Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и организационные аспекты государственного регулирования образования в России
1. Государственно-общественная система образования в России: законодательные принципы и системное построение 12
2. Принципы федерализма как основа государственного регулирования образования в России 55
ГЛАВА 2. Государственно-правовое регулирование ресурсного обеспечения системы образования в России
1. Государственно-правовое регулирование кадрового обеспечения образования 75
2. Правовое регулирование финансового обеспечения системы образования 98
3. Информационное обеспечение системы образования 119
ГЛАВА 3. Проблемы нормативно-правового обеспечения сферы образования и систематизации образовательного законодательства
1. Нормативно-правовые основы функционирования образования 126
2. Проблемы систематизации образовательного законодательства и формирования отрасли образовательного права 152
Заключение (концептуальные выводы) 164
Библиографический список использованной литературы 176
- Государственно-общественная система образования в России: законодательные принципы и системное построение
- Принципы федерализма как основа государственного регулирования образования в России
- Государственно-правовое регулирование кадрового обеспечения образования
- Нормативно-правовые основы функционирования образования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Переход нашего общества от старой административно-командной системы к рыночной социально-ориентированной ставит много вопросов, связанных с ролью государства в сфере образования. При этом одним из основных является поиск новых подходов к проблеме государственно-правового регулирования образовательных отношений.
Дискуссия о том, сколь значительным должно быть вмешательство государства в различные сферы общественной жизни ведется давно. Какова должна быть мера правового вмешательства государства, если под вмешательством следует понимать государственно-правовое регулирование? Выступая регулятором, должно ли государство углубляться в частности образования, образовательных отношений, либо допускать свободу этих отношений?
Следует отметить, что вопрос о пределах государственно-правового вмешательства в сферу образования имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение, ибо затрагивает интересы всех членов общества. В последние два десятилетия в России была в значительной мере реализована порочная идея, что достаточно отделить гражданское общество от государства, отменить государственную собственность, ликвидировать планирование, государственное регулирование цен, и общество ждет процветание. Однако результаты оказались плачевными: развал отдельных отраслей народного хозяйства, катастрофическое падение производства, небывалое обнищание основной массы населения государства. В значительной мере ухудшалось положение в сфере образования: снизился уровень доступности профессионального образования, социальной
защищённости его работников, материально-технического обеспечения и финансирования, усилилась коррупция в образовательных учреждениях и т.д.
Приходиться признать, что без государства, без его регулирующего воздействия на систему образования нам не вырваться из сложившейся ситуации.
Необходимым средством проведения государственной политики в области образования, его реформирования и обеспечения системой образования ее функций, является законодательство об образовании.
Состояние законодательства в сфере образования, как и во многих других сферах, характеризует то, что действуют многие законы, принятые до перестройки и принимаются новые нормативные акты, в той или иной мере свидетельствующие о началах становления правового государства и рыночных отношений.
Происходящие в стране социально-политические перемены требуют кардинально новых правовых решений в сфере образования. Надо не только отменить устаревшие законодательные акты, значительно изменить действующие, но и принять новые, которые должны обеспечивать реформирование всей системы образования. Сильная и динамичная образовательная политика, с одной стороны должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства, с другой должна учитывать конкретные социально-экономические условия, а также историко-культурные ценности каждого региона. Это требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти. Предстоит привести весь массив законодательных и иных нормативно-правовых актов в соответствие с основополагающими принципами Конституции Российской Федерации, согласно которой право на образование относится к числу фундаментальных неотъемлемых прав человека и гражданина.
Необходим анализ проблем государственного регулирования ресурсного обеспечения системы образования. Без надлежащего кадрового, финансового,
информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.
Образование не в состоянии развиваться без интенсивного государственно-правового регулирования. В силу этого обстоятельства немалую научную и практическую актуальность приобретает исследование проблем взаимоотношения и взаимодействия государства и образования, определение пределов вмешательства государства в эту сферу и состояние законодательного образовательного уровня, адекватного рыночной экономике. Все сказанное и обусловило выбор темы диссертации, связанной с анализом правового воздействия государства на образовательные отношения с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, права и образования.
