Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМНОЙ ОБЛАСТИ
1.1. Научные основы информационно-правового обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации 8
1.2. Виды информации, используемой в законодательной деятельности 19
ГЛАВА II ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
2.1. Информационно-правовые отношения в законодательной деятельности . 33
2.2. Характеристика информационно-технологической (под)системы законодательной деятельности 58
ГЛАВА III ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Тенденции развития информационно-правового обеспечения законодательной деятельности на базе использования специальных методов интеграции экспертного знания в правообразование 81
3.2. Перспективы развития нормативного правового регулирования информационных отношений в законодательной деятельности 93
3.3. Эффективность информационно-правового обеспечения законодательной деятельности (метод оценки) 104
Заключение 120
- Научные основы информационно-правового обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации
- Информационно-правовые отношения в законодательной деятельности .
- Тенденции развития информационно-правового обеспечения законодательной деятельности на базе использования специальных методов интеграции экспертного знания в правообразование
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Законодательная деятельность является ключевым и одним из наиболее значимых по своим социальным последствиям видом деятельности Российского государства.
Вопросы совершенствования законодательной деятельности и повышения качества законов особенно актуальны для современной России. Изменения направления развития правовой системы, получившие мощный импульс десять лет назад, необходимо сопряжено с актуализацией целого комплекса проблем, пребывавших в латентном состоянии, либо не существовавших вовсе. Особую значимость приобретает необходимость соответствия законодательного регулирования требованиям формирования новых общественных отношений, повышение эффективности принимаемых актов.
Одним из путей повышения эффективности законодательной деятельности является совершенствование информационно-правового обеспечения правотворческих решений. Это достигается, в частности, путем предоставления законодателю достоверной, полной и своевременной информации, собранной и обработанной на основе современных компьютерных и иных информационных технологий.
Информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности существенно зависит от развития и совершенствования теории и методологии выработки и принятия правотворческих решений. В этой связи возрастает актуальность комплексной теоретической разработки данной проблемы.
Степень научной разработанности темы. Теоретическая основа исследования. Некоторые проблемы информационно-правового обеспечения законодательной деятельности рассматриваются в рамках таких научных дисциплин, как информационное право и правовая информатика. В данной работе данная проблема рассматривается с позиций общей теории, методологии и социологии права, которые формируют свое видение исследуемой темы - с более широких позиций и с применением таких понятий, как закон, право, правотворчество, правовая информация и ряда других. При этом автор исходит из того, что законодательная деятельность представляет собою деятельность Российского государства по подготовке, принятию и изменению законов. Она опирается на принципы законности, гласности, демократизма, профессионализма и планирования.
Проблемам информационно-правового обеспечения законодательной деятельности посвящен ряд исследований. Среди них работы Ю.М.Батурина, ИЛ.Бачило, С.В.Бородина, А.Б.Венгерова, О.А.Гаврилова, В.В.Глазырина, В.Б.Исакова, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, И.В.Котелевской, В.А.Копылова, В.Н.Кудрявцева, Е.В.Куманина, В.В.Дапаевой, А.В.Морозова, С.С.Москвина, В.И.Никитинского, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, И.С.Самощенко, Е.М.Савельевой, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфиной и других.
В качестве объекта научного исследования в диссертационной работе избрана законодательная деятельность в Российской Федерации; в качестве предмета исследования - информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы - разработка методологии, методик и рекомендаций по развитию информационно-правового обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации.
Для достижения названной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
- исследовать правовые основы развития информационно правового обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации;
- систематизировать виды информации, используемой в законодательной деятельности;
- проанализировать информационные процессы, объективно существующие в законодательной деятельности и информационно-правовые отношения субъектов законодательной деятельности;
- исследовать функционирующую в современных условиях информационно-технологическую подсистему законодательной деятельности;
- предложить пути и основные направления перспективного развития информационно-правового обеспечения законодательной деятельности;
разработать предложения по развитию нормативного правового регулирования информационных отношений, возникающих в законодательной деятельности;
- предложить методы оценки эффективности информационно- правового обеспечения законодательной деятельности.
Методологической основой исследования являются методы материалистической диалектики, общие приемы анализа и синтеза, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, системный, функциональный и алгоритмический подходы, метод моделирования, математические методы.
Нормативной базой исследования являются: Конституция РФ, базовый Федеральный закон от 25 января 1995 г «Об информации, информатизации и защите информации», иные федеральные законы, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, региональные и ведомственные акты по вопросам информации и информатизации.
