Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие и содержание миграционной деятельности государства
1. Формирование и развитие миграционной деятельности государства 15
2. Правовое регулирование миграционных процессов в современном Российском государстве 44
3. Правовой статус мигранта в современной России: проблемы оптимизации 64
4. Зарубежный опыт законодательного регулирования миграционных процессов 101
Глава II Правовая поддержка российским государством соотечественников за рубежом
1. Особенности правового статуса соотечественников за рубежом в различных странах 114
2. Право соотечественников на получение гражданства и вида на жительство в странах постсоветского пространства 126
3. Правовое регулирование использования родного языка соотечественниками в бывших союзных республиках 142
4. Обеспечение правового статуса соотечественников за рубежом 151
Заключение 163
Список использованной литературы 168
Приложение
- Правовое регулирование миграционных процессов в современном Российском государстве
- Правовой статус мигранта в современной России: проблемы оптимизации
- Право соотечественников на получение гражданства и вида на жительство в странах постсоветского пространства
- Правовое регулирование использования родного языка соотечественниками в бывших союзных республиках
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Открытие границ для свободного перемещения людей после распада Союза ССР привело к тому, что поток иммигрантов стало весьма нелегко контролировать. Миграционная ситуация в Российской Федерации остается нездоровой до настоящего времени. По сравнению с 1990-ми годами, когда наблюдался стихийно-обвальный характер миграции, положение удалось немного выправить, но говорить о наличии продуманной комплексной многоцелевой государственной программы реализации миграционных ресурсов пока преждевременно.
В научной литературе все чаще звучит предложение о включении в число основных функций государства миграционной функции1. Миграционную функцию государства, как и любую другую функцию, следует отличать от миграционной политики. Под последней следует понимать стратегию развития миграционной деятельности. Миграционная политика выражается в определении и обосновании основных принципов, по которым должна осуществляться миграционная деятельность государства. Вопрос о выработке правильной и нужной научной концепции развития миграционной политики крайне важен. Нельзя не согласиться с Л. А. Морозовой, что правотворческие ошибки зачастую являются следствием доктринальных ошибок, которые опасны тем, что могут вызвать содержательные противоречия между юридической концепцией политики государства и его стратегическими программами2.
Теоретико-правовое осмысление правильного выбора стратегии миграционного развития должно иметь в основании потребности общества. В России таким основанием в решающей степени должна быть демографическая ситуация. Поскольку, согласно статистическим данным, естественная убыль
См., например: Леонидова Т. И. Содержание миграционной функции государства. Теоретические аспекты // Представительная власть - XXI век. 2007. № 2. 2 См.: Морозова Л.А. Правотворческие ошибки и процессуальные средства их устранения / Морозова Л.А. // Государство и право. 2010. № 1. трудоспособного населения в России в настоящее время достигает примерно 1 млн. человек в год, главным эффективным источником пополнения людских и, в частности, трудовых ресурсов является иммиграция. Следовательно, выбор стратегии миграционного развития России должен пасть на прием иностранных граждан, т. е. - это, прежде всего, повышение иммиграционной привлекательности. Однако по мере стабилизации демографической ситуации необходимо уже сейчас ввести механизмы, сдерживающие поток иммигрантов и упорядочивающие его.
Обострение проблем миграции связано и с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы для регулирования и квотирования объемов иммиграции, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законной депортации или обеспечения их интеграции в российское общество. Кроме того, прибытие иностранцев на территорию России облегчается тем, что государственная граница со странами СНГ практически открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией. Актуальность данного исследования вытекает из того, что не действуют правовые механизмы контроля за миграционными потоками, обеспечения прав и законных интересов всех въезжающих и временно пребывающих на территории Российской Федерации лиц. Указанные проблемы препятствуют сокращению нелегального сектора миграции. Кроме того, вызывает озабоченность сложившаяся ситуация с российскими гражданами и гражданами бывшего СССР, считающими себя русскими и проживающими на территориях бывших союзных республик.
Решение ключевых задач максимального сокращения нелегального сектора миграции и формирования системы селективной (избирательной) иммиграции целесообразно рассматривать относительно двух различных групп иммигрантов: тех, кто, въезжая в страну, не планирует оставаться на постоянное жительство и получать российское гражданство, и тех, кто стремится стать гражданином России и жить на ее территории.
Миграционная политика любого государства как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена экономическими и социальными задачами развития общества. Это, в частности, актуально для России с ее своеобразным геополитическим расположением и сложными условиями и факторами социальной жизни. Эффективное управление миграционными процессами все настойчивее включает в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур как федерального, так и регионального и муниципального уровней в системе жизнеобеспечения в различных сферах жизни общества.
