Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования
1. Историография вопроса 14
2. Современное состояние разработки темы 43
3. Понятие государственно-правовой трансформации 52
Глава 2. Процесс государственно-правовой трансформации в современной России .
1. Стадии государственно-правовой трансформации 62
2. Реформаторские и нереформаторские процессы изменений государственно-правовой системы 72
3. Роль реформирования в становлении правового государства 81
Глава 3. Механизм государственно-правовой трансформации в современной России .
1. Институты власти и государственно-правовая трансформация 118
2. Процедуры управления государственно-правовой трансформацией 131
3. Итоги и перспективы процесса государственно-правовой трансформации 140
Заключение 156
Библиографический список 159
- Современное состояние разработки темы
- Реформаторские и нереформаторские процессы изменений государственно-правовой системы
- Процедуры управления государственно-правовой трансформацией
- Итоги и перспективы процесса государственно-правовой трансформации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России вокруг проблемы государственно-правовой трансформации сложились две позиции. Первая исходит из представлений о незавершенности процесса трансформации, вторая – из представлений о его несостоятельности. Указанные позиции влияют на возможность/способность реализации идеи правового государства как целевой функции трансформационного процесса. Проведение в жизнь конституционных основ правового государства (нормативно-правового, гуманитарно-правового, институционально-правового компонентов) зависит, в свою очередь, от консолидации демократического режима, реформирования политической системы, конституционной модернизации правовой системы и процесса институционализации. Установление предметной и функциональной связи между данными факторами – это одновременно и возможность определения приемлемого вектора развития на пути к правовому государству. Исходя из этого, применение трансформационного подхода в изучении идеи и практики формирования правового государства актуально, так как он позволяет определить границы, основания и условия процесса государственно-правовых преобразований.
В современной России процесс государственно-правовых изменений столкнулся с таким феноменом, как «неопределенность перехода». Это потребовало введения в орбиту диссертационного исследования следующих актуальных вопросов. Является ли процесс государственно-правовой трансформации управляемым? Существует ли возможность посредством реформирования изменить траекторию движения процесса трансформации? Каково влияние факторов государственно-правовой трансформации на вопрос формирования правового государства? Правовое государство – обязательная конечная «точка прибытия» трансформационного процесса? Можно ли считать итоги трансформационного процесса в современной России завершенными или существуют иные перспективы развития? Основываясь «на таких характеристиках, как непредсказуемость системных перемен, незавершенность формируемой общественно-политической системы», процесс трансформации отражается и на специфике функционирования политических институтов и практик. Таким образом, актуально исследование динамики российской государственно-правовой системы, ее концептуальной стороны, факторов, а также процедур управления процессом трансформации.
Сегодня «кризис трансформации» не является уникальным свойством российского государства, диктуется конфликтная форма развития новой политической системе и ее институциональному механизму. Точное концептуальное описание и исследование современной государственно-правовой действительности без трансформационного подхода достаточно сложно. Главная причина в том, что современное политическое пространство сочетает в себе как элементы архаики, авторитарных тенденций в политическом режиме, электоральной и суверенной демократии, так и модерна, постмодерна. Все эти фундаментальные противоречия требует дополнительного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Реализация идеи правового государства в России выступает в научной работе базовой целью трансформационного процесса. Отдельные вопросы идеи правового государства освящены в научных трудах дореволюционных, советских и современных отечественных ученых-юристов, среди которых: С.А. Котляревский, А.Д. Градовский, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.И. Палиенко, Ю.А. Тихомиров, В.С. Нерсесянц, Н.Н. Деев, С.С. Алексеев, Р.З. Лившиц, Ю.М. Батурин, Б.М. Лазарев, В.Н. Кудрявцев, А.В. Корнев, Ф.М. Раянов, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Л.С. Мамут, Е.А. Лукашева, М.А. Краснов.
Общетеоретические основы трансформации политической системы в России раскрыты в работах В.В. Смирнова, Ю.А. Веденеева, Б.Г. Капустина, В.И. Пантина, В.В. Лапкина, Е.М. Авраамовой, И.И. Кузнецова, А.С. Мадатова, В.Я. Гельмана, А.Ю. Мельвиля, И.В. Левакина, В.А. Ядова. При этом некоторые авторы разрабатывают различные теории трансформации, а именно: теорию демократического транзита, социальной трансформации, политической модернизации.
