. -
М, 2007; Дубовик О.Л. Экологическое право. - М., 2008.
В общеправовом ракурсе актуальность темы определяется потребностями обеспечения экологизации российского законодательства, как закономерной тенденции современного развития права, учитывающей баланс экономических, социальных, психологических, демографических и экологических интересов. Качественные характеристики юридической техники экологического законодательства оказывают весомое влияние на состояние экологической безопасности. Многостороннее, включая законодательное, обеспечение экологической безопасности является одним из приоритетов государственной политики, поскольку масштабы последствий наблюдаемых сегодня экологических и техногенных катастроф, техногенного воздействия на окружающую среду создают реальные угрозы для жизни и здоровья всего населения России.
Российское экологическое законодательство, развивающееся в двух направлениях - природоохранном и природоресурсном, регламентирует отношения в области охраны, воспроизводства и использования животного и растительного мира и других природных объектов и ресурсов, а также устанавливает систему управления всей природоохранной деятельностью вообще и компонентами природной среды в частности. Однако экологические нормы содержатся и в иных отраслях законодательства (финансовом, уголовном), что свидетельствует о своеобразном межотраслевом характере экологического законодательства. Поэтому совершенствование его юридической техники одновременно влечет интеграцию отраслей российского законодательства, устранение дублирования и противоречий, в том числе с целью обеспечения выполнения требований международных обязательств России.
Актуальность исследования юридической техники экологического законодательства предопределяется потребностями международной интеграции России. Сопутствует этому, а порой и детерминирует, прогрессирующая общемировая глобализация экологических проблем. «Специфика
8 современной экологической обстановки состоит в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже просто так не может в силу пространственной ограниченности...»1. В этих условиях обеспечение и стабилизация экологически безопасного развития России в системе внутренних и внешних координат становится первоочередной задачей для государства. Одна из первоочередных задач - придание правового статуса межгосударственным отношениям в области обеспечения коллективной экологической безопасности на основе интеграции существующих международных норм, упорядочение практически соблюдаемых юридических норм каждым субъектом права и учета весомости и значимости жизнедеятельности природных систем, находящихся под их юрисдикцией, для целостности коллективной природной среды и планетарной биосферы в целом2.
Таким образом, обнаруживается насущная потребность в комплексном общеправовом исследовании юридической техники экологического законодательства, как специфического предмета общетеоретического, межотраслевого правового познания. Отмеченные обстоятельства обусловливают необходимость систематизации имеющихся знаний, их развития и преломления к условиям современной России, что, в конечном счете, будет способствовать созданию комплексной общетеоретической картины, данного правового явления. Проблема, поставленная данным диссертационным исследованием, является актуальной как с позиции науки, так и в свете потребностей правореализационной практики и учебного процесса.
1 Копылов М.Н. Международные организации и охрана окружающей среды // Между
народные организации. - М., 1994. - С. 267-268.
2 См.: Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников
Содружества Независимых Государств от 14 июня 1998 года № 29 «О концепции Кон
венции о коллективной экологической безопасности» // Информационный бюллетень
Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. - 1998. - № 18.
Степень научной разработанности темы. Отечественное правоведение не располагает комплексными монографическими исследованиями общеправового характера, консолидирующими как общие, так и специфические признаки, свойственные юридической технике экологического законодательства.
В отраслевом плане на сегодняшний день проблемы юридической техники экологического законодательства остаются малоизученными. Имеются лишь отдельные исследования, комментарии, обзоры и выступления ученых-юристов в печати, которые совокупно не охватывают всего спектра юридической техники в ее концептуальном освещении.
На общетеоретическом уровне многообразные аспекты юридической техники анализировались в трудах известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.М. Ведяхина, В.Б. Исакова, В.Н. Карта-шова, В.Я. Кикотя, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Мату-зова, В.В. Оксамытного, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синю-кова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В. А. Тол етика, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, И.И. Шувалова, Б.С Эбзеева, А.И. Экимова.
