Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы экономической функции федеративного государства 14
1.1. Понятие и особенности экономической функции федеративного государства. Общая характеристика 14
1.2. Объект экономической функции федеративного государства 39
1.3. Принципы осуществления экономической функции федеративного государства 53
Глава 2. Реализация экономической функции федеративного государства 86
2.1. Согласование интересов федерации и субъектов как основа реализации экономической функции федеративного государства 86
2.2. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в сфере экономических отношений 104
23. Компетенция органов власти, регулирующих экономическую деятельность в федеративном государстве 127
Заключение. 146
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 150
- Понятие и особенности экономической функции федеративного государства. Общая характеристика
- Принципы осуществления экономической функции федеративного государства
- Согласование интересов федерации и субъектов как основа реализации экономической функции федеративного государства
- Компетенция органов власти, регулирующих экономическую деятельность в федеративном государстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью правового обеспечения надежного, эффективного взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в целях повышения качества государственного регулирования экономических отношений. Теоретическая разработка особенностей экономической функции федеративного государства представляет собой один из важнейших элементов научного обеспечения данного процесса.
Эффективность системы экономических отношений находится в центре внимания во всех существующих федерациях. Данная сторона федерализма представляет особый интерес и для России, перед которой открываются благоприятные возможности для учета и избирательного использования мирового опыта, накопленного как классическими, так и возникшими в новейшее время федерациями.
Ключевая характеристика любого федеративного государства - это баланс интересов между двумя уровнями власти - центральным и региональным, обеспечивающий устойчивое развитие общества- Выработка механизма создания и обеспечения такого баланса в условиях динамично развивающейся социальной жизни - сложнейшая задача, стоящая перед государственными структурами. С одной стороны, необходима целостная эффективная система регулирования экономики всей федерации, учитывающая особенности внутриполитической обстановки и внешнеполитической ситуации, а с другой стороны, важно обеспечить достаточную степень самостоятельности субъектов федерации в решении экономических проблем с тем, чтобы максимально были учтены их специфические интересы и реальные возможности. Решение этих задач может быть успешным лишь при условии надежного правового обеспечения всестороннего сотрудничества органов государства на федеральном и региональном уровнях.
Россия занимает особое место в ряду современных федеративных государств. Во-первых - это самое большое по площади демократическое федеративное государство в мире (17075,4 кв. км), что создает значительные трудности в создании надежной производственной и социальной инфраструктуры в регионах, особенно на малонаселенных территориях. Во-вторых, в состав России входит 86 субъектов, т.е. больше, чем в каком-либо другом федеративном государстве в мире. Это означает, что необходимо создание надежного механизма правового регулирования экономических отношении не только между федерацией и ее субъектами, но и между самими субъектам^. При этом нельзя не учитывать, что субъекты Российской Федерации отличаются не только национальным и конфессиональным составом населения, но и природно-географическими особенностями, имеют существенные отличия в своем социально-экономическом развитии. Наконец, в-третьих, важнейшим фактором, определяющим развитие современной России, является начавшийся в 1991 году переход к рыночным отношениям-Федеративное государство «учится» регулировать экономические отношения в условиях создаваемой в стране рыночной экономики. Такую задачу, сопряженную с отказом от «социалистических методов» регулирования, еще не решало ни одно федеративное государство.
Как и всякая другая федерация, Россия обязана обеспечить оптимальные условия жизни людей в каждом регионе. Но это вовсе не означает, что принцип централизации должен возобладать над принципом децентрализации. Оба принципа должны действовать в гармоническом сочетании. Несомненно, что исследование различных аспектов согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов имеет не только теоретическое, но и существенное практическое значение.
Следует отметить, что все современные федерации с рыночной экономикой (в том числе и Россия) обладают смешанными экономическими системами со значительным государственным сектором. Перед учеными-юристами возникает широкий круг вопросов, связанных с анализом механизма
взаимодействия таких федераций с ее субъектами при регулировании не только государственного, но и частного секторов, оптимизации их экономической деятельности. На эти вопросы пока нет однозначного ответа. Между тем очевидно, что совершенствование экономической основы федеративных отношений позволяет определить границы финансовой (экономической) самостоятельности субъектов, не только не разрушающей само государство, но и одновременно купирующей региональный сепаратизм.
Теоретическая и практическая значимость исследования проблемы влияния федеративного государства на экономику яснее всего просматривается в возможности с помощью права управлять экономическими процессами как на уровне федерации, так и ее субъектов.
