Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование административной юстиции 15
I. Теоретические споры о времени возникновения административной юстиции 15
II. Становление административной юстиции в зарубежных странах 20
Глава II. Теория административной юстиции в юридической науке дореволюционной России 45
I. Теоретические воззрения на способы обеспечения законности 45
II. Дискуссия о возникновении административной юстиции в России 56
III. Обсуждение места административной юстиции в правовой системе 62
IV. Проблема административного усмотрения в дореволюционной юридической науке 76
Глава III. Организация административной юстиции в дореволюционной России 88
I. Высшие органы административной юстиции 88
II. Органы административной юстиции на местах 111
Заключение 140
Список источников и литературы 150
- Теоретические споры о времени возникновения административной юстиции
- Теоретические воззрения на способы обеспечения законности
- Обсуждение места административной юстиции в правовой системе
- Высшие органы административной юстиции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из важнейших элементов современного правового государства является институт судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти. Такой судебный контроль принято называть административной юстицией, реже правосудием по административным делам. Еще в XIX веке выдающийся немецкий юрист Р.Гнейст утверждал, что учение об административной юстиции является основой правильного представления о правовом государстве1.
В основе института административной юстиции лежит идея правовой защиты индивида в его отношениях с публичной властью. Взаимодействуя с гражданами, публичная администрация2 может преднамеренно или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных лиц. Правовая охрана от умышленных, социально-опасных нарушений и злоупотреблений властью обеспечивается нормами уголовного права. Необходимость административной юстиции как механизма правозащиты проистекает из потребности урегулировать конфликтные отношения между гражданами и административными органами в связи с неправомерным и бесконтрольным использованием властных полномочий, выражающемся в принятии необоснованных и противоправных решений, в административном произволе3.
В современной России, в условиях развивающихся демократических начал защита прав и охраняемых законом интересов граждан от произвола чиновников приобретает все большее значение.
О необходимости становления административной юстиции в современной России пишут как специалисты в сфере административного
1 Гирке О. Рудольф фон Гнейст. СПб., 1900. С. 16.
2 Под термином «администрация» в дореволюционной России и странах Западной
Европы подразумевались органы исполнительной власти, нынешнее же их название
употреблялось достаточно редко.
3 Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М., 2001. С.4.
4 или конституционного права, так и политики4. Неоднократно о важности
административной юстиции для защиты прав граждан, и для улучшения
работы всех органов власти, говорилось в посланиях Президента
Российской Федерации, речах Председателя Правительства Российской
Федерации, выступлениях Председателя Верховного Суда Российской
Федерации. Таким образом, представители всех ветвей государственной
власти понимают значение института административной юстиции. То, что
идея создания специальных административных судов овладела умами
политиков в России в начале нового тысячелетия, по мнению Питера
Г.Соломона-мл., директора Центра по изучению России и стран Восточной
Европы Университета Торонто, не вызывает никакого удивления, ведь за
первые десять лет своего существования суды Российской Федерации
приобрели значительные полномочия и рассмотрели немалое количество
дел в области административной юстиции5.
В литературе отмечается, что одним из важных направлений
судебной реформы в России является регулирование административного
судопроизводства, в полной мере отвечающего национальной практике
правового регулирования и международным стандартам6. Создание
современного законодательства об административной юстиции диктуется
прежде всего необходимостью обеспечить эффективную и полноценную
защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц от
неправомерных действий публичной администрации. Некоторые
российские правоведы глубоко убеждены, что нет ничего более важного
для судебной реформы России, нежели организация административных
судов.
Абросимова Е.Б. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2002. №2. С.67.
5 Solomon Р.Н., Jr., Foglesong Т. Courts and Transition in Russia: The Challenge of Judicial
Reform. Boulder, 2000.
6 Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового
регулирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003.
.№2(43). С.85.
В нашей стране процесс осуществления права гражданина на защиту его прав сложен и противоречив, в связи с тем, что с одной стороны, правовое регулирование защиты расширяется и совершенствуется, а с другой - фактическая защищенность граждан находится на очень низком уровне7. Это в значительной степени связано с тем, что раньше в России преобладала административная жалоба, теперь же возможность обжалования в административном порядке сократилась, но расширилось судебное обжалование, причем в условиях, когда суды перегружены, а адвокатская помощь очень дорога. Однако в законодательстве заложена хорошая основа для защиты в будущем расширения прав и законных интересов гражданина. В этих условиях только суд может гарантировать соблюдение установленных законом пределов осуществления исполнительной власти и пресечь административный произвол путем разрешения административно-правовых споров граждан с исполнительной властью.
