Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Особенности исторического становления и развития российской административной юстиции
1. Возникновение и направления развития административной юстиции в дореволюционной России 14
2. Особенности развития административной юстиции в России в советский период 51
ГЛАВА II. Теоретические и законодательные предпосылки формирования института административной юстиции
1. Теоретические основы административной юстиции 72
2. Конституционные и законодательные формы реализации полномочий судебно-административного контроля в Российской Федерации 100
ГЛАВА III. Особенности подходов к формированию института административной юстиции в российской федерации и перспективы его развития
1. Теоретическое обоснование института административной юстиции в современной России, подходы к формированию 126
2. Перспективы развития института административной юстиции в РФ 136
3. Модели устройства и функционирование административной юстиции в зарубежных странах 155
Заключение 174
Список использованной литературы 180
- Возникновение и направления развития административной юстиции в дореволюционной России
- Особенности развития административной юстиции в России в советский период
- Конституционные и законодательные формы реализации полномочий судебно-административного контроля в Российской Федерации
- Теоретическое обоснование института административной юстиции в современной России, подходы к формированию
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из проблем, которая в настоящее время представляется весьма важной для всего нашего государства, является проблема взаимоотношений гражданина и власти. Неоднократно отмечалось, что указанные отношения развиваются не так, как того хотелось бы1. В частности, это выражается в том, что в обществе наблюдается падение интереса к событиям в стране, нежелание населения участвовать в выборах (особенно местного уровня), всё чаще выказывается недовольство деятельностью органов власти на уровне субъектов Федерации. Между тем, сама власть в последние годы не стремилась к налаживанию «обратной связи» с населением, простому гражданину сегодня весьма трудно «достучаться» со своими проблемами до чиновника. Кроме этого, ещё одним фактором, способствующим отдалению власти от граждан, является коррупция. Так, Президент в своём Послании Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 года отметил, что «нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции». Вместе с тем, им отмечалась и непрозрачность в работе госаппарата, который остаётся для граждан «чёрным ящиком». Таким образом, вполне можно говорить о существовании отчужденности как власти от народа, так и народа от власти.
Через три года Президент фактически обозначил те же проблемы, указав, что «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту,
1 См., например: Административная юстиция: история, опыт, проблемы. Материалы круглого стола Комитета Совета Федерации (28 июня 2002 года) // Юридическая мысль, 2002, №6. С 37.
понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»2.
Представляется, что устранению такой отчужденности и повышению социальной ответственности чиновников будет способствовать внедрение в судебную систему административных судов. Вместе с тем, построение правового государства невозможно без наличия судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а административное судопроизводство, определенным образом, является показателем защищенности прав и законных интересов граждан и организаций.
Актуальность исследования вопросов становления и развития административной юстиции обосновывается тем, что с одной стороны, Конституция РФ в части 2 ст. 118 предусматривает, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а с другой стороны, конституционное понятие административного судопроизводства до сих пор, спустя более десяти лет после принятия Конституции РФ, фактически в науке административного права не разработано.
Необходимость же создания системы административных судов на современном этапе развития российского государства представляется очевидной.
Во-первых, непринятие соответствующих нормативных актов, закрепляющих правовой статус административной юстиции, рассмотрение жалоб на действия администрации по нормам гражданского про-
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 г. // Российская газета, 2005, 26 апреля.
цессуального права дает право каждому гражданину на соответствующее обращение в Европейский суд по правам человека, что в свою очередь может обернуться для России наложением соответствующих сумм штрафов и ставит страну в сложное моральное положение3.
Во-вторых, в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений4.
В-третьих, дела, возникающие из административно-правовых (публичных) отношений сегодня рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами во главе с Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. В результате этого возникает множественность судебной подведомственности таких дел и, как результат, сложности, связанные с определением подведомственности.
3 Подробнее см.: Бурков А.Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института адми
нистративной юстиции // Журнал российского права, 2003, № 4. С. 65-66; Яковлев В.Ф.
Влияние арбитражной практики на совершенствование законодательства // Российская
юстиция, 1999, N 1. С.25.