Степень научной разработанности темы. Экономическая функция федеративного государства как самостоятельная научная проблема до настоящего времени в науке не рассматривалась. Традиционно предметом обсуждения была экономическая функция государства, однако ее специфика для федеративных государств исследована явно недостаточно. В имеющихся работах раскрывались лишь отдельные аспекты избранной диссертантом темы1.
'См., напр.: Аб дул атипов РТ„ БолтенковаЛнФ» Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. Кн. 1,2-М.: Республика, 1992; Бабурин С.Н, Территория государства: правовые и геополитические проблемы.-M.: Изд-во Московского университета, 1997; Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализация в развитии государства, М: Иід-во РАГС. 2006; Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ): Автореф. лис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006; Калентьева ТА. Правовые формы реализации экономической функции Российского государства в условиях перехода к рыночным отношениям: Автореф' дис. — канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Каюмова К.А. Российское экономическое законодательство: понятие, структура, основные тенденции развития: Автореф. дис, ,,. канд. юрид. наук. Казань, 2003; Королев С. Финансовый федерализм в начале XXI века // Сравнительное конституционное обозрение. 2005; Крохина ЮЛ. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. - 2-е изд., перерао\ и доп, - М: Изд-во НОРМА, 2002; Кузнецова О. Мировой и российский опыт региональной экономической политики // Мировая экономика и международные отношения- 2003; Муравьев А.А. Развитие регионального управления Российским федеративным государством, М,: ОАЗИС-Дизайн, 2007; Петрова Г.В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношении//Журнал российскою права. 2003, Ха 1; ТалапинаЭ.В. Управление государстве иной собственностью. - СПб: Изд-во. «Юридический центр Пресс», 2002; Она же, вопросы правового регулирования экономических функций государства // Государство и право. 1999. N 11; Тихомиров Ю,А. О влиянии административной реформы на федеративные отношения // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. №1 (54); Толстошеее В.В. Региональное экономическое право России; Учейно-лратическое пособие. М.: Изд-во. БЕК, 1999; Толстоиятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. - Мл Изд-во. НОРМА, 2001; Чернявский А.Г. Теоретические и методологические аспекты экономической функции права и региональная власть в период становления и
развития рыночных отношений в Российской Федерации. Автореф. дис докт. юрид. наук, Нижний Новгород,
2G02.
6 УченымИ'Экономистами по этой проблематике также был опубликован ряд фундаментальных научных трудов ,
Так, в частности, теоретические проблемы осуществления функций государства, оптимизации управления в федерациях, влияния административной реформы на федеративные отношения, вопросы формирования регионального экономического права рассматривались в работах Р.П Абдулатипова, ВТ. Азнагулова, В.К. Бабаева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, Л.Ф. Болтенковой, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, СЭ. Жилинского, ЛИ. Загайнова, Л.И. Каска, СА. Комарова» И.Н, Куксина» В.Б. Лазарева, М,Н. Марченко, Н.И Матузова, ЛА. Морозовой, А.А. Муравьева, МИ. Пискотина, Ф,М. Раянова, BJC. Самигуллина, Ю.А, Тихомирова, В.В. Толстошеева, ЙВЛерноголовкина, Т,М. Шамба.
Вопросы правового регулирования рыночной экономики и управления государственной собственностью, в том числе, специфика данного процесса на уровне федерации и ее субъектов, исследовались НА. Абдуллаевым, ЕЛ. Губиным, О.П Сауляком, Е.Л. Слепневым, Э.В. Талапиной.
Проблемам законодательного процесса, соотношения федерального и регионального экономического законодательства и нормативных правовых актов органов местного самоуправления значительное внимание уделено такими авторами, как MB, Глигич-Золотарева, A.R Головистикова, И.В. Дойников, Ф.М Ибрагимова, В.М Костылев, А.В. Кочетков, ИМ Курдюк, Т.В. Нечаева, В.С, Рыжов, АХ. Чернявский и др.
Детальное изучение проблемы детерминации правотворческой деятельности государства соответствующими интересами, определения на их
1 Абдуллаев НА Государственный сектор экономики переходного периода. - М,: Изд. Дом «Финансовый контроль», 2003; Джеффри Бреннан, Джеймс Бьюкенен, Причина правил. Конституционная политическая экономия / The Reason of Rules: Constitutional Political Economy / M.: Изд-во: Экономическая школа, 2005; Курс экономической теории: Обшие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика, Основы национальной экономики: Учеб. пособие / Под ред. д.э.н., проф. А.В.Сидоровича; МГУ им М.В.Ломоносова. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во иДело и Сервис», 2001 ;ЛексинВ.Н., Швецов А,Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития, Изд-во, стереотипное, - М.: Эдиториал YPCC, 2003; Лисин В.С, Институциональные аспекты экономических реформ в России. Монография. - М.: Высш. Шк.т 1999; Мищенко ВЛ. Государственное регулирование экономики. М.: Инфра-М, 2002; Шамхалов Ф.Н. Государство и экономика: основы взаимодействия; уч-к для вузов, - М-: ОАО «НПО "Изд-во "Экономика"», 2000.