Эмпирической базой исследования являются: документы и материалы к законопроектам; статистические данные; виды и способы предоставления субъектам законодательной деятельности информационных ресурсов; практика применения современных информационных технологий; механизмы и средства информационного взаимодействия субъектов законодательной деятельности между собой и с другими (внешними по отношению к законодательному процессу) субъектами правовой системы.
В работе учтена практика применения компьютерных технологий на федеральном и региональном уровнях (в частности в работе Федерального Собрания РФ, во многих Министерствах и ведомствах юридического профиля).
Научная новизна диссертационной работы состоит в теоретическом анализе проблем информационно-правового обеспечения законодательной деятельности и разработке конкретных предложений по совершенствованию и оптимизации этого вида юридической работы. В работе предложена системная классификация видов информации, используемой в законодательной деятельности. На основании методик работы с информацией разработана специфическая для законодательной деятельности методология интеграции экспертного знания в информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности. Разработаны предложения по оптимизации и формализации документооборота законодательного процесса. Предлагаются методы оценки эффективности информационного обеспечения законодательной деятельности.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Социальная эффективность действия закона существенно зависит от уровня информационно-правового обеспечения законодательной деятельности.
- Центральным вопросом является определение видов нормативно-правовой и социальной информации и специфических способов работы с информацией, используемой в законодательной деятельности, достижение ее полноты и своевременности.
- Существующее информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности не удовлетворительно. Необходимо внедрять новейшие методики, направленные на развитие информационной подсистемы законодательной деятельности, в частности и методов компьютерной обработки информации.
- Развитие информационно-правового обеспечения законодательной деятельности в ближайшей перспективе может определяться применением таких перспективных методов работы с информацией как социально-правовое моделирование и метода интеграции концепций экспертов.
Необходимо совершенствовать существующие информационно-правовые отношения, возникающие в законодательном процессе. Развитие информационно-правового обеспечения законодательной деятельности требует соответствующего развития нормативного правового регулирования. Предлагается ряд практических рекомендаций.
Оценка эффективности информационно-правового обеспечения законодательной деятельности является важным показателем, характеризующим деятельность субъекта принятия правотворческого решения, а с другой стороны - эффективность функционирования информационной подсистемы законодательного процесса. В связи с этим в работе предлагаются количественные методы оценки эффективности данного рода деятельности.
Научные основы информационно-правового обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации
На современном этапе развития российского общества, характеризующемся сложными и противоречивыми процессами в социально- экономической и государственно-правовой сферах, большинство российских правоведов - как теоретиков, так и практиков - сходятся во мнении, что на сегодняшний день наиболее слабым звеном законодательной деятельности является практически общепризнанный факт низкого социально-правового качества законов, а также неспособность законодателя обеспечить необходимую степень согласованности социальных интересов в рамках правообразующего интереса1. (Так, например, по данным аналитиков Государственной Думы ФС РФ, более 50% общего числа отклонений законов Президентом РФ (вето Президента) вызвано низким качеством подготовки законопроектов2.) В этой связи уместно говорить и о том, что одним из важных направлений совершенствования законодательной деятельности можно рассматривать развитие ее информационно-правового обеспечения как фундаментального звена систем поддержки принятия решений в законодательной деятельности. Минуя вопросы информационно-правового обеспечения, либо уделяя им недостаточно внимания, невозможно надлежащим образом обеспечить учет объективных социальных потребностей в законодательной деятельности -непременного условия построения гражданского общества, суть обязанности государства, провозгласившего себя правовым (чЛ ст.1 Конституции РФ).
Продуманная система информационно-правового обеспечения крайне важна для государственного управления: «налаженный процесс сбора и обработки информации дает возможность выявлять назревшие проблемы, правильно намечать пути их решения» 1. Теоретическое осмысление и соответствующее практическое развитие информационно-правового обеспечения законодательной деятельности должно способствовать более глубокой и всесторонней разработке проектов законов - способствовать принятию законотворческих решений, которые должны быть обоснованными, конкретными, опираться на социально-правовые реалии.
Под информационно-правовым обеспечением законодательной деятельности будем понимать комплекс мер по сбору, обработке, накоплению, хранению, поиску, распространению (предоставлению) информации, предназначенной для удовлетворения (информационных) потребностей субъектов, непосредственно и/или опосредовано участвующих в законодательном процессе.