Теоретические и практические аспекты трансформации изначально рассматривались зарубежными учеными, среди которых можно выделить: Д. Растоу, С. Хантингтон, Р. Роуз, Д. Шин, Ш. Берман, А. Браун, К. фон Бойме, Х. Линц, А. Степан, К. Оффе, М. Макфол, О. Каппелли, А. Пшеворский.
В исследовании также проанализированы вопросы изменения правового поля России (О.Е. Кутафин, О.В. Мартышин, Н.Я. Соколов, Л.А. Морозова, М.В. Баглай, В.А. Четвернин, И.М. Степанов, В.Б. Пастухов, Г.А. Белов, В.В. Киреев, В.В. Балытников, А.Н. Медушевский).
В свою очередь, вопросы институционализации как важного фактора процесса трансформации рассмотрены в работах многих отечественных и зарубежных ученых (Н.А. Баранов, В.А. Ачкасов, С.Г. Кирдина, А. Пшеворский, Д. Норт, С. Хантингтон, А. Круассан, В. Меркель).
Объект исследования. Объектом научной работы выступает процесс трансформации в современной России. При этом комплексно исследуется его государственно-правовой аспект, а именно: изменения политической системы и правового поля.
Предмет исследования. Предметом научной работы является идея правового государства с точки зрения границ, оснований и условий ее реализации, а также проблемы организации и функционирования государственной власти и политических институтов в современной России. Одновременно в диссертации предметом является и проблема трансформации основных компонентов правового государства, а именно: нормативно-правового, гуманитарно-правового и институционально-правового.
Цель исследования. Целью научной работы является комплексный анализ теоретических и практических проблем, поставленные процессом государственно-правовой трансформации в современной России, целевой функцией которого является правовое государство.
Задачи исследования. Для достижения вышеуказанной цели были поставлены следующие задачи:
-
анализ политики перехода к правовому государству в историческом контексте и рассмотрение современного состояния разработки темы;
-
исследование концептуальной модели процесса трансформации;
-
разработка предложений по ее совершенствованию, в том числе с учетом зарубежного опыта;
-
оценка степени реализации данной модели в российском законодательстве;
-
анализ правовых аспектов трансформационного процесса;
-
определение основных стадий процесса трансформации;
-
выявление факторов процесса трансформации;
-
исследование значения реформ в конституционной, административной и судебной сферах, а также их роль в становлении правового государства;
-
выявление процедур управления трансформационным процессом, а также анализ роли институтов власти.
Методология исследования. Для достижения цели научной работы и решения поставленных задач были применены следующие общенаучные методы.
1) Диалектический метод помог в исследовании рассмотреть некоторые стороны содержания правового государства и процесса трансформации в развитии, в постоянном движении, при этом внутренними импульсами развития являются противоречия разного уровня. Данный метод выдвигается в качестве способа познания государственно-правовых преобразований.
2) Исторический метод выявил исторические особенности генезиса трансформации политической системы и конституционно-правового поля Российской империи, СССР и современной России. С помощью указанного метода выявлены изменения компонентов правового государства.
3) Методы формальной логики (описание, классификация, анализ, синтез) позволили проанализировать многообразную особенность процесса государственно-правовой трансформации, рассмотрев его как целостность, разделяя на два аспекта (государственную и правовую), каждый из которых был исследован отдельно и комплексно.
4) Системно-структурный метод способствовал рассмотрению категории «государственно-правовая трансформация» как систему, которая имеет свою внутреннюю структуру. Показана связь государства и права, политики и закона при анализе государственно-правовых преобразований.
5) Функциональный метод выявил основные направления деятельности институтов власти и характеристики процедур управления.
6) Метод конкретно-социологических исследований помог проанализировать результаты социологических опросов (материалы Всероссийского центра изучения общественного мнения и Аналитического центра Юрия Левады).
7) Метод обобщения способствовал в исследовании резюмировать собранный теоретический, правовой и социально-политический материал, что позволило поставить всю проанализированную информацию о теме исследования на современную государственно-правовую «почву».
8) Институциональный подход позволил в исследовании проанализировать Конституцию РФ, нормативно-правовые и подзаконные акты, основанные на них политическую практику, формальные аспекты государственной политики, а также процесс функционирования законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, на которых базируется деятельность институтов власти.
Среди частнонаучных методов можно выделить следующие способы исследования.
1) Статистический метод позволил получить, обработать, проанализировать количественные данные о состоянии и динамике развития определенных государственно-правовых явлений.
2) Сравнительно-правовой метод показал через сопоставление сложный характер приживаемости зарубежных моделей государственно-правового развития. Данный подход позволил объяснить отличие трансформационного процесса в России от траектории изменений политико-правовой системы в странах Западной и Восточной Европы.