Мировая практика доказала, что в странах с традиционно сложившимися правовыми системами административные суды или аналогичные им судебные органы играют важную роль в упрочении законности и реализации принципов и требований правового государства8. Особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны и неповторимы, решение административных споров в России имеет также свою специфику. Автоматический перенос одной из существующих в мире моделей административной юстиции вряд ли может быть результативным: любой создаваемый правовой институт должен вписаться в уже действующую правовую систему. В связи с этим очевидна необходимость в историческом подходе к анализу института административной юстиции.
Бахрах Д.Н. Административный процесс и защита прав граждан // Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999. С.55.
Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право. Материалы всероссийской конференции. М, 2000. С. 108.
Разработкой вопросов формирования и развития административной юстиции достаточно активно занимались русские ученые в дореволюционный период. Некоторые исторические моменты, касающиеся теории и организации этого института остаются не до конца изученными. Исследование истории развития данного института в дореволюционной России и теоретических подходов дореволюционных ученых позволит определить наиболее подходящую Российской Федерации на данном этапе модель организации института административной юстиции. Таким образом, рассматривая проблемы становления административной юстиции в России необходимо учитывать как зарубежный опыт функционирования административных судов, так и исторические предпосылки развития этого института в нашей стране. Однако, до сих пор в этом вопросе остается достаточно много белых пятен историко-правового характера. Этим обусловлены актуальность выбранной темы и основные направления диссертационного исследования.
Хронологические рамки исследования охватывают период начиная с 60-х годов XIX века и заканчивая 1917 годом, до принятия новых законов Временным правительством. Определение начальной даты связано с тем, что существование этого института возможно лишь там и в той мере, в какой существуют субъективные публичные права отдельных граждан или юридических лиц. До реформ 1860-х годов и личность, и сословные организации почти в одинаковой мере поглощались государством. Следовательно, административная юстиция как институт, призванные противостоять произволу исполнительной власти, отсутствовала, и развитие ее стало возможно только после реформ Александра II9. Вместе с тем, история Правительствующего Сената в работе рассматривается с момента его возникновения, ибо, многие дореволюционные и современные
9 Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям до реформ 60-х годов // История Правительствующего Сената за 200 лет. Том III. СПб., 1911. С.613-615.
л, ученые связывали возникновение административной юстиции в России с
этим учреждением10.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемам формирования и организации института административной юстиции в XIX веке были посвящены труды европейских юристов, среди которых следует выделить Р.Дареста, Г.Жеза, Р.Гнейста, О.Майера, Л.Штейна, А.Бертелеми.
Работы указанных авторов стали основой для последующих
исследований проблематики административной юстиции в
дореволюционной России. Именно поэтому при изучении теоретических
воззрений дореволюционных ученых нельзя не учитывать мнения
современных им зарубежных авторов. Очень часто в своих работах
^ русские правоведы отстаивали свою точку зрения, одновременно споря
или соглашаясь с мнением западных ученых. Особая роль в исследовании
данного института принадлежит Н.И.Лазаревскому, И.Т.Тарасову,
4' М.А.Лозина-Лозинскому, С.А.Корфу, А.И.Елистратову, В.А.Гагену,
Э.Н.Берендтсу, В.Ф.Дерюжинскому, С.П.Покровскому, Н.О.Куплеваскому.
В отечественной науке проблемы организации института
административной юстиции освещались в работах специалистов по
административному и государственному праву - Н.М.Коркунова,
В.М.Гессена, В.В.Ивановского, П.Н.Гуссаковского, В.Н.Дурденевского,
# М.Д.Загряцкого, А.Невского, С.К.Гогеля, В.П.Безобразова,
Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Палиенко, И.А.Блинова.
Комплексным исследованием института административной юстиции на современном этапе в России и зарубежных странах занимались А.В.Альхименко, А.Б.Зеленцов, Л.А.Николаева, А.К.Соловьева,
См. напр.: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному
судопроизводству. Воронеж, 2003; Правилова Е.А.. Законность и права личности:
административная юстиция в России. СПб, 2000; Блинов И.А. Отношение Сената к
местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911; Честное И.Л. Институт
ф административного правонарушения в системе права: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. СПб, 1994.
