Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис института исполнительной власти и теоретических представлений о нём 25
1. Генезис института исполнительной власти 25
2. Развитие теоретических представлений об исполнительной власти 53
Глава 2. Теоретические основы изучения эффективности института исполнительной власти 74
1. Теория и методология политологического изучения эффективности институтов исполнительной власти 74
2. Институты исполнительной власти: мировой структурно-инновационный опыт и перспективы повышения эффективности 110
Глава 3. Оптимизация института исполнительной власти РФ по линии эффективности (макроуровень политики) 146
1. Система исполнительной власти России: современное состояние и оценка эффективности 146
2. Технология увеличения эффективности института исполнительной власти РФ 174
Заключение 201
Источники 207
Приложения
- Генезис института исполнительной власти
- Развитие теоретических представлений об исполнительной власти
- Теория и методология политологического изучения эффективности институтов исполнительной власти
- Система исполнительной власти России: современное состояние и оценка эффективности
Введение к работе
Актуальность исследования.
Результаты деятельности органов государственной власти часто подвергаются
(4? критике, причём, как правило, основной её объём приходится на учреждения
исполнительной власти государства. От правительственных систем как от главных эффекторов политики государств люди-налогоплательщики ожидают повышения уровня своих свободы и благосостояния, а государственно-исполнительные действия приводят к такому повышению не всегда.
Стоящих в стороне нет - все пытаются предложить решения по улучшению организаций исполнительной власти, спорят, реформируют, митингуют, взыва-ют к народу, и всё это в конечном итоге затрагивает тему эффективности государственного исполнения. И подчас бывает очень сложно не только отфильтровать полезное знание в потоке дискуссий, но и найти стабильный фундамент для исследований.
Из-за постоянного научного и околонаучного шума вокруг проблемы эффек
тивности государственного исполнения мы и создали нижеследующую разра
ботку. И одна из наших важнейших идей заключается в том, что недостающую
ґі стабильность нужно искать путём выявления регулярной формы общественной
деятельности по реализации исполнительной власти, и такой формой, по нашему мнению, является институт исполнительной власти государства — малоизученный объект. При этом не оспаривается тот факт, что исполнение норм может являться атрибутом не только государственной власти, но и других видов власти вообще, но в качестве объекта научного исследования выбран именно государственный исполнительный институт.
Таким образом, ракурс исследования связан с эффективностью института
(4 исполнительной власти государства.
Значимость исследования обусловливается социально-классовой ситуацией в мире. Эффективность правительственных решений и деятельности ныне одинаково интересует и малоимущие группы, и финансовых королей. Совер-
шенно новая роль правительства как арбитра в социальных конфликтах требует комплексного, поликлассового изучения вопросов результативности.
Экономическая обоснованность исполнительной политики и экономическая целесообразность структуры организации исполнительной власти - ещё одна категория вопросов, выводящих наше исследование на «передний край науки». В западных странах государство вот уже несколько десятилетий включено в рыночные структуры экономики как полноправный актор, играющий по рациональным правилам, что и вызывает потребность в экономических оптимизациях, Россию по-прежнему сотрясают рецидивы центристско-автори-тарной, социал-распределительной правительственной политики, и постоянные неудачи «государства всеобщего благоденствия» говорят о необходимости замены социал-демократического приспособленчества на иные, экономически либеральные и эффективные модели.
Нельзя забывать и о том, что современные институты исполнительной власти функционируют в атмосфере новых социокультурных и культурно-цивилизаци-онных реалий. Глобализация, при всех её минусах, создала странам объективные возможности примериться к иноземным структурным образцам системой оказалось, что, например, «восточные» и «западные» конструкции не взаимозаменяемы. Но теоретико-методологическая база для раскрытия причин этого, а главное, для прогнозирования, обоснования и оптимизации функционирования разных правительственно-управленческих организаций в различных цивилиза-ционных контекстах, отсутствует. В данной ситуации задача построения исследовательского метода, пригодного для анализа эффективности любой модели института исполнительной власти в каких угодно общественных условиях, приобретает особую научную важность.