3) Формально-юридический метод использовался в процессе анализа нормативно-правовых актов, подзаконных актов и судебных решений.
4) Метод моделирования помог в процессе исследования государственно-правовых категорий (норм, институтов, функций и процессов) создать модели, т.е. идеальные воспроизведения в сознании объективно существующих объектов.
5) Трансформационный подход, составляющий основу методологии транзитологии, использовался как при анализе трансформации политико-правовой системы, так и при исследовании изменений конституционных основ правового государства.
Правовая основа и эмпирическая база диссертационного исследования. Правовую основу научной работы составили Конституция РФ, нормативно-правовые акты Российской империи, СССР и Российской Федерации, а также Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и Конституционного суда РФ.
Эмпирической базой исследования являются результаты политологических и социологических исследований, а именно: материалы Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Аналитического центра Юрия Левады (Левада-центр), научных конференций, а также Послания Президентов РФ Федеральному Собранию РФ (с 1995 г. по 2008 г.).
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации заключается в постановке самой проблемы, а именно: в исследовании правового государства как целевой функции процесса трансформации; рассмотрении предмета и объекта исследования в историческом аспекте и на современном этапе.
Таким образом, в ходе диссертационного исследования впервые:
1) в научный оборот введена категория «государственно-правовая трансформация»;
2) выявлены основные характеристики процесса государственно-правовой трансформации в современной России;
3) разработаны три модели государственно-правовой трансформации: концептуальная, нормативная и институциональная;
4) проведен анализ трансформации нормативно-правового, гуманитарно-правового, институционально-правового компонентов правового государства на различных исторических этапах;
5) разработана модель современного государственно-правового пространства, выявившая новый вектор политики перехода к правовому государству.
Основные положения исследования, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационного исследования также состоит в следующих положениях, выносимые на защиту.
1) Дано определение категории «государственно-правовая трансформация», под которой понимается политика перехода к новой государственно-правовой системе, направленная на установление демократического режима и конституционализма. Категориальный аппарат «государственно-правовая трансформация» имеет свой объект исследования, определенную классификацию, а также цель и методические процедуры ее реализации, между которыми существуют функциональная связь.
2) Рабочей гипотезой исследования поставлены такие вопросы, как: возможность/способность, завершенность/незавершенность перехода к правовому государству. Как известно, в транзитологии существует нехватка исторического подхода, который особенно требуется при рассмотрении такого исторически нагруженного института, как правовое государство. Такая постановка проблемы привела к применению трансформационного подхода к изменению компонентов правового государства на различных исторических этапах. Таким образом, исследовательский план исходит из двух вопросов: 1) какая последовательность политико-правовых событий привела к формированию конституционных основ правового государства в европейских странах; 2) что именно из данного опыта может быть полезным для анализа таких ситуаций в России. Такое различение этапов в политическом процессе зарубежных стран и способствует выявление ключевых институциональных схем и динамик.
3) При процессе трансформации возможность реализации конечной цели не может быть изначально предопределена. Причины отсутствия телеологической заданности заключаются в том, что «трансформация» является более сложным и менее изученным процессом изменения государственно-правового устройства, чем реформирование. На практике она не отвечает таким характеристикам, как: заданный характер развития, наличие цели, определенность перехода, целенаправленность изменения определенных социальных институтов, строгое соответствие законодательству. Таким образом, в диссертации сформулирована рекомендация относительно лишения категории «трансформация» статуса управляемой модели.
4) Теоретическое осмысление проблем перехода к правовому государству позволило выделить в подходах транзитологии две концептуальные ошибки: 1) представление о формировании правового государства как о стратегии, чей успех связан со снижением роли государственного строительства; 2) убеждение, что эта стратегия применима к политической системе России. Таким образом, изучение проблем трансформации в России не попадает под теорию транзитологии, которую можно применить к странам Западной, Центральной и Восточной Европы.
5) Разработанные модели государственно-правовой трансформации (концептуальная, нормативная и институциональная) связаны между собой функционально. Концептуальная модель трансформации в исследовании исходит из доктринальных аспектов реформирования, которые отвечают за теоретические схемы перехода и основаны на эмпирических данных. Данная модель отражена в законодательной базе (нормативная модель). За сферу разработки и принятия стратегических решений институтами власти в исследовании отвечает институциональная модель. От отсутствия разрывов между теорией, процессом и механизмом трансформации зависит результативность самого перехода к правовому государству. В диссертации метод моделирования указывает на способность управления трансформационным процессом, так как он ориентирован на результат. Таким образом, в исследовании впервые применены методические процедуры по отношению как к трансформации, так и к анализу правового государства (анализ государственно-правовой ситуации, прогнозирование, проектирование, планирование, принятие решений и управление по результатам).
