Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Особенности охраны правового порядка в советском государстве в период Великой Отечественной войны 19
1. Функции охраны правопорядка, как функции советского государства в период Великой Отечественной войны 19
2. Специфика правового порядка на территории Алтайского края в период Великой Отечественной войны 38
Глава 2. Милиция - ведущий орган охраны правопорядка региона в период Великой Отечественной войны 58
1. Управление Народного Комиссариата Внутренних дел Алтайского края в механизме советского государства в период Великой Отечественной войны 58
2. Понятия, принципы и правовые формы деятельности милиции в военных условиях 83
Глава 3. Деятельность милиции Алтайского края в период Великой Отечественной войны 97
1. Внутренняя деятельность милиции Алтайского края в период Великой Отечественной войны 97
2. Внешняя деятельность милиции Алтайского края в период Великой Отечественной войны 117
Заключение 142
Библиографический список 150
- Функции охраны правопорядка, как функции советского государства в период Великой Отечественной войны
- Управление Народного Комиссариата Внутренних дел Алтайского края в механизме советского государства в период Великой Отечественной войны
- Понятия, принципы и правовые формы деятельности милиции в военных условиях
- Внешняя деятельность милиции Алтайского края в период Великой Отечественной войны
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Стабильность правопорядка – одно из основных условий существования государственно организованного общества. Только при наличии этого условия могут быть максимально удовлетворены законные интересы и потребности отдельных личностей, социальных групп и общества в целом в различных сферах общественной жизни, обеспечена эффективная реализация генеральной функции государства-управления общими делами. В современной России процесс становления правопорядка в широком смысле, как системы многообразных общественных отношений происходит непросто, требует многочисленных усилий как со стороны всего общества в целом, так и со стороны государства. Фактически, государственное управление в современной России происходит в условиях сменяющих друг друга чрезвычайных ситуаций различного характера. Как позитивный, так и негативный опыт перестройки механизма советского государства, организации и охраны правопорядка в экстремальных условиях Великой Отечественной войны необходим с целью его осмысления и учета в современном государственно-правовом развитии.
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования «Деятельность милиции Алтайского края по охране правопорядка в период Великой Отечественной войны» обусловлена также ее тесной связью с рядом ключевых проблем истории отечественного государства и права. В условиях открытого общества, доступности информации и отсутствия цензуры появилось немало псевдонаучных спекуляций на трагической теме Великой Отечественной войны. Критика и опровержение насаждаемых лжетеорий возможна только путем проведения объективного, всестороннего и профессионального научного анализа. В настоящее время усилиями специалистов оформилось даже целое научное направление, вынужденное заниматься разоблачением фальсификаций военной истории.
Материалы и выводы диссертационного исследования являются элементом давно и активно разрабатываемой в историко-правовой науке темы, касающейся организации и деятельности российской милиции. В данном аспекте значительный интерес представляют сюжеты, раскрывающие особенности формирования и работы милицейских подразделений края, действующих в типичном тыловом регионе, но решающих стратегическую задачу времени - обеспечение правопорядка на территории государства, как необходимое условие победы в войне. Полученные научные результаты могут использоваться в политико-правовом образовании милицейских кадров, в формировании их корпоративной культуры.
Диссертация, подготовленная на материалах одного из субъектов Российской Федерации, затрагивает проблемы федерализма, способствует пониманию сложившегося в современных условиях характера взаимодействия органов внутренних дел субъектов федерации и федеральных органов. Проведенный анализ свидетельствует о том, что даже в условиях советской федерации, когда принципиальные властные решения принимались центральными органами, именно допускаемая степень самостоятельности учреждений регионального уровня позволяла смягчать и нивелировать многие жесткие и репрессивные по своей сути решения и мероприятия. Так, Алтайский край, ставший в период Второй мировой войны местом массового размещения насильственно переселенных народов, благодаря гибкой и прагматичной политике местных органов, в том числе и милиции, избежал национальных конфликтов и волнений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате деятельности милиции Алтайского края в период Великой Отечественной войны.
Предметом исследования выступает деятельность милиции Алтайского края, направленная на охрану правопорядка в период Великой Отечественной войны. В предмет исследования вошли сложившийся правопорядок военного времени, организационно-правовые основы и деятельность алтайской милиции по его поддержанию.
Хронологические рамки работы обусловлены общепринятой периодизацией истории отечественного государства и права, где период Великой Отечественной войны ввиду его своеобразия всегда выделялся в качестве самостоятельного этапа. Именно чрезвычайные военные условия являлись доминантой, определяющей характер общественных отношений, функции государства, деятельность отдельных подразделений государственного аппарата. Логика исследования потребовала при изучении отдельных проблем расширения обозначенных хронологических рамок. Так, структура НКВД Алтайского края анализируется с момента образования края, состояние правопорядка характеризуется на начало 1941 года, поскольку только таким образом можно проследить объективные изменения, происшедшие в указанных государственно-правовых явлениях в военный период.
Территориальные рамки охватывают Алтайский край, в существовавших в исследуемый период границах, которые отличаются от современного административно-территориального размежевания. В состав края входила Ойротская автономная область, ныне национальный субъект Российской Федерации – Республика Алтай. Алтайский край с центром в г. Барнауле и входящей в его состав Ойротской автономной областью был создан в соответствии с Постановлением Правительства РСФСР от 28 сентября 1937 г. в результате разделения Западно-Сибирского края.
Допущенная в диссертации локализация исследования не препятствует достоверности и объективности проведенного анализа по двум причинам. Во-первых, Алтайский край являлся типичным регионом. Это был глубокий тыл, в котором под воздействием войны серьезно изменилась социально-экономическая обстановка: эвакуировано множество предприятий, прибыли организованные эвакуированные и стихийные беженцы, размещены спецпоселенцы. Все это не могло не вызвать обострение многих социальных проблем, выразившихся, в частности, в различных видах нарушения правопорядка. Во-вторых, ограниченные территориальные рамки позволили провести глубокую и тщательную проработку документальных источников, детально раскрывающих весь спектр деятельности алтайской милиции по выполнению своей важнейшей функции – охране правопорядка.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении содержания и особенностей деятельности милиции Алтайского края по охране правопорядка в период Великой Отечественной войны.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
-
Выявить и проанализировать особенности реализации функции охраны правопорядка советского государства в период Великой Отечественной войны, определить ее место в системе функций государства.