Политическая ситуация тоже создаёт предпосылки для проведения изысканий по тематике эффективности института исполнительной власти. Организационная эффективность, качество управления, рентабельность, результативность — все эти индексы не только на слуху и в печати, но и стали неотъемлемыми
символами политических программ. Это и не удивительно - в течение последних приблизительно тридцати лет государство по политико-технологической вооружённости и по оптимальности структуры вынуждено спотыкаясь на каждом шагу догонять мобильные и прибыльные негосударственные организации политического и неполитического свойства, пытаться сохранить и преумножить свою оставшуюся незначительную легитимность.
В России на современном этапе истории повышение эффективности
учреждений исполнительной власти, наверное, самая часто обсуждаемая проб
лема, по «рейтингу» обгоняющая даже демократизацию и «редемократизацию»
политической системы, приватизацию и деприватизацию крупных промышлен-
Vj* ных предприятий. Можно считать, что повышение эффективности системы
исполнительной власти РФ есть часть фундамента официального политического курса всей системы органов государственной власти нашей страны.
Наконец, укажем на собственно научную актуальность исследования! Её можно разделить на такие моменты, как:
а) следующую из обширности темы исследования неизбежность поиска столь
необходимой обществу новой научно-политической футурологической пара
дигмы развития институтов исполнительной власти; -м
v б) необходимую на сегодняшний день конкретизацию представлений об
исполнительной власти, её институциональной грани, эффективности
организации исполнительной власти как важном, значимом параметре;
в) полезные и для теории, и для практики анализ исторических тенденций и
прогноз вероятных будущих путей развития организаций государственной
исполнительной власти;
г) возможность отыскать метод точного, количественного исследования эф
фективности организации исполнительной власти;
[л
д) возможность выявления общего и особенного в структурологических аспек
тах исполнительной власти;
є) выход на подготовку оптимизационных стратегий, тактик и рекомендаций как для институтов исполнительной власти вообще, так и для российского института исполнительной власти.
Выявление и постановка в центр исследования нового объекта - института исполнительной власти государства — означают научный дебют новейшего способа анализа и решения проблем в сфере исполнительной власти и открывают широчайшие перспективы для развития методологии политологических исследований.
Научная разработанность проблемы.
Какой теоретический, методологический и праксиологический задел предоставляет в наше распоряжение наука о политике? До какой степени приблизилась она к решению вопросов об эффективности государственного исполнения? Если чётко ориентироваться на такой объект, как институт исполнительной власти государства, то окажется, что существующего научного фундамента явно недостаточно. Известно: сферы приложения методологии и теории институционализма разнообразны. Естественно, государства занимают существенное место в исследованиях, проводимых политологами-институционалиста-ми, и следовало бы ожидать высокого научного интереса к институциональной стороне столь влиятельной ветви государственной власти, как исполнительная власть. Однако, в политической. науке исследованиям института исполнительной власти уделена ничтожно- малая толика внимания. Если в XVII — XIX столетиях институциональность исполнительной власти ещё хоть как-то рассматривалась, то с началом XX века наука осуществляет кардинальный поворот в сторону исследований государственного управления и государственной службы. Ныне даже признанные институционалисты (например, М; Д; Хорн, Л. В; Сморгунов) не упоминают о собственно институте исполнительной власти государства. Мы вынуждены констатировать, что в настоящий момент в политической науке наблюдается невольная смысловая подмена понятия «институт исполнительной власти» конструктами «государственное управление» и
«государственная служба». Естественно, прямого отождествления нет и быть не может, но институциональный аспект оказался где-то на второстепенном плане, когда же употребляется категория «исполнительная власть», автоматически подразумеваются отношения госслужбы, взаимодействия бюрократии и остальной части населения, технологии управления персоналом и манипулирования госсобственностью, а также прочие эфемерно-аморфные области государственной динамики. Хуже всего то, что в науке наметилась доминагщя того мнения, что указанными аспектами исчерпывается вся проблематика исполнительной власти.
