Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Место функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в системе функций современного Российского государства 14
1.1. Понятие и структура основной функции государства 14
1.2. Проблема классификации функций государства 31
1.3. Теоретическое обоснование выделения функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной функции современного Российского государства 44
ГЛАВА 2. Структура функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 61
2.1. История становления и развития функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 61
2.2. Объекты и цель функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 77
2.3. Субъекты функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Их структура и компетенция 94
2.4. Нормативная основа государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 113
ГЛАВА 3. Формы реализации функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 130
3.1. Проблема понятия и классификации форм осуществления функций государств 130
3.2. Правовые формы осуществления функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 142
3.3. Организационные формы осуществления функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 158
Заключение 170
Список источников и литературы 179
- Теоретическое обоснование выделения функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной функции современного Российского государства
- Объекты и цель функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
- Нормативная основа государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
- Правовые формы осуществления функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Теория функций государства в науке является одной из наиболее разработанных. Исследованием государственных функций занимались многие отечественные и зарубежные ученые, однако до сих пор государственная деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций не подвергалась теоретическому исследованию и осмыслению. Настоящая работа представляет собой первое комплексное исследование государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как одной из самостоятельных и основных в ряду других государственных функций.
В последние годы в нашей стране и за ее пределами произошло множество крупных природных и техногенных аварий и катастроф. Авария на японской электростанции «Фукусима-1», произошедшая в результате сильнейшего землетрясения, наводнение в Таиланде, снегопады в Европе зимой 2011 года и иные чрезвычайные ситуации подтверждают необходимость осуществления государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций для любого государства.
Засушливая погода лета 2010 года привела к масштабным пожарам почти на всей территории Российской Федерации. Трагедия в Пермском клубе «Хромая лошадь», катастрофа на Саяно-Шушенской ГЭС, несчастье, постигшее теплоход «Булгария», и другие чрезвычайные ситуации выявили недостатки в действующей в нашей стране системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и регулирующем ее законодательстве.
Таким образом, актуальность выбранной темы обусловлена двумя аспектами: теоретическим, а именно отсутствием комплексного общетеоретического исследования государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и одной из основных государственных функций, и практическим, выражающимся в необходимости совершенствования системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также нормативной базы в этой сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы теории функций государства в науке имеют достаточно длительную историю и находятся в состоянии продолжающейся дискуссии. Работы правоведов посвящены в основном: понятию основной функции государства и ее структуре; классификации государственных функций; формам, способам и методам их реализации. Среди них можно назвать труды: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, Ф.М. Бурлацкого, А.Б. Венгерова, Н.Н. Вопленко, А.П. Глебова, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, Л.И. Каска, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, В.О. Мушинского, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, В.М. Чхиквадзе и других.
В последние годы теории функций государства посвящено несколько диссертационных исследований: Г.Ю. Атаяна, СВ. Бабаева, М.А. Бухтеревой, Е.С. Мазаева, М.М. Миркулова, B.C. Миронова, Д.С. Новикова, А.И. Пушкина, А.А. Сайдаминова, Д.В. Терехина.
Проблемы организации и осуществления государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматриваются в работах таких ученых, как Я.С. Повзик, А.В. Теребнев, В.В. Теребнев, М.И. Фалеев, С.К. Шойгу и других. Необходимо отметить, что специально деятельности МЧС России посвящены труды И.И. Василишина, А.В. Сайко, Н.В. Удальцова, но, к сожалению, данная тематика разрабатывается в отрыве от теории функций государства.
Работы этих специалистов послужили теоретической основой настоящего исследования. Они помогли обобщить существующий в теории государства опыт изучения основных направлений государственной деятельности, которые охватываются понятием государственных функций.
Приходится констатировать, что автором не было обнаружено работ в области теории государства и права, посвященных функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, что свидетельствует о неразработанности данной проблемы.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате возникновения чрезвычайных ситуаций либо угрозы их возникновения.