-
Определить место Управления Народного Комиссариата Внутренних Дел по Алтайскому краю в системе Народного Комиссариата Внутренних Дел СССР; реконструировать структуру данного органа, выяснить его роль в механизме советского государства в период Великой Отечественной войны.
-
Изучить специфику правопорядка, как объекта регулирования и охраны алтайской милиции, выделить основные факторы, определяющие характер изменения правопорядка с началом войны, и проследить тенденции его последующей эволюции.
-
Дать определения понятия, принципов, методов, правовых форм деятельности милиции Алтайского края по регулированию и охране правопорядка.
-
Изучить содержание внутренней и внешней деятельности алтайской милиции в период Великой Отечественной войны как составной части правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация представляет собой первое завершенное монографическое исследование, характеризующее деятельность Алтайской милиции в период Великой Отечественной войны по организации и охране правопорядка на территории края с целью обеспечения реализации главной на тот период государственной функции — защиты Отечества от внешней агрессии. В диссертации обосновывается модель органов милиции, приспособленная для чрезвычайных условий деятельности. В научный оборот вводятся многочисленные, ранее не опубликованные архивные материалы. Научная новизна исследования конкретизируется в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Стабильность правопорядка - одно из важнейших условий существования государственно организованного общества. Только в этом случае могут быть максимально удовлетворены законные интересы и потребности отдельных личностей, социальных групп и общества в целом в различных сферах общественной жизни, обеспечено эффективное управление общими делами.
2. Охрана правопорядка является самостоятельной функцией государства, которая имманентно присуща любому государству. Однако конкретное содержание данной функции зависит от исторического типа государства, особенностей его формы (особенно от политического режима), а также определяется его целями и задачами.
3. В период Великой Отечественной войны первостепенное значение приобрела оборонная функция государства, от успешной реализации которой зависело сохранение общественного и государственного социума. Одним из главных условий успешной реализации оборонной функции являлось сохранение внутреннего порядка в государстве, поддержание стабильности в системе общественных отношений.
4. В военных условиях приоритетной охране и укреплению подлежали те общественные отношения, которые складывались в системе функционирования государственного аппарата, обеспечения потребностей армии, организации промышленного производства для военных нужд. В то же время допускалось серьезное ограничение и дискриминация прав и свобод граждан.
5. Перестройка на военный лад государственного управления непосредственно затронула органы внутренних дел и милицию, как центральное звено правоохранительной системы исполнительной власти. Создание единого наркомата ГПУ – НКВД способствовало еще большему усилению позиций этого ведомства, перепоручению ему многих функций по охране правопорядка, что наглядно проявилось в деятельности его подотчетных региональных подразделений.
6. В нормативно-правовом регулировании деятельности государственного аппарата в целом, и милиции в частности, особое значение приобрели акты, регламентирующие работу этих органов в чрезвычайных условиях и соответственно допускающие упрощение многих процедур, возникающих при совершении правоохранительных действий, усиление принудительного и репрессивного начала. Формы и методы деятельности алтайской милиции отражали характер работы, свойственный всем подразделениям государственного аппарата в военных условиях.
7. Дифференцируя деятельность милиции на внутреннюю и внешнюю, подчеркивается их тесная взаимосвязь, необходимость признать, что они обеспечивали реализацию государственной функции охраны правопорядка. Осложняющими факторами ее выполнения явились демографические трудности, вызванные размещением на территории края большого числа организованно эвакуированных, стихийно приехавших граждан, а также депортированных народов. Алтайской милиции удалось справиться с кадровыми проблемами, вызванными постоянным призывом в действующую армию кадровых сотрудников, используя для этого нестандартные решения (возвращение пенсионеров, привлечение женщин, прием выписываемых из местных госпиталей раненых и.д.). Принимались адекватные меры, направленные на поддержание служебной дисциплины, повышения профессиональной квалификации.
8. Внешняя деятельность алтайской милиции проявлялась во взаимодействии с иными структурами, также вовлеченными в процесс охраны правопорядка, в организации наружной службы, налаживании паспортной службы, что было особенно важно, учитывая специфику региона. Важное значение занимало выявление правонарушений и их пресечение, что способствовало поддержанию необходимого правопорядка.
Степень разработанности темы. Несмотря на бесспорную актуальность темы в исторической и юридической литературе ее специальное исследование пока не проводилось. Однако имеется значительный библиографический массив, который включает работы, затрагивающие отдельные аспекты заявленной темы диссертации. Для систематизации описания и удобства научного анализа его условно можно разделить на четыре группы. К первой группе относятся сочинения общетеоретического содержания, в которых даются юридические интерпретации таких важнейших понятий, как функции государства, правопорядок, охрана правопорядка, государственный аппарат, правоохранительные органы, без уяснения содержания которых, выстраивания взаимосвязанной системы было бы невозможно написание диссертационной работы. Важное значение, исходя из ракурса предпринятого исследования, имели позиции С.С. Алексеева в учебнике «Общая теория права», В.В. Борисова в труде «Правовой порядок развитого социализма: вопросы теории», М.Н. Марченко «Источники права», а так же фундаментальные работы О.И. Чистякова, В.С. Нерсесянца, В.М. Сырых и других авторов.
Вторая группа работ большей частью написана специалистами в области административного права, занимающимися и теоретическими проблемами. В сочинениях М.И.Еропкина «Развитие органов милиции в советском государстве», В.В. Кожевникова и О.А. Пьяновой «общетеоретические проблемы законности и правопорядка», Ю.М. Козлова, А.Я. Малыгина, М.А. Кожевиной, Ю.П. Соловья, И.И. Сыдорука и других авторов обосновывается позиция о правомерности выделения правового порядка как особой интегративной функции государства, выделяются организационно обособленные субъекты, обеспечивающие реализацию данной функции, доказывается особый статус милиции, как ведущего правоохранительного учреждения в системе органов исполнительной власти.