Сейчас видятся и реальные предпосылки для того, чтобы в части изучения исполнительной власти стала актуальной и теория политических институтов, так как реформы государств показали, что нормативные качества исполнительной власти всегда необходимы для поддержания определённости процесса и результатов государственно-исполнительной деятельности1. Кроме всего прочего, следует отметить, что государственное управление и государственная служба есть феномены, выходящие за пределы исполнительной власти, постольку поскольку они охватывают и другие власти государства. Если исполнительную власть исследовать только через них, то её сущностные моменты могут оказаться не выявленными.
Естественным образом возникает вопрос: почему бы тщательно не исследовать не государственную службу, не государственное управление, не «сферу государственного администрирования», не public management и не аппарат государственного управления, а именно институт исполнительной власти государства? Тем более, что управление, на наш взгляд, есть только один из
1 Работы, в которых для изучения сферы исполнительной власти государства применяется эта теория, имеются, хоть их и немного. См., например: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - Киев, 1979., Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. - М., 1998., Исполнительная власть в Российской Федерации./ Под редакцией Ноздрачева А. Ф., Тихомирова Ю. А. - М., 1996., Курочкин А. В. Новый институциональный подход к анализу государственного управления. // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Сморгунова Л. В. - С.-Пб., 2000., Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М., 1994., Anderson М. Government in France. An introduction to the executive power. - Braunschweig; New York; Oxford; Sydney; Toronto, 1970., Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995.
вариантов работы институционального объекта, и выводы по исследованиям
управленческих аспектов исполнительной власти будут иметь слишком зыбкий
статус, если ранее не будет рассмотрен её институциональный механизм.
Несмотря на такое положение дел, безрассудно было бы отрицать возможен
ность результативного использования существующих концепций и наработок.
Принципиален вопрос методологии, и для работы над темой становятся
актуальными результаты работ по созданию институциональной методологии,
проведённых Г. Спенсером, М. Прело, МІ Дюверже, Д. С. Нортом1, и работ по
созданию системной методологии, проведённых Г. Э; Алмондом и Г. Б..
Пауэллом мл.; Л. фон Берталанфи, К. В. Дойчем, Д. Истоном, Р. К. Мертоном,
ф Т. Парсонсом, Д. В. Феслером2.
Концепция Р. К. Мертона позволяет оценивать скрытые и явные последствия деятельности органов исполнительной власти государства. Идеи Т. Парсонса оказываются полезными при уяснении значимости института исполнительной власти государства для согласования и стабилизации многообразных форм политического действия в обществе.
Для нас очень важны вопросы создания комплексных методологий, поэтому
мы учли успех, который при интеграции в один подход нескольких разных, но
v одновременно необходимых способов ведения исследований принесли работы
М. Дюверже, много работавшего над вопросами метода, а также адаптации математических приёмов изысканий к особенностям социальных наук. К системным аспектам бытия общественных институтов и отношений между
См., например: Прело М. Конституционное право Франции. / Пер. с франц. Кублицкого Ф. А. Под ред. и с
предисл. Манфреда А. 3. - M., 1957., Duverger М. Institutions politiques et droit constitutionnel. - Dixieme edition
remaniee. - P., 1968., North D. C. Institutions, institutional change and economic performance. - Cambridge; Melbour
ne; New York; Port Chester; Sydney, 1990., Spencer H. Principles of sociology. / Edited by Andreski S. - L., 1969.
2 См.: Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - критический обзор. // Исследования по общей теории систем.
Сборник переводов. / Общ. ред. и вступ, ст. Садовского В. Н. и Юдина Э. Г. - М., 1969., Almond G. A.; Powell G.