8 И.Д.Фиалковская, Ю.А.Тихомиров, Г.Е.Петухов, Д.Н.Бахрах,
Н.Г.Салищева, Н.Ю.Хаманева. На рубеже XX - XXI веков исследованию
становления института административной юстиции в дореволюционной
России были посвящены работы Е.А.Правиловой, Ю.Н.Старилова,
СВ.Фролова11, которым было уделено особое внимание. Монография
Е.А.Правиловой в основном посвящена обсуждению проектов
правительственных реформ, месту административной юстиции в
программах политических партий, правительственной политике в области
административной юстиции и правовым реформам Временного
Правительства. С.В.Фролов рассматривает в своей работе проекты
формирования института административной юстиции в начале XX века,
описывает институт административной юстиции в странах Западной
Европы, США и России не только в исторической ретроспективе, но и на
современном этапе.
Вместе с тем, следует признать, что в перечисленных работах не уделяется достаточно внимания теоретическому пониманию дореволюционными правоведами сущности и места данного института в правовой системе. Также недостаточное внимание уделено изучению работы местных органов административной юстиции - смешанных присутствий. Данная диссертация в определенной степени восполняет существующий пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в дореволюционной России, в связи со становлением института административной юстиции.
Предметом исследования являются теоретические воззрения дореволюционных ученых на институт административной юстиции,
Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. СПб., 2000; Фролов СВ. Становление института административной юстиции в дореволюционной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород. 2005; Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003.
9 закономерности влияния этих воззрений на дореволюционное
законодательство, особенности работы органов административной
юстиции в дореволюционной России.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в изучении функционирования органов административной юстиции в России в рассматриваемый период и в изучении различных теоретических подходов в понимании сущности института административной юстиции, значение которых может быть полезно для современной выработки теоретической концепции административной юстиции и практического поиска наилучшей модели организации административной юстиции для построения в Российской Федерации на современном этапе.
Для достижения заданной цели предполагается решение комплекса задач:
- проанализировать особенности и закономерности становления
института административной юстиции в зарубежных странах в XIX веке;
рассмотреть различные подходы к пониманию сущности института административной юстиции;
определить место административной юстиции в правовой системе дореволюционной России;
изучить работу органов административной юстиции в рассматриваемый период;
- рассмотреть и проанализировать изменения в законодательстве,
касающемся учреждений, несущих на себе функции административной
юстиции;
- выяснить основные причины отставания развития института
административной юстиции в дореволюционной России;
- разработать рекомендации, которые могли бы быть использованы
при выработки концепции становления института административной
юстиции в современной России.
10 Методологическая основа диссертационного исследования. В
процессе исследования использовались общенаучные и специально-научные методы познания общественных и, в частности, правовых явлений: методы анализа и синтеза, исторический, системно-структурный, функциональный, статистический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-исторический метод и др.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы русских юристов в дореволюционный период, работы зарубежных авторов, посвященные изучению института административной юстиции, а также монографии современных исследователей в данной области. Основное внимание было уделено работам Н.И.Лазаревского, С.А.Корфа, И.Т.Тарасова, Е.А.Правиловой.
Нормативно-правовую базу исследования составили нормативные правовые акты дореволюционной России - Учреждение Правительствующего Сената, Устав о воинской повинности, Городовое положение 1892 года, Положение о земских начальниках 1889 года, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года и др. Постановления Правительствующего Сената и губернских присутствий.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы фондов Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Обширный материал хранится в фонде 259 (Петроградское губернское по земским и городским делам присутствие). Здесь собраны дела, разрешенные этим присутствием с 1890 по 1917 гг. Сведения о делах административной юстиции, касающихся исполнения воинской повинности, находятся в фонде 232 (Петроградское губернское и уездные по воинской повинности присутствия). В работе также были использованы материалы фондов 258 (Петроградское губернское присутствие), 287 (Петроградское особое по делам об обществах присутствие), 546 (Петроградский губернский училищный совет), 1230 (фонд фабричного инспектора Петербургского -
Петроградского округа), 1229 (фабричная инспекция Петербургское -Петроградской губернии) и другие.
Научная новизна диссертации обуславливается тем, что данная работа является самостоятельным, законченным исследованием монографического характера, в котором на основе обобщения и систематизации научно-теоретических, нормативных и эмпирических материалов, положенных в основу исследования, дается целостное представление об институте административной юстиции в дореволюционной России. Научную новизну диссертационного исследования определяют впервые полученные диссертантом в процессе работы результаты:
- в диссертации содержится полный обобщенный анализ
теоретических воззрений, бытовавших в юридической науке
дореволюционной России;
впервые проводится исследование архивных материалов о работе Санкт-Петербургских губернских присутствий;
диссертант анализирует законопроекты, касающиеся изменений в деятельности и структуре высшего органа административной юстиции в дореволюционной России в процессе его существования до февральской революции 1917 года;
- сформулированы конкретные предложения, основанные на
ретроспективной оценке становления института административной
юстиции.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. В отечественной историографии существуют две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции. Их различие обусловлено двумя подходами к определению самого понятия административной юстиции: функциональным и организационным. По мнению диссертанта, более обоснованной является точка зрения, основанная на организационном подходе. Поэтому возникновение
12 института административной юстиции следует связывать с
формированием специализированных учреждений и говорить о
зарождении института административной юстиции во Франции на рубеже
XVIII-XIX веков.
Зародившись в начале XIX века, институт административной юстиции и через сто лет не получил в Западной Европе единой законченной и определенной формы, однако, все разнообразные и извилистые пути, которые прошло развитие административной юстиции в разных странах, привели в общем к одному результату, к одному институту обеспечения закономерности управления, подтверждая самим разнообразием первоначальных источников этого института его жизненную необходимость.
Русские ученые были единодушны в вопросе о том, какой путь должен быть предоставлен потерпевшим в случае если права частных лиц нарушены при добросовестной деятельности администрации, в вопросе о создании таких условий и учреждений, которые имели бы целью предупреждение и пресечение таких административных действий. Поэтому именно институт административной юстиции признавали самой действенной формой контроля за законностью управления.
Признавая, что самым действенным способом контроля за управлением является институт административной юстиции, говорить о существовании данного института в России можно только после реформ 60-70 годов XIX века, что связано не только с реформами в самой России, но и с реформированием и организацией административной юстиции в европейских странах.
В условиях конца XIX - начала XX века теоретически наиболее приемлемым представляется появившийся тогда широкий подход к существу административной юстиции. Этот подход позволял охватить все существующие системы административной юстиции: она должна находиться в руках органа, которому была бы обеспечена судейская
13 самостоятельность и независимость, подробности организации этого
органа не имеют значения; общий это суд, специальное отделение общего
суда или специальный административный суд определяют практические
соображения государственного устройства и социального и исторического
развития каждого отдельного государства.
Важным аспектом деятельности административной юстиции XIX века была система контроля над пользованием дискреционными полномочиями (отмена административного акта, принятого в пределах дискреционных полномочий, если должностное лицо воспользовалось своими полномочиями не в тех целях, ради которых ему они предоставлены), которой удалось примирить интересы законности с интересами администрации, для которой известная сфера свободного усмотрения является, безусловно, необходимою.
В дореволюционной России не было административной юстиции, как планомерно задуманного и специального института. Роль высшего административного суда выполнял Правительствующий Сенат (в основном, его I департамент), нуждавшийся в коренном реформировании.
Созданные для обеспечения юридического контроля управления смешанные присутствия, приуроченные к отдельным отраслям управления, можно разделить на две группы: присутствия, почти не выполнявшие функции административной юстиции и присутствия, помимо выполнения административных обязанностей, игравшие роль местных административных судов.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что анализ теоретических воззрений, предпринятый в диссертации, дает целостное представления об институте административной юстиции, месте этого института в правовой системе дореволюционной России. В работе дается новое представление об организации работы местных органов административной юстиции.