Третью группу составляет юридическая и историческая литература, посвященная организационно-правовым основам деятельности милиции в отдельные периоды ее истории, в том числе и в годы Великой Отечественной войны. Наиболее полно и предметно эти вопросы рассмотрены в публикациях С.В. Биленко, Ю.А. Васильева, М.Ю. Гутмана, Н.П. Маюрова, Р.С. Мулукаева А.П. Тимченко, В.И. Полубинского и других авторов. Разделы, посвященные советскому государственному аппарату, организации и деятельности милиции, как правило, присутствуют в учебных изданиях по истории отечественного государства и права, Кроме того, в связи с наличием в стране высшего профессионального образования для подготовки сотрудников органов внутренних дел, исторический опыт работы МВД востребован при изучении отдельных дисциплин, что также нашло отражение в соответствующих учебно-методических изданиях.
Можно заключить, что проблема правопорядка и деятельности органов внутренних дел поставлена, но всесторонне не исследована в работах ученых-правоведов; деятельность милиции в период Великой Отечественной войны фрагментарно изучалась в рамках предмета истории отечественного государства и права; обозначены проблемы и направления исследования деятельности органов внутренних дел Алтайского края.
Отдельные аспекты заявленной к исследованию темы, хотя и на ином региональном материале, обсуждались на теоретических и научно-практических конференциях, проходивших в разное время в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону, Томске, Иркутске, что нашло отражение в изданным по их итогам сборниках. В данном случае в первую очередь исследовалось участие органов внутренних дел и внутренних войск в военных действиях, рассматривалось своеобразие деятельности Управлений милиции НКВД тыловых территорий. Однако большинство авторов ограничились характеристикой основных направлений деятельности советской милиции в период Великой Отечественной войны, акцентируя внимание на борьбе с правонарушениями. Остальные мероприятия, которые входят органической частью в правоохранительную деятельность милиции, не получили должного освещения. Кроме того, слабо учитывался тот факт, что региональные Управления милиции в период войны представляли собой сложную организационную структуру, отдельные подразделения которой выполняли разные задачи в рамках реализации общей функции – охраны правопорядка.
К четвертой группе следует отнести научную литературу, которая непосредственно отражает историю милиции Алтайского края и ее деятельность в период Великой Отечественной войны. Необходимо заметить, что эта тема в широком историческом контексте изучается длительный период, свидетельством чего служат работы А.М. Афанасьева, И.Ф.Грищенко, А.Г. Киселевой, И.И. Крамаренко, П.И. Никольского, С.П. Шатилова и др. Результаты многолетнего научного поиска профессора Н.С. Гаврилова отражены в труде «Алтай в Великой Отечественной войне». К 200-летию образования Министерства внутренних дел РФ и 45-летию Барнаульского юридического института вышло серьезное учебное пособие коллектива преподавателей института по истории алтайской милиции под редакцией генерал-майора Семенова В.М., в котором получили отражения основные сферы деятельности ОВД в военных условиях. Однако, учитывая обобщающий характер этих работ, в них не могли быть предметно освещены многие конкретные сюжеты, в том числе и те, что стали предметом диссертационного исследования.
Таким образом, несмотря на достигнутые исследователями научные результаты и созданный ими историографический и источниковедческий задел, специально тема деятельности алтайской милиции по охране правопорядка в период Великой Отечественной войны на монографическом уровне не исследовалась. Не получили отражения факторы, определившие специфику правового порядка в этом тыловом регионе, а также особенности осуществления правоохранительной деятельности отдельными подразделениями алтайской милиции.
При написании диссертационной работы использовалась широкая источниковая база.
Основы правового порядка советского государства были определены в законодательстве СССР и РСФСР, основной массив которого сложился еще в довоенный период. Центральное место занимают Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. В частности, именно в соответствии с конституционными нормами Президиум Верховного Совета был правомочен вводить военное положение. В военный период продолжали действовать кодексы 1920-х гг. большинство актов, принятых Верховными Советами Союза и республик, а также союзным и республиканским правительством. Условия военного времени серьезно деформировали источники советского права. Особое место заняли приказы, распоряжения и иные акты, исходящие от чрезвычайного органа - Государственного Комитета Обороны, который концентрировал в своих руках всю полноту партийной и государственной власти.
В категории подзаконных актов наибольшую ценность с позиций диссертационного исследования имеют приказы, разъяснения и другие документы Народного Комиссара Внутренних Дел СССР. Многие нормативные акты, вызывающие серьезные юридические последствия открыто не публиковались, распространялись циркулярно и долгое время были недоступны для исследователей. С точки зрения современного понимания источников права, такие документы не подлежат применению. В настоящее время некоторые из них вошли в сборники документальных материалов, другие остаются на архивном хранении.
Подготовка диссертации оказалась невозможной без привлечения архивных материалов, непосредственно отражающих деятельность алтайской милиции в военный период. В первую очередь, были изучены документы, хранящиеся в Архивах Главного Управления Внутренних Дел по Алтайскому краю. В работе широко цитируются приказы Начальника Управления НКВД Алтайского края, начальника Управления Милиции УНКВД АК, доклады о состоянии работы УНКВД АК в целом и его отдельных структурных подразделений, паспорт Алтайского края, докладные и служебные записки, иные архивные материалы.
Особую группу источников составляет мемуарная литература, а именно воспоминания сотрудников УНКВД АК, несших службу в период Великой Отечественной войны. К данной группе источников приближаются материалы периодической печати. В частности, специально изучались пошивки таких газет военных лет как «Алтайская правда» и «На посту». На их страницах публиковались заметки о деятельности милиции, которые не столько содержат в себе какую-либо научную информацию, сколько позволяют воссоздать атмосферу военного времени, необходимую для понимания и репрезентативной оценки исследуемой эпохи. Своеобразным источником можно считать записи, составленные диссертантом по результатам интервьюирования целого ряда ветеранов милицейской службы и спецпереселенцев - жертв насильственных депортаций военного времени.
Таким образом, имеющаяся в наличии научная литература и источниковые материалы позволяют достичь заявленных в диссертации цели и задачи.
Методологические и теоретические основы исследования. Диссертационное исследование строится на основе совокупного использования научных методов познания. Применение научных методов исследования базируется на принципах объективности, всесторонности, полноты исследования, взаимосвязи, доказуемости и системности научных знаний с учетом познаваемости реальной действительности. В комплекс методов вошли общенаучные методы: сравнение, анализ, синтез, обобщение, абстрагирование, дедукция, индукция, аналогия, обеспечившие возможность интеграции результатов диссертационного исследования в систему. Методы общественных и юридических наук: исторический, структурно-функциональный, социологический, статистический, сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования права продиктованы предметом исследования.