(# В., jr. The study of comparative politics. // Comparative politics today. A world view. - Fourth edition. / General
editors Almond G. A.; Powell G. В., jr. - Boston; Glenview, 111.; L., 1988. P. 3 - 6., Deutsch K. W. Political community at the international level. Problems of definition and measurement. - Garden City, N. Y., 1954., Easton D. A framework for political analysis. - Englewood Cliffs, N. J., 1965., Easton D. A systems analysis of political life. - Second printing. - L/, N. Y.; Sydney, 1967., Easton D. The political system. An inquiry into the state of political science. - First edition. - N. Y., 1953., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980., Merton R. K. Social theory and social structure. - Revised and enlarged edition. Fourth printing. - Glencoe, 111., 1961., Parsons T. Social systems and the evolution of action theory. - N. Y., 1977.
ними Дюверже склонен применять методологию системного анализа, в то же время не снижает роли ярко выраженного институционального подхода как фундамента теории1...
Требуется уделить особое, во многом приоритетное внимание решению проблемы математического исчисления эффективности организации исполнительной власти, так как, по нашему мнению, эффективность политической орга-низагщи, всё-таки, должна быть параметром точным, а в политической науке математические приёмы ведения исследований незаслуженно считаются лишь вспомогательными. Отправной точкой могут послужить результаты исследований в области математической формализации институционального аспекта политики, предпринятые Д. П. Бруггеманом, М. Д. Хорном2, результаты проведённых Л. В. Кирсановой, Ф. М. Русиновым, О. Ф. Шабровым3 математических исследований эффективности деятельности акторов общества.
Безусловно, полезными оказываются результаты работ по изучению онтологии исполнительной власти, предпринятых в рамках концептуальных исследований Ж. Блонделем, Г. В. Ф. Гегелем, Д. Локком, Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо4, в рамках специализированных изысканий - Д. Н. Бахрахом, В. Е. Чиркиным5. Очень важны для нашего исследования наработки по вопросу эффективности деятельности акторов общества, созданные М. Вебером; Д. Ф.
See, for example: Duverger M. Introduction to the social sciences. With special reference to their methods. / Translated by Anderson M. - Second impression. - L., 1967.
2 See: Bruggeman J. P. Formalizing organizational ecology. Logical and mathematical investigations in organization
theory. Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor (d. o. s. s.). - Amsterdam, 1996., Horn M. J. The political
economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995.
3 См.: Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российс
кой Федерации. Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук. Специальность:
08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством». - М., 1998., Русинов Ф. М. Эффективность управ
ления: наука и практика. - М., 1984., Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и
развития. - М., 1997.
См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права. - Пер. с нем. / Ред. и сост. Керимов Д. А. и Нерсесянц В. С; Авт. вступ. ст. и примеч. Нерсесянц В. С. - М., 1990., Локк Д. Два трактата о правлении. // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. I. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. / Ред.-науч. совет: пред. совета Семигин Г. Ю. и др. - М., 1997., Локк Д. Два трактата о правлении.7/ Локк Д. Сочинения: В 3 т. - Пер. с англ. и лат. - Т. 3. / Ред. и сост., авт. примеч. Субботин А. Л. - М., 1988., Монтескье Ш. Л. О духе законов. // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. / Общ. ред. и вступ, ст. Баскина М. П. - М., 1955., Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. - М., 1938., Blondel J. An introduction to comparative government. - N. Y.; Washington, 1969.
5 См.: Бахрах Д. H. Административная власть как вид государственной власти. // Государство и право. 1992. № 3., Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М., 1994.
Кеттлом и Д. Феслером; А. Файолем, Г. В. Атаманчуком, А. В. Курочкиным, С. Юрковым1. Весомое подспорье представляют собой выводы узкоспециализированных исследований сферы исполнительной власти государства, осуществлённых М. Андерсоном, Р. Бразиером,. Э.-Х... Клийном, Л. Д. О'Тулом мл., Л. Рубаном, И. А. Василенко, В. Кушлиным, М. Ю. Павлютенковой, С. В. Пронкиным, П. И. Савицким, Л. В. Сморгуновым2.