Предмет исследования - функция Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее структура, формы реализации и место среди иных функций современного Российского государства.
Цель исследования - обосновать возможность выделения функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной государственной функции.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач: - установить, что понимается в науке под категорией «функция государства», какова ее внутренняя структура; - определить основания классификации государственных функций; - проследить историю становления функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - наметить цель государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - определить объекты и субъекты функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - дать оценку нормативной основе деятельности Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - определить место функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в системе функций современного Российского государства; - проанализировать основные формы осуществления исследуемой функции. Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическую основу исследования составляют общие и частные методы научного познания: диалектический, исторический, логический, системно-структурный, статистический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.
Теоретическую основу исследования составили работы по теории государства и права, экономике и философии, а также по отраслевым юридическим и неюридическим дисциплинам: конституционному, налоговому, уголовному, административному, гражданскому праву, пожарной тактике, теории поисково-спасательной деятельности и другим.
Научная новизна работы выражается в том, что она является первым теоретико-правовым исследованием деятельности Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые обоснована возможность выделения функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как одной из основных внутренних государственных функций. В диссертации подробно рассмотрены все элементы, составляющие структуру функции Российского „государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Выявлено, что структуру любой государственной функции образует совокупность следующих элементов: объект, субъект, нормативная основа, однородный характер деятельности и цель. Именно наличие указанных компонентов является достаточным основанием для выделения определенной государственной деятельности в качестве особой государственной функции. В деятельности Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций имеются все названные структурные элементы государственной функции. И это позволяет теоретически рассматривать ее в качестве одной из самостоятельных и основных.
Установлена цель функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, состоящая в обеспечении нормального и гармоничного развития общества, без природных и техногенных аварий и катастроф, а также в достижении максимальной эффективности при их ликвидации.
Определены объекты функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые делятся на родовые и видовые. Родовым объектом являются взятые под охрану правовых норм общественные отношения, обладающие признаками потенциальной вредоносности или реально проявившиеся в виде наличного вреда. Видовыми объектами выступают конкретные общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования профилактической работы специальных органов и их практической деятельности по устранению последствий при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и прочих природных и техногенных ситуациях, то есть в результате конкретных чрезвычайных ситуаций, повлекших вредоносные последствия для общества.
Показано соотношение понятий «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное положение». Под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Чрезвычайное положение — государственно-правовой режим, установленный на определенной территории. Выявлено, что режим чрезвычайного положения, как и режим чрезвычайной ситуации, вводится специально уполномоченным государственным органом на определенной территории, но, по сравнению с режимом чрезвычайной ситуации, имеет более строгий порядок введения и регламентируется специальным, отдельным нормативным актом, что говорит о его более широком понятии.
Анализ государственной деятельности в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций позволяет сделать вывод о том, что она реализуется посредством выполнения четырех основных видов работ: 1) предупреждение и борьба с пожарами (пожарная охрана); 2) профилактика и устранение последствий природных, техногенных и антропогенных аварий и катастроф (аварийно-спасательная деятельность); 3) пропаганда безопасного поведения на водных объектах и судоходства, спасение граждан, попавших в «беду» на воде (организация безопасности на водных объектах); 4) работа в области организации эвакуации в случае возникновения крупных чрезвычайных ситуаций либо угрозы военных действий (гражданская оборона). Анализу подвергнуто каждое из основных направлений деятельности, составляющих содержание данной функции.
Определены субъекты функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые делятся на руководящие (Президент, Правительство, Федеральное Собрание, органы исполнительной власти субъектов и местного самоуправления) и управляющие (аппарат МЧС России, центры ежедневного реагирования и управления в кризисных ситуациях, специализированные военные формирования). Особенностью управляющих субъектов является их специальная компетенция, выражающаяся в исключительном праве на профилактику и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий. Исследована и критически оценена компетенция всех субъектов рассматриваемой функции.