Весомый вклад в раскрытие предмета исследования внесли работы специалистов отраслевой юриспруденции: конституционного права - Е.М. Андреевой, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, М.А. Оганесяна, А.К. Соболевой, А.Г. Хабибулина; административного права — М.А. Лапиной, А.В. Перфильева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Г.В. Шилина; международного права - И.П. Блищенко, В.Г. Буткевича, B.C. Верещетина, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, Ю.М. Колосова, А.П. Мовчана.
Важную роль для разработки проблем юридической техники экологического законодательства имеют труды в области экологического права (Г.А. Аксененка, Л.А. Заславской, Н.Д. Казанцева, О.С Колбасова, Н.И.
10 ' Краснова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской), исследования современной теории экологического законодательства (С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, А.И. Казанника, С.Н. Кравченко, О.И. Крас-сова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Ф.М. Раянова, Б.Г. Розовского, Ю.С. Шемшученко).
Объект исследования - функциональная сфера экологического законодательства как межотраслевого комплексного образования правовой системы России.
Предмет исследования — юридическая- техника экологического законодательства как элемент регулирования социальных отношений в экологической сфере, обладающий специфическими функциональными возможностями.
Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе ценности, специфики, эффективности и путей совершенствования юридической техники экологического законодательства как неотъемлемого компонента правовой системы современной России.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
изучить и обобщить имеющиеся по проблеме научные источники, нормативно-правовой и эмпирический материал;
разработать авторское теоретическое определение понятия «юридическая техника экологического законодательства» с учетом существующих научных наработок и современных социально-политических реалий, тенденций внутрироссийской и международной интеграции;
— комплексно проанализировать основные элементы (системно-
структурные, функциональные, организационные, операциональные единицы)
юридической техники экологического законодательства России;
— определить ценность и функциональное назначение юридической
техники экологического законодательства России;
— выявить ведущие дефекты юридической техники экологического
законодательства, а также причины, факторы и тенденции, препятствую
щие процессам ее совершенствования;
- сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созда
нию целостной теоретико-практической концепции развития и повышения
эффективности юридической техники экологического законодательства.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В работе используются всеобщие принципы научного познания (объективность, всесторонность, историзм, единство теории и практики). В процессе исследования применялись общенаучные (анализ и синтез, логический, индукция и дедукция, моделирования, системно-структурный, функциональный, сравнительный), специальные (статистический, конкретно-социологический, психологический), частнонаучные (сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования норм права) методы.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента России, постановления Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации. В диссертации широко использованы решения органов судебной власти, материалы научно-практических конференций, публикации в периодической печати, экспертные заключения по законодательным и подзаконным нормативным актам, справочная литература, материалы судебной практики.
Особое место среди источников исследования занимают международные договоры, соглашения и конвенции, участником которых является Российское государство, а также не вступившие в силу международно-
12 правовые акты, проекты международных актов, рекомендации и резолюции межгосударственных органов и организаций.
В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения, контент-анализ.
Весомую роль в проведенном исследовании играет собственный многолетний профессиональный опыт работы диссертанта в качестве консультанта аппарата комитета по экологии и природопользованию Законодательного Собрания Нижегородской области в обеспечении экологических прав граждан на региональном уровне.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественном правоведении: на общетеоретическом уровне осуществлен комплексный анализ юридической техники экологического законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
Юридическая техника экологического; законодательства - обусловленная целями обеспечения экологическойг законности и экологической безопасности: система структурно-содержательных (композиционных) элементов и функционально эффективных; процедур (операций), опосредующих юридически значимую экологическую деятельность.
Функциональная значимость юридической техники экологического законодательства проявляется1 в методологической и инструментальной адаптации положений и выводов теории права и отраслевых наук в экологической сфере, законодательной фиксации взаимосвязей субъектов экологических правоотношений, системном развитии экологического законодательства, реализации экологических прав: и свобод граждан, обеспечении реализации экологической функции государства.