6) Изменение авторитарных тенденций в политических режимах Латинской Америки и Южной Европы способствовали тому, что на материале этих трансформаций была создана конкретная модель, фиксирующая определенную траекторию перехода к правовому государству. Данная теоретическая модель указывала на последовательность стадий переходного процесса, в рамках которых происходили определенные преобразования. Анализируя тенденции государственно-правовых изменений, многие транзитологи воспринимают стадии российской трансформации в виде однолинейного вектора развития. Исходя из диссертации, указывается, что такое описание является ошибочным, так как траектории трансформации в России могут быть разными (циклические, волновые и др.). Таким образом, установлен новый вектор перехода к правовому государству, определивший и логическую последовательность фаз трансформации.
7) Замена парадигмы «трансформация» в исследовании парадигмой «модернизация»» – это возможность перехода к линейно-эволюционистскому видению государственно-правовых преобразований, что влияет и на эффективность процесса реформирования. В отличие от модернизации, трансформация характеризует правовое государство как политико-правовой институт, не достигший устойчивого состояния и обреченный на возвращение к исходному пункту. Таким образом, в диссертации установлено, что процесс трансформации имеет свои пределы. Это означает, что трансформационность российской государственно-правовой системы – это сохранение некой преемственной константы (сохраняющейся или воспроизводимой в любых формах).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического, методологического и аналитического инструментария для исследования процесса трансформации государственно-правовой системы России. Положения и заключения научной работы позволяют сделать предметом научных исследований новые аспекты теории трансформации, а также некоторые проблемы реализации идеи правового государства.
С практической стороны результаты исследования могут быть полезны юристам, политологам, политическим аналитикам и экспертам, а также транзитологам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные теоретические положения, выводы, научно-практические рекомендации по совершенствованию некоторых положений диссертации, полученные в результате исследования, нашли отражение в публикациях автора. Три научные статьи опубликованы в журнале «Актуальные проблемы российского права», включенного в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура диссертационного исследования. Работа выполнена в объеме, соответствующим требованиям ВАК Министерства образования и науки РФ. Структура научной работы определяется целью и задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии (списка научной литературы, списка нормативно-правовых актов) и приложения.
Современное состояние разработки темы
Дореволюционный этап. Раньше вместо понятия «правовое государство» использовались термины «законность» и «закономерность». Начальный концепт правового государства «Rechtsstaat» исходил из правового позитивизма, согласно которому государство - это высший источник права. Будучи переведенным как «правовое государство», оно привязалось к понятию «законность». Исходя из этого, правовое государство следует толковать как «государство, основанное на праве», где право играет ведущую роль в инициируемом государством реформировании. Отличие категории «Rechtsstaat» (правовое государство) от концепции «The Rule of Law» (господство права) приобрело политический оттенок. Следует понимать, что политическое начало всегда было и будет шире правового. Безусловно, «правовое государство - это правление посредством закона», но не «правление закона» . Причина в том, что категория «The Rule of Law» основывается на теории естественного права, согласно которой существует более высокий закон, чем просто санкционированный государством. Именно отсюда и пошла идеализация правового государства у некоторых отечественных ученых-юристов.
Парадоксально, но идея правового государства 19-20-х вв. получила наибольшую разработку в странах, где правового государства вовсе и не было (Германия и Россия). «Теория «Rechtsstaat» куда больше, нежели сложившаяся в русле обычного права концепция «The Rule of Law», способствовала упрочению самодержавной власти»1. В отечественной юридической литературе существует утверждение, что «концептуальная модель правового государства была разработана в России в начале 20-го века. Данный вывод связывали с трансформацией Российской империи в конституционное самодержавие» . Однако сам период становления идеи правового государства приходится на вторую половину 19-го века. Это был период проведения буржуазных реформ 60-70-х годов, которые были направлены на погашение революционной ситуации в стране.