основе целей деятельности государственных органов осуществлено в трудах ДА. Керимова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, АЛ, Тимонина, АЛ Экимова. Предметом исследований В Л, Иванова, А.Я Курбатова, В.И, Червонюка и ряда других авторов стало правовое обеспечение баланса интересов федерации и субъектов.
Теоретическому анализу влияния конституционных принципов рыночной экономики на правоотношения в конкретной области экономической деятельности уделили значительное внимание Г.А. Гаджиев, Г.В, Петрова, ЮА Крохина, А.М. Осавелкж, Г,П. Толстопятенко, Т.Я. Хабриева.
Необходимо отметить глубокое по содержанию и чрезвычайно актуальное исследование мирового опыта построения федеративных экономических отношений, существующей практики организации публичного правопорядка в экономике федеративных государств, опыта региональной экономической политики европейских и других федераций, содержащееся в работах С. Королева, О. Кузнецовой, X. Пинеля, М,С Саликова, Р. Туровского и др.
В числе зарубежных ученых-экономистов и правоведов необходимо отметить Д. Бьюкенена, Д. Бреннана,1VL Жерара, П. Жгойара, Д. Карро, Дж. М Кейнса, М, Кеттера, А. Маршалла, В. May, Л. Мизеса, В. Острома, М. Фридмана, Ф,А. Хайека, Э. Чемберлина, Д. Юилла, Е- Mottu, J. Gottman.
Из авторов, работающих в области науки государственного управления, следует назвать НА- Волгина, МЛ Кныша, ЭХ. Кочетова, ВЛ Кушлина, B.C. Лисина, В.В. Мищенко, АЛ Петрова, A3. Пикулькина, Ф.И. Шамхалова, АЛ. Швецова.
При написании диссертации были также изучены работы Ф. Шереги, А.С. Ященко - ученых, работавших в области социологии и философии права.
В настоящей работе экономическая функция федеративного государства рассматривается преимущественно на примере взаимоотношений Российской Федерации с Республикой Башкортостан и другими ее субъектами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между федерацией и ее субъектами в связи с
формированием, развитием и реализацией функций государства.
Предметом исследования выступают понятие, сущность и содержание экономической функции федеративного государства* принципы ее осуществления, особенности ее становления и реализации в условиях рыночной экономики.
Целью данного исследования является выявление особенностей экономической функции федеративного государства, определение публично-правовых основ экономических взаимоотношений федерации и ее субъектов, разработка предложений по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере, -
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе были поставлены и решены следующие задачи:
дана содержательная характеристика экономической функции федеративного государства;
исследован объект экономической функции федеративного государства;
изучены теоретико-правовые основы и принципы взаимодействия федерации и ее субъектов в сфере экономической деятельности;
сформулированы предложения по закреплению данных принципов в действующем законодательстве;
дан анализ компетенции федерации и ее субъектов в сфере экономической деятельности;
разработаны рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ экономической функции федеративного государства.
Методологическую основу исследования составляют современные научные методы познания общественных процессов: диалектический, логический, структурно-функциональный и другие. Кроме того, использовались сравнительно-правовой, формально-юридический и историко-
сравнительный методы, которые позволили сопоставить особенности реализации экономической функции государства в различных странах и в различных исторических условиях.
Теоретическую основу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых-правоведов, затрагивающих рассматриваемую проблему, работы отечественных и зарубежных ученых - экономистов, политологов. Анализу подвергаются исследования в области теории государства и права, конституционного, административного, финансового, гражданского и гражданско-процессуального права, социологии и философии права.
Нормативно-правовой базой исследования послужили Конституции, законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан, Конституции зарубежных стран, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной юридической науке осуществлено комплексное исследование особенностей экономической функции федеративного государства. Выявлены принципы ее осуществления и показана специфика реализации в условиях рыночной экономики, разработаны предложения по совершенствованию законодательства в целях обеспечения эффективного взаимодействия федерации и регионов, а также между самими субъектами федерации в сфере экономической деятельности.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Экономическая функция федеративного государства представляет собой основные направления его деятельности в сфере экономики, осуществляемой в целях защиты экономических интересов населения, обеспечения экономической безопасности федерации и ее частей, укрепления единого экономического пространства в пределах всей страны, обеспечения согласования экономических интересов федерации и ее субъектов, а также этих субъектов между собой, выравнивания уровней их экономического развития.