14 Практическая значимость исследования состоит в том, что
теоретические результаты могут быть использованы
- в последующих научных разработках по данной проблематике;
-в правотворческой деятельности при разработке и обосновании положений, связанных с совершенствованием действующего законодательства, направленного на защиту и обеспечение прав граждан;
- при подготовке лекций, проведении семинарских и практических
занятий по истории отечественного государства и права, по истории
государства и права зарубежных стран;
- при разработке спецкурса «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации
обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории права гражданско-правового образования Российского Государственного Педагогического Университета имени А.И.Герцена. Апробация результатов исследования была осуществлена в публикациях по теме, а также в выступлениях автора на Межвузовской научно-практической конференции «Герценовские чтения - 2004» (Санкт-Петербург, 10-12 апреля 2004 г.); Межвузовской научно-теоретической конференции «Права человека в современном обществе» (Санкт-Петербург, 27 января 2005 г.); Межвузовской научно-практической конференции «Герценовские чтения — 2005» (Санкт-Петербург, 11-12 апреля 2005 г.); Межвузовской конференции «Проблемы защиты прав человека» (г. Пушкин, апрель 2006 г.).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список источников и литературы. Работа изложена на 168 страницах, литература включает 258 наименований.
Теоретические споры о времени возникновения административной юстиции
В настоящее время не существует, как не существовало и в начале прошлого века, единого мнения относительно времени возникновения административной юстиции, как системы правового регулирования отношений администрации и частных лиц. Большинство европейских юристов, историков, государствоведов XIX века (Э.Лаферрьер, Р.Дарест, Р.Жаклин, А.Токвилль, Р.Гнейст), а также некоторые современные авторы полагают, что начало развития этого института относится к периоду средневековья . Сторонники иной точки зрения (Е.А.Правилова, М.Валин) отрицают существование административной юстиции до середины XIX века.
Одним из самых распространенных было мнение, согласно которому институт административной юстиции явился результатом исторического экспромта, возникнув во Франции в период революции13.
Но профессор Ф.В.Тараповский в своем отзыве на сочинение барона С.А.Корфа об административной юстиции выразил сомнения по поводу утверждений барона о развитии административной юстиции в Западной Европе из власти надзора. Также он подверг критике мысль «само собой разумеющуюся» о том, что административная юстиция зародилась лишь в недрах французской революции. Ф.В.Тараповский считал, что такое признание административной юстиции абсолютно новым созданием революционной эпохи и скрытое в нем предположение будто старый порядок знал лишь активную власть надзора за администрацией, не соответствует действительному положению дел в прошлом14. Это положение дел, описывается видным русским ученым-юристом М.М.Ковалевским: парламенту во Франции уже в XIV веке принадлежало решение в первой и последней инстанции всех споров, возникавших по поводу неправильного или чрезмерного обложения налогами, как прямых вассалов короля, так и подвассалов, равно и горожан их муниципальными властями15. Американский правовед Ф.Гуднау в своей книге, посвященной сравнительному анализу национальных административных систем, утверждает, что в дореволюционной Франции уже имелся институт административной юстиции16. В то же время французский административист А.Бертелеми, поддерживает точку зрения С.А.Корфа. По его мнению, нужно допустить большую натяжку, чтобы в иерархическом порядке обжалования (до1800 года) усмотреть, хотя бы и в зачаточном состоянии, организацию административной юрисдикции17.
Второй президент административного суда в Вене, Карл Лемайер, в книге «Административная юстиция: понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство», написанной им в 1900 году по поводу 25-летия этого суда, в учреждении и деятельности которого барон Лемайер принимал активное участие; признает, что уже в римском праве встречается форма защиты прав от государства - выработанная в фискальном праве. «Но, конечно, - говорит К.Лемайер, - напрасно было бы искать в римском праве корни истинной публично-правовой юрисдикции, которая появляется лишь в средние века»18. Р.Дарест, один из первых теоретиков административной юстиции во Франции, считал, что в Римской империи уже существовала первоначальная ее модель. Действительно, проблема защиты прав свободного человека от притеснений должностного лица возникла уже в Древней Греции и Древнем Риме, где вопрос о субъективных правах не ставился теоретически, хотя в практической деятельности свобода человека признавалась величайшей ценностью, а свободная личность защищалась от произвола правителей. Законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения «должностное лицо - гражданин», не позволяя первому злоупотреблять властью и ущемлять права второго19. Необходимость в организации правильной защиты прав от незаконных действий администрации чувствовалась всегда, и даже в абсолютных монархиях принимались меры для охранения высшею правительственною властью законных прав от нарушеїшя их низшими властями20. Следовательно, возникает вопрос о том, когда можно говорить о трансформации защиты определенных прав в институт административной юстиции. Интересной точки зрения придерживался М.А.Лозина-Лозинский. Истинною родиной института судебного разрешения правовых споров граждан против административных распоряжений он считал Англию, говоря о том, что первоисточник понятия об административной юстиции, как охране прав граждан от нарушения органами управления, находится в стране, где еще в XV столетии закон был провозглашен высшим принципом государственности21. Взгляд этот интересен еще и тем, что, по мнению, английского юриста А.Дайси, английской юриспруденции чужды самые понятия административной юстиции и административного права, так как система административной юстиции противоречит принципам верховенства права, господствующим в Великобритании22. Но, несмотря на такое категорическое утверждение, русские юристы, говоря об институте административной юстиции, в большинстве своем, усматривали в английском праве определенную ее организацию. В Англии в середине XIII века постепенно складывался институт мировых судей. Должность мирового судьи, занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев, соединяла в себе функции управления с функцией административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими органами и т.д.23.