Степень разработанности проблемы. Следует отметить, что проблемы, связанные с государственным регулированием образования в России рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философии, политологии, экономики, социологии, педагогики учеными Ю.С. Алферьевым, СИ. Барзиловым, Л.Е. Блехер, М.Т. Гаруновым, Б.С. Гершунским, Э.Д. Днепровым, В.И. Ерошиным, В.М. Жураковским, Г.И. Ильиным, Л.П. Кураковым, СВ. Куровым, М.В. Рыжаковым, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, А.Г. Чернышевым, И.Ф. Яругиным и др.
Исторические проблемы взаимоотношения государства и образования нашли свое отражение в работах Е.Н. Богачева, А.Е. Иванова, Е.А. Князева, П.К. Милсонова, А.Я. Савельева, В.М. Соловьева, А.А. Тарасова, Г.И. Щетинина и др.
Не остались в стороне от исследования различных сторон государственного-правового регулирования образования и ученые-юристы: Е.Б. Баянов, СВ. Барабанова, Н.С Барабашева, И.Л. Бачило, СН. Братановский, П.М. Видавский, Е.И. Войленио, В.Л. Гайхман, Г.А. Дорохова, Л.А. Дольникова, А.Г. Коспржак, Е.М. Ковешников, Н.В. Левин, А.А.
6 Меншиков, Т.П. Митиль, Ф.Т. Нагиев, СМ. Немцов, А.В. Рубцов, Н.Г. Салищева, Г.С Сапаргалиев, Л.А. Стешенко, В.А. Северцев, О.Н. Смолин, В.М. Сырых, М.Ф. Тучков, В.М. Утенков, В.И. Шабайлов, СМ. Широбоков, В.И. Шкатулла, В.В. Штыков и др.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практики его реализации, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.
Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с государственным регулированием сферы образования, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ, посвященных интересующей нас проблеме были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражение многие новые аспекты государственно-правового регулирования.
К большому сожалению, практически отсутствуют теоретико-правовые исследования проблем образования в России. Появившиеся в последние годы работы ученых С.Н. Братановского, Т.Н. Матюшевой, А. И. Пушкина, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, хотя и затрагивают те или иные теоретико-правовые аспекты образования в стране, тем не менее, не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая бы включала в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов как государство — право - управление -образование.
Естественно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование этой проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.
Исходя из степени разработанности проблемы, определяется цель данной работы.
Целью исследования является постановка и разрешение на базе теоретического осмысления действующего законодательства и практики его осуществления таких вопросов как сущность государственно-правового регулирования образования в России, специфика ресурсного и нормативно-правового обеспечения системы образования.
Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
- анализ основ государственной политики в сфере образования в России;
- изучение эффективности организации и деятельности систем
государственного и общественного управления образованием;
исследование особенностей действия принципа федерализма как основы государственно-правового регулирования образования в России;
выявление особенностей ресурсного обеспечения государством системы образования;
проведение анализа уровня нормативно-правового обеспечения сферы образования;
изучение специфических особенностей образовательного права как отрасли российского права;
разработка предложений по совершенствованию образовательного законодательства.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере образования.
Предметом исследования служит правовое закрепление деятельности Российского государства в сфере образования.
Методологической основой работы являются: диалектико-материалистический метод, совокупность различных методологических приемов и средств познания.
В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, комплексный, методы анализа и синтеза и другие.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, философов, политологов, социологов, психологов и др.
В частности использовались работы отечественных ученых: С.С. Алексеева, В.И. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.Н. Карташова, С.Н. Кожевникова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.А. Петрова, И.В. Ростовщинова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина и других. В диссертационной работе нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем государственного регулирования сферы образования.