4 По данным, приводимым в обзорах деятельности федеральных судов общей юрисдик
ции, размещаемым на официальном сайте Судебного департамента при ВС РФ, в 1999
году оно превысило 350 тыс. дел, в том числе 3899 дел по жалобам о признании неза
конными нормативно-правовых актов, 134 355 - на действия должностных лиц и колле
гиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на наруше
ния налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. А уже
в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил 29%, что вынудило
суды работать в более напряженном режиме. В 2002 г. был отмечен рост на 9,5 % числа
жалоб на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, в
результате чего общее число таких дел составило 162 000. Правда, в 2003 г. снизилось
количество дел о признании нормативных правовых актов незаконными на 26,2% (с 8,2
тыс. до 6,1 тыс. дел) и жалоб на неправомерные действия должностных лиц, государст
венных и муниципальных служащих, органов государственной власти, органов местного
самоуправления на 27% (до 118 тыс. дел). Однако анализ динамики общего числа рас
смотренных гражданских дел за б месяцев 2004 года в сравнении с аналогичным перио
дом 2003 года показывает, что из категорий дел, относящихся к подсудности районных
судов, увеличилось число рассмотренных дел: на 85,1% из нарушений избирательного
законодательства с 858 до 1,6 тыс., на 29,2% о признании нормативных правовых актов
незаконными с 2,4 тыс. до 3,1 тыс.
Кроме этого, VI Всероссийский съезд судей в своем Постановлении от 2 декабря 2004 г. «О состоянии правосудия в РФ и перспективах его совершенствования» говоря об административной юстиции отметил, что «проведение административной реформы и принятие мер по разграничению полномочий между органами публичной власти всех уровней должны сопровождаться созданием эффективной системы судебного контроля за администрацией. В этих условиях идея развития административного судопроизводства как формы деятельности судов становится все более актуальной»5.
Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что отдельные общие проблемы административной юстиции всегда были в центре внимания ученых-правоведов, как в нашей стране, так и за рубежом.
Так, например, в дореволюционное время в России теоретические разработки данного вопроса провели С.К.Гогель, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, С.А.Корф, Б.Н.Чичерин и др. В 20-е годы XX века они получили развитие в работах А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, Н.П.Карадже-Искрова, В.Л.Кобалевского, Е.Носова. Труды советских ученых-административистов, в частности, А.Ф.Клейнмана, А.Е.Лунева, В.И.Ремнева, Н.Г.Салищевой, Д.М.Чечота, Ц.А.Ямпольской, заложили теоретические основы фундамента для современного понимания проблем административной юстиции.
Необходимо отметить, что различные аспекты административной юстиции также освещались в трудах А.В.Абсалямова, А.П. Алёхина, А.В.Альхименко, Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахраха, А.Т.Боннера, А.А. Дёмина, В.М.Жуйкова, В.В.Бойцовой, Ю.Ф.Бочарникова, ЮАДмитриева, А.Б.Зеленцова, В.М.Лебедева, М.Я.Масленникова, В.С.Нерсесянца, Л.А.Николаевой, А.Ф.Ноздрачёва, В.И.Радченко, В.В.Сажиной,
5 Материалы VI Всероссийского съезда судей (30 ноября-2 декабря 2004 г) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2005, № 2. С. 8.
А.К.Соловьевойї В.Д.Сорокина, Ю.Н.Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, И.Д.Фиалковской, Н.Ю.Хаманевой, Г.А. Хомякова, Н.А. Чечиной, В.Е.Чиркина, В.Ф.Яковлева и др.
Из зарубежных ученых значительный вклад в рассмотрение проблем административной юстиции внесли Г.Бребан, Ж.Ведель, Р.Гнейст, М.Лесаж, О.Майер, М.Ориу, Л.Штейн и др.
Проблемы судебной реформы и функционирования отдельных эле
ментов судебной системы были исследованы в монографиях М.В.Баглая,
А.Д.Бойкова, Н.В.Витрука, Д.Н.Вороненкова, ГАГаджиева,
А.М.Дроздовой, В.Д.Зорькина, С.А.Комарова, О.Е.Кутафина,
А.Г.Кучерены, В.О.Лучина, М.Н.Марченко, М.А.Митюкова, В.М.Оробца, И.Л.Петрухина, Т.Н.Радько, А.Я.Сухарева, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Б.С.Эбзеева, В.Е.Чиркина, А.Г.Хабибулина, Т.Я.Хабриевой, Ю.Л.Шульженко и др.
Проблемам института административной юстиции посвящен ряд диссертационных исследований6.
Признавая достигнутое, следует отметить, что, в условиях проводимых в России реформ, проблемы становления, развития и современного состояния института административной юстиции в сравнительном аспекте не были еще предметом специального всестороннего научного анализа.
Не решены до конца и вопросы разработки концепции формирования системы административной юстиции, а также создания административно-процессуальных норм, обеспечивающих специфику рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.
6 См., например: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании; Автореф. дисс. ... канд.юр.наук.М., 1984; Фиалковская И.Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человека; проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дисс... канд.юр.наук. M., 1997; Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с институтом административной юстиции в историко-правовом ракурсе, правовые возможности судебного контроля за управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации.
Предметом исследования стал анализ научных идей о процессе становления и последующего развития института административной юстиции в дореволюционный, советский и современный периоды бытия российской государственности, а также определение перспектив его возможного развития в XXI веке в России.
Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических вопросов, связанных с определением научного понятия административной юстиции (административного судопроизводства), исследования процесса становления данного института и формулировании предложений по его совершенствованию.
Поставленная цель предопределяет задачи комплексного изучения:
развитие представлений об административной юстиции в России; уточнение современного понятия института административной юстиции;
- определение правовой природы административного правосудия и места административной юстиции в истории российской судебной системы, а также формулирование возможных перспектив развития;
выработка предложений и рекомендаций с целью совершенствования предлагаемых моделей административной юстиции.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют не только общенаучные принципы, методы и способы познания
объекта и предмета исследования, такие как системность, всесторонность, конкретность исследования, но и общелогические методы познания (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия), метод сравнения и иные научные методы исследования (например, контект-анализ при работе с текстами). Особое внимание было уделено принципу историзма, а также анализу научных теорий и судебной практики; методу толкования норм права, сравнительно-правовому, формально-юридическому, статистическому и др.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежный ученых, отражающие правовые концепции реализации и защиты прав человека и гражданина, достижения теории государства и права, конституционного права, других отраслевых юридических наук.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, зарубежных государств, а также справочные, аналитические материалы и практика работы государственных органов.
Информационную базу исследования составляют: а) данные и сведения из монографий, журнальных статей, научных докладов и материалов конференций и семинаров, посвященных проблемам административной юстиции; б) статистические материалы, отчеты судебных органов; в) официальные документы в виде кодексов, законодательных и иных нормативных актов, а также их проектов.
Новизна научного исследования состоит в том, что оно представляет собой попытку на монографическом уровне исследовать процесс становления института административной юстиции в России в до-
революционный период, его функционирование в советский период, а также его изменение во второй половине XIX- начале XX веков.
Комплексно изучены проблемы теоретического обоснования правосудия по административным делам, ранее высказанные теоретиками административной юстиции как советского период, так и современными учеными. Особое внимание уделено проблемам возможных схем создания административно-судебной системы, наиболее приемлемых для нашей страны.
Элементами научной новизны обладают предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего процессуальную деятельность органов административной юстиции; концепция структуры административных судов, в рамках системы судов общей юрисдикции, которая, однако, позволяет нацелить административные суды на дальнейшее выделение в самостоятельную ветвь специализированных судов; определение правовой природы и содержания института административной юстиции, а также наиболее актуальных организационно-правовых проблем развития административной юстиции в России в свете проводимых в стране административной и судебной реформ, выявление предпосылок для создания административно-судебной системы. Основные положения, выносимые на защиту. 1. В работе дается авторское видение соотношения понятий «административная юстиция» и «административное правосудие». На основе анализа законодательства и различных научных подходов к институту административной юстиции делается вывод о том, что под административной юстицией следует понимать рассмотрение специальными судебными органами по особым процессуальным правилам споров по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц, возникающих в ходе управленческого процесса.