Теоретические воззрения на способы обеспечения законности
Вопрос об определении и содержании термина «административная юстиция» возник в юридической науке еще в XIX веке101. В 1914 году, когда дискуссия по данному вопросу продолжалась на страницах российских и зарубежных журналов уже несколько десятилетий, профессор А.И.Елистратов с сожалением констатировал, что многие еще не отдают себе ясного отчета в том, что такое административная юстиция102. Но и до сих пор определение понятия административной юстиции остается одним из наиболее спорных вопросов современного административного права103. Что такое административная юстиция? В исследуемую нами эпоху имелось весьма большое количество ответов на этот вопрос. Немецкий государствовед Р.Гнейст, отмечая их разнообразие, заметил, что «не легко найти хотя бы два, согласные в главных пунктах, воззрения на административную юстицию» .
Именно поэтому многие исследователи данного вопроса за отправную точку своих рассуждений брали понятие законности управления и способы ее обеспечения: несомненно, отношения между государством (речь идет о правовом государстве) и подданными должны быть урегулированы законами, и в них администрация и должна искать правила для своей деятельности. Это начало неоднократно провозглашалось со стороны русского престола, признавалось законодательством, к осуществлению этого же принципа были направлены самые сокровенные помыслы, стремления и желания русского общества105.
Административным учреждениям и агентам власти во все времена принадлежали весьма существенные права в отношении частных лиц; администрация в различных целях (например, охраны порядка, спокойствия) может прибегать к разного рода принудительным мероприятиям, иногда весьма тяжело отражающимся на свободе и правах граждан. Такая деятельность администрации, проявляемая даже bona fide, может быть все же незаконной и нецелесообразной, может превышать законом установленную меру, или касаться не тех лиц, к которым должна быть применена106.
Одним из важнейших условий правильной государственной жизни признавалась возможность пользования частным лицом, принадлежащим ему правом107. Всякое право, частное или публичное должно необходимо иметь за собой достаточно сильную охрану в случае его нарушения с какой-нибудь стороны. В тех случаях, когда нарушения исходили от частных лиц, для разрешения споров о праве, восстановления нарушенного права существовали гражданские и уголовные суды. Но законно приобретенные права могут быть нарушены и органами государства, так как установление норм административного права регулирующих те или иные области публичных отношений, еще не исключает возможности для органов управления совершать неправомерные действия, нарушать права граждан .
Общепризнанное утверждение о том, что деятельность администрации должна быть закономерна, то есть, что администрация должна действовать на основании закона и во исполнение закона, далее получало всестороннее развитие.
Выдающийся юрист XIX - начала XX столетия Н.МКоркунов отмечал, что для того чтобы юридические нормы, определяющие деятельность государственных учреждений, не были лишены санкции, не были leges imperfectae, чтобы самое начало законности управления не получило бы на деле значения лишь доброго намерения, необходимо организовывать особые средства надзора за законностью управления109.
Во-первых, некоторое обеспечение законности управления давалось уже самим его устройством, то есть правильною организацией администрации вообще. Так, если от должностного лица административного ведомства требуется образование и в особенности специальная юридическая подготовка, то это предохраняет управление от таких нарушений закона, которые обязаны темноте и неосведомленности чиновника110. Необходимо было создать и подходящий административный механизм, так, например, коллегиальное начало в управлении, предупреждает нарушения закона, происходящих от поведения или злой воли отдельного лица.
