Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика, содержание и сущность правоохранительной функции государства 14
Глава II. Реализация правоохранительной функции органами внутренних дел 45
1. Трансформация места и роли органов внутренних дел в системе государственной власти: историко-правовой экскурс 45
2. Система правоохранительных органов государственной власти Российской Федерации 74
3. Оптимизация компетенции органов внутренних дел на современном этапе 117
Заключение 151
Список использованной литературы
- Общая характеристика, содержание и сущность правоохранительной функции государства
- Трансформация места и роли органов внутренних дел в системе государственной власти: историко-правовой экскурс
- Система правоохранительных органов государственной власти Российской Федерации
- Оптимизация компетенции органов внутренних дел на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Деятельность государства и его органов охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и: многоплановой деятельности.
Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению правопорядка и законности, защите, прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи - предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 7, ч. 1 ст. 45, ст. 71, 72, 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется". По своей сути эти и, другие конституционные предписания требуют, чтобы все государственные органы выполняли указанную функцию. Одновременно граждане, разумеется, не лишаются возможности отстаивать всеми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, всемерно содействовать им.
Для подавляющего большинства государственных органов диапазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении названных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач - задач непосредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. У них на первом плане другие задачи.- решение текущих и перспективных вопросов хозяйственного строительства, культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности, внешней политики, экономического сотрудничества с другими странами и т. д.. Некоторые функции: по охране правопорядка и законности они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач.
Обеспечением правопорядка и законности специально занимается значительно меньший круг органов, те, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли. Их принято именовать органами охраны правопорядка, т. е. органами, которые призваны охранять установленный Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России.
Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности в целом, нетрудно убедиться, что для многих из них она не является единственной. Исключением, скорее всего, являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например, для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной в т.ч. с решением многочисленных хозяйственно-тыловых, кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в т.ч. санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах без
5 применения норм права. Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).
Немаловажным аспектом деятельности органов внутренних дел на современном этапе функционирования российского государства является и проблема иерархии и соподчиненности данных органов. Система органов внутренних дел представляет собой сложную, одновременно управляющую и управляемую социальную систему, включающую в себя в качестве элементов несколько порядков подсистем, управление в рамках которых осуществляется на различных уровнях.
Степень разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам реализации правоохранительной функции государства.
Значительным вкладом в становление и развитие
правоохранительных органов, являются работы А.И.Александрова,
С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Л.И.Антонова, В.М.Баранова, Н.И.Барцица,
Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.М.Безденежных, В.Н.Бутылина,
А.Б.Венгерова, И.И.Веремеенко, А.П.Герасимова, В.Г.Графского,
Э.П.Григониса, Г.П.Ермоловича, Б.Л.Железнова, Н.Н.Жильского,
А.В.Зиновьева, Е.Ю.Зинченко, Д.Л.Златопольского, Л.М.Карапетяна,
И.И.Карпеца, Д.А.Керимова, А.И.Кима, Г.Д.Ковалева, Ю.М.Козлова,
А.П.Коренева, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева,
В.П.Лобзякова, В.В.Лысенко, Г.В.Мальцева, Л.Х.Мингазова,
Л.А.Морозовой, Н.А.Марочкина, Р.СМулукаева, В.С.Нерсесянца, Л.А.Николаевой, В.П.Очередько, Ю.С.Решетова, Н.Г.Салищевой, В.П.Сальникова, Ю.И.Скуратова, Ю.П.Соловья, С.В.Степашина, В.Д.Сорокина, М.С.Студеникиной, Б.А.Страшуна, К.Б.Толкачева, Ю.А.Тихомирова, В.П.Федорова, М.Х.Фарукшина, А.Г.Хабибулина, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Б.С.Эбзеева, Ю.А.Юдина.
Объектом исследования являются теоретико-методологические проблемы деятельности органов государственной власти в процессе нормативной и институциональной реализации концепции правовой государственности в России.
Предмет исследования составляет диалектическая взаимосвязь, взаимозависимость форм и методов деятельности системы органов внутренних дел в структуре реализации правоохранительной функции российской государственности.
Цель и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования теоретическое осмысление особенностей компетенции системы правоохранительных органов в современной России, изучение в этом контексте практики и социально-регулятивной роли милиции как гаранта целостности, управляемости и эффективности деятельности Министерства внутренних дел РФ.