Аргументировано, что любая государственная функция, в том числе и функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляется на определенной нормативной основе, состоящей из норм права, морали, организационных обычаев и традиций, а также сложившихся в этой сфере элементов юридической практики. Выявлено, что ядром нормативной основы функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций выступает Конституция РФ, устанавливающая право граждан на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, а также нормативные акты МЧС России. Среди них следует выделить такие, как: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
8. Исследованы и критически оценены правовые и организационные формы осуществления функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Особо обращено внимание на специфику правотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности субъектов данной функции. Выявлено, что правовые формы осуществляются различными способами: юрисдикционным, исполнительно-распорядительным, контрольно-надзорным, поощрительным. Установлено, что основу организационной деятельности государства составляет организационно-практическая работа. Применительно к функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций организационно-практическая работа выражается: в тушении пожаров, спасении утопающих, в поиске пострадавших в результате природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, разборе завалов, разрешении социально-бытовых чрезвычайных ситуаций (взлом захлопнувшейся двери, извлечение ребенка, случайно застрявшего в стиральной машине, и т. п.), а также в строительстве и ремонте пожарных частей, спасательных постов, мест дислокации поисково-спасательных служб и объектов гражданской обороны и в снабжении структурных подразделений МЧС России машинами пожаротушения, плавательными средствами, специальным оборудованием для аварийно-спасательных служб.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации в ходе учебного процесса: при подготовке лекций, семинарских занятий, учебных пособий и другой учебно-методической литературы по теории государства и права. Результаты исследования могут быть использованы учеными для дальнейшей разработки теории государственных функций.
Практическую значимость работы составляют предложения по совершенствованию действующей системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также законодательства в этой области:
1. Следует издать отдельный нормативный акт, регулирующий организацию безопасности на водных объектах. Такой нормативный акт может называться «Федеральный закон "Об организации безопасности на водных объектах"» и включать в себя следующие разделы: правовые основы деятельности по организации безопасности на водных объектах; виды и основные задачи деятельности; порядок комплектования структурных подразделений; социальные гарантии субъектов; условия финансирования; полномочия, права и обязанности сотрудников.
2. Необходимо дополнить Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций» понятием «трансграничная чрезвычайная ситуация» следующего содержания: «чрезвычайная ситуация трансграничного характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более государств».
3. Структура государственной противопожарной службы, определенная в статье 5 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», не отражает фактически существующую в нашей стране противопожарную систему. Структура и деятельность пожарного надзора представлена в отдельной статье, что при анализе нормы может привести к ошибочному выводу о том, что пожарный надзор не входит в единую государственную противопожарную службу. Предлагается исключить статью 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», посвященную пожарному надзору, и включить ее положения в статью 5 данного закона. Часть статьи 5 изложить в следующей редакции: «...в государственную противопожарную службу входят: федеральная противопожарная служба; противопожарная служба субъектов федерации; муниципальные противопожарные службы. Федеральная противопожарная служба включает в себя: единую федеральную службу пожаротушения; государственный пожарный надзор...»
Подобная формулировка помогает охарактеризовать структуру федеральной пожарной службы: она состоит из единой системы пожаротушения (силы и средства МЧС, специализированные федеральные пожарные части и т. п.) и пожарного надзора. Положение о федеральной противопожарной службе следует переименовать в «Положение о единой федеральной службе пожаротушения» и, соответственно, исключить из него все нормы, касающиеся осуществления пожарного надзора. Таким образом, в действующем законодательстве будут два отдельных положения, посвященных пожаротушению и пожарному надзору.
Для повышения эффективности мониторинга пожаров в лесах и лесопарковых зонах в системе пожарного надзора предлагается создать «Отдел мониторинга пожарной безопасности парков, лесопарков и рекреационных зон».
Федеральные законы «О пожарной безопасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», а также Положение о Государственной инспекции по маломерным судам необходимо дополнить нормами, регламентирующими количество сотрудников и средств специализированных формирований на основе двух принципов: территориального, то есть определения необходимого количества сил и средств на определенной территории; численности населения, то есть количество субъектов должно быть пропорционально численности жителей территории и находящихся на ней промышленных объектов. Здесь же необходимо дать ссылку на самостоятельный подзаконный акт, устанавливающий минимум снабжения специальными средствами структурных подразделений МЧС России.