Во-вторых, мерами, обеспечивающими согласие административных распоряжений с законами. Под этими мерами понимается организация многостороннего контроля за соблюдением законности: чтобы обеспечить правомерность управления, необходимо создать и систему действительного контроля над ним п. Контроль в сфере государственного управления - один из важнейших инструментов регуляции административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям. Понятие «контроль» происходит из старофранцузского языка проверка определенного положения вещей двойным оформление документов. В английском языке слово control наряду с первоначальным значением «проверка и верификация» получило более широкое «руководить, приказывать»112. Немецкий и русский языки эти смысловые изменения не восприняли. Контроль рассматривается как проверка или наблюдение в целях проверки или надзора.
Обсуждение места административной юстиции в правовой системе
Благодаря такому неоднозначному и с этимологической точки зрения названию, перед исследователями стоял вопрос к какой власти относить этот институт, и как разграничивать существующие ветви власти. Происходило это еще вследствие господствующей на тот момент точки зрения, что административная юстиция появилась благодаря возникновению и применению на практике теории разделения властей. Но, данная теория, по-разному преломляясь в каждой стране. М.А.Лозина-Лозинский сожалел о том, что сочетание в этом термине столь противоположных понятий, невольно направляем мысль к тем временам, когда задачи суда и управления не были разграничены, и юстиция считалась лишь одной из отраслей управления156. В.М.Гессен необходимым элементом построения учения об административной юстиции считал теорию обособления властей157, так как именно она является необходимым предположением учения о субъективных публичных правах, на котором и базируется учение об административной юстиции . Другой видный юрист того времени, Н.И.Лазаревский придерживался противоположного мнения : «стремление построить теории административной юстиции на понятии публичных субъективных прав нельзя признать удачным уже и потому, что в юриспруденции нет более запутанного понятия, чем публичные субъективные права»159.
Теоретическим основанием административной юстиции является принцип разделения властей и, по мнению Л.Штейна. Это разделение законодательной и исполнительной власти, через посредство различия закона, как функции законодательной власти и указа, как функции власти исполнительной160. По словам доктора государственного права Н.М.Коркунова, разделение властей является необходимостью, так как приводит к сдерживанию власти и обеспечивает тем самым большую свободу граждан161. Недостаточно был оценен в литературе того времени принцип самоограничения власти, выдвинутый профессором
Гейдельбергского университета Г.Еллинеком. По данной теории именно самоограничение государства, как неизбежный результат действия социальных процессов, при необычайной сложности современного государственного организма, приводит к разграничению основных функций власти - законодательной и исполнительной, разумеется, при условии предоставления первенствующего значения власти законодательной162. Вопросу отграничения административной власти от судебной и законодательной придавал большое значение видный юрист дореволюционного эпохи Н.И.Лазаревский. По его мнению, теория разделения властей восприняла от предшествовавшей эпохи критерий отличия от всякой иной деятельности государства - по содержанию: закон устанавливает общее правило, юридическую норму, суд разрешает вопрос о праве, администрация приводит в исполнение, отсюда берет начало и еще одно название «исполнительная власть». Но, администрация исполняет много таких действий, которые не могут быть подведены под простое исполнение закона . Таким образом, Н.И.Лазаревский не признает верною теорию, которая сводит административную деятельность к исполнению законов. Критерий отграничения он видит в различии администрации от законодательства по их органам: закон не связан действующим правом, администрация связана, следовательно, администрация обособляется от закона своею подзаконностью. Решая вопрос о размежевании администрации с судом, Н.И.Лазаревский также критикует теорию разделения властей, которая старалась провести различие между судом и администрацией, исходя из содержания той и другой деятельности.
Высшие органы административной юстиции
В конце Х1Х-начале XX века административная юстиция начала привлекать к себе внимание не только теоретиков-ученых, но и практических деятелей, имеющих возможность влиять на ход государственной жизни и в частности на государственное управление. Отмечалось, что история этого института в России находится в тесной связи с историей Сената, в деятельности которого он впервые и зародился . Заметим, что С.П.Покровский считал значительным преувеличением, предназначение роль административной юстиции только Сенату, имея в виду необходимость рассматривать в этой роль и Государственный совет218. Действительно, если рассматривать совет в его первом образовании219, можно найти немало точек соприкосновения с французским Государственным советом, высшей инстанцией по делам административной юстиции в этой стране. Но, и здесь наше мнение расходиться с мнением С.П.Покровского, он таковым не стал, и стать не мог, так как не принимал решений, а лишь высказывал мнения, которые исполнялись лишь в случае их утверждения царем.