С учетом положений общей теории систем и теории права информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности представляет собой целостную систему элементов. Можно использовать также термин «подсистема», которая взаимодействует с другими подсистемами (такими, как кадровое и финансовое обеспечение, нормативно-правовое обеспечение и др.).
В понятии «система информационно-правового обеспечения законодательной деятельности» можно выделить два аспекта:
1) фактический (процессы получения информации, информатизация, формы доступа к информации, компьютерные технологии и др.);
2) юридический - правовое опосредование данных процессов.
Так, в процессе законодательной деятельности формируются информационные потребности субъектов законодательной деятельности. Для удовлетворения этих информационных потребностей на законном основании должны быть сформированы соответствующие информационные ресурсы. Основной задачей развития информационно-правового обеспечения законодательной деятельности является создание (информационно-правового) механизма обеспечения информационных потребностей субъектов законодательной деятельности, возникающих в процессе планирования законопроектных работ, при создании законопроекта, работе над проектами законов.
С позиций теории управления законодательную деятельность можно рассматривать как процесс принятия решений на основе переработки информации4. С этой точки зрения информация связывает в рамках законодательной деятельности палаты Федерального Собрания между собой; с другими федеральными органами власти; с органами власти субъектов Федерации; с обществом и т.п. Анализируя значение и функции информационных процессов в механизме действия права, О.А.Гаврилов указывает на существование двух основных информационных потоков в механизме правового регулирования: «Первый - это информация, протекающая сверху вниз, от управляющих органов - субъектов государственного управления — к управляемым органам - объектам управления. Она содержит управленческие решения и имеет директивный характер. Сюда входят правовые нормы. Согласно терминологии кибернетики, это информация прямой связи. Второй - это информация, протекающая снизу вверх, от управляемых органов к управляющим органам - субъектам управления. Он содержит данные о состоянии управляемых объектов и имеет отчетный характер. Сюда входит, например, статистическая информация. Согласно терминологии кибернетики, это информация обратной связи».
Информационно-правовые отношения в законодательной деятельности .
Информационно-правовые отношения субъектов законодательной деятельности формируются в соответствии с нормами действующего законодательства и отражают различные процессы и процедуры законопроектной деятельности, связанные с производством, распространением и использованием информации.
Процессуальные вопросы законодательной деятельности и соответствующие им информационно-правовые нормы52 главным образом отражены в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации53 и частично представлены в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации54. Тем не менее в регламентах парламента вопросы информационного обеспечения законодательного процесса не выделены в отдельный раздел. Следует согласиться с О.А.Гавриловым, указавшем, что «в регламентах парламента целесообразно выделить раздел «Информационное обеспечение законодательного процесса», в котором закреплены виды информации, способы ее использования на разных стадиях, процедуры применения ЭВМ»55. При этом, как указывает И.В.Котелевская, «Обосновывая информационное обеспечение законодательного процесса, следует выяснить и соотношение его с информацией для всей деятельности парламента. А она, как известно, включает в себя такие виды, как законодательную, распорядительную, контрольную и организационно-учредительную. При всем сходстве и взаимосвязи основных видов информации, необходимой для деятельности Федерального Собрания в полном объеме и во всем ее многообразии, для законодательной деятельности нужен свой массив информации. Аналитической, расчетной, прогнозной, сопоставительной - по характеру, политической, экономической, социальной, управленческой, экологической и др. - по видам и содержанию, более укрупненной, концентрированной по форме и источникам. Пока этого, к сожалению, нет» б.
Порядок опубликования и дата вступления в силу на территории России федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания определяется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994г.57
Вопросы участия субъектов права законодательной инициативы в законодательной деятельности и вопросы соответствующего информационного взаимодействия регламентируются федеральными законами, регулирующими общий порядок деятельности соответствующих органов государственной власти, и их регламентами, другими нормативными актами. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 r.5g содержит нормы, регламентирующие участие Правительства РФ в законодательном процессе, в Регламенте Правительства РФ59 ряд информационных документов указан в разделе «Планирование законодательной деятельности» (концепция законопроекта, программы, планы законопроектной деятельности и др.).