6. Необходимо издание самостоятельного нормативно-технического акта, дающего определения наиболее типичных чрезвычайных ситуаций. Такой документ может носить название «Чрезвычайные ситуации. Термины и определения» и содержать в себе следующие разделы:
Природные чрезвычайные ситуации.
Техногенные чрезвычайные ситуации.
Антропогенные чрезвычайные ситуации.
Социально-бытовые чрезвычайные ситуации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и утверждена на кафедре теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета. Основные идеи диссертации докладывались автором на следующих научно-практических конференциях: XIV Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области (Волгоград, 2009), Всероссийской научно-практической конференции «Общественные отношения в условиях становления гражданского общества в России» (Волгоград, 2010), XVI Общероссийской научной конференции «Державинские чтения» (Тамбов, 2011). Результаты, теоретические и практические выводы проведенной работы нашли свое отражение в научных публикациях автора общим объемом 3,75 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, а также списка использованных при проведении исследования источников и литературы.
Теоретическое обоснование выделения функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной функции современного Российского государства
Вопрос об определении той или иной государственной деятельности в качестве самостоятельной государственной функции поднимался в отечественной правовой науке неоднократно. Все общепризнанные функции Российского государства так или иначе подвергались переосмыслению с позиции их само стояте л ьно сти.
На фоне множества работ, посвященных теории функций государства, функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций не была исследована учеными в качестве самостоятельной и основной функции. В наиболее развернутом виде данная функция носит название «функция по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны». Однако в силу того, что необходимость использования сил гражданской обороны, как правило, связана с возникновением чрезвычайной ситуации, а словосочетание «ликвидация последствий» в данном контексте без потерь может быть заменено одним словом «ликвидация», то данную функцию более кратко можно называть «функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Под чрезвычайными ситуациями принято понимать вредоносные явления природного и техногенного характера, следствием которых являются негативные последствия для природы и (или) человека.
Как уже отмечено, в науке мы не обнаружили работ по исследованию данной функции ни как основной, ни в качестве «подфункции», то есть неосновной. В научной и учебной литературе иногда можно встретить «глухое» упоминание о деятельности государства по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий, экологических катастроф, но, как правило, эта работа государственных органов включается в содержание природоохранительной функции. Так, Л.А. Морозова отмечает, что «государство обязано осуществлять планирование и государственное нормирование качества окружающей среды; принимать меры по предотвращению экологически вредной деятельности, предупреждению и ликвидации аварий, стихийных бедствий, катастроф»1. Акцент, таким образом, делается на охране природных ресурсов и регламентации деятельности государства в этой сфере. Между тем функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций имеет своим объектом, помимо охраны природы, охрану здоровья личности и оказания помощи людям, попавшим в трудную ситуацию, следовательно, существенно отличается своим объектом, целью и субъектами, ее осуществляющими, от других охранительных функций. Трагические события лета 2010 года, связанные с огромными пожарами почти на всей территории Российской Федерации, показали, что такое выделение не просто оправданно, но и актуально. В рамках настоящей работы мы попытаемся обосновать выделение функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной функции современного Российского государства.
Вопрос о критериях отделения одной государственной функции от другой не имеет однозначного решения. В советский период развития отечественной науки авторы предлагали различные критерии для такого отграничения. Например, проявление классовой сущности1, особую сферу, в которой протекает функция, и особый комплекс задач2, исключительную важность3, самостоятельность и классовую сущность , и т.д.