Особенности экономической функции федеративного государства определяются тем, что она: 1) является разновидностью экономической функции государства; 2) формируется в силу наличия в составе федерации ее обособленных субъектов; 3) юридически оформляется в федеральном законодательстве и иных официальных документах федерального уровня (программах, концепциях, прогнозах, основных направлениях социально-экономического развития и т.д.; 4) осуществляется путем применения как императивных методов, так и методов согласования и рекомендаций, сфера реализации которых постепенно расширяется,
Содержание экономической функции федеративного государства составляют: разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере между федеральными органами государственной власти и субъектов федерации; перераспределение государственного дохода с целью поддержки экономически ослабленных субъектов федерации и обеспечения экономической стабильности; определение принципов деятельности органов государственной власти федерации и субъектов федерации; разграничение управления федеральной собственностью и собственностью субъектов федерации; формирование региональной социально-экономической политики; организация межбюджетных отношений; развитие экономических основ местного самоуправления; экономическая координация и общегосударственное планирование; разграничение расходных, доходных и налоговых полномочий федерального центра и региональных властей; управление государственными финансами на федеральном, региональном и местном уровнях,
Принципы осуществления экономической функции федеративного государства подразделяются на конституционные принципы и принципы, производные от конституционных.
К числу конституционных относятся те из принципов, которые непосредственно закреплены в конституции: федерализм; единство экономического пространства; разграничение полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов; свободное перемещение
и товаров, работ, услуг и финансовых средств; равноправие субъектов федерации в области экономической деятельности; самостоятельность субъектов федерации; ограничение прав субъектов федерации при осуществлении экономической функции в целях защиты общегосударственных интересов; гласность; осуществление экономической функции единой системой исполнительной власти.
В группу производных входят следующие принципы: приоритет общефедеральных интересов над региональными; социальная направленность; планомерность; согласование интересов федерации и ее субъектов в процессе осуществления экономической функции,
Указанные принципы проявляются на всех стадиях управления экономикой. С целью повышения их действенности предлагается при нормативном закреплении принципов принять нормы права, предусматривающие юридическую ответственность за их несоблюдения, аналогичную той, которая установлена в действующем законодательстве за нарушение правопорядка в сфере управления,
4. На практике следует учитывать тот факт, что субъекты федерации
далеко не всегда в одинаковой мере могут воспользоваться своими
конституционными полномочиями по реализации экономической функции
федеративного государства. Де-факто на их положении отражаются разные
социально-экономические условия развития, специфика национального состава
населения, природно-географические факторы и т.д. Полный и всесторонний
учет особенностей каждого субъекта федерации является неотъемлемым
свойством подлинно демократического федеративного государства,
проявлением его социальной направленности, прогрессивного характера.
5, Автор считает необходимым законодательно закрепить принципы
взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов
федерации в экономической сфере, цели, объекты, средства экономического
взаимодействия между ними, основания взаимной ответственности.
Предложено детализировать и закрепить на уровне федерального
законодательства обязательность для федерации и ее субъектов конкретной регламентной процедуры согласования законопроектов и предложений субъектов федерации в сфере экономической деятельности в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации.
6. Анализ особенностей реализации экономической функции в современных государствах с рыночной экономикой позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции к сближению подходов федеративных и унитарных государств при разработке правового механизма осуществления региональной экономической политики. В первую очередь эта тенденция проявляется в том, что формируется направление нормотворчества, ориентированное на взаимный учет интересов федерации и ее субъектов в экономической сфере. Однако до сих пор в законодательстве Российской Федерации отсутствует детально отработанный эффективный правовой механизм обеспечения согласования указанных интересов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности в научных исследованиях по проблемам государства и права, а также в учебном процессе при преподавании учебных курсов по теории государства и права и отраслевым юридическим дисциплинам, в том числе по финансовому, банковскому праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в выступлениях автора на всероссийских научных конференциях: «Социально-экономические проблемы переходного периода» (Уфа-Нефтекамск, 7-8 июня 2002); «Роль права в развитии социально-экономических отношений в современной России» (Екатеринбург, 12-17 мая 2003); «Башкортостан и Россия: историко-правовые аспекты» (Уфа, 5 декабря 2006),
Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедр теории и истории государства и права Башкирского государственного университета и
Российского государственного торгово-экономического университета. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора.