Наиболее приемлемой и проработанной (в основном, в организационном плане) является концепция, согласно которой административные суды станут частью системы судов общей юрисдикции во главе с Коллегией по административным делам Верховного Суда РФ. Перспективной задачей развития административной юстиции должно стать создание специализированных судов, не связанных с административно-территориальным делением страны и возглавляемых Высшим административным судом, что позволит обеспечить их реальную независимость от действий органов исполнительной власти.
Предлагается в ближайшее время создать Высший административный суд, который станет частью новой системы административных судов и будет подчинен Коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Впоследствии данный орган должен стать высшей инстанцией по отношению ко всем административным судам, что позволит нацелить систему на дальнейшее развитие и выделение в самостоятельную ветвь правосудия.
В работе показано, что в настоящий момент отсутствуют предпосылки и возможности для создания административно-судебной системы в форме самостоятельной ветви судебной власти. В то же время в современной России появление института административной юстиции является объективно необходимым процессом, а также высказаны предположения относительно возможных перспектив развития этого института в Российской Федерации. Автором предложено изменить одну из схем устройства административно-судебной системы с целью ее приспособления к последующему реформированию и оптимизации.
Вносится предложение о необходимости дополнить систему российского законодательства Федеральным конституционным законом «О федеральных административных судах» и Кодексом административного судопроизводства, которые реализовали бы положения ст. 118
Конституции РФ. Обосновывается позиция о необходимости форсирования этого процесса и принятия, в конечном счете, одновременно двух этих законов.
6. На основе анализа Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сформулировано предложение о необходимости корректировки и согласования процессуальных правил, касающихся рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, а также высказаны конкретные предложения, направленные на решение этой проблемы.
Научное значение исследования состоит в том, что работа является комплексным монографическим исследованием процесса становления самого института административной юстиции, а также его теоретического обоснования. Кроме этого, в работе высказывается предположение относительно возможных перспектив развития правосудия по административным делам. Ее результаты могут быть использованы для дальнейших теоретических изысканий авторами, работающими над проблемами административной юстиции и особенностями рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых (публичных) отношений.
Практическое значение исследования состоит в том, что полученные результаты и сделанные на основе их выводы напрямую затрагивают сложившуюся юридическую практику, а предложения автора могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства. Вместе с тем, настоящая работа может иметь значение для учебного процесса, чтения лекций по истории государства и права, теории государства и права, специальному учебному курсу «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе, отражены автором в пяти публикациях по теме исследования.
Результаты диссертационного исследования использованы в ходе проведения «круглого стола» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в выступлениях с научными сообщениями на научно-практических конференциях по проблемам административной юстиции, обсуждались на заседаниях кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института.
Структура диссертации определена содержанием темы, она состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Возникновение и направления развития административной юстиции в дореволюционной России
История развития российской административной юстиции достаточно подробно освещена в юридической литературе. Между тем, в работах, касающихся проблем административной юстиции царской России, изданных в советское время, даже при положительном подходе к данному институту непременно отмечается его «буржуазная» сущность и подчеркивается, что административная юстиция является инструментом расширения произвола чиновников и укрепления господства буржуазии7.
Справедливости ради необходимо отметить, что шаги, предпринимаемые в России во второй половине XIX века для создания и теоретического обоснования административно-судебной системы, определенно стали продолжением судебной реформы 1864 года. Между тем, необходимость в судебном контроле над администрацией назрела уже давно и корни российской административной юстиции необходимо искать в реформе системы государственного управления Петра I. Постепенно приобретая определенные достоинства и накапливая недостатки, эта система просуществовала до 1917 года, и именно применительно к ней дореволюционные уче-ные-административисты разрабатывали свои теории административного судопроизводства.
Петром І в центре административных преобразований первой четверти XVIII века ставилось упразднение Боярской думы и образование в 1711 году Сената, который сосредоточил в своих руках законодательные, административные, судебные и контрольные функции. Уже при Петре I Сенат получил название «Правительствующего сената», что должно было подчеркнуть его правовой статус: Сенат являлся высшим органом государственного управления и подчинялся только царю.
В 1717 году Петр I провел реформу отраслевого управления и образовал коллегии - органы центрального управления. Были образованы: Коллегия иностранных дел, Военная коллегия, Адмирал-тейц-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-Контор коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия. Коллегии заменили запутанную и неповоротливую приказную систему и освободили Сенат от отраслевого управления. Однако с 1722 года возросло значение Сената как контрольно-надзорного органа за подчиненными ему коллегиями и за органами управления на местах - в губерниях.