Самодержавно-монархическое государство представляло собой традиционную концентрацию власти и унификацию разнородных способов ее функционирования (вотчина, церковь, крестьянский социализм, соборность и др.). Итогом стало превращение власти не просто в абсолютную, а в тотальную. Консолидация абсолютного самодержавия создавала препятствия для государственно-правового развития страны. Блокируя эндогенные источники развития, она облегчала использование экзогенных, что отвечало логике вторичной модернизации. Однако всякое государственно-правовое преобразование требовало санкции самодержца. Только он мог быть эффективным модернизатором, поэтому любые попытки прогрессивных перемен были заведомо непродуктивны. К началу 20-го века институты различного эволюционного возраста начали функционировать каждый в своем режиме. Социальные напряжения начали нарастать, делая дальнейшую трансформацию государственно-правовой системы необходимой, а более основательную модернизацию крайне важной.
Необходимость перехода к правовому государству в Российской империи, прежде всего, была вызвана кризисом как государственного строя, так и общественного. В дореволюционной России характеристики политической системы автократического характера обострили противоречие между потребностями национального развития и организацией государственной власти. Результатом стал институциональный кризис, а невозможность разрешить его эволюционным путем превратила его в кризис системный. Государственно-правовой кризис в дореволюционное время - это результат проводимой имперскими властями курса трансформации общества. Он был связан с незавершенностью реформирования, а также с тем, что самодержавная власть начала постепенно терять легитимность. Это и вызвало создание политических документов оппозиционного характера.
Один из них — это нелегальный политический документ оппозиционного земства «Ближайшие задачи земства»1. В указанном документе уже были зафиксированы основные признаки правового государства, а именно: верховенство закона, приоритет прав и свобод человека, верховенство представительного органа и др. Идеи о правопорядке, о политической свободе, о народном представительстве в трактовке земской оппозиции были направлены на обоснование политического участия буржуазных собственников. Справедливо замечено, что «буржуазия боролась с феодализмом и его абсолютистским государством не за абстрактное правовое государство, а за конкретное конституционное государство, руководимое буржуазным парламентом, волю которого она объявляла волей всего народа. Земцы-конституционалисты утверждали в общественном сознании общечеловеческие идеи о том, что государственная власть принадлежит не одному лицу - монарху, но самому общественному союзу - государству как юридически организованному коллективному единству народа в лице представительного органа...» правовой системы, при которой власть осуществлялась бы в различных формах, разными лицами и учреждениями от имени всего общественного союза.
Земства стали основой конституционного строя, однако буржуазные реформы так и не были реализованы. Основная причина в том, что консерваторы откровенно выступали за сохранение самодержавия, революционеры боролись за его свержение, а либералы пытались подтолкнуть самодержавие на второй шаг (после 1861 г.) по пути его мирной трансформации в буржуазную конституционную монархию. Политическим документом либералов стал журнал «Вестник Европы»1. В журнале были указаны основные реформы. Постепенно стало обнаруживаться «стремление расширить социальную базу власти, а также осуществить ряд реформ, чтобы ослабить причины роста недовольства в стране» . Либералов как идеологов прогрессивной буржуазии не удовлетворял факт господства консервативного дворянства - важного барьера процесса трансформации. Переход к правовому государству они связывали с самоограничением государственной власти путем передачи верховной власти парламенту. Либеральная оппозиция сохраняла определенные прерогативы монархической власти на всех этапах превращения полицейского государства в правовое государство. Реформы, которые предлагались «Вестником Европы» были направлены против бюрократизма и пережитков крепостничества, процветавших во всех звеньях государственного управления. Таким образом, следовало выработать новую законодательную базу, чтобы чиновники вплоть до министров были ответственны перед законом и судом.