Выводы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания учебных курсов по финансовому и банковскому праву в Башкирском государственном университете.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав, подразделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие и особенности экономической функции федеративного государства. Общая характеристика
Содержательная характеристика экономической функции федеративного государства до сих пор в отечественной правовой науке не разрабатывалась. Традиционно предметом обсуждения была экономическая функция государства вообще, однако ее специфика для федеративных государств не исследовалась. Необходимость детализации данной категории возникла лишь как результат новых подходов к регулированию экономики.
Внедрение рыночных институтов в экономические отношения хозяйствующих субъектов, наряду со значительным ростом их числа и появлением разнообразных организационно-правовых форм, создало объективные предпосылки для трансформирования границ государственного регулирования. Изменения в государственном регулировании экономической сферы были вызваны также либерализацией внешнеэкономической деятельности, развивающейся интеграцией России в мировое экономическое хозяйство, установлением самостоятельного экономического статуса субъектов федерации, потребностями реализации социальной защиты экономически слабых социальных слоев и групп населения, необходимостью правового обеспечения эффективных форм экономического взаимодействия Российской Федерации с составляющими ее субъектами.
В процессе функционирования государства оказывается целенаправленное воздействие на различные сферы жизни, общественные процессы и связи. Выполняя определенные функции, государство посредством проводимых реформ, преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов, их динамику, направленность. Осуществление конкретных функций может стабилизировать развитие общества, оказывать созидательное влияние, так и усиливать его кризисное состояние .
Российская правовая доктрина как обязательный элемент выделяет экономическую функцию государства, которая появляется на самых ранних этапах развития государства. Содержание экономической функции государства развивается и изменяется под воздействием различных факторов. Как подчеркивалось, появление тех или иных новых функций, развитие их содержания на различных тапах развития государственности конкретных обществ не имеет строго определенного причинно-следственного характера, не жестко детерминировано формой государства. Вместе с тем, более или менее причинная-.зависимость все же характеризует те функции государства, которые представляют собой важнейшие направления деятельности государства в определяющих областях его существования: в экономической, политической, социальной и иных . В контексте нашего исследования мы выдвигаем гипотезу о наличии особенностей у экономической функции современного федеративного государства.
Определить содержание экономической функции федеративного государства целесообразно в связи с более детально разработанной категорией «функция государства», а также «экономическая функция государства». Понятие «функция государства» прочно вошло в литературу, однако, до сих пор не получило единообразного толкования. Еще в 1968 г, Л.И. Загайнов насчитывал «до полутора десятков определений функций государства»3» Не стало их меньше и сейчас.
В 60-ё годы в рамках отечественной юридической науки получило довольно широкое распространение представление о функциях государства как о предметно-политической характеристике содержания его деятельности . Еще раньше названного варианта трактовки функции государства в западной, а отчасти и в отечественной юридической литературе широко допускалось . их отождествление как основных направлений деятельности государства с самой его деятельностью. Наиболее ярко это прослеживалось, например, в работах Г. Кельзена при рассмотрении деятельности государства как «чисто юридического феномена», сугубо юридического лица и как своеобразной корпорации. Помимо названных примеров понимания и трактовки функций государства по этому вопросу существуют и иные.
В частности, понятие функций иногда ограничивается представлением об основных направлениях деятельности государства лишь «по управлению обществом» или, наоборот, расширяется путем определения функции государства как особого механизма государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом.
Такие подходы иногда встречают возражения, так как в первом случае невольно упускаются из поля зрения возможность и реальность воздействия государства на общественные отношения не только в связи и по поводу управления обществом, но и в связи с управлением и регулированием экономики; его воздействием на международные экономические, политические и иные отношения. Во втором же случае, как отмечалось, может произойти попытка смешения функций государства в целом с функциями его механизма, нередко понимаемого как система государственных органов, как аппарат государства1.
Функции также определяют как основные направления деятельности государства Цо решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в функциях проявляется, сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение2. Функция государства - это рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства на определенном направлений и и обеспечивающие ее средства и способы . Объяснить функции государства -значит объяснить стоящие перед ним задачи и способы их осуществления ,
Наличие различных точек зрения и подходов к рассмотрению и определению функций государства является вполне понятным, учитывая сложность и многогранность рассматриваемой сферы- Имеющиеся определения понятия «функция государства» можно условно свести к таким, которые трактуют их как: механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения; основные направления деятельности государства; выражение социального назначения государства; предмет и содержание деятельности государства на определенном направлении; отражение целей, задач государства и способов их осуществления.