В соответствии с указанной целью, автор стремился разрешить следующие конкретные задачи:
изучить социально-политическую сущность и юридическую природу правоохранительной функции современного Российского государства;
обобщить современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических проблем компетенции органов внутренних дел, привлекая исследования в области философии, истории, политологии и иных гуманитарных дисциплин, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах, поиска ответа на них;
- исследовать правовую природу и институциональные особенности
организационно-управленческой деятельности правоохранительных
органов;
7 проанализировать специфику практической реализации конституционных принципов законности и правопорядка в сфере охраны общественных отношений;
- уточнить категориальный аппарат, используемый для анализа сущности и содержания правоохранительной деятельности;
определить значение исследования проблем научной классификации правоохранительных и контрольно-надзорных органов в условиях трансформации российской государственности;
Методология и нормативная основа исследования. При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, законодательство субъектов РФ, а также нормативные документы Министерства внутренних дел РФ и других органов исполнительной власти.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации с позиции современных научных подходов проведено комплексное монографическое исследование теоретических и методологических проблем правоохранительных органов, как в общетеоретическом плане, так и применительно к практической деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. Предлагается авторское видение
8 процесса реформирования органов внутренних дел, включая конкретные условия и возможности подобной трансформации, а также нацеленность данной реформы на решение проблем, диктуемых имеющейся практикой и обусловленных соответствующим уровнем развития современной юридической науки.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
- По мнению автора, правоохранительная деятельность (как
направление правоохранительной функции государства) - это
государственная деятельность, осуществляемая специально
уполномоченными государственными правоохранительными органами для
охраны права, установленного законами правопорядка с использованием
соответствующих юридических мер воздействия к нарушителям в строгом
соответствии с законом и соблюдением определенных законом правил
(процедур).
- Признаками правоохранительной деятельности являются:
а) правоохранительная деятельность может осуществляться только
на основе закона и в соответствии с его нормами, а при необходимости —
ив процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее
проведении может оказаться само по себе правонарушением, влекущим уголовную, административную, дисциплинарную ответственность;
б) в основе проведения правоохранительной деятельности органами
исполнительной власти в каждом случае ее осуществления должен
находиться конкретный факт, повод, основание, например, сообщение о
совершенном (допущенном) правонарушении либо о необходимости его
предупреждения (именно данное основание предоставляет возможность
правоохранительным органам вмешиваться в жизнь, работу как отдельных
граждан, различных государственных органов, так и различных
общественных, творческих объединений, союзов, организаций;
в) правоохранительную деятельность в органах исполнительной
власти осуществляют органы военизированные и вооруженные,
относящиеся к государственным военизированным формированиям
(военизированность и вооруженность предполагают правовое обеспечение,
наличие и возможность применения физической силы, специальных
средств и оружия);
г) правоохранительную деятельность в органах исполнительной
власти могут осуществлять только лица, состоящие на службе в
соответствующих правоохранительных органах, имеющие военное или
специальное звание и образование, а также навыки в данной работе;
д) для сотрудников и военнослужащих,, осуществляющих
правоохранительную деятельность, установлен особый порядок
прохождения службы, основанный на единоначалии и строгой
субординации;
е) принятые законные решения при осуществлении
правоохранительной деятельности органами исполнительной власти:
являются мерами юридического воздействия, основанными на законе, в
связи с нарушением которого имело место вмешательство
соответствующих органов (нарушение этого требования влечет отмену
принятого решения) и подлежат обязательному исполнению всеми
должностными лицами и гражданами (различными органами и
организациями); связанные с правонарушениями, которые ограничивают
права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства,
государственных, общественных или частных организаций, могут быть
обжалованы.
- По своему содержанию правоохранительная деятельность не является односложной. Ее многоплановость проявляется в относительном разнообразии выполняемых социальных функций, содержание которых предопределяется основными направлениями данного вида государственной деятельности. К числу таких направлений (функций)
10 следовало бы относить: конституционный контроль; правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский надзор; выявление и расследование преступлений; оказание юридической помощи и защита по уголовным делам.
Каждое из этих направлений нацелено на достижение конкретных, «частных» результатов: устранение нарушений предписаний Конституции РФ; справедливое разбирательство и разрешение гражданских и уголовных дел; создание условий для нормальной деятельности судов; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского реагирования; раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной юридической помощи, особенно тем лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности. Достижение этих результатов в конечном счете обеспечивает выполнение упомянутых выше задач правоохранительной деятельности, несмотря на своеобразие и специфичность методов, используемых в процессе реализации конкретных функций (направлений).
- Основным структурным элементом современных органов
внутренних дел является милиция. Милиция - это система
государственных органов исполнительной власти, призванных защищать
жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы
общества и государства от преступных и иных противоправных
посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.
