Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие теории федерализма стр. 10
1.1. Понимание федерализма в теории государства и права стр. 10
1.2. Становление теории федерализма и федеративных государств.. . стр. 29
1.3. Современные теории федерализма стр. 49
Глава 2. Федерализм в России: теория и опыт стр. 104
2.1. Формирование территориальной власти в Российской империи стр. 104
2.2. Теория и практика советского федерализма стр. 130
2.3. Федерализм в современной России: состояние и перспективы стр. 150
Заключение стр. 179
Список нормативных актов... стр. 1 86
Список литературы стр. 186
Список статей периодических изданий стр. 191
Приложение стр. 193
- Понимание федерализма в теории государства и права
- Становление теории федерализма и федеративных государств..
- Формирование территориальной власти в Российской империи
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Федерализм как способ и форма решения вопроса о территориально-политической организации общества вызывает особый интерес в силу той роли, которую играют федеративные государства в современном мире.
Адекватность формы федеративного государственного устройства современной России - это вопрос обеспечения целостности и стабильности, мира и согласия в государстве, демократического развития общества, эффективности экономики Российской Федерации. Реализация идей федерализма идет в России сложными путями; ошибки в федеративном строительстве, подчас, могут существенно изменить смысл и основные задачи федерализма, какими они должны быть в современном демократическом обществе.
В соответствии с двухфазовыми ритмами в развитии науки, когда аналити-ко-фактографическая фаза сменяется синтезирующе-обобщающей, начало строительства современного федеративного государства в России в правоведческой науке характеризовалось превалированием эмпирических и фактографических работ. Однако после десяти лет реформ возникает необходимость осмысления произошедших перемен в федеративном устройстве российского государства путем синтеза и обобщений накопленного опыта. Проявляющаяся с начала этого века тенденция состоит в росте внимания к теоретическому осмыслению накопленных за аналитико-фактографический период данных развития Российской Федерации, и анализ теоретической базы федерализма является одним из её выражений.
В различных теориях федерализма диссертант видит множество возможных (уже пройденных и еще не проходимых) путей формирования адекватного государственного устройства, моделей федерации, анализ которых помогает избежать множество ошибок и заблуждений при их реализации в практике государственно-правового строительства. Именно этим обусловлен выбор предмета и объекта исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Становлению и развитию науки о федерализме способствовали фундаментальные исследования ученых прошлого, в частности, произведения Ж.Бодена, М.Вебера, И.Канта, А.Лабанда, Н.Макиавелли, Ш.Монтескье, Д.Мэдисона, Ж.Ж.Руссо, А. де Токвиля и др.
Анализ современных концепций государственного устройства России был проведен с учетом идей о федерализме, сформулированных российскими учеными-юристами прошлого, среди которых: А.С.Алексеев, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов. С.Н.Корф. П.И.Новгородцев, Н.И.Палиенко, Б.Н.Чичерин. Г.Ф.Шершеневич, А.СЯщенко и др.
При написании работы диссертантом изучен ряд работ по проблематике федерализма советских и российских авторов, среди которых - С.А.Авакьян, Д.Л.Златопольский, Л.М.Карапетян, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, Л.Г.Кирдина, В.И.Лафитский, И.Д.Левин, В.Н.Лысенко, Г.В.Мальцев, М.Н.Марченко, А.А.Мишин, Л.А.Морозова, Б.А.Страшун, Б.Н.Топорнин, Э.В.Тадевосян, И.А.Умнова, В.Е.Чиркин, О.И.Чистяков и др.
Использованы также труды ряда зарубежных авторов, среди которых С.Бир. Г.Винтер. Т. Дай, Э.Коруин. Дж. Кларк, У.С.Ливингстон, А.Лейпхарт. Т.Модин, В.Остром, У.Райкер, П.Пернталер, Д.Элазар, Г. Таллок и др.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования теориям федерализма, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного федеративного строительства, еще не проводились. Это в определенной мере объясняется тем, что в процессе формирования федеративных устоев Российского государства преобладал эмпирический подход с позиций политической сиюминутной целесообразности, при котором должного внимания федералистской научной мысли, вообще, как и правовым теориям федерализма, в частности, не придавалось.