Для повышения эффективности управления данными процессами необходимо оптимизировать миграционную функцию государства путем совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и системы государственного управления миграционной сферой в целом. При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование как миграционной деятельности Российского государства, так и организационно-правовых начал функциони-рования миграционных служб зарубежных стран .
Оценивая степень научной разработанности темы, следует отметить, что начало научному осмыслению правового статуса личности вообще, ино странных граждан - в частности, изучению основ миграционной политики было положено в исследованиях советского периода4. Вопросы развития прав, свобод и обязанностей советского гражданина исследовались в работах С.А.Авакьяна, С.А.Автономова, И.А.Азовкина, А.А.Аксенова,
А.М.Арбузкина, Д.Ф.Аяцкова, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова,
Л.Ф.Болтенковой, В.И.Васильева, Л.А.Васильева, Н.Ф.Воробьёва, Б.НХабричидзе, Р.А.Галиахметова, Л.А.Григоряна, А.И.Лукьянова,
См., подроб.: Леонидова Т.Н. Миграционная деятельность российского государства (теоретический аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2007. С. 3.
Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение советских граждан за границей. М., 1961; они же: Правовое положение иностранцев в СССР. - М., 1962; Яворский В.Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук. - Киев, 1977.
Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, В.В.Еремяна, М.В.Федорова, И.А.Игнатюка, И.П.Ильинского, Б.А.Кириллова, В.А.Кряжкова, М.А.Краснова, Г.П.Кригоногова, Е.И.Козловой, Ю.Л.Крузе, О.Е.Кутафина, В.Л.Лавриненко, А.И.Лепешкина, Г.С.Лиманского, В.И.Люцера, М.Н.Матвеева, В.С.Мокрого, И.И.Овчинникова, Н.Н.Онищенко, В.С.Основнина, Р.В.Панова, А.И.Пертцика, Н.П.Постовова, А.С.Прудникова, В.Е.Ревы, В.П.Семьянинова, А.Я.Сливы, В.В.Таболина, Ю.А.Тихомирова, Я.Н.Уманского, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Ю.Л.Шульженко, Е.С.Шургиной и др.
Основные положения современной теории прав человека и гражданина были рассмотрены в целом ряде работ применительно к определению правового статуса мигрантов (Л.И.Глухарева5, О.В.Белянская6, Ю.С.Бадальянц, Д.АЛгофаров и др.), миграционной деятельности Российского государства и миграционной функции государства (Т.И.Леонидова), конституционно-правового обеспечения миграционной политики, регулирования приобретения гражданства, а также обеспечения прав соотечественников за рубежом (В.П.Басик9, И.С.Дальдинова10, В.А. Коробеев11, Т. Н. Балашова12), легализа-
Глухарева Л. И. Права человека в системе теории права и государства: общетеоретические, философские и методологические проблемы: Автореф. дисс. ... докт.юрид.наук. -Саратов, 2004. 6 Белянская О. В. Непосредственная реализация прав человека: Монография. - Тамбов, 2005. 7 Бадалъянц Ю.С., Ягофаров Д.А. Права человека. - Москва - Рязань, 2005. 8 См., напр.: Леонидова Т.Н. Содержание миграционной функции государства: теоретиче ские аспекты // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, про блемы /Под общ. ред. А.П.Любимова. - М., 2007. Вып. 2. 9 Басик В.П. Конституционные основы, законодательство и практика защиты прав сооте чественников Россией за рубежом (опыт сравнительно-правового исследования): Дисс. ... канд.юрид.наук. - М., 2001. 10 Дальдинова КС. Конституционно-правовое регулирование приобретения и прекраще ния гражданства в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук. - Ставро поль, 2005. 11. Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. 12 Балашова Т. Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов, 2011. ции и гражданства (А.С.Кручинин13, С.А.Калачева14), вынужденной миграции в России (М.Е.Петросян15), правового регулирования труда иностранных граждан в России (Г.С.Скачкова16, И.В.Григорьев17, Ю.В.Жильцова18), правового положения российских соотечественников за рубежом (К.А.Корсик , Т.Ш.Кулматов, О.А.Сластунина,20 В.Г.Поляков21), административно-правового регулирования миграции в России (В.В.Востриков , Н.Н.Сощенко ) и др.
Среди зарубежных исследований в области легализации и гражданства, внедрения принципов селективной иммиграции необходимо выделить работы Николаса Льюиса Ллойда24 и Джоанн Апап25 и др.