Элементная структура юридической техники экологического законодательства включает в полном объеме весь арсенал традиционных для правовой системы России средств и приемов. Наиболее распространены та-
кие технико-юридические элементы, как преамбула, принципы, компетен-ционные, отсылочные и технико-экологические нормы, оговорки. В понятийном аппарате преимущественно используются собственные дефинитивные конструкции (природно-антропогенный объект, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, технологический норматив, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, наилучшая существующая технология, экологический риск). К разряду специфических технико-юридических методов, используемых в экологическом законодательстве, относятся экологический мониторинг, экологическая сертификация, экологический аудит, экологическое лицензирование.
Типичными дефектами юридической техники экологического законодательства являются: внутренняя бессистемность экологического законодательства, декларативность понятий и терминов, многозначность нормативных формулировок, неопределенность прав и обязанностей субъектов; отсылка к несуществующим актам; неопределенность санкций, применяемых вследствие нарушения экологической нормы.
Совершенствование юридической техники экологического законодательства, устранение имеющихся и предотвращение «зарождающихся» дефектов предполагает: устранение неопределенности и противоречивости источников экологического права; активизацию развития информационных технологий; формирование адекватного новым социальным реалиям общественного мнения по вопросам деятельности природоохранительной системы; принятие Основ экологического законодательства РФ; создание специализированных региональных институтов экологического законодательства.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике нормотворчества, правоприменения, толкования, теории юридической тех-
14 ники, а также разделов, раскрывающих сущность и социальное назначение права, роль в общественной жизни правосознания и правовой культуры, законности и правопорядка, взаимосвязь права и нравственности.
Поставленные в диссертации вопросы повышения- эффективности юридической техники экологического законодательства, целесообразности, полезности и реальности конкретных ее методов и механизмов» определяют теоретически важный аспект фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, а их теоретическое осмысление обусловливает научную значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории и истории права и государства, экологическому, гражданскому', налоговому, финансовому и гражданскому праву. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совершенствованияїнормотворческой, интерпретационной и правоприменительной'деятельностт
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородского» филиала Московского гуманитарно-экономического института, обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения нашли отражение в 12 научных публикациях общим объемом 24,44 п.л. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения; двух разделов, включающих пять глав,* заключения и библиографии.
Понятие юридической техники по экологическому аконодательству России
«От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, — справедливо утверждается в предисловии к книге Э. Аннерса «История европейского права», — во многом зависит уровень ее цивилизованности»
За многие годы исследования проблем юридической техники, ее , структуры, взаимосвязи и взаимообусловленности элементов, одни из выдвинутых юридической наукой гипотез получили подтверждение практикой и приобрели почти аксиоматический характер, другие остались дискуссионными.
Актуализация современного научного и практического интереса к юридической технике экологического законодательства обусловлена рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, радикальным обновлением экологического законодательства, необходимостью повышения его эффективности, обеспечения внут ренней согласованности с другими отраслями законодательства, правовой системы в рамках федеративного государства, создания правового государства.
Для развития системы экологического законодательства характерны процессы интеграции и дифференциации правового регулирования. До 90-х годов прошлого столетия в развитии данной системы преобладали процессы дифференциации.
Сегодня изменения, происходящие в системе экологического законодательства, можно наблюдать (хотя и в разных объемах) во всех трех ее структурных образованиях: иерархической; федеративной; отраслевой.
В иерархической подсистеме изменения связаны с возрастанием роли указов Президента РФ: В федеративной структуре меняется природа федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации иее субъектов. В экологическом законодательстве место Основ законодательства заняли кодифицированные акты.
Во-вторых, ростом экологизации общественных отношений: Как подчеркнул G.A. Боголюбов, «сбывается семидесятилетней давности предсказание великого русского ученого и общественного деятеля В.И. Вернадского о-превращении человечества, как геологической силы в единое всепланетное образование, способное своим, разумом и действиями, потрясти Вселенную, в отличие от давнего прошлого, когда отдельные народы и племена были достаточно разобщены» материками и океанами и не имели такой созидательной и разрушительной силы».