Логика диссертационного исследования потребовала определения понятийного аппарата. Одним из ключевых понятий в таком ряду является категория правопорядка. В современной теории права правопорядок рассматривается в тесной взаимосвязи с категорией законности и определяется как фактическое состояние упорядоченности общественных отношений, та нормальная жизнь, которая наступает в результате реализации требований законности. Однако в советский период развития отечественного правоведения, особенно в 1950-80-е гг., не сложилось четкого разграничения понятий «правопорядок» и «общественный порядок». Особенно часто подмена и смешение понятий наблюдалось в трудах по административному праву. Например, И.И. Веремеенко считал, что общественный порядок как правовая категория представляет систему общественных отношений, возникающих в общественных местах в процессе общения людей. В итоге, как отмечает И.И. Сыдорук, традиционный для административно-правовой науки подход к пониманию общественного порядка как порядка в общественных местах существенно сужает концепцию его охраны. Широкое распространение данного термина в юридической литературе советского периода можно объяснить необходимостью обоснования компетенции органов, занимающихся правоохранительной деятельностью.
Автор диссертации разделяет позицию тех ученых, которые считают понятие общественного порядка более широким по отношению к правопорядку. В данном случае под общественным порядком нами понимается определенное качество (свойство) системы общественных отношений, состоящее в такой упорядоченности социальных связей, которое ведет к согласованности и ритмичности общественной жизни, беспрепятственному осуществлению участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенности их обоснованных интересов, общественному и личному спокойствию. Правопорядок определяется в диссертации как особое состояние общественных отношений, образованных системой правоотношений и характеризуется взаимными правами и обязанностями участников отношений, которые выполняют свои юридические обязанности и могут полностью исполнять свои правомочия.
Отмечая тесную взаимосвязь и взаимообусловленность анализируемых понятий, необходимо подчеркнуть их сущностные различия. В литературе, как правило, обращается внимание на их различную социально-нормативную основу, если для обеспечения общественного порядка требуется вся совокупность существующих в обществе правил и институтов, то для правопорядка – только право и закон. Они не совпадают по своему генезису (происхождению): правопорядок возник позже, только вместе с государством и правом и т. д.
Таким образом, принимаемый в диссертации методологический подход строится на понимании правопорядка как урегулированной правом системы общественных отношений, воплощении законности, не предполагает безоговорочного отрицания научной значимости работ, написанных с использованием иной терминологии, более свойственной времени написания и характеру исследований.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что детальное изучение правопорядка и деятельности милиции на территории Алтайского края в период Великой Отечественной войны развивает общетеоретические понятия указанных государственно-правовых явлений, обогащает учение о правопорядке и деятельности правоохранительных органов по его поддержанию на определенных территориях в чрезвычайной ситуации. В целом, результаты исследования могут использоваться в изучении теоретической проблемы реализации функции государства по охране правопорядка в федеративном государстве; выявления ее взаимодействия и взаимозависимости с другими функциями государства.
Результаты исследования могут использоваться при создании учебников, учебных пособий, практикумов по истории и теории права и государства в качестве иллюстративного материала по темам, посвященным функциям государства, механизму государства, правоохранительным органам, законности и правопорядку. В истории отечественного государства и права приведенный материал позволит реконструировать отдельные стороны функционирования советского государства в период Великой Отечественной войны. На основе публикуемых в исследовании материалов возможно изучение проблем патриотического и нравственно-правового воспитания сотрудников органов внутренних дел. Широкое применение результаты исследования могут найти в учебном процессе образовательных учреждений. Отдельные рассмотренные в диссертации вопросы и сделанные выводы представляют интерес для разработки специальных курсов, тематически связанных с изучением деятельности милиции, которые обычно преподаются в ведомственных вузах системы МВД. Кроме того, некоторые положения и выводы, опубликованные архивные материалы могут послужить базой для дальнейших в историко-правовых исследований.
Апробация результатов исследования. В настоящее время результаты диссертационного исследования используются в образовательном процессе в Барнаульском Юридическом Институте МВД России, в процессе служебных подготовок сотрудников БЮИ МВД России, Главного Управления Внутренних Дел по Алтайскому краю, районных отделов внутренних дел Алтайского края, Министерства Внутренних Дел Республики Алтай.
Основные положения диссертации опубликованы в семи статьях, в том числе в издании, реферируемом ВАКом. Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях соискателя на международных и всероссийских научно-практических конференциях в городах Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Омске, Томске, Новосибирске и Барнауле.
Структура диссертационного исследования. Избранная автором структура диссертации продиктована логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии.
Функции охраны правопорядка, как функции советского государства в период Великой Отечественной войны
Правовой порядок как система урегулированных правовыми нормами общественных отношений — основа государственно-организованного общества. Государство, независимо от своих индивидуальных характеристик, обязано поддерживать правопорядок, обеспечивая обществу возможность нормально функционировать. Война, в большей мере, чем любая другая чрезвычайная ситуация, является угрозой для нормального существования общества и его субъектов, которые вынуждены адаптироваться к резко изменившимся условиям. Государство, как организующее начало, обязано адекватно прореагировать на чрезвычайную ситуацию, перестроить сферы своей деятельности и саму деятельность таким образом, чтобы сохранить и защитить своих граждан. Охрана правового порядка сохранила значение важнейшей функции государства, а в условиях начавшейся войны она приобрела особое значение и потребовала специфических форм осуществления.
В теоретическом плане охрану правопорядка целесообразно рассматривать в разрезе функций государства. В рвою очередь под функциями государства понимаются основные направления его деятельности. Так, В.М.Корельский отмечал, что они выражают сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. В контексте историко-правого исследования следует учитывать позицию Л.И. Спиридонова, который подчеркивает зависимость функций государства от конкретных исторических условий. Он пишет: «Функции государства — основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества» . Главной функцией государства, по мнению исследователя, является обеспечение целостности и сохранности общественного организма, создание объективных предпосылок для человеческого существования. К таким предпосылкам относятся природные условия, обеспечение жизни, здоровья человека и нормальной среды его обитания; социально-культурные условия (общая свобода, доступ к культурным ценностям, образованию, свобода творчества); экономические условия (частная собственность, свобода выбора занятий, и т.п.); политические условия (доступ к управлению делами общества реальное участие в нем, возможность влияния на принимаемые политические решения, гласность и т.д.).
В теории права и государства существует несколько классификаций функций государства. Например, С.А. Комаров предлагает следующие основания классификации: по сферам деятельности государства; по правовым формам осуществления; по продолжительности действия; по социальной значимости2. Соответственно выделяются следующие виды функций государства: внутренние и внешние; правотворческая, исполнительно-распорядительная, правоохранительная; постоянные и временные; основные и не основные. Внутренние функции реализуются внутри государства, внешние - на международной арене. Постоянные - присущи государству на всех этапах его развития, временные реализуются непродолжительное время и обусловлены конкретными целями и задачами государства на определенном этапе его развития. Основные функции реализуются в целом механизмом государства во взаимодействии его элементов, не основные свойственны отдельным органам государства. В теории права функции государства отличают от функций государственных органов1.
Государственные функции представляют собой систему, единство которой обуславливается сущностью и социальным назначением государства. Функции государства в системе определенным образом взаимодействуют друг с другом, сохраняя равновесие в системе реальных общественных отношений в государстве. Соотношение значения функций в системе обусловлено конкретными целями и задачами определенного государства.
Можно считать, что к началу Великой Отечественной войны советского государство осуществляло следующие функции: поддержание мирового порядка, взаимодействие с другими государствами по созданию системы коллективной безопасности; оборона государства от внешней агрессии; регулирование экономических отношений на основе государственного плана, охрана социалистической и личной собственности граждан; налогообложения; формирование системы со циальных гарантий для трудящихся; повышение культурного, образовательного уровня трудящихся; охрана правового порядка, прав и свобод граждан от незаконных посягательств; укрепление коммунистической идеологии. Хотя функции советского государства не были закреплены специальным законом, они декларировались такими важнейшими актами как Конституция СССР 1936, Конституция РСФСР 1937 г., конкретизировались посредством описания компетенции отдельных государственных учреждений. Конституционное законодательство свидетельствует о провозглашении государством гармонии и равновесия между отдельными направлениями деятельности. С началом ВОВ равновесие было нарушено, приоритетной стала функция обороны государства от внешней агрессии.
Необходимо уточнить, что как юридическая категория «функция государства» тесно взаимосвязана с другими дефинициями, такими как цели и задачи государства. Однако доминирующим в теоретико-правовой науке является мнение, которого придерживается и автор настоящего исследования, что функциями государства следует признавать объективно обусловленные и устойчивые качества государственной деятельности и отличать их от целей и задач, которые более зависимы от исторического типа государства, особенностей его формы (особенно политического режима), политико-идеологических факторов.
Вопрос о включении охраны правопорядка в состав функций государства и соответственно о правомерности выстраивания избранного ракурса диссертационного исследования является дискуссионным. Так, Л.А. Каск полагает, что охрану правопорядка ни в целом, ни тем более частично нельзя рассматривать в качестве самостоятельной функции государства. Правопорядок, с одной стороны, результат законодательной формы деятельности государства, а с другой -важнейшее средство осуществления всех (хотя и в разной степени) функций государства .
Однако большинство авторов, особенно занимающихся теоретическими проблемами административного права, выступают против такого подхода. Его происхождение они связывают с определенным типом правопонимания, в соответствии с которым правопорядок выступает результатом действия государства, его законодательных органов2. Доказывается, что «правопорядок формируется и поддерживается деятельностью отнюдь не только одной группы каких-либо специализированных органов или даже одной ветви государственной власти. Правопорядок ... есть условие существования самого социального института государства, поэтому является целью государства как такового, следовательно, и его деятельность по охране правопорядка должна рассматриваться не иначе как государственная функция, атрибутивно присущая любому типу государства, действующему в любой исторической эпохе»1.
Являясь самостоятельной, функция охраны правопорядка не может выступать изолированно и автономно от других направлений его деятельности. Фактически формирование и поддержание правопорядка пронизывает всю деятельность государства и его институтов. Исходя из такого понимания в научной литературе обычно анализируются действия отдельных ветвей власти по обеспечению законности и правопорядка2. Другие исследователи предпочитают рассматривать охрану правопорядка, оперируя понятием форм осуществления деятельности государства, подразумевая под ними законодательную, управленческую, судебную и др . По сути, в обоих случаях подчеркивается наличие правоохранительного компонента в функционировании государства и его органов.
Выделив в качестве форм осуществления функций государства законодательную, правоприменительную, правоисполнительную, правоохранительную, контрольно-надзорную, идеологическую, проследим наличие в каждой из них правоохранительного содержания.
Управление Народного Комиссариата Внутренних дел Алтайского края в механизме советского государства в период Великой Отечественной войны
Государство как особая политическая организация может рассматриваться в разных аспектах. Однако институциональным элементом государства является организация власти в узком смысле или иерархическая организация, осуществляющая государственную власть. Для ее описания используются понятия «аппарат государственной власти» («государственный аппарат») и «механизм государственной власти» («механизм государства)1. В теории права и отраслевых юридических науках предлагаются разные определения данных понятий и их смысловые соотношения по отношению друг к другу.
Аппарат государственной власти обычно определяют как систему органов, посредством которых осуществляется государственная власть, реализуются функции государства, достигаются стоящие перед ним задачи2. Предложенное исследование строится на позиции, что ключевым понятием, объясняющим и «аппарат» и «механизм» государства, является понятие «орган государственной власти» («государственный орган»). В таком случае «аппарат государства» и «механизм государства» будут считаться синонимичными понятиями, что в свою очередь позволяет использовать для удобства один термин - «аппарат государства» («государственный аппарат»). Он будет . обозначать систему государственных органов и иные организации, осуществляющие государственную власть1.
Основным элементом государственного аппарата называется государственный орган, однако этот термин также не является единственным.