Существенными признаками функций государства являются:
1) устойчиво сложившаяся предметная деятельность государства в важнейших сферах жизни общества;
2) непосредственная связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется в функционировании государства;
3) направленность деятельности государства на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе;
4) особые формы реализации функций государства (правовые и организационные), обусловленные применением специфических методов управления, в том числе властно-принудительных3.
Представляется .целесообразным более детально исследовать теоретические взгляды на экономическую функцию государства для того, чтобы выделить для нее специфику в условиях федеративного государства. В целом, анализ существующих воззрений на экономическую функцию государства дает основания считать, что как у экономистов, так и у правоведов отсутствует ясность относительно содержания экономической функции государства на современном этапе»
Современная экономическая литература исходит из признания господствующего положения и определяющего влияния экономической подсистемы на все прочие общественные подсистемы, такие как государство, мораль, право, культура и др. Считается, что государство призвано обеспечить сбалансированное развитие всех подсистем общества. Исходя из этого, выделяют ряд основных направлений действий государства в сфере экономики:
во-первых, согласование действий всех членов общества и социальных групп в форме установления правовых рамок в экономике;
Принципы осуществления экономической функции федеративного государства
Под принципами в юридической науке понимают закрепленные в действующем законодательстве основополагающие начала, требования и руководящие идеи, выражающие сущность норм и главные направления государственной политики в области правового регулирования соответствующих общественных отношений, отражающие сущность права как специфического социального регулятора» Принцип означает буквально основу, первоначало, исходное положение какого-либо явления1.
Принятая в науке теория правовых принципов сводится к двум моментам: 1) принцип права - это основополагающая идея, исходное (определяющее) начало; 2) принцип права - это идея (начало), тем или иным образом выраженная в праве. Конечно, не всегда принцип может быть закреплен в норме права, принцип может выводиться или следовать из правовых норм. Однако важно то, что принципы выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, они служат ориентирами для правотворческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности. От степени проработанности и соблюдения принципов напрямую зависит уровень эффективности той или иной деятельности. Принципы фиксируются преимущественно в конституциях, либо в важнейших законах.
Изучение принципов экономической функции федеративного государства является отнюдь не праздным вопросом, имеет большое практическое значение. В настоящее время крайне актуальным становится изменение отношения к принципам и к их роли в правовом регулировании экономики. Конституционные принципы рыночной экономики образуют основы экономического строя России. Поэтому российские исследователи конституционного права стали уделять большое внимание конституционным аспектам экономических отношений , хотя до настоящего времени это научное направление развивалось в основном усилиями западных экономистов.
Одним из создателей конституционной экономики является американский ученый Джеймс Бьюкенен, нобелевский лауреат по экономике. Изучая функции государственных финансов и проблемы регулирования цен, Дж. Бьюкенен пришел к выводу, что политический и экономический успех страны заложен в различных законодательных актах и, в первую очередь, в конституции. Конституционные правила, по его мнению, формируют политические и экономические результаты или затрудняют их достижение2. Нобелевскую премию в 1986 г, он получил за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений.
До недавнего времени в нашей стране конституционные и правовые принципы рассматривались как руководящие идеи, роль которых сводилась к тому, чтобы служить ориентиром доя законодательного органа. Сейчас же знать и применять конституционные принципы необходимо не только законодателям, судьям, но и органам исполнительной власти, принимающим различные экономические решения Ф
Особенностью экономической функции федеративного государства является то, что она основана на принципах, характеризующих закономерности действий государственных органов федерации в процессе регулирования экономической деятельности.
Принципы осуществления экономической функции федеративного государства до настоящего времени не были предметом специального рассмотрения в правовой литературе. Внимание ученых было сосредоточено на иных проявлениях принципов, например, на принципах права, принципах правотворчества, принципах налогообложения, построения налоговой системы, принципах организации ц деятельности государственного аппарата, на принципах финансовой деятельности государства и т.д.
В научной литературе значительное место отводится теоретическому анализу влияния конституционных принципов на формирование правоотношений в конкретной области Так, подчеркивается, что конституции разных стран как юридические конструкции могут не только способствовать экономическому росту, но и сдерживать его, сохраняя в неприкосновенности отжившие или недейственные социально-экономические формы и отношения , В качестве проблемы указывается недостаточная урегулированность конституционных основ налоговых, бюджетных и межбюджетных отношений, которая может способствовать и, очевидно, в условиях России способствует нарастанию кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием производительных сил в отдельных регионах4. Наиболее близко к изучению принципов экономической функции федеративного государства подошли исследователи принципов регионального правотворчества, авторы работ в сфере так называемого регионального экономического права1, а также аналогичное направление можно заметить в проекте федерального закона «О принципах федеративных экономических отношении в Российской Федерации» .