Информационно-правовое взаимодействие субъектов права
законодательной инициативы в законодательном процессе регулируется рядом нормативных актов: Указами Президента РФ от 9 марта 1996 г. №351 «О полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ» ; от 13 апреля 1996 г. №549 «Об утверждении положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе»61; от 15 января 1998 г. №24 «Об объединенной комиссии по координации законодательной деятельности» ; Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. №234 «Об утверждении положения о полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ и Конституционном Суде РФ»63, отменившем ранее действовавшее Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. №1536 «О совершенствовании взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ»64 и др. Все эти нормативные правовые акты направлены на повышение эффективности законодательной деятельности посредством развития и укрепления информационного взаимодействия субъектов законодательной деятельности, на обеспечение скоординированности и планомерности процессов развитии законодательства, обеспечение необходимого взаимодействия в законодательной деятельности различных ветвей власти.
Тенденции развития информационно-правового обеспечения законодательной деятельности на базе использования специальных методов интеграции экспертного знания в правообразование
Одним из важнейших методологических принципов развития информационно-правового обеспечения законодательной деятельности может служить сформулированное Р.О.Халфиной практическое наблюдение: «При определении компетенции органов различных уровней существенное значение имеет та информация, которая может быть воспринята и использована на каждом из уровней. Для всех звеньев необходимо установить оптимальный объем информации, необходимой для решения вопросов в процессе выполнения функций данного звена. При этом избыток информации препятствует принятию оптимального решения, также как и ее недостаток. Избыток информации может служить основанием для того, чтобы на основе случайно вырванных из общего потока информации сведений принимались необоснованные решения» . Так, в существующей информационно-технологической подсистеме законодательной деятельности представлен обширный справочно- информационный фонд, использование которого вне привлечения специалистов-аналитиков непосредственно субъектами принятия правотворческого решения, на наш взгляд, затруднительно. Можно, следовательно, говорить и о том, что существующий формат информационно-правового обеспечения нуждается в концептуальном переосмыслении в направлении развития специфических средств и методов работы с информацией, которые, в свою очередь, должны определяться и согласовываться с решением задач планирования государственной социалъно-экономической политики.
Авторы работы «Информационное обеспечение государственного управления», анализируя стратегию парламентской деятельности, вьщеляют следующие аспекты, существенные для систематического развития информационной системы законодательной деятельности : 1) анализ целей развития государства на перспективу, на основе которого может быть сформирована база данных (знаний), содержащая «желаемые» состояния государства; 2) формирование и анализ перечня актуальных проблем, которые необходимо решать для достижения поставленных государством целен, причем эти данные должны быть представлены в виде базы знаний, содержащей т.наз. «паспорта проблем»; 3) ранжирование проблем по очередности разработки соответствуюпщх законопроектов; 4) планирование законопроектной работы и создание соответствующих баз данных; 5) разработка системной технологии законопроектной работы; 6) контроль качества законопроектов, в том числе и по результатам применения законов151.
Среди наиболее перспективных методов работы с информацией в законотворческой деятельности на сегодняшний день, по-видимому, следует признать расширение интеграции экспертного знания в поддержку принятия решений в законодательной деятельности: использование возможностей социально-правового моделирования, применение метода интеграции товдепций экспертов. На более отдаленную перспективу можно предположить разработку и применение специализированных экспертных систем для поддержки принятия решений в законотворческой деятельности.
Рассмотрим, далее, более подробно спектр возможностей и границы применения методов моделирования в решении задач законотворчества, а также активно разрабатываемый социологами метод интеграции концепций экспертов и перспективы его применения в механизме информационного обеспечения законодательной деятельности.
Моделирование.
В прошлые десятилетия юридическая наука выполнила немалую работу по адаптации метода моделирования для решения правовых задач (работы В.П.Казимирчука, О.А.Гаврилова, В.А.Леванского и др.) Методы моделирования могут найти применение в качестве весьма эффективных средств поддержки принятия законодательных решений как при оценке предлагаемого проектом нормативного правового акта регулирования по существу, так и при формально-юридическом анализе текста акта1 ".
Сама структура нормы права подразумевает возможность построения модели механизма ее реализации, однако, на практике выявление функциональной полноты нормы права весьма затруднительно, а зачастую невозможно. Более того, факт отсутствия гипотезы или санкции в норме права для современного российского законодательства отнюдь не является чем-то исключительным. На сегодняшний день можно утверждать, что более эффективным для целей юридико-технического анализа стало бы привлечение в качестве экспертов по проектам актов практикующих адвокатов, судей, представителей прокуратуры, которые ежедневно на практике должны принимать решения о применении той или иной нормы.