Экологизация земельного, горного, водного, лесного и иного приро-доресурсового законодательства сводится к правовому обеспечению учета» экологических требований) в процессе природопользования. Правовыми критериями рационального использования соответствующего природного ресурса выступают обеспечение его неистощимости, экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития. Так, использование земли в сельском хозяйстве-и лесное хозяйство должны основываться на научной оценке производительных возможностей земли, а годовое истощение пахотного слоя почвы, рыбных запасов или лесных ресурсов не должно превышать темпов восстановления. Возобновимые природные ресурсы, как, например, леса и рыбные запасы, не будут истощены, если коэффициент использования не превышает возможности их восстановления и естественного прироста.
Главная задача и конечная цель экологизации законодательства — сохранение и (или) восстановление благоприятной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой являются не только чистота (в смысле незагрязненность), но и ресурсоемкость. (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое разнообразие и эстетическое богатство.
В-третьих, объективным и закономерным ходом интернационализацией экологических законодательств, утверждением приоритета норм и принципов международного права перед национальным правом, вступлением России в Совет Европы, признанием обязательной юрисдикции Евро-пейскогссуда и необходимостью в связи с этим унификации многих отраслей и институтов права, правовой терминологии, использования законотворческих и-правоприменительных процедур и режимов.
«Продвижение российских реформ, - подчеркивается в Концепции внешней политики Российской Федерации, - существенно расширило возможности сотрудничества на мировой арене. В отношениях между государствами все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы»
Элементный состав юридической техники российского кологического законодательства
Широта взаимодействия экологического законодательства с другими законодательными массивами требует, в первую очередь, определения наиболее «ценных» составляющих его юридической техники. В этом ракурсе становится актуальным выявление элементов как активно используемых в практическом взаимодействии, так и малоценных, редко применяемых, а порой и вредных для правоприменения.
Попытки группировать весь юридико-технический инструментарий предпринимались неоднократно.
По мнению А.Ф. Черданцева, все правила законодательной техники можно разбить на три вида: 1) относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов; 2) относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта; 3) правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов) .
Согласно позиции С.С. Алексееева, технико-юридические средства-и приемы законотворческой деятельности градируются на две большие группы: 1) средства и приемы выражения воли законодателя; 2) средства и приемы словесно-документального изложения содержания акта. При этом автор специально подчеркивал, что между выделенными видами имеется тесная взаимосвязь, поскольку «юридическое выражение воплощенной в акте воли неизбежно находит известное внешнее изложение в тех или иных особенностях словесно-документальной формы»".
В числе главных средств юридического выражения воли законодателя С.С. Алексеев указал нормативное построение, системное построение, юридические конструкции и отраслевую типизацию.
Средства словесно-документального изложения содержания нормативно-правового акта, по мнению С.С. Алексеева, включают в себя реквизиты нормативного документа, а также структурную организацию текста нормативного документа в виде расположения нормативного материала в тексте акта в определенном порядке, его расчлененность и согласованность. При этом отмечается, что «основная задача при фиксировании юридических норм в тексте нормативного документа состоит в том, чтобы с надлежащей четкостью указать на условия действия и содержания властного государственного веления».
Отдельно называет С.С. Алексеев законодательную стилистику как систему приемов наиболее целесообразного использования языковых средств в нормативных документах. Главная же задача стилистики им видится; в том, чтобы обеспечить .сочетание, с одной стороны, доступности и убедительности нормативных документов, а с другой - их точности, определенности и высокой юридической культуры1.
На наш взгляд, элементный состав приемов, способов подготовки экологических законов нуждается в уточнении и конкретизации. Выделенные С.С. Алексеевым средства юридической техники в виде нормативного построения, системного построения, юридической конструкции и отраслевой типизации, ориентированные только на норму права, охватывают не все приемы и способы.
В этой связи следует поддержать В.Н. Карташова, который более подробно различает составные элементы юридической техники по направлению от наиболее простых к более сложным приемам и средствам.