- Проведенное исследование позволяет обосновать тезис о том, что
органы внутренних дел представляют собой единую систему
государственных органов, которая входит структурно в «вертикальную»
подсистему органов исполнительной власти, выполняющую задачи по
обеспечению личной безопасности граждан, предупреждению и
пресечению преступлений и административных правонарушений,
раскрытию преступлений и т.д. В свою очередь элементы этой системы имеют «горизонтальные» связи. Так, например, органы милиции, являясь составной частью органов внутренних дел, входят в систему республиканских государственных органов, государственных органов области, края, Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также входят в систему городских, районных органов, органов района в городе.
Принадлежность милиции общественной безопасности, структурного элемента органов внутренних дел, системе федеральных органов исполнительной власти значительно ограничивает полномочия органов местного самоуправления в организации и обеспечении охраны общественного порядка, лишает органы местного самоуправления возможности организовывать деятельность местной милиции, дает им основание снимать с себя ответственность за состояние правопорядка на местах. Важность и социальная острота проблем защиты прав граждан, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и борьбы с преступностью не только обуславливают необходимость ускорения процесса поиска путей реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, но и ставят эту задачу в число приоритетных.
- Ключевыми задачами (направлениями) правоохранительной деятельности исполнительной власти в настоящее время являются, например: активизация борьбы с преступностью, оздоровление криминальной обстановки в стране, обеспечение установленного законами и подзаконными актами правопорядка, государственной и общественной безопасности в широком смысле. Реализация этих задач зависит от многих факторов, в т.ч. не только от органов, служб, подразделений, учреждений, правоохранительных органов, непосредственной осуществляющих правоохранительную деятельность, но и от служб, обеспечивающих
12 реализацию этой деятельности опосредованно (кадровая, штабная, тыловая работа). И это возможно, в частности, путем:
а) определения (установления) принципиальных исходных
положений устройства организационно-штатных структур органов
исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную
деятельность, направленную на обеспечение правопорядка;
б) эффективного взаимодействия правоохранительных и других
органов государственной власти при выполнении возложенных на них
правоохранительных функций (задач);
в) внесения изменений и дополнений в действующие нормативные
правовые акты, способствующие коренному улучшению этой
деятельности, в частности, по возложению обязанности на другие
государственные органы, государственные, общественные и частные
организации, а также население функции оказания содействия
правоохранительным органам в борьбе с различными правонарушениями;
г) формирования, развития и совершенствования новых
юридических и научно-технических средств, методов и приемов,
направленных на противодействие всем правонарушениям, обеспечение
правопорядка, личной, общественной и государственной безопасности;
д) развития и нормального обеспечения финансовой и материально-
технической (тыловой) базы для активного осуществления данной
деятельности правоохранительными органами исполнительной власти;
е) создания и реализации эффективной кадровой политики в системе
правоохранительных органов исполнительной власти, построенной в т.ч.
на нормальном финансировании, жилищно-бытовом обеспечении их
сотрудников и военнослужащих.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации; при совершенствовании
13 нормативно-правовой базы, регламентирующей правовой статус МВД России; при разработке ведомственных инструкций. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов «Теория государства и права», «Конституционное право», «Правоохранительные органы» в высших и средне-специальных учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах.
Материалы диссертационного исследования, также были представлены научной общественности на ряде международных, российских и региональных научно-практических конференциях и семинарах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.
Общая характеристика, содержание и сущность правоохранительной функции государства
Функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами. Следует заметить, что в настоящее время, в юридической литературе предлагается трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, «но и как механизма государственного воздействия на общественные процессы»1. Имеет ли данная точка зрения под собой веские основания, в настоящее время является дискуссионным вопросом.
Реализация дел, которые обеспечивают объективные предпосылки человеческого существования, входит в генеральную функцию государства. Содержание каждой функции складывается из множества однородных и однопорядковых аспектов деятельности государства. За этими аспектами всегда стоит осознанная, целенаправленная деятельность различных государственных органов и всего государственного аппарата. При том, что основные задачи (цели), а следовательно, и функции государства остаются неизменными на всем протяжении его развития, в любой конкретный момент каждая функция может осуществляться различными методами и средствами.
Следует заметить, что функции государства историчны. Они меняются в зависимости от развития общества, от этапа, на котором они находятся. А также они зависят от изменений социально-политического строя. В различные исторические периоды наиболее важное, приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, что соответственно предопределяет и функции государства. Невыполнение той или иной функции порождает негативные последствия как для общества, так и для государства.