Объектом диссертационного исследования является уровень и состояние разработанности в юридической науке проблем возникновения и развития федеративной формы государственного устройства как объективного социально-правового и общественно-экономического явления.
Предметом исследования в диссертации являются как труды европейских мыслителей XVI-XX вв., отразившие опыт государственного строительства, так и работы российских правоведов (XVIII-XXI вв.), основанные на практике становления федеративной формы государственного устройства в России.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, в диссертации ставится целью на основе анализа богатого опыта зарубежной и отечественной правовой федералистской мысли выявление основных проблем становления и развития современного российского федерализма для определения наиболее перспективных путей реализации федерализма в России.
В соответствии с целью, в работе поставлены и предприняты попытки решить следующие конкретные задачи:
- проанализировать содержание существующих в правовой науке теорий фе
дерализма, сыгравших наиболее существенную роль в развитии федеративной фор
мы государственного устройства в разные эпохи и в разных странах, на основе рас
крытия содержания федерализма как категории общей теории государства и права;
дать классификацию важнейших правовых теорий федерализма, выявить их генезис, сущность и практическую значимость;
проанализировать содержание правовых теорий федерализма в России, выявить оригинальные российские теории федерализма;
»
- выявить наиболее характерные черты и особенности современной
российской федеративной модели, опыта ее реализации, сравнив с общемиро
выми тенденциями, зарубежной и ранее осуществлявшейся отечественной
практикой федерализации;
- оценить возможности реализации в России моделей федерации, основан
ных на различных теориях федерализма, с учётом отечественного своеобразия.
Методологическая основа исследования. В рамках данного исследования использованы общенаучные (исторический, системного анализа, сравнительный), а также частно-научные методы познания социально-правовых и социально-политических явлений и процессов (сравнительно-правовой, истори-ко-правовой, ретроспективной реконструкции). Применены методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития теорий федерализма, проблемы российского федерализма, наметить возможные пути их разрешения. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основ-
ных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют различные группы источников: нормативные правовые акты по территориальному устройству Российской империи и проекты федералистских преобразований второй половины XIX века; основные теории федерализма прошлого и современности (дуалистического федерализма, прав штатов, кооперативного федерализма, конкурентного федерализма, технократического федерализма, «федеративного общества», «нового федерализма», институционального федерализма), а также труды ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений, всеобщей истории, политологии, социологии, в которых анализируются общеметодологические и теоретические основы исто-рико-правовых исследований в России и зарубежных странах.
Научная новизна диссертации. Научная новизна работы выражается в исследовании недостаточно изученных современной наукой аспектов теоретического федерализма: генезиса правовых теорий федерализма и их классификации; практики российского федерализма с точки зрения использования богатства и опыта предшествующей правовой федералистской мысли; общесистемной и синергетической природы федерализма как основы процессов федерализации; раскрытия структуры федерализма как единства формы и процесса.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, а также выводы, предложения и рекомендации, которые содержат элементы научной новизны и представляют теоретический и практический интерес.
диссертант считает, что существует диалектическая взаимосвязь объективной и субъективной сторон федерализма: с одной стороны, история возникновения федераций связана с теориями, которые представляли и идеологическую базу и помощь в создании федераций; с другой стороны, практическое воплощение идей федерализма в государственную форму, в свою очередь, влияет на развитие самих правовых теорий федерализма;
причиной отсутствия единства взглядов в правовой науке по вопросу определения федерализма является тот факт, что под этим термином исследователи зачастую (и в диссертации это показано) понимают не целостное объек-
/пивное социальное явление, а отдельные и разрозненные его проявления. Поэтому исходным моментом диссертации явилась попытка раскрытия содержания федерализма как научной категории;
- на основе исследования федерализма как объективного социального
явления — его природы, сущности, форм проявлений и тенденций развития -
раскрыто современное научное содержание федерализма как категории теории
государства и права;
разработана классификация правовых теорий федерализма, в основу которой в соответствии с диалектическим принципом единства исторического и логического диссертант положил их внутреннюю семантико-генетическую связь. Используя вышеуказанный критерий автор дихотомически выделяет основные (теорию прав штатов, дуалистического федерализма) и производные (концепцию «нового федерализма», кооперативного федерализма) теории федерализма;
анализ теорий федерализма, включая впервые вводимые автором в научный оборот в области правоведения (институциональный федерализм), дает основания утверждать, что в правовой науке наметилась тенденция расширения объекта, и метода исследований. Современные теории пытаются «углубить» федерализм по вертикали власти - от первичного властного звена до всемирной федерации; распространить на весь социум понятие федеративного государства - от местного самоуправления до союза всех государств мира; в качестве предмета и метода привлечь идеи и методы других наук, таких как общая теория систем и синергетика, экономика, социология, политология и др.; использовать в правовых теориях федерализма экономическую («конкурентный федерализм», «бюджетный федерализм») и социологическую («социальный федерализм», «концепция федеративного общества», «институциональный федерализм») его стороны. Автор диссертации считает, что такие тенденции свидетельствуют в пользу комплексных исследований федерализма (понимаемого в настоящее время не только как государственно-правовое, но и как объективное социально-экономическое явление), позволяющих внести существенный вклад в позитивную практику федерализации;
анализ правовых теорий федерализма дает возможность автору диссертации сделать вывод о том, что с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. возникли предпосылки для развития России в русле соответствую-
щих общемировых тенденций - американской и европейской разновидностей кооперативного федерализма - и для использования в отечественной практике обоих этих направлений. Так, Конституция Российской Федерации 1993 г. предусматривает наличие предметов совместного ведения, а практика перераспределяет их путем заключения договоров между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Однако российская модель федерации характеризуется постепенно развивающейся централизацией федеративного устройства государства, в отличие от принципов теории кооперативного федерализма где акцент делается в пользу согласованного взаимодействия;
- действующую в России модель федерации, воплощающую положения
обеих разновидностей теории кооперативного федерализма, нельзя, по мнению
автора, рассматривать в качестве окончательного решения вопроса о федератив
ном устройстве государства в силу ее переходного характера; совершенствова
ние российской федеративной модели должно идти в направлении использова
ния в ней ряда положений теории конкурентного федерализма. Количество до
говоров следует существенно уменьшить, приняв федеральный закон, устанав
ливающий порядок заключения и реализации договоров между Российской Фе
дерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам их совместного ве
дения, предусмотренных ст. 72 Конституции Российской Федерации 1993 г. Так,
изменение договорной практики правового регулирования федеративных отно
шений между федеративным центром и субъектами потребует принятия целого
ряда федеральных законов: об экономической и правовой основе федеральной
помощи регионам; о порядке изменения статуса субъектов Российской Федера
ции; о механизме (процедурах) преодоления разногласий и разрешения споров
между органами государственной власти Федерации и органами государственной
власти отдельных субъектов; об экономических, политических и правовых нача
лах разграничения собственности между Федерацией в целом и её субъектами.
- по мнению диссертанта, по мере исчерпания возможностей развития дейст
вующей модели Федерации возникнет необходимость и практическая целесообраз
ность ее системного совершенствования и, возможно, разработки новой теоретиче
ской модели, поддерживаемой не только теорией кооперативного федерализма, но
и вбирающей в себя последние достижения федералистской теоретической мысли -
конкурентного и институционального федерализма. Компромиссный характер существующей модели Федерации - с целью стабилизации общества и государства -основывается на национально-территориальном принципе формирования федеративного устройства; несмотря на заявленную «симметричность» и существующей фактической «асимметричности», что находит выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации и неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, что позволяет и федеральному Центру, и субъектам Федерации трактовать в свою пользу те или иные полномочия; на договорной практике регулирования федеративных отношений; на чрезмерном - по понятиям управляемости - количестве субъектов Российской Федерации (89), затрудняющих правовое регулирование и управление в стране. Несмотря на эту компромиссность, своеобразие российской модели федерализма, по мнению диссертанта, выражается в превалировании - на основе устоявшихся и всё более усиливающихся традиций российской государственности - централистской направленности федеративного развития.
Практическая значимость исследования. Положения диссертации могут быть использованы при чтении курса лекций и создании спецкурсов по теории государства и права, а также по конституционному праву России и зарубежных стран, истории правовых учений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, докладывались на научно-практических конференциях, опубликованы в научных работах автора.
Понимание федерализма в теории государства и права
Общая теория государства и права как наука изучает государственные и правовые явления, закономерности их возникновения и развития, особые свойства черты, и признаки государства и права. Рассматривая понятие государства, эта наука выделяет форму государства, которая является непосредственным выразителем и носителем его сущности и содержания. Форма государства включает в себя форму правления, форму государственного устройства и государственный режим.
Различные формы государственного устройства указывают на характер отношения государства как целого с его различными составными частями. По форме государственного устройства современные государства подразделяются на унитарные и федеративные. Федеративное устройство государства основывается на особом социальном явлении, получившем в XIX веке название федерализма.
Отраслевые юридические науки, например конституционное право, также изучают федеративное устройство государства. Однако предметом конституционного права выступает не федерализм как социальное явление, а федеративное устройство конкретного государства, государств.
Понятие «федерализм» вошло в широкий обиход со времени возникновения США как самостоятельного государства. Несмотря на то, что объединения государств на принципах федерализма существовали ещё в Древнем мире и в Средние века, по существу, федерализм представляет собой социально-экономическое и, соответственно, правовое явление Новой и Новейшей истории.
Американский политолог Уильям Стюарт собрал 495 толкований федерализма1. Тем самым он подтвердил многообразие федералистских процессов и структур, а также социально-политических институтов, заключенных в этом многомерном понятии, имеющим свою историю.
Чтобы не запутаться в проблемах толкования и истории понятий, лучше всего, наверное, держаться ближе к дословному пониманию. «Федералисты» в изначальном смысле - «сторонники союза». «Федерализм» - не просто противоположность «централизму», это понятие обозначает, кроме того, и альтернативу «автономизму», «партикуляризму», а также «конфедерализму». В результате федерализм в противостоянии последним выражает центростремительную, централистскую тенденцию, а в противостоянии централизму обнаруживает центробежную тенденцию децентрализма. Этот двойственный характер федерализма нашел отражение и в терминологии. Английская терминология последовательно различает федерализм, соотносимый с федеративным государством, и конфедерализм, соотносимый с союзом государств, чему соответствуют два определения: «федералистский» и «конфедералистский». В немецком языке «федерализм» означает укрепление субъектов союзного государства, что тем самым является антитезой централизму: с основанием единого немецкого государства в 1871 году прежнее противопоставление национализма и партикуляризма уступило место новому конституционному противопоставлению централизма и федерализма - федералистами считались те, кто отстаивал федеративную организацию германского рейха, сопротивляясь нейтралистским тенденциям. В Швейцарии между 1798 и 1848 годами развернулось противостояние партикуляристов, федералистов и унитаристов: швейцарские федералисты, противостоящие унитаристам, были и остаются противниками централизма, а тем самым и сторонниками кантональной автономии в рамках конфедерации.