Тем не менее вопросы, связанные с применением в России принципа селективной иммиграции, решением проблем амнистирования нелегальных иммигрантов изучены слабо, что подтверждается отсутствием комплексных исследований в данной области. Целостного теоретического исследования 13 Кручинин А.С. Проблемы реализации конституционно-правового статуса неграждан в законодательстве РФ //Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005, № 3. С. 9 -11 4 Калачева С.А. Вопросы гражданства, въезда, выезда, регистрации в России и странах СНГ. По новому закону о гражданстве. - М., 2003. 15 Петросян М. Вынужденный переселенец имеет право... Юридическое пособие. - М., 2002. 16 СкачковаГ.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. — М., 2006. 17 Григорьев И.В. Социальное обеспечение трудящихся-мигрантов. Автореф. дисс. .. .канд.юрид.наук. - Екатеринбург, 2006. 18 Жильцова Ю.В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов. Автореф. дисс.... канд.юрид.наук. - Екатеринбург, 2002. 19 Корсик К.А. Законодательство государств - участников СНГ, регулирующее правовой статус неграждан // Юрист. 1999. № 6. 20 Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Правовой режим перемещения граждан государств - участников СНГ //Журнал Российского права. 2003. № 10. С. 109 - 121. 1 Поляков ВТ. К вопросу защиты прав и интересов соотечественников за рубежом (Задачи и проблемы на примере Прибалтики) //Юриспруденция. 2002. № 1. С. 88 - 97. 22 Востриков В. В. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации. Автореф. дис.... канд.юрид.наук. Ростов-на-Дону, 2004. 2 Сощенко Н.Н. Административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами в Российской Федерации Дис.... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2004. 2 Nicolas Lewis Loida. How to get a green card. - Berkeley, CA: Nolo, 2005 {Николас Льюис Ллойда. Как получить «грин-карту». - Беркли, 2005). 25 Арар Joanna. The rights of immigrant workers in the European Union [electronic resource]. London: Kluwer Law International, 2002 (Anan Джоанна. Права рабочих-иммигрантов в Евросоюзе. [Электронная версия]. - Лондон, 2002). современных нормативно-правовых основ обеспечения миграционной и иммиграционной политики современного Российского государства прежде не проводилось. Отсутствуют фундаментальные общетеоретические разработки по исследуемой теме, что в целом не может не влиять на эффективность проводимой Россией миграционной политики.
Цель диссертационного исследования состоит в определении путей совершенствования правовой формы реализации миграционной функции государства, заключающегося в оптимизации законодательства в сфере правового регулирования миграционных процессов и прав мигрантов (в том числе соотечественников за рубежом). Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач: изучение процесса изменения подхода к регулированию вопросов прав иностранных граждан и вопросов гражданства в историко-правовои ретроспективе; анализ современной международно-правовой базы защиты прав различных групп мигрантов, поиск путей внедрения мирового опыта в законодательство Российской Федерации; исследование действующего отечественного законодательства, регулирующего вопросы въезда и выезда, пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, проблемы легализации и получения российского гражданства; выявление противоречий между нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы эмиграции и иммиграции, и поиск возможных путей их преодоления; разработка и определение механизмов реализации правовых норм, направленных на упрощение процедур легализации иностранных граждан, получения гражданства, предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца; анализ правовой базы и механизмов регулирования миграционных процессов и обеспечения прав и свобод соотечественников в разных странах; - выявление недостатков в реализации соотечественниками за рубежом своих прав и законных интересов и поиск путей преодоления этих недостатков.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации миграционной функции государства в отношении иммигрантов и соотечественников за рубежом.
Предметом диссертационного исследования является совокупность норм права, обеспечивающие реализацию миграционной функции государства, а также нормативно-правовое обеспечение миграционной политики Российского государства.
Методологические основы исследования. В диссертации использовались общенаучные, общелогические, частнонаучные методы познания процессов и явлений - такие, как исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, социологический, статистический и др.