В качестве принципов должны выделяться наиболее существенные начала и закономерности той или иной деятельности, так как чрезмерное количество принципов создаст неопределенность в приоритетах, что в целом понизит эффективность управления, поэтому, как справедливо заметили древние, «Principia поп sunt multiplicanda praeter necessitafem»3.
Согласование интересов федерации и субъектов как основа реализации экономической функции федеративного государства
Для полного и объективного понимания сущности экономической функции федеративного государства важно исследовать такое явление, как интересы субъектов федерации и интересы федерации в целом, и с тем обстоятельством, что их сочетание является необходимым условием экономической деятельности в федеративном государстве.
Проблема интересов в праве всегда остро воспринималась юристами. Роль интересов в жизни общества была отмечена еще домарксистской наукой. И в более позднее время отмечалось, что без анализа интересов нельзя надеяться на успешное исследование механизма воздействия права на общественные отношения. Особое значение имеет воздействие интереса на механизм правообразования и правореализации. Интересы безосновательно отождествлять с целями, однако, они тесно взаимосвязаны между собой. Сущность права в целом, прежде всего, оценивается с позиций воплощенных в нем интересов и воли субъектов как индивидуальных, так и коллективных1.
Действительно, объективированная в праве воля есть не что иное, как выражение интересов. Интересы же, выявляемые в познавательном процессе как осознанные общественные потребности, позволяют не только формировать правовые цели и правовые средства их достижения, благодаря интересам в реализацию права реально включаются люди, группы, коллективы, социальные общности2. Понимание права как своего рода юридического консенсуса предполагает согласование, поиск и официальное признание нормативной меры социальных договоренностей и компромиссов1.
Юридическая доктрина последовательно утверждает императивы права как установления государства, как выражения публичного интереса. Раньше говорилось о воле господствующего класса, теперь - о согласованности интересов2. Но всегда "сущее" и "должное" существуют как парные категории3.
Современное политическое и социально-экономическое развитие нашей страны постепенно делает все более осязаемым то обстоятельство, что сам по себе переход к рыночной экономике не сможет автоматически создать в России условия для интенсивного развития промышленности, для обеспечения условий равномерного развития всех российских регионов, для повышения жизненного уровня населения. Одной из важнейших проблем нового периода построения натиего государства стана организация эффективного взаимодействия элементов федерации между ними и центром.
Анализ литературы по проблемам правового регулирования экономики с очевидностью демонстрирует тот факт, что согласование интересов федерации и субъектов как основной принцип реализации экономической функции федеративного государства до настоящего времени по существу не было предметом, исследования правовой науки, несмотря на то, что рассмотрение выражения и закрепления различных аспектов проблемы интересов в праве встречается, в том числе и в правовой литературе недавнего времени ,
Еще известный германский юрист Р.Иеринг в книгах «Интерес и право» и «Борьба за право», вышедших в конце XIX века, доказывал, что цель права заключается в уравновешивании интересов . в обществе, в нахождении компромисса между ними1.
Действующее нормативно-правовое регулирование все больше ориентируется на данную задачу. Все настоятельнее звучит тема необходимости согласования интересов федерации и субъектов. Так, например, в ряде официальных документов отмечается, что для достижения общенациональных целей независимо от уровня социально-экономического развития регионов необходимо сосредоточиться на решении таких задач, как содействие межрегиональной координации в области экономической политики, в том числе на выработке механизмов совместного участия в разработке программ социально-экономического развития регионов2. Необходимо ввести в практику федеральных органов исполнительной власти подготовку ежегодных докладов по оценке эффективности исполнения субъектами Российской Федерации делегируемых полномочий3.
Вместе с тем проблема изучения и правового опосредования публичных интересов федерации и субъектов в экономике не рассматривалась с точки зрения теории государства и права, поэтому отсутствуют предложения теории для правоприменительной практики по правильной организации взаимодействия федерации и субъектов.
Проблема правового закрепления интересов отдельных субъектов весьма наглядно проявляется в сфере экономической деятельности. После распада Союза ССР и коренного изменения природы общественных отношений иными становятся сами субъекты - властные и экономические институты - и, соответственно, их интересы и связи. Теперь одной стороной выступают законодательные органы и органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, которые мы объединяем понятием «органы публичной власти». Другую сторону представляют экономические субъекты разных форм собственности - казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества кооперативы, индивидуальные предприниматели. Правовой статус первых установлен в известных законах и в Положениях об органах исполнительной власти, уставах местного самоуправления, вторых- в федеральных законах о видах экономических субъектов и уставах. Правовое сотрудничество органов власти и экономических субъектов регулируется также множеством тематических законов и подзаконных актов, а также технико-юридическими нормами1- Особенностью современной ситуации является относительно недавно сформировавшийся нормативный слой, определяющий экономический правовой статус субъектов федерации и соответственно,.их интересы и взаимосвязи.