Петр I понимал, что для полного успеха создаваемой системы управления необходим постоянный и строгий надзор за всеми органами управления и должностными лицами, наделенными правительством какой-либо властью. Основной функцией Сената стал высший надзор за исполнением законов другими органами государства. Компетенция Сената была определена его Уставом от 3 декабря 1718 года. В пункте 7 Устава Сенату поручалось наблюдение за получением в указанный срок рапортов на указы, «посылаемые из Сената». В Уставе говорилось, что самое главное, «дабы сенаторы должность свою и Наши указы в памяти имели и до завтра не откладывали, ибо как может государство управляемо быть, если указы действительно не будут»8. Установленный Петром I надзор был двойственным: тайным и явным.
Частью бюрократического аппарата Правительствующего сената стал институт фискалов, который представлял собой систему контролеров, осуществлявшую наблюдение за всеми должностными лицами в государстве, особенно за их отношением к «казне». Во главе института фискалов стоял обер-фискал, подчинявшийся непосредственно Сенату. Обер-фискалу были подведомственны губернские фискалы, а также фискалы в городах. Указ царя от 17 марта 1714 года «О должности фискала» в одиннадцати статьях устанавливал задачи и обязанности этих должностных лиц.
Фискалы осуществляли тайный надзор за деятельностью всей администрации. Они не вмешивались в порядок решения вопросов, следили за ходом дел и затем доносили обо всем, что, по их мнению, нарушало законность: об отступлениях администрации от указов, казнокрадстве, взяточничестве. «Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, также и в дела, глас о себе имеющие, отнюдь ни тайно, ни явно не касатца...»9. Информация, поступавшая от провинциальных фискалов к обер-фискалу, затем докладывалась главному должностному лицу Сената - генерал-прокурору.
Для контрольных целей Петром І в январе 1722 года была учреждена должность генерал-прокурора, который, как было сказано в указе об этой должности, был «оком Государевым». Указ делал генерал-прокурора руководителем Сената и обязывал «накрепко смотреть, дабы Сенат должность свою хранил и во всех делах поступал истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, о всех же противозаконных поступках доносить Государю», но поступать при этом осторожно, «чтобы напрасно кому бесчестья не учинить»10.
Задача генерал-прокурора, а затем и учрежденной при Анне Иоанновне должности губернского прокурора, состояла не столько в регистрации нарушений закона со стороны администрации, сколько в их предупреждении. Поэтому генерал-прокурору и прокурорам было предоставлено право вмешиваться в обсуждение того или иного вопроса, указывать на незаконность принимаемого решения и необходимость его пересмотра.
Указом от 12 января 1722 года Петр I усилил надзорно-контрольную власть Сената, обязав все государственные органы -коллегии, губернские учреждения, приказы и городские магистраты - доставлять ежемесячно и ежегодно в Сенат отчеты о своей деятельности.
Одновременно с учреждением прокурорского надзора устанавливается контроль за деятельностью органов управления посредством приношения подданными Российской империи челобитий (жалоб) на неправильные и незаконные действия должностных лиц любого уровня и звания. Во втором пункте Устава, который очерчивал компетенцию Сената, указывалось на обязанность Сената рассматривать жалобы на коллегии, канцелярии, приказы, губернские учреждения.
В 1720 году была учреждена должность генерал-рекетмейстера для принятия жалоб на волокиту в делопроизводстве государственных учреждений и на незаконные решения коллегий и других присутственных мест.
Вкратце характеризуя обязанности рекетмейстера, необходимо сказать, что он был обязан принимать все жалобы на медленное и незаконное решение дел в коллегиях, канцеляриях, губернских правлениях и представлять эти жалобы на рассмотрение Сената. Он же должен был наблюдать за тем, чтобы жалобщики (челобитчики) соблюдали инстанционный порядок подачи жалобы и не приносили ее в Сенат, минуя коллегии или губернские органы. Особенно не поощрялась подача жалоб самому императору.