Типологической основой для этого автор избрал идею о наличии последовательно (по восходящей линии) связанных феноменов — юридичеекая техника, юридическая тактика, юридическая технология, юридическая стратегия. В итоге ученый заключает, что «в состав современной юридической технологии входят: а) система соответствующих средств (юридическая техника); б) система приемов, способов и методов оптимальной юридической деятельности (тактика); в) научно обоснованные принципы, долгосрочные планы, прогнозы и методы деятельности (юридическая стратегия); г) сами действия и операции по разработке, принятию и обнародова нию (опубликованию) правовых решений (актов); д) процессуальные формы деятельности (юридические стадии, произ водства и режимы); е) показатели, характеризующие качество и эффективность юридиче ской деятельности, а также временные, финансовые и иные затраты на эту деятельность; ж) соответствующие виды, формы, средства и методы контроля и надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых юри дических решений (актов)»1.
На наш взгляд, с практической точки зрения предложенная В.Н. Кар-ташовым схема должна быть дополнена. Представляется ценным не только механическое объединение элементных единиц юридической техники экологического законодательства в предложенные группы, но и их объединение по функциональному принципу (назначению).
Дефекты юридической техники российского экологического законодательства
В российском законодательстве происходят крупные изменения, определяемые внутренними и внешними процессами интеграции и дифференциации сфер социального бытия, расширением либо сужением объема их правового пространства.
Процесс реформирования Российской Федерации, облекаясь в правовую форму принятия политических решений по укреплению Федерации в целом, не мог не коснуться и не привести в действие многие правовые институты или инициировать их теоретическое значение, а также практику возможного применения, включая наличие негативных следствий.
Известно, что право стабилизирует возникающие конфликты в отношениях, но вместе с тем не всегда выступает панацеей от различных негативных процессов, происходящих в обществе и государстве. Право или правовые способы решения возникающих проблем эффективны, когда применяются комплексно, в определенном порядке, действительно выражают государственную волю.
Результаты законотворческого процесса не всегда в полной мере отражают динамику и направленность социальных процессов. Возникающие между законодательными установлениями и общественными потребностями «нестыковки» имеют различную природу, политико—правовую и социальную цену. Как справедливо заметил А. Нашиц: «Внимательное отношение в процессе правотворчества к такому критерию как наличие условий, необходимых для эффективного проведения в жизнь создаваемых норм, имеет большое практическое значение для выбора момента издания нормы и определения ее содержания. Допущенные в этом плане ошибки могут привести к принятию мер, которые, отвечая общим принципам и направлениям законодательной политики, в чем-то не соответствуют возможностям и конкретным условиям, существующим в тот или иной момент развития в той или иной области общественной жизни».
До сих пор остаются вне правового регулирования такие важнейшие вопросы, как порядок установления зон экологического бедствия, охрана почв, возмещение экологического вреда прошлых лет, экологическая сертификация.
Негативно сказывается и отмена с 1 января 2007 года обязательной экологической экспертизы строящихся объектов. С тех пор и работники Ростехнадзора, и независимые эксперты не раз выступали с критикой нового порядка, при котором строительство становится весьма опасным для окружающей среды мероприятием2. В связи с этим в Госдуму внесен законопроект, согласно которому в российское законодательство должна вернуться обязательная экологическая экспертиза проектной документации объектов, которые планируется строить на особо охраняемых природных территориях. Проверку экологов должны будут проходить еще и проекты реконструкции, капитального ремонта и строительства особо опасных или технически сложных объектов — независимо от того, где они должны возводиться. К таковым объектам относятся, например, атомные электростанции, шахты, аэропорты.
Динамика социального бытия ставит перед юридической наукой широкий спектр нетрадиционных вопросов, требующих глубокого теоретического обоснования и действенных форм оперативного юридического вмешательства. Одна из актуальных задач — выявление и последующее устранение дефектов законодательства, в первую очередь, его технико-юридического инструментария.
«Уровень юридической техники, — отмечает С.С. Алексеев, — один из показателей уровня юридической культуры в стране. Недооценка структурно-композиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых актов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними и в конечном итоге - к снижению уровня законности и правопорядка1.