Итак, Петр Великий, создав Сенат, фискалат и прокуратуру дал первый толчок установления в России подчиненного высшего суда и надзора за законностью220. Но взгляды большинства в XVIII веке основывались на отрицании необходимости контроля в делах администрации и суда, и в России процветали административный произвол и судейская неправда. Коренные преобразования Екатерины II затронули и Сенат, который, однако, не мог быть императрице настоящим помощником, так как сам был заражен старыми взглядами на права и обязанности должностных лиц и учреждений . При разделении компетенции Сената по департаментам при новом устройстве действительное значение главным образом получили только первые два департамента222. Именно эти департаменты и являлись центральными органами по надзору за законностью в управлении. Александр 1 также считал это учреждение необходимым противовесом произволу, и желал принять меры к возращению ему прежнего значения, как то было при Петре Великом, и утвердить его авторитет по таким основаниям, что бы он мог сохранить его223. Но в начале XIX века надзор за законностью, являвшийся главной функцией Сената, был слит с управлением, с применением широкой, чисто начальнической, исполнительной власти Сената. Однако в результате постепенного расширения министерств эта власть ушла от Сената, вместе с нею он лишился и власти надзора224, так как для создания чистых форм надзора за законностью и административной юстициaи без власти управления время было неблагоприятное.
Учреждение министерств не только лишило Сенат его функций, но и отрицательно повлияло на характер его делопроизводства: министры вели борьбу с Сенатом не только из-за пределов обоюдной компетенции, но и в пределах компетенции из-за влияния на существо самих решений и эта последняя борьба проходила на почве делопроизводственных правил .
Представители другой точки зрения считают, что, утратив функции центрального органа управления, Сенат сохранил за собой полномочия хранителя законов226.
И действительно, ведь расцвет административно-судебных функций Сената в последнюю четверть XIX столетия произошел именно благодаря тому, что к моменту коренных государственных реформ Александра II, он обладал этой функцией - охранение законов по «высшему надзору порядке управления и исполнения»227. А, по мнению И.А.Блинова, административная юстиция - вид надзора, отличающийся лишь некоторыми особенностями, так как конечная цель существования административной юстиции та же, что и у надзора - дело охраны законности в управлении .
Многие современные исследователи проблематики административной юстиции отмечают, что развитие данного института в нашей стране началось с 60-х годов XIX , так как существование его возможно лишь там и в той мере, в какой существуют субъективные публичные права отдельных граждан или юридических лиц. До реформ 1860-х годов и личность, и сословные организации почти в одинаковой мере поглощались государством, вследствие этого при изучении практики Сената можно обнаружить лишь зачаточное состояние административной юстиции. Дела, например, об отмене неправильно наложенных повинностей, рассматриваемые Сенатом несли на себе ее формальные признаки, но не имели сущности данного института: отмена происходила в целях охраны государственного правопорядка, а не во имя прав и свобод. Значение высшего органа административной юстиции Правительствующий Сенат получил по I департаменту под давлением общественного мнения (в значительной мере на почве расширительного толкования своих полномочий) и потребностей усложнившегося государственного механизма230. Н.И.Лазаревский отмечал, что не в силу какого-либо законодательного акта, а лишь в силу вещей I департамент Сената обращался мало помалу из органа действительного управления в орган с преимущественными функциями надзора над законностью, при чем порядок этого надзора приближался к кассационному231. Это видно при изучении характера указов I департамента: он не изменял решения, не входил в рассмотрение по существу, а предписывал той же инстанции пересмотреть дело232. Действительно, Сенат по I департаменту вовсе не являлся органом исключительно лишь надзора над законностью в подчиненных ему местах, но сам в виде второй или даже первой инстанции ведал по существу ряд чисто административных дел233. Если говорить о II департаменте Правительствующего Сената, то он, так же как I департамент обладал некоторыми функциями административной юстиции, состав компетенции II департамента был менее сложен, но зато было еще труднее провести разграничительную черту в его компетенции между функциями судебно-административными и прочими.