Представляется, что наиболее значимым направлением государственной работы, тем полем, на котором должен сосредоточить максимальные усилия законодатель, является обеспечение согласования интересов федерации и субъектов федерации при построении системвд экономических отношений в стране. Это необходимо и с точки зрения общих интересов, и с точки зрения интересов отдельных общностей.
Часто «общее благо» рассматривается как публичный интерес, как критерий баланса между публичным и частным интересами. Публичный интерес трактуется как то, в чем общество, его социальные группы видят определенную ценность, которая удовлетворяет материальные, духовные, эстетические, иные потребности и подлежит вследствие этого защите в установленном законом порядке2. По мнению Ю.А. Тихомирова, публичный интерес не. совпадает с государственным интересом3. При объяснении публичного интереса ученый дает ему более широкую трактовку, называет его родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Он считает его общественным интересом, исходит из назначения государства — служить гражданскому обществу, защищать его интересы и интересы частных лиц.
Компетенция органов власти, регулирующих экономическую деятельность в федеративном государстве
Экономическую функцию государства осуществляют уполномоченные на то органы государственной власти, наделенные особой компетенцией, В России к числу указанных органов относятся те, для которых реализация экономической функции государства составляет часть их компетенции или является специальной.
В настоящее время в свете проведения административной реформы предусматривается новый механизм управления по результатам. Особый интерес вызывают вопросы, решение которых повлияет на разграничение деятельности органов исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов .
В федерациях государство продолжает служить решению «общих дел» и упорядоченности отношений в социально асимметричном обществе. С одной стороны, функции государства отражают его природу как необходимого для любого общества политического института, с другой - его асимметрию1. В федерациях (а это примерно 1/8 часть всех государств в мире) проблема соотношения федеративного и «субъектного» управления стоит весьма остро и иногда порождает существенные противоречия, вплоть до требования о сецессии2. Поэтому, регулирование компетенции органов власти частей государства в сфере экономической деятельности составляет необходимую характеристику экономической функции федеративного государства.
Экономическая сфера является одним из наиболее явных примеров, где присутствует «тяготение» государства к установлению максимально унифицированных подходов в целях обеспечения единства государственного воздействия. Поэтому один из сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с тем, что субъект обычно стремится расширить границы собственной компетенции.
Имеется достаточное количество свидетельств о том, что формируется направление нормотворчества с более гибким подходом к решению компетенционных вопросов экономической сферы во взаимоотношениях федерации и ее субъектов. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 24 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году" отмечено, что осуществление функций государственной власти по-прежнему остается чрезмерно сконцентрированным на федеральном уровне3; Требуется дальнейшее расширение перечня федеральных полномочий, исполнение которых делегируется органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета. На федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации1. Принципиально новым подходом в концепции организации взаимоотношений федерации и субъектов стала постановка задачи перехода от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к мобилизации имеющихся ресурсов экономического роста. Это должно достигаться путем совершенствования межбюджетных отношений, направленного на стимулирование проведения реформ в регионах2.
К настоящему моменту, проблемы определения компетенции субъектов в экономической сфере не только ставятся в программных документах, но и находят свое отражение в законодательстве, и, в целом, этому направлению -урегулированию экономических взаимоотношений федерации и субъектов, уделяется заметное внимание государственных органов. Ситуация, сложившаяся в области законодательного регулирования компетенции государственных органов различного уровня в корне отличается от той, что была еще несколько лет назад. Были приняты важные федеральные законы: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"4 и другие, причем многие законы уже претерпели существенные изменения. В свое время была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления1. После того, как 16 июля 2004 г. этот Указ утратил силу, была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления- Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 г, N910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" положил начало созданию межведомственной рабочей группы по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления.
Каким же образом должно производиться разграничение компетенции органов государственной власти федерации и ее субъектов, имея ввиду, что эта деятельность должна происходить под единым «флагом» общероссийских экономических задач и приоритетов?
Термин «компетенция» происходит от латинского competere -добиваться, соответствовать, подходить. В новейших научных исследованиях компетенция определяется как совокупность установленных нормативно-правовыми-актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, атакжелиц, осуществляющих управленческие функции2.
Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенциоиным элементам относятся:
а) нормативно установленные цели;
б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;
в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий .
