Содержание к диссертации
Введение
1. Институт государственного управления в России 13
1.1 Понятие сущность и назначение института государственного управления 13
1.2. История возникновения и развития института государственного управления в России 31
1.3. Соотношение государственной функции управления и других функций государства в регулировании общественных отношений в России 66
1.4. Государственное управление в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельности 79
2. Факторы, воздействующие на систему государственного управления и формирование правового государства в России 100
2.1. Проблемы государственного управления в период проведения правовой и административной реформы в России 100
2.2. Формирование правового сознания государственных служащих - необходимое условие совершенствования государственной функции управления 118
2.3. Правовая культура и новая идеология - основные направления оптимизации функции государственного управления 129
Заключение 144
- История возникновения и развития института государственного управления в России
- Соотношение государственной функции управления и других функций государства в регулировании общественных отношений в России
- Государственное управление в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельности
- Правовая культура и новая идеология - основные направления оптимизации функции государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена важностью вопросов, связанных с правовым реформированием системы государственного управления в России. Государственное управление как основная универсальная функция государства - это важнейшая сфера деятельности всех органов государственной власти, обуславливающая организационно-правовые начала обеспечения всех иных функций государства, направленных на удовлетворение жизненно необходимых материальных и духовных потребностей общества, защиты общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Реформационные преобразования в России в современный период, осуществляемые в условиях перехода от командно-административной системы управления государством к системе рыночного хозяйствования, сопровождаются изменениями представлений об основополагающих институтах и принципах государственного управления, представляющего механизм государственно-правового регулирования общественных отношений. Недооценка и недопонимание роли государственного управления в системе общественных наук и в государственно-властных структурах является тормозом для дальнейшего совершенствования государственно-правовых и общественных отношений. Вместе с тем основной проблемой, стоящей перед государством при решении его основополагающих задач и целей, осуществления всех его функций, является отсутствие надежного инструментария государственного управления.
Ст. 1 Конституции РФ, провозглашает Россию правовым государством, обязывает все органы государственной власти, правовые и политические институты соответствовать основным принципам, заложенным в идею формирования социального, правового государства. При этом основными целями проведения в России экономической, правовой и административной реформ являются повышение качества жизни населения, улучшение экономического благосостояния общества, обеспечение безопасности населения.
Общество как «исторически сложившаяся совокупность форм совместной деятельности людей» создает государство для решения задач для управления (организации, координации, упорядочению и регламентации) общественными отношениями. Государственное управление, как и управление в целом, - это важнейшая и сложнейшая профессиональная деятельность. Управление является предметом исследования многих наук: социологии, экономики, политологии, психологии, кибернетики, общей теории права. Признавая их несомненные заслуги в этой области, необходимо отметить особую важность взгляда на этот предмет с позиции науки административного права, имеющей тесную связь с теорией
Гэлбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. - М.: Прогресс, 1979.
государства и права по трем причинам. Во-первых, в настоящее время еще мало делается в научном плане: недостаточно диссертационных исследований, монографий, учебников уделяющих внимание оптимизации качества государственного управления. Во-вторых, вопросам государственного управления, как важнейшей функции государства и аппарата ее реализации крайне мало уделяется внимания в юриспруденции.
Как справедливо отмечают некоторые политологи, «разнообразие учений о государстве является отражением сложнейшей по устройству, функциям, общественной роли механизма государства» .
В-третьих, всестороннее изучение функции государственного управления полезно и необходимо не только для управленческой деятельности, но и для поиска путей совершенствования государственного развития, государственного ориентирования на построение в России правового государства.
В настоящем исследовании впервые в контексте правовых отраслей административного права и теории права и государства, рассматривается универсальная функция государства - государственное управление и особенности государственно-правового механизма ее реализации. Изучение государственного управления как основной функции государства позволит устранить пробелы, имеющиеся в теории и практике организации и осуществления данного вида деятельности, более глубоко понять сущность государства с позиции его основного предназначения - организации всех общественных правоотношений как в историческом плане, так и в современных условиях строительства в России правового государства.
Законодательство, регулирующее отношения в сфере государственного управления, является нестабильным, постоянно меняющимся, осложнено противоречиями и коллизиями правового характера, связано с различными дефинициями. В нормативных правовых актах отсутствует ясность по вопросам кадрового содержания и чистоты аппарата государственного управления, об ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей, за злоупотребления своим властным административно-правовым статусом, что ведет к распространению коррупции в аппарате органов государственной власти.
Именно эти противоречия и обусловили выбор автором исследования теоретических проблем в государственном управлении как основной универсальной функции государства.
Степень разработанности темы. При выборе темы исследования автором учитывалась степень разработанности вопросов о государственном управлении как основной, универсальной функции государства, без которой не может быть реализована не одна другая государственная функ-
2 Политология: Учебник. - М: Дело, 2002. - С. 34.
ция. В этой связи автор рассматривает особенности проявления государственного управления в механизме реализации социально-экономической, политической и культурной функций государства, а также основные факторы, оказывающие влияние на государственную функцию управления: состояние правовой культуры и правовой идеологии. При этом особое внимание акцентируется на формировании правового сознания и правовом обучении индивидуальных субъектов управления как на непреложных условиях совершенствования системы государственного управления.
Идейно-теоретические источники современных концепций развития государственно-управленческих отношений представлены и обоснованы в трудах известных русских юристов: Градовсого А.Д., Грибовского В.М., Елистратова А.И., Коркунова Н.М., Савича Г.Г., Сперанского М.М., Трубецкого Е.Н., Чичерина Б.Н.
Среди современных отечественных и зарубежных авторов, посвятивших свои исследования проблеме государственных управленческих отношений в развитии государства, следует выделить таких видных ученых, как: Г.В.Атаманчук, Д.М.Бахрах, Д.Н.Бобрышева, А.А.Вихров, Н.И. Глазунова, П.П.Глущенко, Е.Гурней, П.Друкер, Н.А.Захаров, Б.М.Лазарев, Д.С. Львов, В.Н Лопатин, А.Н.Маркова, С.Ф. Мазурин, Л.А.Николаева, А.Ф. Ноздрачев, В.Н. Осадчая, В.В. Полянский, B.C. Пронина, В.И.Ремнев, В.П.Сальников, В.Д.Сорокин, А.А.Старовойтов, Н.Ю. Хаманева, В.М.Чибинев, В.Е Чиркин, Ф. Шамхалов, и др.
Вместе с тем приходится констатировать, что перечисленные авторы рассматривали и исследуют отдельные аспекты проблемы обеспечения правового регулирования государственного управления или те стороны, которые затрагивают общие вопросы правового воспитания, правового сознания и правовой культуры управленческих кадров без их взаимосвязи и взаимозависимости с деятельностью различных органов государственной власти, участвующих в государственно-управленческих правоотношениях. К сожалению, тематику научных исследований, касающуюся поиска путей оптимизации и эффективности механизма осуществления функции государственного управления, роли, места и значения правового сознания, правового воспитания и правовой культуры субъектов управления в связи с переходом на качественно новый уровень системы государственного управления, пока не представляется возможным признать достаточно разработанной.
Без должного внимания остаются и вопросы, связанные непосредственно с государственной функцией управления. При этом до настоящего времени не проводилось всестороннего комплексного теоретико-правового исследования различных сторон института государственно-управленческой деятельности. Данное диссертационное исследование призвано восполнить этот пробел.
Предметом исследования являются отношения в сфере функционирования системы органов государственной власти, предметы их ведения в процессе реализации основной функции государства -управления.
Объектом исследования являются государственно- управленческие правоотношения, урегулированные российским законодательством, находящимся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, рассматриваемые как специфическая разновидность государственных правоотношений. Особое место в указанных правоотношениях уделено исследованию проблемы их оптимизации - непременного условия построения в России правового государства.
Целями диссертационного исследования являются: осуществление комплексного сравнительно-правового анализа сущности и содержания идейно-теоретических и организационно-практических предпосылок, этапов становления и эволюции института государственно-управленческой деятельности; показ сущности и особенностей аппарата государственного управления в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельности; выявление и обоснование основных направлений дальнейшего развития российской государственности.
Достижение поставленных целей связывается с решением следующих задач:
определение роли и места государственного управления в системе общественных отношений, показ соотношения функции государственного управления с иными функциями государства;
выявление особенностей функции государственного управления, полномочий и предметов ведения субъектов государственно-управленческой деятельности по обеспечению ее реализации в различных исторических условиях развития государственных правоотношений в России;
установление и обоснование взаимосвязи функции государственного управления с социально-экономической, организационно-правовой, политической и культурной функциями государства;
определение основных приоритетов и направлений дальнейшего развития государственного управления, согласующегося с целями формирования российского правового государства;
выявление причин и условий, порождающих дестабилизацию функции государственного управления, наступление негативных последствий, и обоснование путей их предупреждения и устранения;
- обоснование обеспечения основных принципов формирования и деятельности аппарата государственного управления;
- обоснование необходимости разработки новых подходов к роли и
назначению кадровой политики в целях обеспечения аппарата государст
венного управления высококвалифицированными сотрудниками.
Методологической основой диссертации являются общепризнанные научные методы исследования, такие как: логический, исторический, технико-юридический, сравнительно - правовой, статистический, позволившие исследовать проблемы государственного управления в его взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и объективности. В ходе диссертационного исследования автором использовались работы ведущих российских, советских и современных ученых - правоведов в области административного права, информационного права, теории государства и права и других отраслей российского права.
Выводы и предложения диссертационного исследования основываются на юридической, источниковедческой базах и результатах практической деятельности субъектов государственной управленческой деятельности.
Научная новизна диссертации. В диссертации впервые представлено обоснование тому, что государственное управление является главной, самостоятельной функцией государства, без которой невозможна реализация не одной иной функции, а потому занимает основополагающее значение в механизме жизнедеятельности государства, однако ей незаслуженно мало уделяется внимания со стороны законодательной и президентской власти.
К научной новизне так же относятся: обоснование исключительного значения правовой культуры, правового образования и правовой идеологии в совершенствовании кадрового состава аппарата государственного управления, без чего само понятие «Государственное управление» является ущербным. Научная новизна заключается и в том, что в работе исследованы наиболее спорные и сложные вопросы, связанные с управленческой деятельностью, правовым положением аппарата государственного управления; раскрыто содержание управленческой функции государства, имеющей особое значение в совершенствовании системы общественных отношений и построении социального, правового государства; по новому раскрыта сущность и назначение механизма государственного управления; выявлены факторы, негативно влияющие на государственное управление и дестабилизацию общественных отношений, внесены конкретные предложения по их минимизации.
Положения, выносимые на защиту: 1. По своему содержанию и своему назначению государственное управления носит социальный характер в силу того, что воздействует на различные виды общественных отношений и его роль состоит в организации и регулировании всех видов государственной деятельности. Имея двойственный характер, государственная функция управления, во-первых, является средством организационно-правового обеспечения иных функций государства, во-вторых, она призвана обеспечивать удовлетворение соци-
ально-экономических, политических и духовно-нравственных потребностей общества.
2. Функция государственного управления должна рассматриваться в
теории права как главная функция государства и основополагающая база
для определения роли всех иных функций государства, осуществляемых
органами государственной власти, при поддержке гражданского общества,
в ней наиболее полно проявляется обязанность всех ветвей власти: при
знавать, соблюдать и защищать права, свободы и интересы личности, об
щества и государства.
Генезис развития государственности в России подтверждает тот факт, что государственная функция управления, возникает и совершенствуется одновременно с государством. На любом этапе исторического развития государства эта функция по существу остается неизменной, не зависит от политического режима и вида правления в государстве, меняется лишь механизм ее реализации (аппарат и формы управления), основные средства и методы государственного управления остаются без существенных изменений.
В основе обеспечения государственной функции управления лежат законодательно закрепленные вспомогательные функции, осуществляемые при помощи специального механизма государственного управления (органов государственной власти), от кадрового состояния которого зависит не только состояние управленческой деятельности, но и последующая реализация всех иных функций государства: социальной, экономической, политической и культурной. Каждая из функций государства имеет свой предмет и пределы воздействия, умелое профессиональное использование средств, методов и способов управления способствует прогрессивному развитию общественных отношений. Кадровый прогибиционизм, связанный с допуском к системе государственного управления непрофессиональных кадровых работников приводит к кризису в системе государственного управления и во всех прочих сферах государственной деятельности.
Совершенствование государственной функции управления и всех иных функций государства требуют кардинального изменения современной кадровой политики государства, направленной на искоренение коррупции в аппарате государственной власти и выработке государственной воспитательной идеологии, как основного средства формирования надежной управленческой системы общества, обеспечивающей взаимные интересы государства и гражданского общества.
6. Совершенствование государственной функции управления и даль
нейшее совершенствование общественных отношений в России предпола
гает и новые подходы к содержанию правовой культуры в аппарате госу
дарственной власти, базовую основу которой должна составлять право
славная культура, как идеальное и проверенное средство совершенствова-
ния общественных отношений в России, исключающее главные общественные противоречия между обществом и государством, развенчивающее демократический произвол, искажающий правосознание населения и правосознание субъектов государственной управленческой деятельности, создающий условия для идеологического экстремизма средств массовой информации, лишающий гражданское общество его нравственных и духовных основ.
7. Оптимизация функции государственного управления требует и кардинального совершенствования самого механизма функционирования всей системы органов государственной управленческой деятельности, социально-правового и надлежащего материального обеспечения сотрудников всех ветвей государственной власти, исключая избирательный характер, порождающий халатное отношение отдельных категорий служащих к выполнению своих функциональных обязанностей, а также массовые нарушения прав человека являющихся причиной дестабилизации общественных отношений.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения дополняют и развивают различные разделы и правовые институты административного и информационного права, теории государства и права, могут быть основой для дальнейших исследований настоящей проблематики, разработки механизма государственно-управленческой деятельности.
Практическая значимость исследования. Основные положения работы, выводы, и предложения, сформулированные в ходе диссертационного исследования и предлагаемые на их основе практические рекомендации по совершенствованию функции государственного управления, механизма осуществления управленческой деятельности, могут быть использованы как в законодательном процессе для разработки нормативной базы, так и для дальнейшего развития теоретико-правовых основ деятельности органов государственной власти. Материалы глав и параграфов могут быть использованы: в учебном процессе по административному и информационному праву, теории государства и права, правоведению, другим учебным дисциплинам, а также в практической деятельности.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные теоретические положения, выводы и обобщения изложены на научных конференциях и семинарах.
Материалы работы используются при чтении учебных дисциплин «История государства и права», «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», спецкурса «Правозащитная деятельность» на юридических факультетах Санкт-Петербургского госу-
дарственного инженерно-экономического университета, СПб Академии управления и экономики.
Отдельные положения диссертации отражены в публикациях: научно-практических конференций и сборниках научных статей вузов.
По теме диссертации опубликовано 8 статей и монография общим объёмом 11,0 п.л.
История возникновения и развития института государственного управления в России
Основным правовым источником императорской России, на всем протяжении ее многолетнего существования являлся Указ. Указы на Руси являлись источниками права в отдельных княжествах еще до окончательного оформления общерусского права. Княжеские указы были использованы при издании Судебника 1497 г. Позже появились указные книги, в которых систематизировались нормы, не вошедшие в основной его текст. Были сформированы указные книги Поместного и Земского приказов. В период между Судебниками 1497 и 1550 гг. и Соборным Уложением 1649 г. появились "Новоуказные статьи", которые стали промежуточным этапом кодификации русского права24. Указ как специальный правовой термин, как форма нормативного акта появился при царе Алексее I, когда с принятием Соборного Уложения 1649 г. впервые начали формироваться представления о различных видах нормативных актов (узаконениях) и их соотношении. Но все же истинным создателем принципа "указности" как торжества произвола на самом верху государственной власти следует считать Ивана Грозного. Именно он положил начало дорого обошедшейся России дурной традиции подмены общегосударственных законов административными предписаниями и распоряжениями верховной власти. Именно со времен его правления указное право стало на долгие века главным правовым инструментом правителей России в регулировании жизни страны25. В семнадцатом столетии, накануне своего преобразования в империю, Московское государство продолжало развиваться, тем не менее, в эту эпоху оно приобрело, по сравнению с предшествовавшим временем, черты законченности. Земские соборы - собрание земских чинов - имели для 24 См.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права/ Сост. В.А. Томсинов. - М., 1998. - С. 43. 25 Лукьянова Е.А. "Указное право как российский политический феномен"//"Журнал российского права", № 10,2001. верховной власти в важнейших случаях то же, но только временное значение, как и Боярская дума. Возникновение этого учреждения относится к половине XVI в., но особое значение и развитие земские соборы получили в XVII столетии, когда на них избирались цари, обсуждались законопроекты (при содействии собора в 1648 году было издано "Уложение" - сборник законов, касающийся всех вопросов государственной жизни), высказывались 26 суждения по вопросам внешней политики и проч. . Между прочим, земский собор обсуждал присоединение Малороссии (в 1653г.).
На соборах присутствовали Боярская дума, высшее духовенство, некоторые высшие должностные лица, а затем представители различных разрядов "служилых" людей, посадских и свободных крестьян. Решения соборов не связывали монарха; тем не менее после 1653г. соборы более не созывались. Объясняется это тем, что в означенную эпоху правительство вступило на реформаторский путь и ему было неприятно наткнуться на возможное отрицательное отношение к нему со стороны консервативно настроенных масс населения27. Центральное подчиненное управление осуществлялось при помощи приказов. Возникновение этих учреждений относится к началу XVI в., когда отдельные высшие должностные лица начали получать поручения заведовать той или другой частью управления; в помощь им назначались дьяки, а иногда и особые "товарищи". В канцелярии приказа работали писцы - подьячие; приказы возникали и уничтожались в зависимости от потребностей управления без системы и без теоретического установления взаимных отношений или круга власти. Одни из приказов заведовали определенными разрядами дел (приказы Финансовые, Посольский - для внешних сношений, Разбойный - для дел уголовно-полицейских); другим в управление были предоставлены целые области в отношении административном и судебном Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Из лекций по русскому государственному и административному праву. - Одесса: типография "Техник", 1912 г. -С. 7. 27 См.: Там же. (Сибирский, Владимирский приказы). Число различных приказов доходило до 4028. Империей в окончательном виде российское государство стало лишь в 1721 году с приходом к власти Петра 1. С момента вступления царя Петра І в дела государственного управления начинается новая эпоха в истории России. Московское государство вступает на путь коренных преобразований, подготовленных в ближайшие предшествовавшие царствования, и входит в семью европейских держав. Что касается стремления Петра В. преобразовать русское управление по западноевропейскому образцу, то, за исключением церковной области, не имеется почти ни одной реформы, которой в том или другом виде не бьшо положено начало его отцом, царем Алексеем. Сама личность Петра, с ее усиленным, тяготением к Европе, сложилась под влиянием множества иностранцев, проживавших в Москве и имевших там свой целый квартал - Немецкая слобода. При Петре с 1721 г. Московское царство превращается в Российскую империю; с Петра начался "петербургский" период русской истории. Однако форма правления и существо власти от этого нисколько не изменилось: она по-прежнему пребывала неограниченной, сосредоточиваясь в руках монарха, но зато получила теоретическое освещение и ясное выражение в законе.
В связи с теоретическими рассуждениями, развитыми подвижником Петра, европейски образованным архиепископом Феофаном Прокоповичем, в специальном сочинении "Правда воли монаршей", императором было указано в законе, что: "Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах отчета дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомыслию управлять". Фактически старое московское самодержавие в новой оболочке приняло еще более резко выраженный характер. Помимо земских соборов Московская Россия признавала за населением право петиций - "челобитий", которые ложились даже в основу законодательных 28 См.: См.: Грибовский В.М. Указ. Соч. - С. 8. актов. Отказав народу в доверии, Петр уничтожил и это право; о восстановлении же земских соборов не могло быть и речи2 . С Петра I воля и повеление - "указ" монарха делаются единственным источником положительного права с внутренней и внешней стороны; вместе с тем сильно развивается бюрократия, на руки которой, в лице ее высших представителей, ближайшие преемники Петра В. фактически сдают все управление государством и даже законодательство. Так, в царствование императрицы Екатерины I и Петра II от имени верховной власти всем заведовал Верховный тайный совет. Незыблемый порядок преемства власти в империи установился не скоро. Петр В., устранив от наследования своего сына, утвердил завещательный порядок (1722 г.) . Модернизация в области управления привела к значительному расширению роли государства и его контрольных функций. Были разграничены полномочия центрального и местного аппаратов управления, осуществлено разделение трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) . По смыслу нашей конституции, отмечал Н.А.Захаров, и по выработанным практикой принципам, власть, именуемая обыкновенно исполнительной, не найдет себе самостоятельного места и войдет в понятие той общей власти, которую точнее назвать (как это, впрочем, и делают основные законы), властью управления. Понятие этой последней было присуще старым основным законам, сохранило оно свое имя и в настоящих, приняв лишь более определенную форму, нежели это было раньше. Эта власть имеет свои известные особенности и весьма широкое и многообразное поле деятельности. У нас, по историческому развитию, само законодательство вырастало, можно сказать, на почве управления, пока от него не обособилось
Соотношение государственной функции управления и других функций государства в регулировании общественных отношений в России
В теории государства и права под функциями государства принято понимать основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение70. Так, под функцией, согласно толкованию философского словаря, понимается роль, которую выполняет определенный социальный институт, или процесс по отношению к целому. Функция — это так же и систематическая деятельность, обязанность кого-либо. Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображением7і. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, реализуется разносторонняя практическая деятельность внутри страны и на международной арене. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям. Государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций, представляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности Классификация функций государства может быть определена по различным критериям. В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни — внутренней или внешней — осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат — внутриполитических или внешнеполитических — они подразделяются на внутренние и внешние72. Внутренние функции государства — это деятельность государства, реализуемая через его специальные властные структуры 70 См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. Ред. проф. М.Н.Марченко. — Том 1. Теория государства. -М.: Издат. «Зерцало», 1998.— С. 197. 71 См.: Большой энциклопедический словарь Кирилла и Мефодия». - М., 2003 г. 72 См.: Там же.-С. 198. (органы), направленная на удовлетворение внутренних общественных потребностей.
Например: защита конституционного и общественного строя от внутренних деструктивных сил; обеспечение безопасности юридических и физических лиц от противоправных посягательств и угроз природного и техногенного характера; охрана общественного порядка; обеспечение реализации социальных прав граждан; функция развития культуры науки и образования; воспитательная функция и т.п.. К внешним функциям относится деятельность государства, связанная с укреплением основ самого государства, его суверенитета и целостности, поддержанием авторитета государства в международном сообществе: оборона страны; обеспечение мира и поддержание мирового порядка; развитие межгосударственного культурного, научного сотрудничества и т. п. В свою очередь внутренние и внешние функции государства мы предлагаем классифицировать по характеру государственной и общественной значимости как основные и вспомогательные. К основным функциям относится такая деятельность государства, которая связана с жизненно необходимыми потребностями гражданского общества, без осуществления которой просто невозможно само существование определенного типа государства. Иными словами, основные функции — это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства, ориентированные на решение коренных стратегических задач и осуществление целей, стоящих перед ним в определенный исторический период. Основным функциям государства присущ ряд общих черт. -во-первых, в них наиболее ярко проявляется классовая и общечеловеческая сущность государства, его социальное назначение и обязательства по отношению к его населению; -во-вторых, в отличие от многочисленных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, финансовая деятельность, дипломатия, внешняя торговля и т. д.), основные функции относятся к государственно-властной деятельности и выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата; в-третъих, с точки зрения своего содержания и структуры основные функции носят комплексный, собирательный характер, т.е. включают в себя ряд вспомогательных функций и требуют системного анализа. Они воплощают сосредоточение усилий государства на каких-либо решающих, генеральных направлениях его внутренней или внешней деятельности. Объектом воздействия основных функций государства является широкий круг обладающих известным сходством общественных отношений в какой-то важной для государства сфере (например: проведение внешней политиіси государства, поддержание конституционного строя государства и т.п.). Сообразно с этим, основные функции государства следует группировать по наиболее важным направлениям государственного воздействия. Таким образом, под основной функцией государства следует понимать законодательно закрепленный вид государственной деятельности, в котором наиболее полно реализуются основные обязательства государства перед населением и мировым сообществом, проявляется сущность и назначение государства конкретного типа и разрешаются главные стратегические цели государства. Таких функций у государства значительно меньше, чем функций вспомогательных, в их числе такие функции как: обеспечения внутренней и внешней безопасности; социально- экономического развития общества; развития и укрепления международных отношений; военно-технического сотрудничества России; обеспечения социальной защиты населения, законотворческая функция; управления делами государства — организационно-координационная, распорядительная функция.
Характерной особенностью для таких функций является их устойчивое историческое постоянство. Иначе говоря, основные функции представляют собою устойчивую связь с государством. Другие же функции государства, условно можно назвать вспомогательными, эти функции входят в круг постоянных обязанностей конкретных государственных органов, государственных служащих и должностных лиц, (например: обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка, лицензионная деятельность, паспортизация населения, прокурорский надзор, судебная деятельность и т.п.). Таких функций у государства значительно больше, чем основных, они носят хотя и второстепенный, но необходимый для жизнедеятельности государства характер, в целом их можно называть вспомогательными, т.к. они осуществляются в целях обеспечения основных функций государства. Вспомогательные функции государства представляют собою опосредованную деятельность государственных органов, направленную на обеспечение реализации основных функций государства и удовлетворение развивающихся общественных потребностей. Число таких функций, при определенных жизненных условиях может расти (появляться новые виды) или наоборот упраздняться вместе с осуществляющими их субъектами. Основные функции, включая государственную функцию управления, возникают и совершенствуются одновременно с возникновением государства и прекращают свое существование с прекращением его существования. Особого внимания, на наш взгляд, требует государственная функция управления, как основная функция государства, возникшая и развивающаяся одновременно с возникновением самого государства, которой отводится недостаточное внимание в научной и учебной литературе в теории государства и права. Данная функция представляет собою оперативную, организационно-координационную, регулятивную деятельность аппарата государственной власти, осуществляемую при помощи широких слоев общественности, направленную на урегулирование многообразных общественных отношений, происходящих в различных сферах государственной жизни. Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе73. Отмеченные функции, на наш взгляд, имеют второстепенное, вспомогательное значение.
Государственное управление в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельности
Государственное управление представляет собою многообразную организующую и направляющую деятельность специальных субъектов, государственных властных и юрисдикционных органов и работающих в них государственных служащих и должностных лиц, призванных регулировать жизненно важные общественные отношения. Особенность государственного управления проявляется в зависимости от того, на какую сферу государственной или общественной деятельности распространяются организационные действия субъектов управления, а так же в зависимости от того, кто именно является субъектом государственного управления и какова политическая ситуация в стране. Так, в современных условиях, государственная управленческая деятельность, регулируя тесно связанные между собой отношения в экономической, политической, социальной, культурной и иной сферах деятельности вынуждена постоянно приспосабливаться к условиям рыночного хозяйствования порождающего экономические кризисы и противоречия в общественных отношениях. Так, например, одной из важнейших задач государственного управления в сфере экономики является осуществление системного организующего воздействия на экономические процессы в интересах жизнеобеспечения и устойчивого развития общества, которое в условиях рыночных отношений наиболее подвержено кризисным процессам. Решение этой задачи, по мнению В.Н.Медведева, возможно при осуществлении эффективного, скоординированного взаимодействия органов власти всех уровней79. Научное познание государства любого типа предполагает рассматривать его через призму осуществляемых им функций, представляющих собою важнейшие характеристики его общественно-политического устройства. Одной из таких функций, являющейся основным направлением внутренней деятельности государства, является его экономическая функция. Именно в ней наиболее полно проявляется роль государственного управления. В основе данной функции лежит жизненная необходимость в удовлетворении первоочередных интересов и потребностей всего общества. Перед государством встает задача — построения и реформирования рыночной экономики, призванной удовлетворить социальные потребности населения, трансформировав экономический механизм под выполнение поставленной задачи.