Экологическое законодательство — одно» из наиболее «молодых» отраслевых направлений современной правовой системы России: Вполне понятно, что эта отрасль не избавлена как от традиционных, типичных для-иных отраслей законодательства технико-юридических изъянов, так и от специфичных, можно сказать идентификационных, собственных дефектов. Как отметил Д.А. Медведев, «за государством существует свой экологический долг. Правовая база природоохранной деятельности- далека от идеала и не стимулирует переход на экологически эффективные технологии. Не устраивает и существующий, порядок в части контроля и надзора в природоохранной сфере. Сегодня здесь работают Росприроднадзор, Ростехнад-зор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор: У других ведомств тоже есть определенные полномочия, в области1 экологии. Нужно» исключить существующее сегодня дублирование, упорядочить функции федеральных структур, действующих здесь
Пути повышения эффективности юридической техники кологического законодательства
Первостепенное значение, которое приобрела в настоящее время проблема эффективности российского экологического законодательства и, следовательно, его юридической техники, в основном обусловливается следующими моментами. Во-первых, эффективность является свойством, характеризующим активно-творческую роль законодательства и всех его элементов в решении разносторонних задач кардинального реформирования России. Во-вторых, выяснение не только условий, показателей, но и путей повышения эффективности экологического законодательства — необходимая предпосылка научно обоснованного совершенствования правотворче-ской и правоприменительной деятельности качественно1 изменившего свой тип российского государства.
Основываясь на общей теории эффективности юридических норм1, под эффективностью юридической техники экологического законодательства понимается такое свойство, которое выражает меру его пригодности своевременно при определенных социальных затратах вызывать достижение конкретного положительного результата.
Проблемы совершенствования экологического законодательства в правовой науке исследованы достаточно подробно2, однако говорить о чет ко сформировавшихся тенденциях позитивного развития данного законодательного направления сегодня достаточно сложно.
Имеется значительное число как общих, так и частных путей повышения эффективности юридической техники экологического законодательства.
Немалую сложность представляет задача логического расположения этих путей, ибо можно избрать самые различные «точки отсчета» для раскрытия этой важной и относительно самостоятельной проблемы теории и практики применения примечаний российского законодательства.
Думается, наиболее плодотворным методом освещения этой проблемы является свободный последовательный анализ конкретных путей повышения эффективности юридической техники экологического законодательства. Главным ориентиром при этом может быть мера масштабности пути: логично «продвигаться» к менее масштабным средствам достижения цели. При этом мы исходим, из постулата, что идеологическое (идейное) начало ничуть не слабее материального.
Вне всякого сомнения, важным и относительно самостоятельным путем повышения эффективности юридической техники экологического законодательства является устранение дефектов и пробелов текущего законодательства.
Преодоление отмеченных и многих иных разновидностей дефектов юридической техники экологического законодательства возможно только при учете комплексности решаемой проблемы. Необходимо не только устранять пробелы и другие, изъяны формально-юридического характера (объективный срез); но и устранять, недостатки субъективного, социального, политического, экономического, демографического, культурно-психологического и иного плана.
Дополнительному анализу следует подвергнуть следующие факторы развития экологического законодательства: а) инерцию экологического законодательного процесса, т. е..ход ра боты Федерального Собрания и парламентов субъектов Российской Феде рации (какие акты принимают и; планируют принять в ближайшее время; кто выступал инициатором, почему, в чьих интересах, насколько подготов лено принятие того или иного акта, а также какие специалисты привлека лись для его разработки, подсчитывались ли хотя бы приблизительно рас ходы по его реализации и т. п.); б) опыт реализации нового экологического законодательства, его осуществимость и эффективность; в) явные и неявные интересы не просто общества (и/или государства), но структурированных сил и интересов (социальных групщ ведомств, групп влияния и проч.);
Похожие диссертации на Юридическая техника российского экологического законодательства : общеправовой анализ