Так, А.С. Сухарев, настаивает на необходимости корректного определения таких широко используемых в административно-правовой науке категорий, как «реализация исполнительной власти», «государственный орган», «орган исполнительной власти». По его мнению, в качестве наиболее общего родового понятия следует избрать термин «государственный орган». Под ним подразумевается «созданная на основе закона организационно, функционально и структурно обособленная часть государственного аппарата, осуществляющая часть задач и функций государства»2.
Таким образом, государственная функция охраны правопорядка осуществляется специальными органами государства, но к ее реализации могут привлекаться и иные структуры, что широко практиковалось в период Великой Отечественной войны. Орган государства, от имени государства, обладая властными полномочиями, в пределах своей компетенции, осуществляет большинство функций государства. Компетенция органа государства, порядок его формирования, территория действия, место в механизме государства, способы взаимодействия с другими государственными органами зависят от тех функций, которые он реализует. Таким образом, изменения в системе функций государства приводят к изменениям в его механизме.
Выдвижение на первое местно функции обороны государства потребовало адекватной перестройки государственного аппарата. Сохраняя организационные начала, закрепленные Конституцией СССР 1936 г., система государственных органов претерпела ряд изменений, которые можно разделить на три группы:
1.Механизм советского государства дополнился чрезвычайными органами, выполнявшими функции, реализация которых связана с состоянием войны и в мирное время невозможна. Постановка на первое место в системе государственных функций оборонной функции, потребовала создания, государственного органа, для,, которого оборона страны была бы главной задачей, который бы координировал усилия всех элементов в механизме государства в целях победы в войне. Таким государственным органом стал Государственный Комитет Обороны (ГКО), созданный на основе совместного решения Президиума Верховного Совета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР, Центрального комитета Всесоюзной Коммунистической Партии (большевиков) 30 июня 1941 г1. ГКО действовал непосредственно через своих представителей (уполномоченные местные комитеты обороны) на местах. Местные комитеты обороны создавались непосредственно в районах боевых действий и районах, только что освобожденных от оккупации. Местным комитетам на указанных территориях подчинялись советские, партийные и общественные организации. В тылу комитеты обороны не создавались. Компетенция ГКО была общей и широкой, фактически в его руках сосредоточилась вся полнота государственной власти. Между тем, в системе государственных органов ГКО подчинялся Верховному Совету СССР, военным властям. ГКО реализовывал свои полномочия через систему военных и советских органов. Акты ГКО издавались в соответствии с Конституцией СССР и не противоречили ей. Среди нормативно-правовых актов, принятых ГКО, большое значение имели постановления «О всеобщем обязательном военном обучении военному делу граждан СССР», «О порядке присвоения очередных воинских званий начсоставу действующих армий»1, «Об усилении борьбы с хищениями и разбазариванием промышленных и продовольственных товаров», «О мерах наказания дезертиров, занимающихся бандитизмом, вооруженными грабежами и кражами», «О мерах борьбы с попрошайничеством со стороны военнослужащих Красной Армии», «Об охране военного имущества Красной Армии в военное время», «О членах семей изменников Родины» и др1. Всего за время своего существования ГКО издал около 10 000 постановлений военного и хозяйственного значения2. ГКО органично вошел в систему государственных органов советского государства, его роль в успешной реализации государственных функций в период Великой Отечественной войны огромна.
2. Компетенция всех государственных органов, особенно органов на местах, существенно расширилась за счет необходимости решать дополнительные, обусловленные военным временем задачи: усиление охраны социалистической собственности и объектов, имеющих важное хозяйственное и оборонное значение; обеспечение эвакуации промышленных предприятий и населения в восточные районы страны; бесперебойное снабжение армии и флота; охрана правопорядка и т.д. В связи с расширением компетенции возрос и объем выполняемой работы. Например, в целях улучшения оперативного руководства наркоматами в составе Совнаркома СССР в мае 1944г. было организовано Бюро СНК СССР. Для организации проведения эвакуации населения при Совете Народных Комиссаров СССР был создан Совет по эвакуации, а на местах и в местностях, объявленных на военном положении Эвакуационные Комиссии при Советах Депутатов трудящихся.
3. В условиях разделения территории государства на оккупированную, прифронтовую, объявленную на военном положении, и тыловую, система власти-подчинения изменилась. Естественно, что на оккупированной территории органы советского государства не действовали. На территории, объявленной на военном положении советские органы подчинялись представителям Государственного комитета обороны и военным властям, только на тыловой территории сохранялась установленная Конституцией государственная система.
Указанные изменения механизма в период Великой Отечественной войны позволили государству сохранить контроль над главнейшими сферами жизнедеятельности общества, а так же успешно реализовывать иные государственные функции.
В научной литературе выделяются по меньшей мере три основных формы проявления правового в правоохранительной деятельности, связанные с диалектикой соотношения права и его опредмеченной формы - закона. В их числе называются: правовая легитимность институциализации правоохранительных структур; нормативно-правовое закрепление их компетенции; легитимность форм, методов и средств реализации правоохранительной деятельности1.
Понятия, принципы и правовые формы деятельности милиции в военных условиях
Деятельность милиции по охране правопорядка представляет собой сложный процесс, имеющий определенные признаки, принципы, и формы. Прежде чем рассматривать особенности деятельности милиции в период Великой Отечественной войны следует дать понятие этому процессу.
В юридической науке нет единства мнений относительно определения понятия деятельности милиции. В работах, написанных М.И. Еропкиным, В.Д. Резвых, Ф.Е. Колотаевским, Г.В. Полозовым, в конце 1960-х начале 1970-х годов, указывалось, что деятельность милиции состоит в организации и практическом осуществлении ее органами, в тесной связи с широкими кругами общественности, функции охраны правопорядка, социалистической законности, прав и интересов советских граждан правовыми средствами и в правовых формах1. На таком понимании строится и предлагаемое исследование. При этом необходимо еще раз подчеркнуть, что органам милиции, даже расположенным в тыловых регионах, приходилось действовать в чрезвычайных обстоятельствах.