С помощью исторического метода изучены традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов миграционного контроля, этапы их формирования и трансформации полномочий. Сравнительно-правовой метод преимущественно использовался для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации. Формальнологический и социологический методы позволили определить место и роль миграционного контроля в государственном управлении, их значимость для общества. Формально-юридический метод применялся при анализе действующих нормативно-правовых актов. Методы толкования правовых норм способствовали выявлению пробелов и упущений в законодательстве о миграции, формированию предложений по его усовершенствованию. При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширен и уточнен понятийный аппарат, определены сущность, общие и особенные черты миграционной контрольной деятельности как основных гарантий законности и правопорядка.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы. В работе предложены теоретико-правовые основы и концептуальные начала оптимизации правовой формы реализации миграционной функции государства. Данная работа является одним из первых монографических исследований нормативно-правового обеспечения миграционной функции и основных путей ее развития (миграционной политики) Российского государства в совокупности с изучением правового положения соотечественников на постсоветском пространстве как потенциальных иммигрантов в Россию. В ней представлены различные варианты модернизации отечественного законодательства, регулирующего вопросы въезда и выезда, а также пребывания иностранных граждан в России, легализации трудовой миграции.
На защиту выносятся новые или обладающие элементами новизны следующие основные положения.
В диссертации обосновывается положение о том, что поскольку миграционную функцию следует рассматривать как внутреннюю функцию государства (хотя реализация этой функции может выражаться и в виде международных соглашений), постольку особое внимание следует уделить теоретико-правовым основам правотворческой деятельности в области миграционных отношений. В работе обосновывается целесообразность и предлагаются пути оптимизации именно внутрироссийского законодательства в сфере миграционных отношений.
Делается вывод о том, что положения действующих федеральных законов, регулирующих процесс прибытия и легализации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, не в полной мере отвечают требованиям современной ситуации в России (длительный процесс получения вида на жительство, двухступенчатая система ходатайства о получении статуса беженца и т.д.). Кроме того, имеет место неполное правовое регулирование указанных процессов на федеральном и региональном уровнях, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Автор поддерживает предложение о внесении дополнения в ст. 72 Конституции Российской Федерации в части указания в пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и ее субъектов .
3. Предлагаются проекты внесения изменений в целый ряд нормативных актов, упрощающих процедуру легализации труда наемных работников-иностранцев, а также предоставляющие им и членам их семей социальные гарантии. Эти изменения связаны с тем, что большое количество работников-иностранцев по-прежнему остается за пределами правового поля из-за сложности процедуры легализации. Сложившаяся ситуация весьма отрицательно сказывается как на самих работниках, так и на работодателях, поскольку нелегальный иммигрант не пользуется никакой защитой своих прав, а работодатель в любой момент может быть подвержен административным санкциям.
4. Отстаивается идея целесообразности с учётом мирового опыта решения проблемы сокращения нелегального сектора иммигрантов, предлагается проведение полной гражданской амнистии всех нелегальных иммигрантов путем предоставления им вида на жительство без каких бы то ни было ограничений, с учетом личности иммигранта. Особое внимание следует уделить легализации бывших советских граждан.
5. Формулируются основные направления политики селективной (избирательной) иммиграции как способа решения вопросов совершенствования миграционных процессов в России, которая будет способствовать «отсеиванию» нежелательных иммигрантов. В этой связи определяются критерии «желательности» и предлагается правовой механизм сдерживания иммигрантов. С этой целью в работе проводится анализ миграционной деятельности целого рядка государств. Однако этот шаг должен следовать после полной или частичной гражданской амнистии.
См.: Леонидова Т.И. Миграционная деятельность российского государства (теоретический аспект). Автореф. дисс.... канд.юрид.наук. - М., 2007. С. 7.
В диссертации раскрываются вопросы обеспечения прав и свобод иностранцев в России, подчеркивается и обосновывается необходимость оказания поддержки российским гражданам (а также бывшим советским гражданам), оказавшимся в сложной ситуации в бывших республиках СССР. С этой целью предлагается использовать уже имеющиеся, так и новые рычаги воздействия (международные договоры и соглашения) на улучшение положение соотечественников.
Одним из направлений развития государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, должно стать привлечение их в Российскую Федерацию на постоянное место жительства путем предоставления льготного режима получения вида на жительство или гражданства (например, внедрение механизма «отложенного гражданства»).
Российская Федерация должна оставаться миграционно привлекательным государством, как для соотечественников, проживающих за рубежом, так и для других мигрантов, в которых она заинтересована. Предлагается на законодательном уровне закрепить ряд мер, способствующих социальной адаптации и интеграции иностранцев в российском обществе, обеспечивающие их социальную защиту.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что на основе полученных теоретико-правовых представлений об основных направлениях развития различных форм реализации миграционной функции государства (в особенности правотворческой деятельности государства в данном направлении) диссертантом выработаны рекомендации по совершенствованию миграционной политики Российского государства, что имеет научно-практическое значение, так как научные положения, соержащиеся в диссертации, в определенной степени восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов миграционной деятельности России, способствуют совершенствованию нормативно-правовой базы обеспечивающей устойчивое миграционное развитие.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и основные положения диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Административное право», «Правоохранительные органы», «Трудо-вое право», «Право социального обеспечения», а также при подготовке учебных пособий, лекций и других учебно-методических материалов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства, концепциях, парадигмах и доктринах теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Апробация работы. Поставленные в диссертации проблемы, сделанные автором выводы, обсуждались на заседании кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург), нашли отражение в выступлениях автора на Международной научно-практической конференции «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, ноябрь 2006 года), Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, личность: история, теория, практика» (Коломна, февраль 2006 года); межвузовской научно-теоретической конференции «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург - Коломна, 2004-2007 годы); IV-VI Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 2009-2011).
Материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций на юридическом факультете Тамбовского государственного технического университета, а также другими преподавателями при проведении занятий со студентами Юридического института (Санкт-Петербург).
Структура диссертации представляет собой системное раскрытие темы исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие восемь параграфов, список использованной литературы, приложение.
Правовое регулирование миграционных процессов в современном Российском государстве
Представляется необходимым определить современную иммиграционную политику России, проанализировать законодательство, регулирующее въезд и пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также оценить современную миграционную ситуацию и пути ее совершенствования.
Иммиграционная политика современного Российского государства выражена в нормативно-правовых актах, регулирующих правовой статус иностранцев и лиц без гражданства, вопросы легализации и приобретения гражданства Российской Федерации, вопросы, связанные с принятием беженцев на территорию России, а также вопросы, связанные с внутренней миграцией (правовой статус вынужденных переселенцев).
К таким законодательным актам необходимо отнести прежде всего международные договоры и соглашения Российской Федерации, Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы: от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»73, от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»74, от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ; Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»76, а также сопутствующие им подзаконные нормативные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Конституция в части 1 статьи 17 провозгласила, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...». Согласно части 3 статьи 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с частью 2 статьи 17 и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.
Реализация людьми некоторых из этих прав и свобод непосредственно образует миграционные процессы. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами частей 1 и 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан Российской Федерации - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу; в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленным в части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации - «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». В соответствии с данным принципом часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Принятие федеральных законов, регламентирующих деятельность как государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6 Конституции), поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции.
В другую группу установлений Конституции Российской Федерации, образующих правовую основу государственного регулирования миграции, можно включить нормы, определяющие предметы ведения Российской Федерацией, ее субъектов и органов местного самоуправления в части установления правомочий по обеспечению прав, регламентации тех или иных вопросов и вытекающих из такой регламентации обязанностей.
Так, в ведении Российской Федерации находятся такие важные для регулирования миграционные вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением (п. «а» статьи 71), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации (п. «в»), установление порядка деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г»), установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е»), финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирования, денежная эмиссия и основы ценовой политики (п. «ж»), федеральные налоги и сборы (п. «з»).
К мощным инструментам регулирования миграционных процессов следует отнести вопросы определения статуса государственной границы и ее защиты, а также судопроизводство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство (п. «н», «о»).
Таким образом, по Конституции Российской Федерации основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу статей 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем ряд предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения. Если к компетенции центра отнесены «регулирование и защита прав и свобод...», то компетенция субъектов Российской Федерации, не предусматривая регулирования, в то же время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также установление режима пограничных зон (п. «б» ч. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных вопросов отрасли права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. «к»), выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о»). К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают установленное пунктом «а» статьи 89 Конституции правомочие Президента Российской Федерации решать «вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища».
Правовой статус мигранта в современной России: проблемы оптимизации
Формирование новых межгосударственных отношений, как с ближним, так и с дальним зарубежьем, переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля, а также ряд других факторов сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории нашего государства. В этой связи необходимо ограничить миграционный поток, ускорить легализацию уже прибывших на территорию Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства, ужесточить административные меры к лицам, уклоняющимся от легализации или незаконно препятствующим легализации иммигрантов.
При этом Российская Федерация имеет заинтересованность в привлечении иностранных граждан и лиц без гражданства для проживания и деятельности на своей территории для выравнивания квалификационного, демографического, геокультурного ландшафта. Для этого необходимо сформировать гибкую систему управления иммиграционными потоками.
Особое значение, как уже отмечалось, имеет правовое закрепление и развитие селективной иммиграции.
Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»92 варьируется в зависимости от предполагаемого срока пребывания на территории Российской Федерации, который, в свою очередь, зависит от цели прибытия в страну. Закон предусматривает последовательный переход от одного способа пребывания к другому, причем всякий раз при смене способа пребывания иностранные лица должны проходить достаточно сложную процедуру приобретения статуса.