В содержании экономического механизма особую роль играют институты накопления и распределения финансовых ресурсов — банки, особое место среди которых отведено Банку России, как одному из специальных субъектов государственного управления. Исторический опыт подтверждает тот факт, что экономические кризисы, возникающие на рынке финансовых услуг, являются дисбалансом реализации не только экономической, но и всех прочих функций государства замедляя его прогрессивное развитие. Вместе с тем, ни какие функции государства не могут быть реализованы без одновременной реализации экономической функции, лежащей в основе развития государственных 79 См.: Медведев В.Н. Проблемы становления единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и роль института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Сборник "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2003. начал. Процесс взаимосвязи и взаимообусловленности государства и экономики, нельзя представлять упрощенно, как некий прямолинейный, односторонний процесс. Это весьма сложный, многосторонний процесс, на который оказывают влияние не только экономические, но и политические, духовные, идеологические, культурные, национальные, этнические и многие другие, выходящие за рамки прямых взаимоотношений государства и экономики, факторы. Обратное воздействие государства на экономику играет при этом чрезвычайно важную роль. Основными задачами государственного управления в политической сфере деятельности являются: защита суверенитета и целостности государства, конституционного строя, обеспечение внутренней и внешней безопасности. В социальной сфере деятельности, государственная функция управления обусловлена самым широким спектром задач, решение которых связано с повышением качества жизни населения. Обозначим лишь некоторые, наиболее важные из них. К таким задачам следует отнести: повышение образовательного и культурного уровня населения; обеспечение доступности и улучшение качества здравоохранения; последовательное повышение материального уровня жизни населении; обеспечение соблюдения основных социальных гарантий. Наиболее значимыми разносторонними полномочиями в сфере государственного управления обладают: Парламент РФ, Президент РФ, Правительство РФ и Федеральные органы исполнительной власти. Парламент осуществляет государственное управление путем целеполагания. Он определяет общую стратегию экономического развития и устанавливает параметры экономической деятельности на год, принимая ежегодный государственный бюджет (роспись доходов и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов (гораздо реже по экономическим вопросам принимаются постановления). С социально-экономическими вопросами связаны многие другие формы деятельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты соответствующих министров и руководителей различных государственных ведомств на пленарных заседаниях и на заседаниях постоянных комиссий, вправе задавать им вопросы. Основу государственного управления составляют нормативные правовые акты, прежде всего законы являющиеся регулятором государственных и общественных процессов и правоотношений. Управляя экономикой, парламент принимает множество законов: гражданский, земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разрешения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шельфе и его использовании, о морских экономических зонах и т.д.
В законах, которые не относятся непосредственно к экономике, также имеются нормы экономического характера (например, ответственность в уголовном праве за хищение или порчу имущества)80. В период крупных преобразований в России, отмечает доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров, со всей остротой встали вопросы о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство. Дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированное общественных отношений и укреплении законности. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения . Вместе с тем, сами по себе нормативные правовые акты пока еще не могут быть универсальным средством управления делами государства, для этого необходимо создание системы организаций и должностных лиц, через посредство которых эти нормативные правовые акты реализуются. По существу, система таких организаций и должностных лиц является механизмом государственного управления различными сферами общественной жизни. Так, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти, согласно ст. 78 Конституции РФ, для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Правовая культура и новая идеология - основные направления оптимизации функции государственного управления
Правовая культура как важнейший фактор отношений в сфере государственного управления предполагает совокупность трех элементов, включающих: наличие правовой грамотности, правового сознания и высокой нравственной чистоты субъектов государственного управления. Правовая идеология является основой формирования трех указанных элементов. В современной юриспруденции существуют различные подходы к соотношению понятий "правовая культура", "правовая идеология". Профессор кафедры истории, социально-политического образования и права Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования РФ Е.А. Певцова, отмечает, что насчитывается около 250 различных научных позиций по вопросу определения правовой культуры. По определению Н.Н. Лебедевой, правовая культура характеризуется как совокупность материальных и духовных достижений в правовой жизни общества"! 28. Учитывая тот факт, что правовая культура всегда связана с соотношением поведения человека или группы людей с существующими нормами права, регулирующими общественные отношения, правовую культуру можно определить как устойчивое отношение человека или группы людей к выработанным обществом нормам права. Правовая культура тесно связана с политической, нравственной, духовной и другими видами культуры. И, прежде всего, с обычной воспитанностью человека, его отношением к порядку, дисциплине, организованности, уважению окружающих и законам страны. Не подготовленного в правовом отношении человека нельзя назвать культурным. Правовая культура - важнейший элемент правовой системы общества, его управленческих структур и непременное условие нормального функционирования государства. Один из современных юристов США - Л. Фридмэн в своей книге "Введение в американское право" (М., 1992) пишет: "Правовая культура - это барометр общественной жизни, являющийся одновременно и общественной силой, которая определяет, как часто тот или иной закон применяется или нарушается на практике, как его избегают или как им злоупотребляют. Правовая система без правовой культуры не действует". В отечественной литературе над проблемой правовой культуры активно работают такие ученые-правоведы, как Н.Л. Гранат, Н.М. Кейзеров, В.И. Каминская, Лебедева Н.Н., А.Р. Ратинов, В.П. Сальников, А.П. Семитко, В.Н. Синюков и др. Выработаны краткие определения данного понятия. Под правовой культурой предлагается понимать «систему овеществленных и идеальных культурных элементов, относящихся к сфере действия права, и их отражение в сознании и поведении людей»129.