Особенности развития административной юстиции в России в советский период
В юридической литературе можно встретить определенную периодизацию процесса становления в России административной юстиции после революции 1917 г. Таким образом можно выделить четыре этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений:
1) 1917—1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции;
2) 1959—1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров;
3) 1987—1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;
4) с 1991 г.: начало проведения судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту; установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г., создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности административных дел судам и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав.
Убедиться в справедливости выделения этих этапов можно, проследив процесс становления советского законодательства об административной юстиции. Так, после революции 1917 г. высказывались тезисы о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде45, а не в административном порядке. Однако впоследствии научные изыскания в области административной юстиции практически начали сворачиваться. Хотя и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям М. Д. Чечота, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция46.
Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности. Споры, которые выносились на рассмотрение таких комиссий, являлись спорами между частными лицами — пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельным хозяйством. Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления. В 1932 г. административно-правовая защита в области использования земли была введена вновь, В компетенцию этих комиссий входило разрешение споров о пользовании землей; кроме того, данные комиссии имели право отменять или изменять распоряжения государственных органов земельного управления. Решение первичной земельной комиссии можно было обжаловать в вышестоящей инстанции — земельной комиссии округа, области, республики или даже соответствующей союзной земельной комиссии.
Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» предусматривалось, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий. За явно неосновательный отказ от составления протокола предусматривалось привлечение должностного лица к народному суду. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля.
Таким образом, в системе контрольных органов, или административного надзора, возникшей сразу же после революции 1917 г., можно выделить:
во-первых, административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;
во-вторых, административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб. 24 мая 1919 г. было принято постановление Народного Комиссариата государственного контроля о создании местных Бюро жалоб;
в-третьих, возможность обжалования различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;
в-четвёртых, административный надзор, осуществляемый прокуратурой которая имела право приносить протесты на незаконные действие управления.
В 1920 г. Государственный контроль (НК Госконтроля) был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб.
В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т.п. При переходе к НЭПу Бюро стали поднадзорны административные дела: о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц и т.д. В дальнейшем в сфере законотворчества появились интересные предложения, касающиеся роли судов при рассмотрении жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц.
Конституционные и законодательные формы реализации полномочий судебно-административного контроля в Российской Федерации
Начало новому этапу в решении проблем административной юстиции было положено в Конституции РФ 1993 г., где впервые в российской истории административное судопроизводство было выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства. В тексте Конституции содержится, по меньшей мере, пять статей, так или иначе относящихся к рассматриваемому вопросу.
Во-первых, статья 118 содержит прямое упоминание о формах осуществления судебной власти, в том числе и «административном судопроизводстве» (часть 2).
Во-вторых, статья 72 относит к числу предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов административно-процессуальное законодательство (пункт «к» части 1). Необходимо также иметь в виду содержание пункта «о» статьи 71.
И, наконец, в Конституции Российской Федерации содержатся статьи 125, 126 и 127, кратко характеризующие компетенцию соответственно Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации. Естественно, нормы этих статей косвенным образом определяют и компетенцию соответствующих подсистем судебной власти.
К числу полномочий Конституционного суда Российской Федерации конституционный законодатель отнес решение вопросов о конституционности достаточно широкого круга федеральных актов и актов субъектов Российской Федерации. Инициатива обращения принадлежит значительному кругу субъектов, в том числе физическим лицам. Следует отметить, что согласно нормам пункта «а» части 2 и части 4 статьи 125 Конституции и нормам статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» суд рассматривает вопросы о конституционности, как минимум, трех категорий нормативных актов органов системы исполнительной власти (по субъектному критерию): Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. На первый взгляд полномочия судебного административного контроля здесь абсолютно не затрагиваются. Однако если обратиться к положениям части 3 статьи 90, говорящей о соответствии указов и распоряжений Президента Российской Федерации федеральным законам, части 3 статьи 115, посвященной вопросам соответствия постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации федеральным законам, а также статей 76 и 77 о соответствии законов субъектов Российской Федерации федеральному закону и о единстве системы исполнительной власти, можно говорить о том, что несоответствие каждого из перечисленных нормативных актов федеральному закону есть нарушение норм Конституции Российской Федерации. Иными словами, Конституционный суд вправе осуществлять судебный административный контроль в таком несколько формальном виде.