Первый способ пребывания, наиболее простой, но и наиболее кратковременный - временное пребывание. Достаточно лишь пересечь границу и получить миграционную карту. Срок временного пребывания зависит от выданной визы. Для стран с безвизовым режимом въезда (в основном бывшие республики СССР) этот срок определен в 90 суток (ст. 5 ФЗ). Данный срок может быть продлен по решению федерального органа исполнительной власти (МИД или МВД) или территориального управления федерального органа исполнительной власти в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства работает по трудовому или гражданско-правовому договору, и в ряде других случаев, но не больше чем на 1 год93. При этом внесенные Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ94 и вступившие в силу 15 января 2007 года изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривают (ст. 5) возможность продления до 180 суток или сокращения срока временного пребывания в целях обеспечения национальной безопасности и поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов.
Для пребывания в Российской Федерации в течение более длительного времени необходимо получить разрешение на временное проживание -следующий способ (этап) пребывания на территории страны иностранного гражданина или лица без гражданства. Разрешение выдается согласно квоте. В ряде случаев иностранный гражданин может получить статус временно проживающего независимо от квоты Основанием могут являться: служба по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, рождение лица на территории РСФСР и наличие у него гражданства СССР, брак с гражданином, имеющим место жительства в Российской Федерации и т. д. Федеральным законом от 28.06.2009 N 127-ФЗ были внесены дополнения в ФЗ ««О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в соответствии с которыми право на временное проживание без квоты получили также: участники Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающие за рубежом, и члены их семей, переселяющиеся совместно с ним в Российскую Федерацию; лица, имеющие ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации; лица, имеющие сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанные недееспособными либо ограниченными в дееспособности; и т др. Квота (ограничение количества въезжающих) определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно и утверждается Правительством Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Законом предусмотрен 6-месячный срок рассмотрения заявлений на получение разрешения, в результате которого заявителю либо выдается разрешение, либо отказывается в его выдаче. В последнем случае заявитель - иностранный гражданин или лицо без гражданства - вправе спустя год подать новое заявление. Следует отметить, что три месяца (действие миграционной карты) - чрезвычайно корот кий срок, за который зачастую не удается собрать необходимые документы для получения разрешения на временное проживание. Для возобновления регистрации лицам, подавшим заявление о разрешении на временное проживание, приходится пересекать границу России и возвращаться назад . Представляется целесообразным увеличить этот срок хотя бы на время сбора и рассмотрения документов.
Ст. 7 Федерального закона содержит исчерпывающий перечень случаев, когда в разрешении может быть отказано. К ним относятся: финансирование террористических актов, их планирование и всяческое содействие в их совершении; выступление за насильственное изменение конституционного строя; создание угрозы безопасности государства; представление поддельных или подложных документов и документов, содержащих заведомо ложные сведения; осуждение за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо наличие непогашенной или неснятой судимости за вышеуказанные преступления; неспособность представления доказательств возможности содержать себя и членов семьи в пределах прожиточного минимума; заключение брака с гражданином Российской Федерации, послужившего основанием для получения разрешения на временное проживание и последующее признание этого брака недействительным; ряд медицинских оснований и другие случаи. Таким образом, Российское государство определило тех лиц, которые нежелательны на его территории.
Необходимо отметить, что квотирование выдачи разрешений на временное проживание является серьезным препятствием в легализации бывших граждан СССР фактически проживающих в России. Проблема заключается в том, что даже в тех субъектах, где проживает значительное число иностранных граждан, размер квоты чрезвычайно мал, что делает невозможной легализацию уже проживающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства. В связи с этим необходимо, чтобы с учетом количества иностранных граждан, уже находящихся на территории каждого субъекта Российской Федерации, Правительство Российской Федерации установило для каждого субъекта минимальный размер квоты, ниже которого ее определять не допускается.
Право соотечественников на получение гражданства и вида на жительство в странах постсоветского пространства
Вопросы легализации и гражданства остаются наиболее важными и при изучении миграционной политики в отношении соотечественников, проживающих за пределами России. Необходимо определить, по какому пути в ходе решения данной проблемы предпочитают идти государства — бывшие республики СССР, какие меры принимаются и что предпочтительнее для самой России в отношении ее граждан, находящихся за ее пределами.