Так, Л.В. Запорожская в качестве критерия самостоятельности функции предлагает рассматривать наличие таких элементов, как: объект, социальное назначение, цель, механизм реализации функции5. Другие авторы, определяя критерий, исходят из того, что функция - это основное комплексное направление6. Думается, что такая формулировка слишком расплывчата, и вряд ли пригодна для идентификации функции в качестве самостоятельной и основной. В связи с отсутствием устоявшейся в науке точки зрения на критерии выделения функций в качестве самостоятельной и основной мы предлагаем использовать три особых критерия: - во-первых, самостоятельная государственная функция должна обладать всеми необходимыми элементами структуры государственной функции; - во-вторых, обладать признаками, отличающими основные государственные функции от неосновных; - в-третьих, наличие структурного отличия, позволяющего отграничивать каждую основную государственную функцию от других. Структурными элементами любой самостоятельной государственной функции являются: объект, субъект, нормативная основа, однородный характер самой государственной деятельности и ее цель. Объектом государственной деятельности как функции государства является определенная сфера общественных отношений. Объектом государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций выступают общественные отношения, возникающие вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайная ситуация - обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей1. Анализ данного определения позволяет сделать вывод том, что причины возникновения таких ситуаций могут быть как природного, так и техногенного характера. Причинами чрезвычайных ситуаций природного характера является природа как часть окружающего нас мира, причинами же чрезвычайных ситуаций техногенного характера является сама деятельность человека. Но в некоторых случаях техногенная авария или катастрофа могут быть вызваны природным явлением. К примеру, выброс на атомной электростанции, произошедший в результате землетрясения. Существуют и обратные ситуации, при которых негативные природные явления являются следствием деятельности человека. Например, провалы грунта, вызванные неграмотной, а иногда даже преступной градостроительной политикой. Другой важный признак чрезвычайной ситуации, отграничивающий ее от иных негативных явлений окружающего нас мира, - появление или возможность человеческих жертв, ущерба здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Этот признак устанавливает, что для признания ситуации в качестве чрезвычайной она должна нести негативные последствия для окружающей среды или человека. Техногенная или природная авария или катастрофа не признается чрезвычайной ситуацией, если она: - произошла на объекте, на котором не ведется хозяйственная деятельность человека (например, заброшенное здание или сооружение); - не повлекла за собой человеческих жертв; - не причинила ущерба здоровью людей либо их имуществу; - не причинила ущерба окружающей среде. Вызывает интерес соотношение понятий «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное происшествие». Если понятие чрезвычайной ситуации содержится во многих энциклопедических источниках, то словосочетание «чрезвычайное происшествие» нам обнаружить не удалось, несмотря на то, что оно достаточно часто используется в средствах массовой информации при освещении тех или иных обстоятельств человеческой жизни.
Объекты и цель функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Объекты функции Российского государства по предупреждению и устранению чрезвычайных ситуаций - сложное и комплексное явление. Его теоретическое познание и обоснование в виде понятия предполагает выделение родового и видовых объектов, на которые направлена соответствующая систематическая деятельность государства. При таком подходе становится очевидным, что в качестве родового объекта данной функции выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности специальных органов государства по предупреждению и устранению вредоносных явлений, квалифицируемых в качестве чрезвычайных ситуаций. Это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданами, общественными организациями, государственными органами и должностными лицами требований и обязанностей по обеспечению безопасности эксплуатации природных и техногенных комплексов, механизмов, приборов и т.д. Речь идет о профилактике и безопасном использовании природной среды и технических средств в сфере человеческой жизнедеятельности, поставленной под охрану правовых норм.