Правовая культура отражает не только деятельность человека непосредственно в правовой сфере, но и за ее пределами, связанную, так или иначе, с применением правовых знаний востребованных многими науками, дисциплинами и специальностями как гуманитарного, так и негуманитарного профиля. Эти знания необходимы практически во всех областях, где действуют законы, юридические нормы. Не случайно почти во всех вузах страны общеобразовательная подготовка студентов включает в себя и правовую, ибо в этом нуждается любая профессия, любой вид деятельности. Важнейшую роль правовая культура играет в реализации известного либерально-демократического правового принципа «не запрещенное законом дозволено». Человек, не обладающий необходимым уровнем правовой и нравственной культуры, легко может встать на путь злоупотреблений этим принципом. Или он просто не будет знать, что конкретно разрешено, а что запрещено. В России действие указанной аксиомы в силу правовой отсталости подавляющей части граждан уже породило и продолжает порождать серьезные негативные последствия. Поэтому усиление культурного и морального фактора является первоочередной задачей проводимых в России реформ. Этот фактор может сыграть решающую роль в наведении порядка в стране, повышении сознательности и ответственности каждого гражданина, в утверждении идей законности и дисциплины, преодолении юридического, политического и нравственного нигилизма. Суть правовой культуры можно выразить краткой формулой: знать и соблюдать закон - уважать окружающих. Как и в случае с правосознанием, это первичный, обыденный уровень правовой культуры, имеющий государственное значение. Наиболее характерными чертами, составляющими правовую культуру личности, являются: 1) высокий, самодостаточный уровень правосознания; 2) знание основных действующих законов страны и основных, ратифицированных Россией норм международного права по правам человека, а для должностных лиц, и законов, лежащих в основе их функциональной деятельности; 3) точное соблюдение, применение, исполнение или использование этих законов; 4) убеждение в необходимости, 132 полезности, целесообразности законов и иных правовых актов, внутреннее согласие с ними; 5) правильное понимание и использование своих прав, и выполнение обязанностей во взаимоотношениях с другими людьми; 6) правовая активность, связанная с противодействием беззаконию и поддержанием правопорядка и законопослушания в обществе. Формирование нового понятийного аппарата, отражающего реалии изменяющегося общества, позволило по-иному взглянуть на данные объекты правовой жизни, их роль в процессе социализации личности, эволюции всего общества. Современный этап характеризуется выработкой целостной ее концепции на основе развития юридических знаний, традиций130. А.П. Семитко характеризует правовую культуру как качественное состояние 1 Т 1 правовой жизни общества . З.Ч. Чикеева полагает, что, рассматривая правовую культуру только как качественное состояние жизни, мы констатируем лишь внешнюю форму данного явления132. Внутреннее же ее содержание заключается в развитии самого человека.
Таким образом, развитие личности в процессе деятельности по формированию правовых ценностей и их усвоению есть форма существования правовой культуры. Ее структуру можно рассматривать как единство двух подсистем: субстанциональной и функциональной. В первом случае речь идет о фиксации правового опыта общества, граждан, о правовых теориях и идеях, во втором - подразумевается процесс оформления этого опыта в " " 133 практической правовой деятельности . До конца XX века комплексное определение понятия "правовая культура", которое соответствовало бы его сущностному (аксиологическому) содержанию, отсутствовало. Оно не рассматривалось в соотношении с такими категориями, как духовность ее философской, социальной и правовой интерпретации. Большинство определений носило чисто прикладной характер134. В частности, акцентировалось внимание на правовой культуре должностных лиц135. Рассматривая данное понятие в более широком аспекте, В.И. Каминская и А.Р. Ратинов показали, что это система овеществленных и идеальных элементов, относящихся к сфере действия права, их отражению в сознании и поведении людей136. В качестве элементов понятия были выделены право, правовые отношения, государственные органы, организации по реализации права, правовое сознание и правовое поведение. Однако, по мнению Н.М. Кейзерова, указанные элементы недостаточны для определения сущности правовой культуры, к ним необходимо добавить критерии политической оценки права и правового поведения137. Н.Я. Соколов считает, что правовая культура может рассматриваться как "совокупность правовых знаний, убеждений, установок личности, которые реализуются в процессе труда, общения, поведения, а также отношения к материальным и духовным ценностям общества" . В литературе закрепилось понимание культуры как совокупности принципов, мировоззренческих установок в области права, подкрепленных профессионально-правовыми знаниями. Это категория общечеловеческих ценностей, она выступает критерием становления российской государственности. Выделяют внешнюю правовую культуру как совокупность идей, представлений о праве, его месте в социальных отношениях и внутреннюю, с позиции, которой осуществляется исследование того, каким образом формируется система права.