Для начала обратим внимание на межгосударственные договоренности, которые удалось достигнуть за прошедший период в рамках Содружества. Принятие уже независимыми, этнически ориентированными государствами законов о гражданстве поставило перед более чем 50 миллионами человек вопрос об определении своей гражданской принадлежности. 29 декабря 1992 г. Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ был одобрен Рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства». Положения рекомендательного законодательного акта в большинстве своем были восприняты национальным законодательством государств - участников СНГ. Однако идеи общего гражданства СНГ, выдвигаемые в основном Российской Федерацией, были отвергнуты как скрытая попытка восстановления СССР. На фоне проходивших в ряде государств вооруженных конфликтов, экономических кризисов и разницы в экономическом развитии вопрос о едином гражданстве СНГ отпал.
Перед бывшими гражданами некогда одной страны возникла необходимость выбора: «либо принять гражданство страны проживания, что означало разрыв связей с исторической родиной, и прежде всего затруднение контактов с проживающими там родными и близкими, либо стать иностранным гражданином»162.
В последнем десятилетии XX века на постсоветском пространстве возник так называемый кризис гражданской идентичности. Существовало несколько способов преодоления этого кризиса.
Во-первых - институт двойного гражданства, то есть обладание лицом одновременно гражданством двух государств. В законодательных актах государств - участников СНГ вопрос двойного гражданства решается по-разному.163 Часть из них уже на конституционном уровне отрицают возможность для своих граждан одновременно являться гражданами другого государства (в частности, Конституция Армении 1995 г., Конституция Грузии 1995 г., Конституция Республики Казахстан 1995 г., Конституция Кыргызской Республики 1993 г. и др.). Другие признают в конституциях и законах исключительную возможность двойного гражданства. И лишь формулировка Конституции Российской Федерации не содержит отрицания, устанавливая, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство другого государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ст. 62).
Институт двойного гражданства закреплен рядом межгосударственных соглашений Российской Федерации со странами СНГ. Так, 25 ноября 1994 года было ратифицировано Соглашение между России и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства164, а 15 декабря 1996 года был ратифицирован аналогичный документ с Республикой Таджикистан165. В данных соглашениях каждая из Сторон признавала за своими гражданами право приобрести на основе свободного волеизъявления, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Стороны в порядке и на условиях, установленных законодательством последней.
По смыслу соглашений статус бипатрида подразумевал наличие у обладателя такового всех прав и свобод гражданина государства проживания, а также необходимость выполнения всех соответствующих обязанностей. От обязанностей нельзя отказаться по причине иного гражданства. Это проявляется лишь тогда, когда человек приезжает в страну второго гражданства и начинает осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства этой страны с момента приобретения им статуса постоянно проживающего на ее территории166.
Срок действия рассмотренных документов определялся в пять лет со дня вступления в силу и автоматически продлевался на последующие пять лет, если ни одна из Сторон не заявит об обратном за шесть месяцев до истечения указанного срока.
Однако, как уже отмечалось, в апреле 2003 г. был подписан Протокол о прекращении действия Соглашения между Туркменистаном и Россией. Вскоре после этого Президент Туркменистана подписал указ о том, что все лица, имеющие двойное гражданство, должны в срок не более двух месяцев определиться с выбором в пользу того или иного государства.
Вместо двойного гражданства некоторые государства выбрали путь упрощения порядка получения гражданства государства, в котором проживает заинтересованное лицо. При этом гражданин одного государства реализует право выбора и приобретения гражданства другого государства в порядке регистрации в соответствии с двусторонними или многосторонними договоренностями государств об упрощении порядка приобретения гражданства. Одним из первых стало Соглашение между республикой Казахстан и Российской Федерацией «Об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывшими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в РФ» от 20 января 1995 г. Условиями предоставления регистрационного порядка приобретения гражданства, осуществляемого в срок не более трех месяцев, являлись: состояние в прошлом в гражданстве РСФСР или Казахской ССР и гражданстве СССР, проживание на их территориях на 21 декабря 1991 г., то есть на дату подписания основополагающих учредительных документов СНГ и до вступления Соглашения в силу, и/или наличие у заявителя близких родственников - граждан Сторон. Важным, на наш взгляд, является то, что до принятия положительного решения по ходатайству о приобретении гражданства одной из Сторон лицо, подавшее такое ходатайство, сохраняет прежнее гражданство. Это исключает случаи оставления без гражданства.