Категория «функция», введенная в научный оборот Лейбницем, входит в общенаучный категориальный аппарат и означает «отношение двух объектов, в котором изменению одного соответствует изменение другого».2 В отечественной теории государства категория «функция государства« рассматривается достаточно подробно, поскольку именно она позволяет раскрыть его воздействие на общественно-политическую реальность, способность оказывать регулятивное воздействие на всю множественность сфер жизнедеятельности общества. Существуют теоретические наработки, рассматривающие функции государства в целом3, а также отдельные их блоки.
Констатируя множественность функций государства, которые оно выполняет, от двух-трех до полутора десятков, различные специалисты весьма по-разному определяют присущие ей функции. Но, в целом, их принято определять как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражается и конкретизируется его сущность и социальное назначение.
К признакам функций государства принято относить то, что они непосредственно выражают и предметно конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность, учитывают всю совокупность классовых, групповых, корпоративных, национальных, частных и иных интересов общества4.
Действительно, всякое государство, уже в силу своей социальной природы, репрезентирует интересы практически всех социальных групп и слоев населения (может быть, за исключением маргинальных групп). Его политика, безусловно, может служить в большей степени, чем всему населению в целом, каким-либо группам элит, находящимся в настоящее время у власти. Не случайно, тезис о классовом характере всякого государства продолжает оставаться достаточно популярным. Но государство не может полностью абстрагироваться от реальных интересов и потребностей граждан, поскольку следствием этого может стать разрушение сложившегося баланса социальных сил, их соотношения, характера взаимоотношений между ними, что чревато катаклизмами и гибельно для него.
Поэтому следствием ухода государства из сферы регулирования социально-экономических и собственно экономических процессов, резкого сужения его полномочий в политической сфере может стать замещение его иными субъектами, политика которых уже не отображает реальные интересы всех социальных групп данного общества в целом.
Многие кризисные явления, переживаемые современной Россией, предопределены именно этим, поскольку уменьшение роли государства в обществе, объема и характера выполняемых им функций и ролей, привело к тому, что автоматически возрастали роль и возможности иных субъектов - политических и финансовых элит, партий, групп давления, промышленных и финансовых компаний и т.д. Поэтому образовавшийся после ухода государства вакуум немедленно занимает узкокорпоративная субъектность со свойственными ей групповыми интересами и целями. Для государства, осуществляющего свои регулятивные функции, жизненно необходимы осознание задач по регулированию общественно-политических процессов, как необходимого условия самосохранения и реализации общезначимых интересов населения, и соответствующая им практическая деятельность. Занявшие же его место «у руля и ветрил» иные субъекты руководствуются сугубо собственными, корыстными интересами и задачами. Здесь уже не слишком принимаются во внимание реальные интересы общества в целом и основной массы населения, они учитываются лишь в той степени, насколько осознается опасность пренебрежения ими для осуществляющей в данное время государственное управление группы элиты.
Возникает иная иерархия целей, где на первый план выходят частные, узкогрупповые интересы, связанные с выгодами от бесконтрольного распоряжения природными ресурсами и государственной собственностью. Практическое отсутствие гражданского общества, становление которого в современной России лишь начинается, достаточно позволяло в значительной степени игнорировать общезначимые интересы и потребности. Такие сущностно важные задачи, как обеспечение безопасности государства, регулирование социальных отношений и т.д. уходили на второй план, в число периферийных задач, осуществление которых не представляется субъективно значимой тем политическим акторам, которые и осуществляют реальную власть. Вместо выявления, аккумуляции и артикулирования общественных интересов происходила подмена их интересами узкогрупповыми, сугубо элитарными.
К числу приоритетных задач всякого государства следует отнести обеспечение социального мира в данном государстве, мирное или хотя бы относительно бесконфликтное сосуществование в нем различных социальных групп, слоев, классов и страт и иных общностей. Поскольку всякое общество состоит из существенно различающихся по своему статусу, функциям, образу жизни, доходам, ментальносте и иным признаком групп, всегда возникает проблема обеспечения государством и его институтами взаимно приемлемых условий их сосуществования в именно данном политическом пространстве, с тем, чтобы избежать перерастания существующих социальных противоречий в опасные для политической системы формы. Задача государства в сфере социальных отношений заключается в том, чтобы удерживать социальные противоречия в состоянии определенного равновесия, не допуская их перерастания в конфликтные формы. Поскольку различные социальные группы в процессе взаимоотношений стремятся реализовать прежде всего свои собственные, партикулярные интересы, именно государство в лице своих институтов обеспечивает гармонизацию и уравновешивание всей совокупности этих противоречивых интересов для обеспечения оптимального общественного порядка.