Нормативно-источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон Российской Федерации "Об образовании" (от 10 июля 1992 года № 3266-1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ, далее - Закона об образовании), Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативные правовые акты, а также акты локального нормотворчества.
Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов управления образованием всех уровней, образовательных учреждений Поволжского региона.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней комплексно исследованы правовые аспекты государственного регулирования образования в России. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть сущность и роль многогранной деятельности государства в образовательной сфере, обозначить пределы правового регулирования образовательных отношений.
Автором разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
Государственное регулирование в правовых формах образования ни в коей мере не нарушает принципиальных правил функционирования рынка в России. Напротив, оно углубляет и обогащает его содержание, приводит в соответствие с новыми реалиями.
Анализ управленческих форм, реализуемых в образовательной системе России, указывает на их типологическое многообразие, включающее как государственно-административные, так и государственно-общественные структуры.
3. Специфическое содержание государственного регулирования
образования обуславливает применение специальных методов, таких как
лицензирование, аттестация и аккредитация, диверсификация
образовательных учреждений (ОУ); государственный образовательный
стандарт; аттестация научно-педагогических кадров и конкурсно-контрактная
система приема на работу профессорского преподавательского состава.
4. Исследование вопросов компетенционного разграничения между
Федерацией и субъектами Федерации в сфере образования свидетельствует о
необходимости корректировки федерального законодательства. Эффективной
правовой формой реализации государственной образовательной политики,
имеющей юридический и содержательный характер, являются соглашение о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами власти субъектов Российской
Федерации.
5. Не полностью использован кадровый потенциал системы образования. К
организационно-правовым средствам его реализации следует отнести:
формирование эффективной в условиях рынка системы планирования
подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствование
оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации), усиление
социальной защищенности работников сферы образования.
6. Государственное финансирование системы образования имеет
хронически дефицитный характер. Нормы финансирования не превышают 1%
национального дохода, в то время как Законом об образовании гарантируется десятипроцентный размер этого финансирования. Совершенствование системы налогообложения в сфере образования в известной мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Решение указанной проблемы возможно путем передачи значительной части финансирования высшей школы субъектам Федерации.
7. Организация и деятельность системы образования в России
регламентируется значительным массивом нормативного материала. Только
на федеральном уровне имеется 250 действующих нормативно-правовых
актов, которые оказываются нередко рассогласованными с
основополагающими законодательными актами с одной стороны, и не всегда
исполняются на практике - с другой. К реальным путям сокращения
нормативного материала, а также устранения других имеющихся недостатков
следует отнести: во-первых, его унификацию и консолидацию посредством
издания упрощенных комплексных актов, во-вторых, кодификацию.
8. Предметная и целевая специфика законодательства об образовании, его
обособленность в общей системе законодательства свидетельствует о
формировании самостоятельной отрасли Российского права -
образовательного права.
Научно-практическая значимость и апробация результатов диссертационной работы. Научно-практическая ценность проведенного исследования определяется тем, что оно посвящено важной как в теоретическом, так и в практическом плане проблеме государственно-правового регулирования образования. Основные положения диссертации являются шагом в направлении дальнейшей разработки проблемы эффективного правового обеспечения функционирования образовательной системы в России, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
Материалы исследования полезны при изучении курсов теории государства и права, конституционного, административного и гражданского права студентами юридических вузов, курсов "Образовательное право",
11 "Государственное управление образованием" студентами педагогических вузов.
Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации также могут быть использованы:
- в научных исследованиях по проблемам государственно-правового
регулирования отношений в социально-культурной сфере;
- в правотворческой деятельности государственных органов по
совершенствованию механизма управления образованием;
- в практической работе государственных, муниципальных,
общественных и других форм собственности органов и образовательных
учреждений.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных диссертантом научных и практических работах по данной тематике, а также при ведении учебного процесса в Саратовском филиале Современного гуманитарного университета.