Статья 126 Конституции Российской Федерации непосредственно упоминает об административных делах, учреждая Верховный суд Российской Федерации в качестве высшего органа в системе судов общей юрисдикции, в том числе и в части разрешения последними административных дел. Норма статьи 118 Конституции корреспондирует этому положению. Учитывая, что статьи 118 и 72 содержат два различных понятия, связанные с административным процессом, вероятно, можно говорить, что посредством административного судопроизводства на основе и в пределах федерального закона (пункты «г» и «о» статьи 71) осуществляется рассмотрение всех административных дел именно в судах, а административно-процессуальное право, регулирует процедуру рассмотрения административных дел в органах исполнительной власти, и в той мере, в которой это установлено федеральным законом104, в судах субъектов Российской Федерации. При этом понятие «административное дело» явно охватывает как понятие «дело об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», так и понятие «дело об административном правонарушении».
Вместе с тем статья 127 Конституции Российской Федерации, в свою очередь, учреждая Высший арбитражный суд Российской Федерации в качестве высшего органа подсистемы судов арбитражной юрисдикции, говорит об исключительной компетенции этих судов в части разрешения экономических споров и иных дел (последнее выражение в тексте Конституции не конкретизировано). Статья 118 не содержит упоминания об арбитражном судопроизводстве, хотя пункт «о» статьи 71 содержит понятие «арбитражно-процессуальное законодательство». Иными словами, ясного ответа на вопрос о том, какие именно суды в Российской Федерации осуществляют полномочия судебного административного контроля, Конституция не дает. Ответ содержится в соответствующих процессуальных законах и законах о судоустройстве. Однако этот ответ, в основном, является результатом законодательного толкования, что предопределяет разнообразие взглядов на административную юстицию в современной России.
Теоретическое обоснование института административной юстиции в современной России, подходы к формированию
Судебный контроль за управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам119. Административной юстиции как научной проблеме посвящено достаточное количество работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Однако, как уже отмечалось, до сих пор это были исключительно теоретические изыскания, сводившиеся в основном к спорам о необходимости введения указанного института нашей стране. Результатом этих споров можно назвать слова Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева: «от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству».
Вместе с этим, законодательной базы для создания административной юстиции в РФ пока нет, о чем было сказано выше. Определенным достижением здесь можно считать разработку Верховным Судом РФ проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»121 и внесение его в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу осенью 2000 г.; где указанный закон был принят в первом чтении 22 ноября 2000 г. Такое решение было одобрено многими учеными, судьями, другими представителями юридической и политической общественности. На это обратил внимание и Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., отметив, что о необходимости создания административных судов говорилось уже много и «здесь от слов, слава Богу, перешли к делу. Недавно Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти»122. В.Ф. Яковлев, выступая на этом съезде, в качестве важной задачи отметил первые шаги по созданию административных судов в системе судов общей юрисдикции, особо подчеркнув, что в системе арбитражных судов административные коллегии уже были созданы пять лет назад, и на сегодняшний день административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, «административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт»123.
Вместе с тем, в литературе середины 90-х гг. отмечалось, что идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления не завершилась созданием в России независимых административно-судебных органов и разработкой административно-судебного процесса. Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что «для этих лет характерными были и уход от глубинного осмысления понятия административной юстиции, и отсутствие радикальных предложений по ее созданию»124.
В науке сегодня, как и в начале XX века, отсутствует единое определение административной юстиции. Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» предложено Д.М. Чечотом: административная юстиция — «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»125. Ю.Н. Старилов в своей монографии указывает на одно существенное противоречие этого определения: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т.е. не только судами, но и другими, несудебными, инстанциями. Однако он же указывает, что отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах. Так, Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: «это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам»126. Данное определение представляется наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в сис- теме обеспечения прав и свобод граждан. Н.Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства127. А.К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т.е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров128. Н.В. Громова определяет административную юстицию как «правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействии) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами»129, то есть исключительно как систему определенных однородных норм, регулирующих сходные правоотношения.
Наиболее общими для традиционного подхода к административной юстиции чертами являются:
1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, то есть в сфере управленческой деятельности. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права, Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия.