Вся совокупность внутренних функций государства объективно направлена на, обеспечение в нем гражданского мира и решение социетально значимых задач, достижение консенсуса всех существующих в нем социальных сил.
Итак, функции государства можно определить как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизмы общественного воздействия на развитие общественных процессов.
Трансформация места и роли органов внутренних дел в системе государственной власти: историко-правовой экскурс
Государственная власть, государственное управление обществом осуществляются при помощи государственного механизма, т.е. совокупности органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности.
В государственный механизм входят законодательные, исполнительные органы, органы юрисдикции и силовые структуры так называемые «материальные придатки», осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т. п.).
В Древней Руси на этапе становления государственности охрана порядка осуществлялась на тех же основах, что и в других государствах в аналогичный период. По мере усложнения и дифференциации управления так же, как и в других странах, создавался государственный аппарат. Сначала разделение охранительных функций шло по пространственному принципу, между центром и местами: князь - посадники, наместники. Затем последовала чисто функциональная дифференциация: наравне с другими были созданы органы государства, занятые преимущественно охраной и обеспечением правопорядка. Первыми такими органами стали губы (в уезде, волости) во главе с Разбойным приказом. Их создание прежде всего отражало особенности процесса развития феодализма: стремление ограничить полномочия местных властей, что объективно находилось в русле процессов, связанных с формированием в стране абсолютизма.
В Москве и Московском уезде функции Разбойного приказа осуществлял Земский приказ. Однако компетенция его была значительно шире. Он выступал в качестве административного органа с весьма широкими полномочиями, а охрана порядка и безопасности, борьба с преступностью составляли лишь их часть. Это в большей мере соответствовало характеру феодального государственного управления с незавершенной специализацией государственных органов.
Россия не отличалась от других феодальных государств тем, что обеспечением правопорядка занималось множество субъектов. Так, после земской реформы середины XVI в. это было возложено на земские органы самоуправления. В полной мере данными полномочиями пользовались землевладельцы-крепостники. Полицейские функции выполняли представители городского (посадского) самоуправления, сельская община. Кроме того, многие приказы осуществляли свою юрисдикцию по отношению к жителям своих территорий, т.е. городов и волостей, приписанных к приказу, который за их счет покрывал свои расходы. Так, Мещанская слобода Москвы была подведомственна Посольскому приказу (конец XVII в.), которому были подсудны мещане (за исключением тяжких преступлений и торговых дел), он же организовывал полицейский надзор, разбирал правонарушения, выносил наказания и приводил их в исполнение, содержал арестные помещения (холодные).
Полицейские функции осуществляли и другие приказы, причем не только на территории приписанных слобод и волостей. Так, объезжие головы, которыми ведал Разрядный приказ, должны были во всех слободах выполнять определенные полицейские обязанности. Стрелецкий приказ отвечал за противопожарные меры во всей Москве. Поместный приказ посылал специальных сыщиков для борьбы с побегами крестьян. Почти во всех приказах были свои тюремные учреждения.
Конец XVIII в. характеризуется тем, что в это время завершается социально-классовое формирование феодализма, четко определяются сословия, юридически оформляется их правовое положение. В то же время обозначились признаки разложения крепостного строя, появления капиталистического уклада. Эти два вектора развития отразились и на всей системе государственного управления, включая полицию.
На полицию возлагается чрезвычайно широкий круг обязанностей. Формула «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» стала на долгие десятилетия наиболее полно и точно определяющей ее компетенцию. Даже в конце XVIII в. в законодательстве термин (полиция) употреблялся и как управление в широком смысле, и как орган государства. Аналогичная ситуация имела место в других странах.
Так, во Франции под полицией фактически понималась совокупность выполнения значительной части как внутренних, так и внешних функций государства: управление финансовыми делами, правосудие, непосредственное поддержание общественного порядка, а также осуществление внешних сношений. Только в XVIII - начале XIX вв. в процессе образования буржуазного государства полицейская деятельность, отделившись от юстиции, приобрела облик, близкий к современному.
Кризис крепостничества, формирование капиталистического уклада привели к реформам, направленным как на приспособление политического строя России к буржуазным отношениям, так и на поиск форм управления, адекватных усложнению задач государства. Одним из звеньев этих реформ явилось создание министерств, в частности министерства внутренних дел. Образование министерств, строившихся на принципе единоначалия, означало дальнейшее углубление централизма государственного управления: достаточно сказать, что МВД «поглотило» шесть прежних. коллегий.
Министерство внутренних дел было законодательно оформлено и утверждено Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 года "Об учреждении министерств"2, в числе первых восьми министерств России3. За МВД с первых же шагов его деятельности закрепилась репутация влиятельнейшего центрального ведомства Российской империи. Министерство сосредоточило в своей структуре почти все службы внутреннего управления страной.