Основные результаты работы прошли апробацию на межвузовских научных конференциях. „Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы" (Саратов, 2001 г.), "Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики" (Саратов, 2002) и ряде конференций Современного гуманитарного института.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные в работе, обусловили структуру исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
Государственно-общественная система образования в России: законодательные принципы и системное построение
Одним из важнейших проявлений взаимосвязи гражданского общества и демократического государства в современном мире следует рассматривать социальное государство. Это понятие связывается с утверждением всеобщего блага (как идеала), принципов социальной справедливости, социальной защищенности, достойных условий существования. Социальное государство стремится сгладить социальное неравенство, помочь слабым и обездоленным (путем перераспределения социального дохода в пользу менее обеспеченных слоев), обеспечить занятость и права работника на предприятии, развивать систему социального страхования, обеспечить доступность для всех образования, здравоохранения, культуры.
Одним из ведущих направлений деятельности социального государства становится разработка и реализация социальной политики, способствующей созданию равных стартовых возможностей для реализации жизненных планов, развития личности и проявления особой заботы о молодежи, безработных, малоимущих. То есть в условиях становления и функционирования социального государства резко возрастает объем его социальных забот, предпосылкой чего стали значительный экономический подъем государств с развитой рыночной экономикой и возможность осуществления целей общества (государства) всеобщего благоденствия.
Возникновение социальных государств стало возможным в 60-х гг. XX в. на основе быстрого развития рыночного хозяйства, конкуренции, индивидуальной предприимчивости и ответственности. Вместе с тем социальное государство не ориентируется на порождение массового социального иждивенчества, хотя и провозглашает социальный принцип сближения доходов и жизненных шансов как материального условия свободы каждого. Одним из важнейших направлений деятельности социального государства выступает его образовательная функция. По мнению видных государственных деятелей Великобритании, США, Японии, качественное образование - основа будущего, столбовая дорога в современную цивилизацию. Многие государства стоят перед задачей, которой нет альтернативы: осуществление кардинальной реформы в сфере образования, выработка политики, охватывающей весь процесс образования от дошкольного до университетского. И государство в первую очередь обеспечивает демократизацию образования, его непрерывность, предоставление людям равных возможностей его получения, качественную подготовку молодежи к активной жизни.
В таком контексте роль и место образования стало рассматриваться всеми относительно недавно. Образование и его возможности всегда ограничены существующими социально-культурными, экономическими, климатическими, географическими, экологическими и другими условиями и вместе с тем оно всегда выступало и выступает фактором общественного развития благодаря формированию внутренней культуры личности, расширению свободы ее выбора.
Однако противоречивая сущность образования и процесса общественного развития осознается далеко не всеми и не только в нашей отечественной литературе.
Основываясь на данных исследования Европейского социологического центра в Париже, французский социолог Поль Бурдье в работе "Воспроизводство в обществе, образовании и культуре" пытается обосновать диалектику между существующим социумом и образованием. С помощью "педагогического действия", считает он, осуществляется не только воспроизводство культуры, но и всей социальной системы в целом.
Закономерности же образования отражают не только процесс формального обучения, но и феномен общественного развития в целом. И уже в виду этого образование по своей сущности не может быть чем-то принципиально иным, чем природа самого общества. Простейшая педагогическая коммуникация всегда имеет культурный контекст, содержит идеологические и другие функции, требования социальности, отражаемые уже в соответствующих образовательных традициях. Существующая нормативно-рациональная суть нашего образования отражает нормативно-рациональную суть нашего общества. Ведь государственный и партийный аппарат до сих пор выступали здесь как основная "движущая пружина" общественного развития. Необходимость такого государственного руководства вытекала из представлений о государственной организации как основе всякого социально-экономического прогресса. Все достижения и недостатки связывались с хорошей или плохой организацией со стороны руководителя и руководящих органов, основной задачей которых было воплощение в жизнь требований объективных законов общественного развития. Что же касается результатов деятельности и личностных качеств самих людей, то они при такой постановке вопроса представлялись несущественными. Выход из всех затруднений жизни виделся лишь в разработке новой модели социума, новой рациональной схемы, а не в поисках ответов на вопросы, поставленные самой жизнью. Исходя из этих схем, осуществлялись поиски социальных резервов, человек в которых рассматривался лишь как средство реализации намеченных целей. Насущные его потребности меньше всего волновали разработчиков новых социальных проектов.