Во Франции государство всегда понималось как средство осуществления централизации. Национальность, государственность, справедливость, порядок и централизованность до такой степени слились в этой стране в единую идею, что и децентрализация может быть представлена лишь как деятельность центральных органов. Так называемые федеративные торжества 1790 года во Франции были торжествами в связи с объединением разрозненных ранее ополчений третьего сословия в централизованную национальную гвардию, а федеративное движение вдохновлялось идеей центра. В то же время федералистское движение, жестоко подавленное якобинцами, было очевидным децентралистским движением. С тех пор «федерализм» во Франции несомненно звучит как негативная характеристика и оказывается в одном ряду с феодализмом, клерикализмом, антидемократизмом и, в конце концов, сепаратизмом. Нынешние европейские федералисты - сторонники «общеевропейского федеративного государства», а потому в сегодняшней ситуации, когда Евросоюз является гибридным конфедеративно-федеративным образованием, представляют, скорее централистские тенденции.
Становление теории федерализма и федеративных государств
Современные федеративные государства являются результатом долгого и поступательного развития федерализма в практике государственного строительства разных стран на протяжении многих веков. Западные федерации прошли последовательно путь от союзов в Древней Греции и Риме, возникновения первых федераций Швейцарии и Голландии до появления США как государства, федеративное устройство которого было продумано изначально.
Античные государства вступали в относительно постоянные союзы с целью отражения внешней опасности или консолидации их этноса на основе общности хозяйственных, торговых и культурных интересов. Полис не был единственной типично греческой государственной формой: почти каждая страна в Северной Греции была организована в какой-либо традиционной форме кантональной общины, называемой безразлично «койнон» (община или союз) или «демос», всегда с религиозным центром.
В отличие от современных федераций в Древней Греции существовали квазифедерации. Первые квазфедерации возникли в Древней Греции в форме союзов (койнонов)54. В отличие от симмахий55 (Первый и Второй Афинские союзы, Пелопонесский союз, Коринфский союз) квазифедерации Беотийского, Это-лийского и Ахейского союза составляют государственные образования иного порядка, являются предтечами протофедераций. Квазифедерации отличало наличие общих законов, союзного суда, казны, монетной системы, общефедеративного святилища, постоянных союзных вооруженных сил и общего гражданства.
Структура Беотийского союза, древнейшей в Греции федерации полисов, стала известна из сочинений неизвестного историка, по существу одного из первых если не теоретических осмыслений, то исторических работ по описанию квазифедеративного государства56. Беотийский союз (447-146 гг. до н.э.) один из военно-политических союзов Древней Греции классического периода. Союз беотийских городов возглавляли Фивы, являвшиеся одним из самых больших беотийских городов. Возрожденный в 379 г. до н.э., союз практически трансформировался, по мнению исследователей, в союз нового типа — «квази-федеративное образование автономных полисов Беотии» . По мнению B.C. Сергеева: «В VI в. до н.э. Беотийский союз представлял собой известного рода федерацию, объединенную общими органами управления и военной организацией»58. В Беотийском союзе, в отличие от протоконфедеративных образований классического периода, имелось единое гражданство (с сохранением гражданств отдельных входивших в его состав полисов).
Этолийский союз (сер. IV в. до н.э. - 189 г. до н.э.), военно-политическое объединение общин Этолии. Первоначально носил характер племенного союза, который состоял из сельских округов - демов, но затем постепенно, в период эллинизма, приобрел ряд черт квазифедеративного государственного образования (наличие общего гражданства, органов управления, армии, союзного законодательства и суда и т.д.). У Этолии было мало городов, роль федерального центра играл храм Аполлона в Ферме (Терме). Со временем, в структуре Это-лийского союза появляется орган, аналогов которому не существовало в Ахейской федерации - комиссия (комитет) апоклетов, которая избиралась из числа булевтов (членов союзного Совета). Эта комиссия, не предусмотренная конституцией, однако, постоянно заседала вместе со стратегом и фактически правила страной, решая практически все вопросы кроме войны и мира.