Через губернаторов, которые являлись его органом на местах, МВД осуществляло административно-политический контроль за гражданами и территорией империи, организовывало охрану общественного порядка и безопасности, борьбу с преступностью. Наряду с этим оно управляло "казенными" заводами и фабриками (за исключением горных и военных), занималось организацией продовольственного обеспечения и торговли, контролировало медицину и ветеринарию, санитарную безопасность, строительство и архитектуру, благоустройство городов и исправность дорог, выполняло целый ряд других обязанностей в сфере управления социально-экономическими отраслями жизнедеятельности российского общества.
Такое многообразие функций МВД определялось предписанием Манифеста от 8 сентября 1802 года министру внутренних дел "пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи".
С годами, по мере развития и усложнения общественной жизни, роста экономики, увеличения численности населения страны задачи и функции Министерства внутренних дел расширялись и усложнялись. Оно становилось все более многофункциональным ведомством в системе органов центрального управления Российской империи, чрезвычайно громоздким и трудноуправляемым. Поэтому на протяжении всей истории МВД постоянно принимались меры по совершенствованию его организационной структуры с целью освобождения от различных хозяйственных, общеуправленческих и некоторых других косвенных для него функций. Причем при освобождении от одних полномочий и структур, передаче их другим государственным ведомствам на МВД, как правило, возлагались новые обязанности, диктуемые складывающейся социально-экономической и политической обстановкой в стране.
Система правоохранительных органов государственной власти Российской Федерации
Кардинальный перелом, произошедший в отечественной правовой науке в последние десятилетия, выявил ряд спорных категорий и институтов, оценка содержания которых требует пересмотра1. В число таких понятий входят так называемые правоохранительные органы.
Нередко правоохрана сводится к тому, что более всего смыкается с содержанием и существом деятельности органов государства, которые условно можно назвать полицейскими, т.е. выполняющими функции реализации права с акцентом на силовые методы. Не все, однако, здесь однозначно понятно. Например, несмотря на широту функций, осуществляемых прежней российской полицией, вряд ли можно согласиться с В.Н. Опариным, который считает эти понятия синонимами . Совокупность правоохранительных органов никак не может быть сведена только к полиции, а выполнение правоохранительной функции государства исчерпано полицейскими полномочиями.
Если обратиться к истории, то нельзя согласиться, например, с Т.В. Кашаниной, ограничивающей действие полицейского права городской чертой3. Полицейские органы и полицейское право не менее успешно действовали ив сельской местности. Наряду с полицейским правом в Российской империи формировалась и самостоятельная отрасль судебного права. Мощным толчком к этому стала судебная реформа 1864 г. Учредив бессословный, гласный, состязательный, отделенный от исполнительной власти, использующий при установлении истины мнение присяжных суд, законодатель создал все необходимые предпосылки для формирования самостоятельной отрасли права, разумеется санкционирующей насилие, но основанное на строгом соблюдении и применении закона.
Судебная реформа в совокупности с крестьянской, военной, земской и городской была частью либерально-демократических преобразований императора Александра И. Возможно, с течением времени они могли бы стать основой фундаментальных конституционно-правовых преобразований, аналогичных европейским либеральным революциям XIX в., в корне изменившим направление общественного развития многих современных государств. Но трагические события 1 марта 1881 г. оборвали жизнь идейного вдохновителя этих реформ, привели к власти менее прогрессивно мыслящих сначала сына, а затем внука Александра II и, по иронии судьбы, во многом предопределили ход событий октября 1917 г.
По замыслу идеологов Октябрьской революции рассматриваемые системы основных, как теперь принято называть, правоохранительных органов подлежали коренному преобразованию. Армия, полиция и жандармерия как опоры престола распускались и заменялись поголовным вооружением трудящихся и создаваемой из их числа "народной" милицией4. Прежние суды в соответствии с Декретами № 1 и 2 заменялись революционными трибуналами, опирающимися не на закон, а на "революционное правосознание и совесть" входивших в них передовых представителей пролетариата5.
Характерны высказывания В.И. Ленина, раскрывающие существо рассматриваемого периода. "Суд, — писал он, — должен не устранить террор, а обосновать и узаконить его принципиально"6. В целом же деятельность всех органов государства диктатуры пролетариата укладывалась в формулу: "диктатура есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами" . Цель такого государства, по образному выражению С.С. Босхолова, сводилась к "насильственному осчастливанию людей", а ее достижение с необходимостью влекло "создание репрессивного полицейского государства, обладающего мощным аппаратом принуждения".