Правовое регулирование использования родного языка соотечественниками в бывших союзных республиках
Русский язык является родным языком для многих соотечественников (в особенности русских по национальности), проживающих после распада Союза ССР в бывших республиках - теперь суверенных государствах. Согласно ФЗ № 99-ФЗ от 24.05.1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» одной из целей данной политики является помощь и поддержка соотечественников в реализации их права свободно выражать, охранять и развивать свою самобытность. В настоящее время (как и во все время после образования на месте СССР независимых государств) эта цель политики РФ в отношении соотечественников представляется труднодостижимой в связи с тем, что политика большинства государств СНГ и Балтии является противоположной (по крайней мере, в отношении той части их самобытности, которая выражается в использовании родного языка). Уменьшение доли русского языка в разных сферах общественной жизни достаточно очевидно во всех государствах, возникших на месте бывших союзных республик. Наиболее ощутим этот процесс в сфере образования. Общей тенденцией для стран СНГ и Балтии в последние годы является демонтаж системы образования на русском языке. В Украине, где более половины (55%, а в Донецкой области 75%) населения предпочитают общаться на русском языке, за период независимости количество русских школ сократилось почти в два раза. В Туркмении все русско-туркменские школы преобразованы в туркменские. В Латвии русские школы с 2004 года переведены на обучение на латышском языке. Русскоязычное население в Латвии составляет примерно 1/3 общего количества учащихся.
Каков же статус русского языка в бывших союзных республиках? Ответив на этот вопрос, можно понять и правовое положение соотечественников в сфере его использования.
На данный момент русскому языку придан статус государственного наравне с языком титульной нации лишь в двух государствах - бывших республиках СССР Киргизии и Беларуси. Поэтому право и свобода использования родного языка русскоязычными соотечественниками (которых в данных республиках около половины всего населения) в этих странах полностью обеспечены.
Статус официального языка русский язык имеет в Казахстане, что закреплено в Конституции данной республики. Согласно ст. 5 Закона Республики Казахстан от И июля 1997 г. № 151-1 «О языках в Республике Казахстан»184 в государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык. Также согласно ст. 8 вышеупомянутого закона языком работы и делопроизводства государственных органов, организаций и органов местного самоуправления Республики Казахстан является государственный язык, наравне с которым официально употребляется русский язык. Республика Казахстан обеспечивает получение среднего, среднего специального и высшего образования на государственном и русском языках, а при необходимости и возможности -и на других языках. Русский язык является обязательной учебной дисциплиной. Так, согласно ст. 16 Закона в государственных и негосударственных учебных заведениях государственный язык и русский язык являются обязательными учебными предметами и входят в перечень дисциплин, включаемых в документ об образовании. В сфере науки, включая оформление и защиту диссертаций, обеспечивается функционирование государственного и русского языков. Русский язык, однако, уравнен с другими языками в сфере телерадиовещания. Закон говорит, что объем передач по телерадиовещательным каналам независимо от форм их собственности на государственном языке по времени не должен быть менее суммарного объема передач на других языках. Важным является положение ст. 23 Закона о том, что государственный и все другие языки в Республике Казахстан находятся под защитой государства.
Статус языка межнационального общения русский язык имеет в Таджикистане, Туркмении, Азербайджане, Молдове. Проанализируем законодательство о языке некоторых из этих республик.
В Таджикистане проживают представители более 120 национальностей, в том числе 80% таджиков и 15,5% русских. Русским языком здесь владеют примерно 38% населения, однако родным языком он является не более чем для 1% населения. Для сравнения, в 1989 году эта цифра составляла 9,7%. Статус языка межнационального общения русскому языку придала Конституция Таджикской Республики. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Таджикистан все национальности и народности, проживающие на территории Республики, вправе свободно пользоваться своим родным языком. Статья 5 Закона «О языке»186 Таджикистана предусматривает, что в Республике гарантируется право каждому гражданину самостоятельного выбора языка общения с органами государственной власти и управления, а также с предприятиями, учреждениями и организациями и получения информации на государственном (таджикском), русском и других языках. Свобода выбора языка в сфере образования регулируется зако-ном Республики Таджикистан "Об образовании". Республика Таджикистан гарантирует гражданам свободу выбора языка обучения и обеспечивает получение общего среднего образования на государственном (таджикском) языке, а в местах компактного проживания граждан другой национальности - на их родном языке. Свобода выбора языка обучения обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих общеобразовательных учреждений, классов, групп и необходимых условий для их функционирования (статья 6 закона "Об образовании").
Согласно «Концепции государственной национальной политики Республики Молдова», принятой Парламентом Республики 29 декабря 2003 года, государственным языком является молдавский, а русский - языком межнационального общения. Одной из целей данного документа является создание необходимых условий для развития русско-молдавского билингвизма. Таким образом, на государственном уровне обеспечивается защита той части населения Молдовы, для которой русский язык является родным (которая составляет