В современных работах, весьма критически оценивающих деятельность милиции по воплощению принципов «революционной законности» и «революционной целесообразности», а также сами эти принципы, отмечаются заслуги милиции в обеспечении правопорядка в экстремальных условиях войны. Ю.Е. Аврутин признает, что милиция в период Великой Отечественной войны выступала как орган обеспечения не только насильственной стороны диктатуры пролетариата, но и как орган защиты установленного государственно-правового порядка, как орган, внесший свой немалый вклад в победу СССР во второй мировой войне . Автор справедливо отмечает, что не все благополучно было в самой милицейской среде, кроме того, милиции приходилось выполнять немало функций, которые вызывают лишь негативные эмоции, но при этом подчеркивает, что «институт полиции и милиции во все времена и во всех государствах создавался для выполнения не самой «приятной» части государственной деятельности2.
С началом войны в Алтайском крае ухудшилось положение буквально по всем направлениям деятельности милиции. Это объясняется многими обстоятельствами.
Лучшие сотрудники ушли добровольцами на фронт. Ухудшился качественный уровень кадров милиции3. Как правило, их заменяли лица, не годные к строевой службе: инвалиды, пенсионеры, женщины.
Сотрудникам запрещалось отлучаться во внеслужебное время за пределы места своего проживания без особого разрешения руководства. Новому распорядку была подчинена работа всех основных служб и управленческого аппарата. Большая часть сотрудников перешла на усиленный вариант несения службы и иной, чем прежде график работы, включавший полностью вечернее время, до 01 часа ночи. Наружная служба вместо трех смен стала выставлять две смены по 12 часов4.
На основе правовых актов, принятых в первые месяцы войны, Наркомат внутренних дел СССР издал ряд приказов и директив, конкретизировавших деятельность милиции в военное время. Так, директива от 7 июля 1941 г. требовала, чтобы личный состав органов милиции в любое время, в любой обстановке был готов к самостоятельному или совместно с подразделениями Красной Армии выполнению боевых задач по ликвидации диверсионных групп, парашютных десантов и регулярных частей противника, особенно в зоне военных действий, где боевая деятельность органов милиции должна быть тесно связана с тактикой армейских соединений1.
Аппараты уголовного розыска милиции Алтайского края перестраивали свою оперативную деятельность применительно к обстановке военного времени. Уголовный розыск вел борьбу с убийствами, грабежами, разбоями, мародерством, осуществлял изъятие оружия у преступных элементов и дезертиров, оказывал помощь органам государственной безопасности в выявлении вражеской агентуры, вел борьбу с распространителями провокационных слухов и паникерами.
Аппараты борьбы с хищениями социалистической собственности и спекуляцией основное внимание уделяли охране нормированных продуктов, идущих на обеспечение армии и населения, пресечению преступной деятельности расхитителей, спекулянтов и фальшивомонетчиков.
Милиция, охраняя правопорядок, выполняла большой круг административных обязанностей борьба с аварийностью на городском транспорте, с детской беспризорностью, поддержание паспортного режима, соблюдение закона о трудовой повинности и др.
Коренев А.П. определяет деятельность милиции как «целенаправленную, организующую исполнительную и распорядительную деятельность, состоящую в непосредственном, повседневном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел» . Данное определение необходимо дополнить, обозначив субъекта указанной деятельности — органы милиции, имеющие определенную структуру, порядок образования, функционирования и компетенцию.
Деятельность милиции носит государственно-властный характер.
Органы и должностные лица милиции осуществляют свою деятельность от имени государства в пределах установленной нормативно-правовыми актами компетенции. Таким образом, в процессе обеспечения и охраны правопорядка указанные субъекты имеют право и при наличии оснований обязаны давать указания, и применять меры государственного принудительного воздействия. В этом проявляется властный характер деятельности милиции.
Милицейская деятельность является непосредственно организующей. Органы и должностные лица милиции координируют деятельность участников общественных отношений в сфере организации и обеспечения правопорядка, при наличии оснований, осуществляют контроль и надзор за их деятельностью.
Деятельность милиции является подчиненной и подконтрольной. Органы милиции построены на основе принципов назначения и субординации, относятся к системе правоохранительных органов. Правоохранительные органы входят в аппарат государства, аппарат государства является основой механизма государства. Таким образом, с одной стороны, нижестоящие органы и должностные лица милиции подотчетны вышестоящим и несут перед ними ответственность, с другой стороны, осуществляют контроль или подконтрольны другим государственным органам.
Милицейская деятельность сочетает в себе централизованное и непосредственно-оперативное управление. Вышестоящие органы милиции определяют конкретные цели и задачи нижестоящих органов в процессе осуществления своей деятельности, указывают наиболее важные ее направления. При этом, особенность правопорядка, как системы общественных отношений такова, что органам и должностным лицам милиции необходимо немедленно и непосредственно принимать решения по его охране и обеспечению.
Деятельность милиции имеет подзаконный характер. Подзаконность деятельности милиции складывается из двух аспектов. Несмотря на то, что правопорядок регулируется всей системой социальных норм, не только нормами права, деятельность милиции осуществляется исключительно на основе правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных нормативно-правовых актах. В процессе правовой деятельности органы и должностные лица милиции в пределах нормотворческой компетенции, в установленном законом порядке, издают нормативно-правовые акты. Указанные акты носят подзаконный характер, конкретизируют, детализируют законы и не противоречат им.
Милицейская деятельность носит воспитательно профилактический характер. Воспитательно-профилактическая деятельность — наиболее гуманная и эффективная форма борьбы с преступностью и охраны правопорядка. Профилактика включает в себя меры, направленные на предупреждение правонарушений и устранение причин их порождающих. Воспитательная работа имеет разные аспекты, главный из которых - превращение у каждого гражданина его знаний в его убеждения и правомерные действия. Органы и должностные лица милиции осуществляют многоплановую воспитательную и профилактическую деятельность в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений, в том числе с несовершеннолетними
Внешняя деятельность милиции Алтайского края в период Великой Отечественной войны
Внутренняя деятельность милиции бессмысленна, если она не обеспечивает реализацию внешней деятельности. Подбор и расстановка кадров осуществляется с главной целью — выполнением этими кадрами своих функций, т.е. реализация одного или нескольких видов внешней деятельности; в учете и отчетности главное то, что поддается учету и на основе чего составляется отчетность, т.е. результаты деятельности по реализации видов внешней деятельности; причины совершения правонарушений и преступности выясняются и анализируются с целью устранения и формирования эффективных методов борьбы. Таким образом, в деятельности милиции внешняя деятельность является первичной. Внешняя деятельность милиции — это непосредственно организующая, подчиненная, подконтрольная, подзаконная, имеющая преимущественно воспитательно-профилактический характер деятельность органов и должностных лиц милиции основанная на сочетании централизованного руководства с оперативным управлением и системе определенных принципов, реализуемая в правовых и не правовых формах, по организации практической службы оперативных, следственных, штабных, кадровых и тыловых подразделений, подразделений милиции общественной безопасности по охране правопорядка, обеспечению паспортного режима, безопасности дорожного движения, охране территорий предприятий, учреждений и организаций, ведению предварительного дознания. Таким образом, особенность внешней деятельности милиции в ее направленности во вне, на общественные отношения в целях их упорядочения и охраны. Сущность внешней деятельности в обеспечении реализации возложенных на милицию функций и задач. При этом, как и внутренняя, внешняя деятельность милиции обладает всеми признаками деятельности органов внутренних дел в целом: государственно-властным характером, непосредственно-организующей направленностью, подчиненностью и подконтрольностью, подзаконностью, воспитательно профилактической направленностью и сочетанием централизованного руководства с оперативным управлением.