Вряд ли следует акцентировать далее внимание на обосновании очевидных истин: то, что органы государственной власти РСФСР и СССР 1917—1991 гг., какую бы функцию они ни выполняли, в большинстве случаев руководствовались не столько законом, сколько соображениями политической целесообразности и административного усмотрения, исходящего от той социальной группы, которой в тот или иной исторический момент принадлежала фактическая власть в стране. Нельзя сказать, что в этот исторический период вообще не развивалась теория рассматриваемого вопроса и не проводились исследования правовой природы анализируемых органов. Однако главенствующее место среди них, наряду с судом, заняла прокуратура. Замещение ведущего места, занимаемого в дореволюционной России полицией, не милицией, а прокуратурой, на наш взгляд, определялось той политической ролью, которую выполняла прокуратура в советском социалистическом государстве.
"Судебная система и система прокуратуры являются мощными и действенными рычагами пролетарской диктатуры, при помощи которых последняя обеспечивает выполнение своих исторических задач, укрепляет социалистический правопорядок и борется с нарушителями законов советской власти"9. Именно эти две группы органов получают нормативное закрепление в советских Конституциях 1924, 1936 и 1977 гг.
Тем не менее функции этих органов определялись по-разному. "Суд в СССР есть орган, охраняющий интересы социалистического государства и советских граждан", а задачи советской прокуратуры сводятся в конечном счете "к защите интересов подлинной социалистической демократии"10. При этом "суд и прокуратура представляют собой теснейшим образом связанные органы, вся их деятельность протекает в неразрывной органической связи. Хотя у них различные методы работы, но задачи у них общие"11.
Конечно, милиция, даже при советской власти, оставалась в той или иной мере профессиональным органом борьбы с преступностью и не могла претендовать на статус конституционного органа, защищающего «социалистическую законность".
Дальнейшее развитие теории рассматриваемого вопроса в советское время пошло по пути разделения этих систем по двум относительно самостоятельным учебным курсам . В известной мере эта тенденция сохраняется и сегодня13, хотя наряду с ней появилась и противоположная, направленная на соединение этих и ряда других систем правоохранительных органов в единую учебную дисциплину, но все же с сохранением относительной их самостоятельности.
Так, Л.О. Иванов разделяет рассматриваемые органы на две подсистемы: судебную и правоохранительную14. Из этой модели следует, что автор не относит судебные органы к числу правоохранительных. Такой подход соответствует смыслу п. "л" ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей понятийный ряд: "судебные и правоохранительные органы; адвокатура, нотариат". В принципе подобная градация довольно сомнительна, поскольку при таком подходе в единую систему оказываются объединены такие правоохранительные органы как прокуратура, органы внутренних дел, юстиции и т.д.
Другая группа ученых во главе с Ю.И. Скуратовым, относя к числу правоохранительных органов традиционный их набор: органы суда, прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел и т.д., включает в этот перечень иные государственные органы например, таможенную службу), а также некоторые общественные организации, занимающиеся правоохранительной деятельностью (адвокатуру)15. Не отвергая подобного подхода, необходимо обратить внимание на то, что авторы данной концепции, справедливо относя данный вид деятельности к числу регулируемых нормами прежде всего отрасли конституционного права, выделяют две подотрасли этой отрасли: "Судоустройство" и "Прокурорский надзор", а также набор юридических норм, на их взгляд, не образующих самостоятельной подотрасли, но касающихся вопросов организации правоохранительных органов16. Попутно заметим, что диссертант не разделяет позиции отдельных авторов, отрывающий организацию того или иного органа от его деятельности, выполняемых им функций17. На наш взгляд, форма организации соответствующего органа неразрывно связана с существом его деятельности, функциональным предназначением.
Здесь мы подошли к одному важному с точки зрения теории и практики вопросу: проблеме соотношения правовой системы России и учебного курса "правоохранительные органы", который является, по мнению большинства авторов, так называемой "синтетической юридической дисциплиной"18. На наш взгляд, такое определение мало что дает для понимания места и роли этого учебного курса в подготовке юридически грамотных специалистов. Хотя авторы рассматриваемых работ не претендуют на присвоение учебному курсу "правоохранительные органы" статуса самостоятельной обособленной отрасли права, тем не менее они обязаны учитывать отраслевое деление российской правовой системы и функциональное деление государственных органов.
С этой точки зрения деятельность суда и прокуратуры регулируется нормами конституционного права на том основании, что эти органы в нашей стране традиционно относятся к числу конституционно закрепленных.