Ахейский союз (Ахейское объединение полисов ок. 280 — 145 гг. до н.э.) - также одно из первых квазифедеративных образований, с такими характерными для единого государства чертами, как наличие общих законов, союзного суда, казны, монетной системы, общефедерального святилища, постоянных союзных вооруженных сил и общего гражданства. Ахейский союз установлен был усилиями Марка из Кирены около 280 г. до н.э., состоял сначала из 4 городов (Дима, Патры, Фары, Тритея), вскоре соединил все города древней Ахайи, а лет 30 спустя распространился за пределы этой области, присоединением Си-киона (251 г. до н.э.).
Формирование территориальной власти в Российской империи
Особенности современной Российской Федерации проявляются и в ее неразрывной связи с прошлым, в ее определенной преемственности прошлого и в характере и особенностях ее составных частей - субъектов Федерации.
Прежде чем приступить к рассмотрению исторически последовательного развития теории федерализма в Российской империи обратимся к идеям об истоках федеративных отношений в Древней Руси.
Пестель был, по-видимому, первым, кто обратил внимание на то, что древнерусская удельная система «не что иное была, как род федеративного устройства государства»" . Со временем такое понимание ранних веков русской истории вошло в общественное сознание. Например, А.С.Хомяков в 1839 году в статье «О старом и новом», которая положила начало славянофильскому учению, писал, что «первый период истории русской представляет федерацию областей независимых, охваченных одной цепью охранной стражи»"5. В 1815 г. А.И.Герцен, разрабатывая основы «русского социализма», в программной статье «Русский народ и социализм» утверждал, что «централизация противна славянскому духу», а свойственна «федерализация»"6. Н.Я. Данилевский находил естественным, что народы, живущие обособленно в лесной стране, составляют «маленькие независимые политические центры».
О федеративном устройстве Древней Руси писали известные историки пореформенного времени, хотя взгляды их расходились, К.Н. Бестужев-Рюмин - сторонник монархической государственности и Н.И. Костомаров - противник самодержавия, административной централизации и поборник прав народов.
Н.И. Костомаров в своих работах («Мысли о федеративном начале в древней Руси», «Две русские народности», «Черты народной южнорусской истории» 1861-1862) заложил идею борьбы двух начал: начал вечевой демократии, самоуправления и начал государственности и самодержавия. Начала эти коренились в глубинах психологии древнего славянского племени и привели к его распадению на две ветви - великоруссов и южноруссов. В Древней Руси Н.И.Костомаров находил полное торжество федеративного начала, которое проявлялось в равноправном существовании первоначально шести народностей - южнорусской, северской, белорусской, великорусской, псковской и новгородской. В основе древнерусского федерализма лежал этнографический принцип, сохранивший свое значение и в современной России.
Федерализм прошлого по Н.И.Костомарову покоился на народно-вечевом строе, который в своем развитии приобретал черты анархической вольницы и вел народоправство к упадку и гибели. Великий Новгород, главный хранитель вечевой свободы и федеративных начал, потерпел поражение в борьбе с московским единодержавием и «от древней новгородской народности остались одни развалины».
Полагая, что древнерусские традиции вольности и вечевой свободы еще сохранились в Южной Руси, Н.И.Костомаров считал возможным возвращение к утерянным федеративным началам. Близкая к костомаровской была позиция историка А.П.Щапова, в начале 1860 года сформулировавшего земско-областную теорию, которая обращала внимание на «начала провинциализма, областности». Это начало противопоставлялось государственной централизации. Русскую историю он рассматривал как борьбу этих начал: «Великая рознь областей в смутное время была, так сказать, земско-областным переворотом древней России, была естественной, последовательной, исторической, необходимой реакцией областных общин против насильственной централизации и вместе с тем выражением потребности добровольной, самим народом созданной союзности, федерации областных общин, основанной на договоре, на любви, совете и соединении»117.
По мнению А.П.Щапова, великорусские области заселялись путем общинного колонизационного самоустройства в переделах обособленных речных систем. Согласно географическим очертаниям и этнографическим особенностям сложились такие самобытные федеративные области, как Поморье, Прикамье, верхне- и средневолжская полоса, заволжское и закамское Приуралье.