Реформаторские и нереформаторские процессы изменений государственно-правовой системы
Понятие «переходный процесс» является основой политической трансформации и вызывает его государственный строй, при котором интересы государства и общества не совпадают. Это означает, что «политическая власть не имеет эффективной политической структуры. Такой строй называют переходным, то есть «гибридным»1. Гибридный политический режим сформировался еще после событий сентября-октября 1993 г. Его формулой является тезис «вынужденная демократия versus вырожденный политический режим» . Политическое пространство при данном режиме вынуждено искать более жизнеспособные модели государственно-правового развития. Если говорить о гибридных моделях политического развития России, то можно отметить, что сложности сопоставления трансформации в России с аналогичными процессами в других странах побудили к созданию промежуточной формы политического режима, который исходит из представления об «особости» российской трансформации. Концепцией переходного политического режима в России следует признать «модель российского гибрида» . Шевцова Л.Ф. рассматривает эволюцию политической системы, игнорируя переход под влиянием экономических или институциональных факторов. Ее концепция «российского гибрида» исходит из
Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты: теоретико-методологические и прикладные того, что в России произошел переход в результате эволюции коммунизма, адаптировавшегося к новым условиям, поэтому посткоммунистический режим соединяет в себе противоположные тенденции. Пока трудно сказать, приведет ли кардинальное обновление политической системы к закреплению демократических институтов, методов управления и ценностей. После событий сентября-октября 1993 года нарастание авторитарных тенденций сопровождалось попытками консолидации нового режима на деидеологизированной основе. В условиях такого политического режима одновременно присутствуют, с одной стороны, рост влияния корпоративных групп при слабости гражданского общества, с другой - идейный и организационный плюрализм. Гибридный политический режим может сочетать в себе черты авторитаризма, популизма, группового олигархического правления и демократических процедур управления. Он может вести как к стабилизации, так и к новой социальной напряженности. Для гибридного политического режима характерно переплетение взаимоисключающих принципов жизнедеятельности: с одной стороны, персонификация государственной власти, с другой стороны, персонифицированная власть формируется и легитимируется демократическим способом. Такая государственная власть должна перетекать постоянно из одного режима в другой, не меняя при этом своей сущности, что и подчеркивает ее нестабильный характер. Таким образом, «неразвитость демократических институтов в России неминуемо ведет к разочарованию в них, появлению в обществе тяги к «сильной руке» и к надеждам, что авторитарный лидер гарантирует стабильность и порядок»1.
Как было указано выше, главным источником переходного процесса является кризис. Веденеев Ю.А. подчеркнул, что «неотъемлемым компонентом перехода является кризис. Охватывая своим воздействием различные стороны жизнедеятельности системы, выявляя необходимость ее структурной трансформации, именно кризис обеспечивает движение к новой политико экономической целостности»1. Кризис государственно-правовой системы указывает на невозможность/неспособность государства решать социальные, политические, экономические проблемы. Главной особенностью кризиса являются вариативность дальнейшего развития. Таким образом, кризис напрямую связан с переходным состоянием политической системы, из которого государственное развитие может пойти в трудно предсказуемом направлении. В свою очередь, Гордон Л.А. рассматривает переходный процесс в России как кризис перехода от одного строя к другому — от государственного социализма к демократии и рынку. Он указывает на асинхронность политических и экономических изменений, рассматривая три модели развития: государственный социализм (нет ни демократии, ни рынка), авторитарная модернизация (рынок без демократии) и демократическая рыночная модернизация (демократия без рынка) .
Изменения авторитарных режимов в Латинской Америке и Южной Европе способствовали тому, что на материале этих трансформаций была создана концептуальная модель, фиксирующая определенную траекторию перехода к конституционным основам правового государства. Данная теоретическая модель указывала на последовательность сменяющих друг друга стадий переходного процесса. При этом указывалось, что процесс государственно-правовой трансформации имеет определенные траектории движения: линейную, циклическую, волновую. Описывая и анализируя тенденции государственного развития, многие транзитологи начали воспринимать современные трансформации в виде однолинейного вектора развития. Согласно данному мнению, изначально происходил распад тех или иных разновидностей внеправовых форм управления и антиправовых моделей государства, а потом постепенно началась реализация конституционных основ правового государства. Исходя из российской государственно-правовой действительности, такое описание стадий трансформационного процесса является ошибочным. Таким образом, изучение проблем трансформации в России не попадает под теорию транзитологии, которую можно применить как к странам Латинской Америки и Южной Европы, так и к странам Центральной и Восточной Европы.
Для анализа российского переходного процесса рациональнее обратиться к подходу под общим названием «секвенциализм»1, который понимается как логическая последовательность действий и событий. У данного подхода есть определенные преимущества, которые заключаются в том, что секвенциализм помещает в центр анализа «государственное строительство», признавая, что формирование современного государства было главной составляющей государственно-правового развития. При этом секвенциалисты подчеркивают значительную длительность и сложность такой политики перехода. Роуз Р. и Шин Д. отметили: «Принимая во внимание наследие советского антисовременного государства, мы должны ожидать, что России потребуется пройти долгий путь к полной демократии - в силу слабых атрибутов государства» . Отказавшись от анализа исторических предпосылок формирования демократического режима и правового государства, транзитологи упустили из виду факт, согласно которому «первая волна» демократизации началась в странах, в которых государство было достаточно сильно. Еще один изъян в подходах транзитологии был связан с мнением, согласно которому в России для реализации идеи правового государства государственные структуры должны быть ослаблены и поставлены под контроль общества.