Таким образом, родовой объект функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций с юридической точки зрения - это взятые под охрану правовых норм общественные отношения, обладающие признаками потенциальной вредоносности или реально проявившиеся в виде наличного вреда, возникшего в чрезвычайных ситуациях. Думается, что юридический, а точнее правовой взгляд на природу объекта данной функции государства, должен быть основным, решающим при определении сферы и видовых объектов, находящихся под государственной защитой и квалифицируемых в качестве чрезвычайных. Между тем следует признать, что правовое регулирование общественных отношений в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не является всегда юридически совершенным, оптимальным, в значительной мере основывается на соображениях целесообразности. Последняя, на наш взгляд, в этой сфере должна иметь четкие юридические параметры. Например, в действующем российском законодательстве отсутствует четкое и системное регулирование вопросов возмещения материального ущерба, причиненного чрезвычайными ситуациями. Не определен перечень лиц, государственных служащих, виновных в случае возникновения той или иной чрезвычайной ситуации, как природного, так и техногенного характера. Так, в ходе судебного процесса в связи с пожаром в Пермском клубе «Хромая лошадь» к ответственности были привлечены: владельцы клуба, организаторы шоу, администраторы. Однако не были привлечены пожарный инспектор, проводивший инспекцию клуба, представитель администрации города, принимавший реконструкцию клуба, осуществленную из легковоспламеняющегося материала, и тому подобные лица. Масштабные пожары лета 2010 года также не нашли своих виновников, а ведь передача обязанности по осуществлению противопожарной безопасности лесных массивов в ведение арендаторов земельных участков была проведена исключительно из соображений целесообразности и экономии бюджетных средств. Отсутствует четкий перечень уровней опасности той или иной чрезвычайной ситуации. Хотя Правительством РФ установлена классификация чрезвычайных ситуаций, но не установлено то, какие действия должны осуществлять силы и средства МЧС для их локализации и ликвидации. Введение такого перечня позволило бы при грамотном мониторинге на ранних этапах мобилизовать силы на наиболее потенциально опасных участках возникновения чрезвычайных ситуаций, что, по нашему мнению, позволило бы избежать, в частности, масштабности пожаров лета 2010 года.
Видовыми объектами функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций выступают конкретные общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования профилактической работы специальных органов и их практической работы по устранению последствий при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и прочих природных и техногенных ситуациях, повлекших вредоносные последствия для общества.
Законодатель дает четкое определение понятию «чрезвычайная ситуация». Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей1. Данное определение позволяет выделить следующие признаки чрезвычайной ситуации.
Во-первых, чрезвычайная ситуация - это явление природного или техногенного характера. К природным относятся опасное природное явление или стихийное бедствие. Техногенными чрезвычайными ситуациями являются: авария и производственная или транспортная катастрофа. При техногенных чрезвычайных ситуациях источником негативных последствий является деятельность человека, а при природных - природа как часть окружающего нас мира. Также существуют так называемые антропогенные чрезвычайные ситуации. Это различные экологические катастрофы и бедствия. При антропогенных чрезвычайных ситуациях источниками выступают явления техногенного характера или деятельность человека, а негативные последствия возникают в отношении природных объектов.
Во-вторых, чрезвычайная ситуация складывается на определенной территории. Это может быть как территория определенного объекта: завода, административного здания, лесополосы и т.п., - так и территория определенного административного образования: муниципалитет, субъект Федерации, территория всей страны. Согласно действующей в настоящее время классификации чрезвычайных ситуаций, утвержденной во исполнение Федерального закона «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2 чрезвычайные ситуации разделяются на: а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее - зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее - количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее - размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей; б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а также если данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера.
Нормативная основа государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Любая государственная деятельность регулируется социальными нормами. Они представляют собой стихийно сложившиеся или сознательно установленные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение и опирающиеся в своем существовании на общественные или государственные санкции1. К ним можно отнести: нормы обычаев и традиций, морали, права, нормы религиозные, корпоративные и прочие правила общественного поведения. Государственная деятельность основывается на регулирующем воздействии многих социальных норм, которые в своем системном взаимодействии образуют нормативную основу осуществления функций государства. Основными элементами нормативной основы выступают: нормы права, морали, обычаи и традиции делового оборота, или, как они еще называются, - деловые обыкновения и организационные нормы, политические и эстетические нормы. Ведущее и определяющее положение в этой системе занимают нормы права, составляющие своеобразный стержень нормативного регулирования государственной деятельности.
Функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций имеет свою нормативную основу. Как мы уже отмечали, ядром любой нормативной основы являются нормы права. Среди правовых норм ведущее положение занимает Конституция. Хотя в науке до настоящего времени не сложилось единого понятия и требований к содержанию Конституции, под ней, как правило, понимают (от лат. constitutio — «установление») основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу . Большинство конституций мира содержат: основные принципы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также структуру и взаимоотношения высших органов государственной власти и управления. Что особенно важно для нашего исследования, конституция определяет, иногда не совсем четко, круг государственных функций, или функций государства. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосование 12 декабря 1993 года. Конституция 1993 года не содержит отдельного раздела или специальной статьи, посвященной функциям Российского государства. Единого мнения среди ученых о функциях государства, установленных Конституцией, к сожалению, нет. Как правило, выделяют следующие функции государства: защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для достойной жизни и свободного развития человека (социальная функция), защита частной собственности, оборона страны. Таким образом, функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в качестве государственной функции, установленной государством, в соответствии с Конституцией не выделяется.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью», она же устанавливает, что «Каждый человек имеет право на жизнь», «на охрану здоровья», «на благоприятную окружающую среду». Статья 45 декларирует государственную гарантию защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в том числе и указанных выше. Основной задачей государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций является защита жизни, здоровья и имущества граждан, а также окружающей среды, следовательно, направлена на реализацию ст. 45 Конституции. Кроме того, пункт «з» ст. 72 Конституции РФ гласит, что «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий является совместной деятельностью Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Таким образом, хотя Конституция РФ напрямую и не устанавливает предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций в качестве целей и задач Российского государства, она, во-первых, устанавливает государственную гарантию защиты объектов, на охрану которых направлена реализация данной функции, а во-вторых, определяет совместную обязанность центральной власти и власти субъектов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, тем самым подчеркивая особую опасность таких явлений.
Другой важной особенностью Конституции РФ как основного закона является установление органа, обладающего исключительным правом на введение на территории страны либо в определенных ее районах режима чрезвычайного положения. Основания введения чрезвычайного положения, порядок введения чрезвычайного положения, а самое главное степень ограничения прав и законных интересов граждан определяются Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Конституция РФ является основным законом, регулирующим общественные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а точнее, определяет основные направления этой деятельности. Детально эта деятельность регулируется федеральными законами, постановлениями правительства, внутриведомственными приказами и распоряжениями.
Центральное место среди нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, занимает Федеральный закон от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он определяет задачи органов государственной власти по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, их систему и принципы деятельности. К задачам органов государственной власти по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций относятся: - предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; - снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; - ликвидация чрезвычайных ситуаций. Система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций представляет собой совокупность органов, деятельность которых направлена на предотвращение и разрешение возникающих в процессе человеческой жизнедеятельности нестандартных ситуаций природного и техногенного характера. В законе дается общая характеристика единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как совокупности органов власти и управления, на которые государством возложена обязанность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Порядок формирования, структурные уровни, принципы комплектования системы регламентируются специальным Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвьгаайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 №794. Существенным недостатком данного нормативного акта является отсутствие в нем четких критериев численности постоянно действующих сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвьгаайных ситуаций, а также их обеспечение.
Центральное место в Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций занимают структурные элементы механизма Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Правовые формы осуществления функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
В науке, к сожалению, нет единого и устоявшегося определения форм осуществления функций государства. В большинстве работ под ними понимается совокупность объективно сложившихся и специально целенаправленных способов, приемов и средств, используемых органами государства для решения стоящих перед ним задач в рамках конкретной функции.
Однако имеются и иные точки зрения. Так, М.А. Бухтерева считает, что формы осуществления функций государства - это способы практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и решения его задач1. По нашему мнению, такое определение не совсем корректное, так как приравнивает формы осуществления государственных функций к способам их осуществления. Следовательно, оно исключает из содержания формы осуществления государственных функций такие составляющие, как приемы и средства достижения стоящих перед государством целей и решения задач.