Государственно-властный характер внешней деятельности проявляется в том, что органы и должностные лица милиции принимают решения, издают веления, обязательные для исполнения теми субъектами, которым они адресованы. Принятие указанных решений является с точки зрения компетенции, правом милиции, с точки зрения наличия оснований — ее обязанностью. Обязательность для исполнения проистекает от принадлежности милиции к системе государственных органов, осуществлении деятельности от имени государства. Государственно-властный характер внешней деятельности позволяет органам и должностным лицам милиции упорядочивать общественные отношения в рамках правопорядка, влиять на поведение субъектов этих отношений, т.е. проявлять непосредственно-организующий характер своей деятельности.
Подчиненность и подконтрольность внешней деятельности милиции выражается не только в соблюдении принципов субординации и двойного подчинения, но и в координации деятельности различных правоохранительных органов в рамках стоящих перед ними общих задач и возложенных единых функций.
Внешняя деятельность милиции осуществляется ее органами и должностными лицами в пределах установленных функций в соответствии с предписаниями нормативно-правовых актов, причем данные нормативно-правовые акты имеют основной целью регулирование общественных отношений в рамках правопорядка, а не регулирование деятельности органов милиции по его обеспечению и охране.
Руководящие должностные лица милиции определяют конкретные мероприятия, которые должны быть осуществлены в рамках того или иного вида внешней деятельности. Осуществляя указанные мероприятия, сотрудники милиции, учитывают конкретные условия ее реализации и координируют свое поведение в рамках намеченного направления. Таким образом, проявляется признак сочетания во внешней деятельности централизованного и непосредственного управления.
В рамках осуществления внешней деятельности проводились профилактические мероприятия в отношении возможных нарушителей правопорядка, в разворачивании широкой пропаганды правомерного поведения. В то же время, предпринимались адекватные действия в случае обнаружения правонарушений. Как отмечал Л.С. Явич, «предупреждение правонарушений и их своевременное пресечение расширяют область правопорядка, предупреждают его срывы, восстанавливают образуемые асоциальными ситуациями прорывы, заполняя их в том числе и законосообразными правоохранительными отношениями»1.
Как и внутренняя, внешняя деятельность органов милиции может проявляться как в правовых так и в не правовых формах.
По мнению Алимова Х.Р. внешняя деятельность милиции в период ВОВ включала в себя следующие направления: «практическая служба нарядов милиции по охране правопорядка (патрульных и постовых, участковых уполномоченных, дежурных по отделам милиции -наружная служба); работа по обеспечению паспортного режима; деятельность по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов; деятельность подразделений по охране предприятий, учреждений и организаций» . Рассмотрим подробно каждый из данных видов внешней деятельности применительно к деятельности милиции Алтайского края.
Основу деятельности милиции по охране правопорядка составляет деятельность наружной службы милиции. По мнению Еропкина М.И. наружная служба состоит в организации и обеспечении порядка в общественных местах служебными нарядами и участковыми уполномоченными милиции1. Д.Д. Ильин расширяет круг субъектов, относящихся к наружной службе: «Наружная служба — это организация и практическое обеспечение порядка в общественных местах служебными нарядами и другими полномочными работниками милиции». Алимов Х.Р. определяет перечень должностных лиц и подразделений милиции, которых следует отнести к наружной службе милиции: «...к силам наружной службы относятся рядовой и сержантский состав, несущий патрульно-постовую службу, участковые уполномоченные, сотрудники камер предварительного заключения, медицинских вытрезвителей, сотрудники специальных подразделений и учреждений милиции»2. Данный перечень не является четким, не ясно какие именно «специальные подразделения» и «учреждения» милиции имеются в виду под силами наружной службы. Очевидно при определении субъектов наружной службы следует исходить из следующих критериев: объекта их деятельности, т.е. из определения понятия правопорядка и из функций, осуществляемых теми или иными структурными подразделениями милиции в рамках главного направления-охраны правопорядка.
К наружной службе ним относятся все структурные подразделения милиции, чья деятельность осуществляется публично в общественных местах и связана с обеспечением, реализацией и защитой прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций. Таким образом, к силам наружной службы милиции следует относить отдел службы и боевой подготовки, патрульно-постовую службу, службу участковых уполномоченных, сотрудников детских комнат милиции, сотрудников задействованных в нарядах по охране правопорядка, сотрудников дежурной части, конвойную службу. Между тем, при определенной необходимости к наружной службе могут привлекаться сотрудники других подразделений милиции. Следовательно, сущность наружной службы определяют не ее субъекты.
Главное в наружной службе то, что она осуществляется непосредственно среди населения в общественных местах. В связи с этим можно выделить признаки наружной службы милиции: публичность, доступность и гласность, непрерывность и повсеместность, осуществление в тесной связи с общественностью. Публичность и гласность наружной службы милиции заключается в том, что она осуществляется гласно, открыто на виду у субъектов отношений правопорядка, заинтересованные лица имеют свободный доступ к органам и должностным лицам наружной службы. Публичность и гласность наружной службы обусловлена обязанностью органов милиции обеспечивать реализацию и охранять права и законные интересы граждан, государственных и общественных организаций.