Ставка делалась на реально существующие нормативно-правовые структуры, меру соблюдения различных предписаний. Структура и организация государственной системы представлялась важнейшим и весьма общим каузальным фактором общественного развития. Само же это развитие сводилось к нарастанию упорядоченности путем преодоления противоположного действия. Весь процесс общественного развития представлялся как сугубо управленческий, кибернетический процесс решения экономических, технических или социальных проблем, осуществляемый сверху вниз. Вольно или невольно сам человек при таком подходе превращался в исполнителя, средство, способ, элемент всей государственной системы. Его реальная жизнь, потребности и интересы становились в лучшем случае предметом теоретического анализа и рассматривались с позиции требования рационалистической системы как соответствующие ей "разумные" потребности и не соответствующие, не рациональные, а, следовательно, "неразумные" потребности.
Принципы федерализма как основа государственного регулирования образования в России
Основной особенностью федеративного государства является наличие не совпадающих по ряду направлений интересов Федерации и её субъектов. В связи с этим, при оценке их взаимодействия принципиально важно различать содержание процесса, методов и форм государственного регулирования. Главные приоритеты современной государственно-региональной политики в сфере образования, правовой основой которых являются Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании», можно определить следующим образом. Во-первых, это содержание и структура образовательного процесса. Во-вторых, взаимодействие органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере управления образованием. Основой единого образовательного пространства является соответствующая мировому уровню федеральная составляющая государственных образовательных стандартов, обеспеченных централизованным бюджетным финансированием. Единство федеральной составляющей государственных образовательных стандартов является основой конвертируемости дипломов высшего образования на всей территории Российской Федерации и, через соответствующие соглашения, в зарубежных странах. Специфическими средствами реализации провозглашённого принципа единства образовательного пространства в сочетании с защитой и развитием региональных образовательных систем является введённый Законом об образовании (ст. 7) государственный образовательный стандарт (ГОС). Двухкомпонентная структура ГОС, включающая федеральный и национально-региональный компонент, позволяет решить рассматриваемую диалектическую проблему. Российская Федерация в лице органов государственной власти устанавливает федеральный компонент, определяющий обязательный минимум содержания образовательных программ, максимальный объём учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников (обязательные элементы). Учитывая содержание федерального компонента и тот факт, что его реализация обязательна в любом аккредитованном государственном ОУ, федеральный компонент ГОС, позволяет обеспечить выполнение двух условий существования образовательного пространства на территории России. Это: эквивалентность документов об образовании, выданных ОУ, расположенных в различных городах России (обеспечивается единым требованием к уровню подготовки выпускников); - возможность перехода из одного ОУ в другое для продолжения обучения по одноимённой образовательной программе (обеспечивается инвариантной составляющей одноимённых образовательных программ). Термин «одноимённый» употребляется для обозначения образовательных программ по одной специальности или профессии, реализуемых в различных профессиональных ОУ. А также для обозначения программ общего образования одного уровня. Национально-региональный компонент ГОС выполнение которого обязательно для ОУ данного региона, позволяет субъектам Российской Федерации отразить в содержании образовательных программ национальные и региональные особенности и культурные традиции.2 Анализ законодательства Российской Федерации в той или тной сфере общественных отношений невозможен без решения проблем соотношения предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и её субъектов, ведения субъектов Российской Федерации в регулировании данной сферы. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (п. 1 ст. 76 Конституции РФ). Перечень этих вопросов в сфере образования прямо установлен в ст. 26, 43, 44 Конституции, которые и являются методологической и правовой основой для определения предметов ведения. Принятие по этим вопросам законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации выходит за рамки их компетенции и не может быть признано соответствующим действующей Конституции РФ. Разграничение компетенции в сфере образования в России нашло своё отражение в ст. 28. и 29 Закона об образовании. Не приводя всё содержание ст. 28 (оно достаточно объёмно), постараемся исследовать её сущностную основу и определить границы компетенции Российской Федерации в сфере образования. Всё многообразие видов деятельности Федерации в сфере образования сводится к следующему кругу вопросов: а) формирование и осуществление федеральной политики в сфере образования (разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования, установление перечней профессий и специальностей, по которым ведётся профессиональная подготовка и профессиональное образование и др.); б) формирование системы управления ОУ (создание федеральных государственных, а также ведомственных органов управления образованием, независимой системы государственной аттестационной службы, назначение руководителей этих органов, согласование , назначение руководителей ОУ федерального подчинения, создание, реорганизация и ликвидация ОУ федерального подчинения и др.); в) правовое регулирование деятельности ОУ и управления ими (установление порядка создания, реорганизации и ликвидации ОУ, аттестация и государственная аккредитация ОУ, разработка и утверждение типовых положений об ОУ, установление порядка аттестации педагогических и управленческих кадров государственных, муниципальных ОУ и органов управления образованием, контроль исполнения федерального законодательства и др.); г) финансовое регулирование обеспечения деятельности ОУ (установление федеральных нормативов финансирования образования, налоговых льгот, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников ОУ, финансирование ОУ федерального подчинения и др.); д) информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка примерных учебных планов и программ курсов, организация издания учебной литературы, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических и управленческих кадров и др. Права Российской Федерации в сфере образования предполагают не только возможность реализации названных выше разнообразных положительных действий, но включают и негативное право требования от иных субъектов (включая субъектов Российской Федерации) воздерживаться от посягательств на права Федерации, соблюдать установленные в ходе их реализации правила и нормы. Невыполнение этого требования является основанием для реализации ещё одного правомочия Российской Федерации в сфере образования — права привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанных лиц, которое может выразиться в обращении в суд, принятия решения об освобождении от занимаемых должностей руководителей и др. Правам Российской Федерации в сфере образования корреспондируют юридические обязанности субъектов Российской Федерации и других участников названных правоотношений. Главная из них — воздержаться от действий, посягающих на права Российской Федерации в сфере образования. Соответствующие обязанности выполняют своего рода «оградительную» роль по отношению к правам Российской Федерации перечисленным в ст. 28.
Государственно-правовое регулирование кадрового обеспечения образования
В предыдущий главе государственно-правовой анализ системы образования в России проводился в рамках нормативного изучения деятельности соответствующих государственных и общественных организаций. В качестве единицы анализа выступала как сама система государственных образовательных органов России, так и входящие в неё образовательные учреждения. Основным же исследуемым материалом являлись различные правовые нормы. Однако такой анализ не носит универсального характера. В частности, он не позволяет полноценно и всесторонне проанализировать другой аспект механизма государственно-правового регулирования системы образования — взаимодействие её с внешней средой. Для этого необходимо исследовать вопросы ресурсного обеспечения системы, к которому учёные - юристы чаще всего относят кадровые, финансовые и информационные. Очевидно, что в условиях рыночных отношений в сфере образования одним из решающих факторов, формирующих эффективную государственную систему управления этой сферой, будет целенаправленная кадровая работа. Правовое регулирование кадровой работы в системе управления образованием складывается из: 1) профессионального отбора кандидатов на должность в органы управления образованием и ОУ с учётом индивидуальных особенностей и склонностей; 2) расстановки кадров; 3) нормативной регламентации статуса работника системы образования; 4) обучения и организации. Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определённых правовых рамках и имеет свои характерные особенности. Профессиональный отбор кандидатов на должность в системе образования осуществляют на основе ряда критериев: а) политического; б) морального; в) делового; г) организационного. Политический критерий долгие годы был ведущим в первоначальной оценке кандидата. Кратко его можно охарактеризовать как „преданность делу коммунизма и социалистической Родине, коммунистическая убеждённость и зрелость, политическая подготовленность и высокий морально-нравственный уровень".1 В условии постсоциалистического общества и ухода с политической арены КПСС как „авангарда" и „направляющей силы" этот критерий утратил своё значение. Однако полностью отрицать необходимость этого требования нельзя. Государственно-правовое регулирование образования в России носит политический характер. Думается, что не потеряла своей актуальности точка зрения С. С. Алексеева, считающего, что вопросы социального управления -это всегда вопросы политической власти, функционирования политической организации общества, политического режима. Говоря о политическом характере государственно-правового регулирования образования в России, следует предостеречь от упрощенческого подхода к решению этого вопроса. Сами по себе явления образовательной жизни (проведение учебных занятий, разработка методических указаний, написание учебников и т. д.) не носит политической или идеологической направленности, не являются ни социалистическими, ни демократическими, ни капиталистическими. Другое дело - оценка этих явлений с позиций тех или иных политических убеждений. Политическая природа государственно-правового регулирования образования обусловлена также тем, что сердцевину его образует многосторонняя организующая деятельность органов государственной власти, опирающейся в своей работе на правовые нормы - законы, подзаконные акты. П. 5 ст. 1 Закона об образовании исключает возможность создания и деятельности в государственных и муниципальных органах управления образованием, ОУ организационных структур (т. е. организованных ячеек, организаций и (или) их органов), политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организации. В то же время указанная норма не исключает для должностных лиц, педагогов, иных работников государственных и муниципальных учреждений органов управления образованием возможность входить в данные структуры индивидуально, а также давать те или иные политические, религиозные оценки в рамках учебного процесса или вне этих рамок от своего имени, если это не входит а противоречие с требованиями ст. !4 Закона об образовании и Конституции РФ. Поэтому необходима чёткая ориентация в сложных политических вопросах кандидата, претендующего на замещение должности в системе образования. Работник сферы образования должен иметь такие моральные качества как добросовестность, честность, правдивость, справедливость, уважение к людям. В организационно-деловом отношении основными требованиями, предъявляемыми к руководителям, педагогическому составу ОУ, являются: достаточно высокий уровень интеллектуального развития, наличие необходимого образования и опыта работы, работоспособность, инициативность, организованность, самообладание, умение находить с людьми психологический и эмоциональный контакт. Ряд требований содержится в правовых актах федеральных и региональных органов системы образования.1 При приёме работников в учреждения и организации системы образования представляется целесообразным обращать большее внимание на их юридическую подготовку, так как организационная деятельность (в первую очередь, руководителей) и в государственной (министерства, комитеты, департаменты) и в общественной (совет ректоров, попечительский совет) подсистемах и в ОУ с другой формой собственности в значительной мере осуществляется в правовой форме и с помощью правовых средств. При этом в условиях рынка первостепенное значение приобретает знание норм гражданского, финансового, предпринимательского права. Появление таких организационных средств как экономико-математическое моделирование, системный анализ, исследование операций, требует более широкого внедрения при приёме на работу новых методов первоначальной оценки кандидатов: использование психологических тестов, программного анализа и т.д.