Помимо форм осуществления государственных функций в науке выделяются методы их осуществления. Л.А. Морозова выделяет следующие группы методов, с помощью которых государство осуществляет свои функции: 1) метод нормативного регулирования; 2) метод принуждения, используемый при нарушении общеобязательных государственных предписаний; 3) метод рекомендации; 4) метод договорного регулирования; 5) метод надзора и контроля; 6) метод информационного влияния на общество . Все указанные методы можно свести к двум основным: методу убеждения и методу принуждения. Кроме того, самостоятельное выделение методов реализации государственных функций не совсем оправданно, ибо они являются элементами и входят в содержание основных форм осуществления государственных функций.
В качестве специфических признаков форм осуществления функций государства в науке принято выделять: 1) цель (назначение) определенной государственной деятельности и основанные на ней задачи; 2) совокупность органов, деятельность которых направлена на достижение цели и решение задач; 3) совокупность способов приемов и средств, направленных на решение задач и достижение цели. Указанные признаки в различной интерпретации можно найти в работах отечественных правоведов1.
Под формами осуществления функций государства понимаются: во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность всех, нескольких или многих органов государства, посредством которых осуществляются его функции2.
Рассмотрение деятельности государства как деятельности, отличной от деятельности негосударственных образований, относится, по-нашему, к изучению государственного механизма и не имеет смысла в рамках настоящего исследования. В юридической науке был предложен и получил распространение другой критерий для классификации форм осуществления функций государства, согласно которому под формами понимается однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций на основе права или без его использования. Она служит для выяснения того, как механизм государства осуществляет его функции, каким образом государство использует для выполнения задач и функций право1.
Таким образом, формы осуществления функций государства делятся на правовые, то есть приводящие к созданию правовых норм и воздействующие с их помощью на общественные отношения, и неправовые. Неправовые формы не связаны с созданием норм права, их реализацией или охраной, их в науке их еще принято называть организационными. При этом необходимо учитывать, что деятельность государства в неправовых формах в общих чертах урегулирована нормами права, а правовые формы, как основанные на общерегулятивной роли права, всегда носят организационный характер, ибо представляют собой управленческую работу.
Исходя из критерия разделения форм осуществления функций государства на правовые и неправовые в науке существует множество классификаций- от общих формулировок, например, что под правовыми формами понимается весь механизм правового регулирования, которым располагает государство2, до сложных разветвленных классификаций. Примером такой классификации может служить предложенная С.С. Алексеевым, предлагающим разделять правовую государственную деятельность на правотворческую, правоисполнительную, правообеспечительную, подразделяемую, в свою очередь, на организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную3.
Чаще всего к правовым формам относят: а) правотворческую; б) правоприменительную; в) правоохранительную.1 М.И. Байтин считает правоохранительную форму частью правоприменительной, выделяя в ней еще и исполнительно-распорядительную форму осуществления функций государства . Некоторые авторы добавляют также надзорную или контрольно-надзорную деятельности . Однако все они приходят к мысли о том, что правовая государственная деятельность в обобщенном виде сводится к правотворчеству и правоприменению.
Основой правотворческой деятельности является издание правовых норм. Правотворчество — это деятельность специально уполномоченных государственных органов по изданию, изменению или отмене юридических норм. Субъектами правотворчества являются специально уполномоченные государственные органы, общественные объединения по поручению государственных органов, а также граждане при проведении референдумов . Правотворчество является составной частью более широкого процесса -правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования. Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, то есть в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер. Не ставя задачей детальный анализ правотворчества, составляющего самостоятельную, выходящую за рамки нашего исследования проблему, отметим его значимость для осуществления функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
По инициативе органов, обладающих правом законодательной инициативы, создаются законы, регулирующие общественные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций («О пожарной безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» и т.д.). В соответствии со ст.ст. 10, 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» конкретные обязанности по изданию нормативных актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций возлагаются на Правительство РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов. Издание подзаконных актов этими органами должно конкретизировать и детализировать практическую работу субъектов осуществления данной функции. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе работы.
Следующей признанной в науке формой осуществления функций государства является правоприменение. Применение права является особой формой его бытия в процессе властной правореализации и при этом особым, специфическим организационно-правовым способом правореализации. Применение права есть властная организационная деятельность компетентных, то есть специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства.