Вместе с тем в позиции Ю.И. Скуратова и В.М. Семенова доминирующее значение имеет конструкция, отстаиваемая значительным числом российских ученых-правоведов, о невхождении прокуратуры ни в одну из ветвей государственной власти и якобы ее самостоятельный, независимый статус19. На наш взгляд, эта позиция не имеет конституционного подтверждения. Если в прежних советских конституциях имелась глава о прокуратуре (например, гл. 21 Конституции СССР 1977 г.), то сегодня нормы, определяющие статус ее органов, включены в главу "Судебная власть" Конституции РФ 1993 г., и не оставляют возможности для существования каких-либо государственно-властных структур вне перечисленных в ст. 10 ветвей государственной власти. Конечно, это не означает включения органов прокуратуры в число судебных органов, но и не дает им права на существование вне установленного Конституцией РФ разделения властей.
Оптимизация компетенции органов внутренних дел на современном этапе
Необходимым элементом правового статуса любого государственного органа является его компетенция. В качестве структурного элемента компетенции выделяют обычно предметы ведения -юридически обозначенные общественные отношения, которые определяются в качестве предмета властных действий органа.
Круг (сфера) деятельности органов государственной власти достаточно широк и охватывает различные стороны общественной жизни. Одной из ее сторон является административно-политическая деятельность. Те направления этой деятельности, которые связаны с организацией и деятельностью милиции, можно определить как сферу организации и деятельности милиции. Будучи выделенными и закрепленными в законодательстве они выступают в качестве структурных элементов компетенции органов государственной власти.
И.Б. Киричук выделяет следующие виды общественных отношений складывающихся в сфере организации и деятельности милиции:
1) общественные отношения, вытекающие из места милиции в системе органов государственной власти;
2) общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбы с правонарушениями;
3) общественные отношения, возникающие в результате общественно-опасных действий (подлежит урегулированию нормами уголовного права); 4) процессуальные отношения1.
Место милиции в системе органов государственной власти их организации и деятельности, которая заключается в следующем: органы милиции не только организуют, но и непосредственно практически осуществляют охрану общественного порядка собственными силами, средствами и возможностями; сотрудники органов милиции являются представителями власти, носителями властных полномочий, которые по общему правилу, направлены вовне конкретного органа милиции; наделение этих органов специфическими функциями (дознание, надзорные, регистрационные функции); организация деятельности органов милиции в специфических формах (оперативно - розыскная деятельность, например); органы милиции правомочны применять специфические меры административного воздействия; специфика прохождения службы в органах милиции (специальная подготовка, наличие специальных званий, аттестование, особая дисциплина и пр.)2.
Специфика организации и деятельности органов милиции позволяет характеризовать их как специальные органы исполнительной власти, которые в соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (в ред. Законов РФ от 18.02.1993 № 4510-1, от 01.07.1993 № 5304-1; ФЗ от 15.06.1996 № 73-ФЗ, от 31.03.1999 № 68-ФЗ, от 06.12.1999 № 209-ФЗ, от 25.07.2000 № 105-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ, от 29.12.2000 № 163-ФЗ, от 26.07.2000 № 104-ФЗ, от 04.08.2001 № 108-ФЗ, от 30.06.2002 № 78-ФЗ, от 25.07.2000 № 112-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями ВС РФ от 18.04.1991 № 1027-1, от 17.02.1993 № 4496-1, ФЗ от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 25.07.2002 № 116-ФЗ) (ст.2) выполняют задачи по: обеспечению личной безопасности граждан; предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений; раскрытию преступлений; охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; оказанию помощи в пределах, установленных Законом РФ «О милиции» гражданам, должностным лицам, предприятиям, организациям, учреждениям и общественным объединениям по осуществлению их законных прав и интересов.
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД.
Систему МВД РФ составляют: 1) органы внутренних дел; 2) внутренние войска; 3) следственный комитет при МВД; 4) органы федеральной миграционной службы при МВД. В систему органов внутренних дел входят: 1) министерства внутренних дел республик; 2) главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно - территориальных образований; 3) линейные: управления, отделы, отделения внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; 4) управления (отделы) на особо важных и режимных объектах; 5) региональные управления по борьбе с организованной преступностью; 6) иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.
Система внутренних войск состоит из округов внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками.
На МВД возложены следующие основные задачи: 1) разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;
2)организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности.
Основу органов внутренних дел составляет милиция, которая осуществляет свою деятельность в соответствии с упомянутом Законом РСФСР "О милиции".
Милиция - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.
Многообразие и объемность задач стоящих перед органами милиции, предопределяет, их разветвленную структуру. Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию).