Нормативно-правовые основы функционирования образования
Как и любая система образование нуждается в правовом регулировании, которое: 1) придаёт этой системе оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; 2) создаёт условия для разработки долговременной программы развития этой системы; 3) определяет стабильность ресурсного обеспечения системы образования в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства. Складывающиеся отношения в процессе деятельности государственных и общественных органов управления образованием, функционирования ОУ требуют своей юридической регламентации. По нашему мнению, она должна осуществляться по трём основным направлением: а) образовательного процесса в целом; б) закрепление порядка проведения педагогической деятельности; в) определение правового положения ОУ, различных сторон их деятельности. Исходя из этого представления методологически правильно рассмотреть вопросы нормативно-правового обеспечения системы образования в следующих аспектах: - основные формы правовых актов сферы образования; — проблемы законодательного регулирования образовательных отношений и систематизации образовательного законодательства. Правовые нормы в сфере образования находят своё внешнее выражение в нормативных юридических актах (закон, указ, постановление и т.д.). По своей юридической силе они неодинаковы. Это объясняется тем, что деятельность государства, направленная на развитие образования, обеспечивается не одним, а целой системой органов. Нормативные акты издаются в пределах полномочий соответствующего органа. Юридической базой для принятия нормативно-правовых актов, в том числе в сфере образования, являются законы. Среди законов особое место занимает Конституция Российской Федерации. Конституция РФ является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической, социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принципы федеративного устройства Российской Федерации. В ст. 43 Конституция РФ устанавливает права и свободы человека и гражданина в области образования, в том числе провозглашаются принципы общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего, основного среднего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных ОУ, а также право каждого получить на конкурсной основе высшее образование в государственном или муниципальном ОУ. Реальное право человека на образование в Российской Федерации обеспечивается и некоторыми другими статьями Конституции РФ, в том числе закрепляющими право гражданина на судебную защиту своих конституционных и иных прав, право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, свободу творчества и преподавания и др. Конституционные нормы по вопросам образования содержатся также в конституциях республик Российской Федерации.1 Законом Российской Федерации и законодательными актами субъектов, входящих в состав Российской Федерации, определяются основополагающие нормы управления образованием. К ним в первую очередь следует отнести Закон РФ от 10 июля 1992 года „Об образовании (новая редакция принята 3 января 1996 года)", Федеральный закон от 22 августа 1996 года „О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Закон РФ от 25 февраля 1993 года „О реорганизации федеральных органов управления высшим образованием" и др. Однако система федеральных законов по вопросам образования остаётся пока незавершённой. Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренных Законом об образовании, но ещё по тем или иным причинам, не принятых Государственной Думой. Это, в частности, федеральные законы о порядке регистрации и деятельности ОУ, о государственном образовательном стандарте основного общего образования, о государственной аттестационной службе. Имеются намерения принять специальные федеральные законы по каждому отдельному уровню образования — общему, начальному профессиональному, среднему профессиональному и дополнительному образованию. Акты Президента Российской Федерации также в значительной степени влияют на функционирование сферы образования. В области образования эти указы решают вопросы, связанные с установлением размеров стипендий и предоставлением льгот студентам и аспирантам, закреплением мер социальной защиты работников ОУ, определением правового статуса отдельных видов ОУ, и другие вопросы. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1996 года № 903 „О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки" были одобрены основные направления государственной поддержки интеграции высшего образования и фундаментальной науки, а также дано поручение Правительству РФ в развитие указа подготовить федеральную целевую программу и представить её на утверждение Президента РФ. Среди федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам образования, как источник права наиболее распространены нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации. Свои нормативные решения Правительство принимает в виде постановлений или распоряжений. Как федеральный орган исполнительной власти, Правительство принимает нормативные решения по всем вопросам, связанным с реализацией федеральных законов в сфере образования. Оно определяет порядок применения тех или иных мер социальной защиты участников образовательных отношений, присвоение учёных степеней и званий, размеры и порядок оплаты труда работников ОУ и др. В системе нормативно-правовых актов Правительства особое значение имеют типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Например, Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утверждённое постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 года № 1008, Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утверждённое постановлением Правительства РФ от 26 июня 1993 года № 677. Типовые положения об образовательных учреждениях соответствующего типа или вида закрепляют порядок деятельности образовательных учреждений, их специфические права и обязанности при осуществлении образовательной деятельности, управления ОУ, порядок государственного контроля за деятельностью ОУ, решают иные вопросы. Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных актов занимают нормативно-правовые акты Министерства образования РФ.1 Нормативно-правовые акты Минобразования России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Минобразование России правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, ОУ с гражданами, иными учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства.