Процедуры управления государственно-правовой трансформацией
Управление процессом государственно-правовой трансформации осуществляет механизм государственно-правовой трансформации, то есть институты власти в лице органов государственной власти, которые на основе права и концепций реформ упорядочивают трансформационный процесс. Как известно, «российские трансформации будут успешными, при условии высокого авторитета государственных структур»1. Механизм государственно-правовой трансформации - это триединая система, состоящая из трех частей «организация - норма - отношения». Анализ механизма трансформации предопределен взаимообусловленностью внутрисистемных процедурных потоков преобразований. Неравномерность трансформационного процесса часто является следствием отставания социальных изменений от перемен в институциональной структуре, поэтому трансформацию целесообразно рассматривать как процесс, складывающийся из чередований подъемов и падений, реформации и деформации. Становление общества как самоорганизующейся и саморазвивающейся системы в России невозможно без управляемой роли государственных органов власти. Исходя из этого, следует рассмотреть значение институтов власти в управлении процессом государственно-правовой трансформации.
Президент РФ. Политическая система в современной России трансформируется «сверху». Это определяется не только огромными полномочиями первого лица государства, но и его особым статусом в политической системе. Конституционная конструкция новой политической системы внутренне выставляет на первое место институт президентства. Конституция РФ 1993-го года создавалась на основе идеи превращения института президентства как главного гаранта трансформации государства, заложив тем самым модель «дирижистской» трансформации страны. Причина в том, что de facto ни одна ветвь государственной власти не является абсолютно самостоятельным. Взаимоотношения между тремя ветвями государственной власти опосредуются конституционными полномочиями Президента РФ и через его Администрацию.
Юридически управление процессом государственно-правовой трансформации со стороны Президента РФ происходит посредством принятия Указов для регулирования наиболее значимых общественных отношений, Посланий Федеральному Собранию РФ об основных положениях внутренней и внешней политики в стране, а также иных подзаконных актов. Например, идея правового порядка в сфере государственного строительства является единственной темой Посланий, которые стали главными инструментами осуществления власти по проблемам процесса трансформации государственно-правовой системы (Послание 1997 г., где содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформации).
Однако существует и практическая сторона, которая выделяет несколько элементов трансформации современной государственно-правовой системы, где ключевую роль играет институт президентства. Первым элементом можно назвать возникновение федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ.
Вторым элементом трансформации политической системы является возникновение Государственного Совета РФ, который состоит из глав субъектов РФ и принимает важнейшие стратегические решения.
Третий элемент трансформации политической системы вызван деятельностью Общественной палаты РФ. Закон наделил Общественную палату РФ полномочиями практически «бездействующего» Конституционного суда РФ. Однако нет четкой фиксации об Общественной палате РФ при Президенте РФ, Государственном Совете РФ и институте полномочных представителей Президента РФ в Конституции РФ.
Таким образом, указанные выше элементы позволяет говорить об особости вектора развития политической системы России. Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственного Совета РФ, а также Общественной палаты РФ преследовали основную цель - укрепить стабильность в государстве и создать механизм разрешения общественных проблем. Поддержание стабильности функционирования Конституции РФ 1993 г., в рамках которой и функционируют все институты власти в России, происходит за счет создания внеконституционных государственных органов власти, что может повернуть вспять процесс трансформации в современной России. Все эти факторы выступали и выступают большим препятствием, так как они усложняют институциональный «дизайн» государства. Это можно отнести и к набирающей». политический вес Администрации Президента РФ, признанная «государственным органом, которая обеспечивает деятельность Президента РФ»1. Администрация Президента РФ сегодня стала вторым правительством. Такое заключение доказывает факт перемещения некоторых лиц из Правительства РФ в Администрацию и обратно. Институциональная волокита сможет реализоваться в ситуации статус-кво, когда Президент РФ остается в рамках деятельности, но при этом является единственным гарантом завершения процесса институционализации. Это говорит о наличии отличительных признаков процесса трансформации в России, что отличает ее от европейских стран. Даже стадии процесса трансформации политической системы совпадают со сроками президентства (избирательными циклами).
История России не раз демонстрировала правила цикла «реформа -контрреформа». Например, Посланием Федеральному Собранию РФ на 2008 г.1 были предложены новые идеи по трансформации политической системы. Предложенные меры способны обеспечить большую включенность граждан в государственную жизнь. В них можно увидеть попытки либерализации политической системы: снижение минимальной численности партий; отмена избирательного залога, необходимого для регистрации на выборах; гарантия думским партиям доступ к государственным СМИ; партиям, набравшим 5-7% голосов на выборах, гарантированы 1-2 депутатских мандата; предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ будут представляться президенту только партией, набравшей наибольшее число голосов на региональных выборах. Однако корректировка некоторых положений Конституции РФ в части увеличения сроков полномочий президента, депутатов Государственной Думы, введения обязанности правительства ежегодно выступать с отчётом перед парламентом могут быть рассмотрены как попытка преодолеть несбалансированность полномочий і Правительства РФ и Парламента РФ, свойственной российской политической системе с момента ее создания.
Итоги и перспективы процесса государственно-правовой трансформации
Управление процессом модернизации в современной России целесообразно выстроить по принципу разделения двух типов структур модернизации: «чрезвычайных органов управления» для решения неотложных проблем (например, беспризорность, организованная преступность и т.п.); «стратегических штабов» по разработке перспективных программ (новая образовательная модель, концепция военного строительства, альтернативная урбанизация и т.д.).
Структуры первого рода обеспечивают противодействие демодернизации, структуры второго рода - собственно модернизационное развитие. Эти. структуры должны действовать параллельно друг другу и, главное, -параллельно регулярной бюрократии, которой нельзя поручать модернизацию. Модернизационные структуры обоих типов представляют собой параллельную вертикаль власти, подчиненную непосредственно Президенту РФ и отвечающую за реагирование на наиболее острые вызовы, а также за стратегию развития России. Тогда как функция регулярной бюрократии сводится к поддержанию и обслуживанию уже существующих социальных систем. Что является жизненно важной. Сегодня механизм государства в целях предотвращения разгосударствления постепенно отходит от классической триады модернизации: реформы сверху, подавление общества государством и игнорирование возможностей консервативной модернизации. Это не означает, что структуры модернизации должны мешать регулярной бюрократии, а регулярная бюрократия - модернизационным структурам. Координация деятельности тех и других и расстановка приоритетов в конфликтных случаях является прерогативой президентской власти, так как каждый из трех функциональных сегментов в этой модели нуждается в активной ротации кадров и должен быть оснащен механизмами вертикальной мобильности.
Известно, что Президент РФ принял решение в середине мая 2009 года, согласно которому постановлено создать специальную комиссию по модернизации и технологическому развитию страны. Основными направлениями программы модернизации стали: проведение комплексной судебно-правовой реформы, включая реформирование всех правоохранительных органов, с целью создания независимой судебной системы; превращение средств массовой информации в «четвёртую власть», независимую от трёх ветвей государственной власти; разработка комплекса законов, направленных на развитие равноправных отношений между властью и бизнесом, на создание благоприятных условий для развития предпринимательства; переход к выборам глав регионов; снижение избирательного барьера с 7% до 5%. Потребности всесторонней модернизации диктуют настоятельную необходимость в разработке программы политической модернизации в стране. Реальное выполнение программы должно пройти в период с 2011 по 2020 гг.
Для реализации данных целей политической модернизации важно осуществление следующих задач, указанных ниже.
Увеличение полномочий парламента. В частности, кадровых (по обсуждению и утверждению/назначению кандидатур членов правительства, руководителей иных государственных и государственно-корпоративных структур) и контрольных (механизмы парламентского расследования, механизмы контроля над использованием государственной собственности, деятельностью стратегически важных корпораций и т.д.).
Усиление федеральной роли региональных элит. Через введение прямых выборов по одномандатным округам в Совет Федерации РФ. Формализация ответственности бюрократии. Выработка системы официальных и публичных критериев для оценки деятельности применительно к ряду ответственных государственных должностей.
Образовательный ценз для бюрократии. Через введение экзаменационных испытаний на замещение значительной части государственных должностей (что поощрит вертикальную мобильность, поскольку ограничит доступ для «своих» на соответствующие должности). В подкрепление этой меры, необходимо развитие системы непрерывного образования для госслужащих.
Активизация механизмов внутренней и межпартийной конкуренции. Партии нуждаются в более активной внутренней ротации кадров, качественном политическом образовании, повышении уровня участия и ответственности за кадровую политику органов власти. Партийная система в целом должна стать более представительной за счет заполнения ряда пустующих социально-идеологических ниш. Это может происходить как путем эволюции существующих партий, так и путем создания новых.
Обеспечение научной и экспертной основы государственного управления. Необходимо создание вокруг государства широкой сети высококачественных и статусных научных институтов для обеспечения компетентности государственной и публичной политики и взаимного перетока кадров между госаппаратом, партийной и академической средой.