Результаты изысканий, проведённых Р. Инглхартом3, позволяют охарактеризовать динамику современного конкретно-исторического ценностного фона, на котором происходят изменения демократических политических институтов, и, тем самым, найти возможный способ спрогнозировать будущее отношение общественного сознания к тем или иным принципам построения института исполнительной власти государства.
Обязательно требуется учесть общетеоретические предложения по различным формам оптимизации исполнительной власти, вынесенные, к примеру, Т.
j»
См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М., 1990., Кеттл Д. Ф., Феслер Д. Поиск эффективной организации. Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса». // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Курочкин А. В. Эффективность государственного управления. // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Сморгунова Л. В. - С.-Пб., 2000., Юрков С. Предпринимательство и нововведения в современных фирмах. // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 9., Fayol Н. General and industrial management. / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs С With a foreword by Urwick L. - L., 1965., Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. GrundriB der verstehenden Soziologie. // Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. GrundriB der verstehenden Soziologie. Mit einem Anhang: Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J. - Tubingen, 1956.
2 См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобрита
ния, Франция, Германия: Учебное пособие. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М., 2000., Государственное управление
и сетевое взаимодействие. Реферат подготовил Квашнин Г. М. // Государственная служба. «Паблик рилейшнз»
в государственном управлении. Зарубежный опыт. Бюллетень реферативной информации. № 1 (21)' 98. / Отв.
ред. Иванов Г. И. - М., 1998., Кушлин В. Управление финансами в Великобритании. // Государственная служба.
2001. № 1., Павлютенкова М. Ю. Оптішюация политического управления на основе современных
информационных технологий. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических
наук. Специальность 23.00.02. - политические институты и процессы. - М., 1999., Пронкин С. В. Институты
государственной власти в зарубежных странах. История и современность. - М., 2001., Рубан Л. Модернизация
госаппарата Франции. // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Реферативный сборник.
Выпуск первый. / Отв. редактор Иванов Г. И. - М., 1994., Савицкий П. И. Правительственный аппарат пятой
республики во Франции. - Свердловск, 1979., Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учеб
ник. - М., 2002., Anderson M. Government in France. An introduction to the executive power. - Braunschweig; New
York; Oxford; Sydney; Toronto, 1970., Brazier R. Constitutional practice: the foundations of british government. -
Third edition. - N. Y., 1999.
3 См.: Инглхарт P. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества. // «Полис» («Политические
исследования»). 1997. №4.
11 Боулэндом и Д. Силбергом; М. Вебером, Д. В. Феслером, В: Б. Аверьяновым, Л. Ильичевой1.
В сфере исследований исполнительной власти нашей страны принципиальными оказываются достижения, принадлежащие И. Барцицу; авторскому коллективу под руководством И: Л. Бачило; Б. П. Елисееву, О. П. Золотых, Я. В. Кирсановой, П. С. Наму; А. Ф. Ноздрачеву и Ю. А. Тихомирову; П. Решетнико-ву, Б. Шмелёву .
...Впрочем, сделанная нами постановка темы уже выявляет факт наличия огромных пустот в научных знаниях об эффективности института исполнительной власти. Нет точности в ряде дефиниций. Нет стандартизированных схем для последовательного ведения исследований. Нет конкретизированных методик определения уровня эффективности организации исполнительной власти, не говоря уж о способах квалификации и количественного расчёта данной эффективности, а это превращает все рассуждения о последней; в подобия пустых абстракций. Наконец, нет чётких представлений о факторах и критериях эффективности института исполнительной власти. В связи с этюлмы видим для себя необходимость доработать методологию в ходе нашего исследования.
Если же говорить о «белых пятнах» на гносеологической и праксиологической карте научных сведений об исполнительной власти, то к ним необходимо
См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - Киев, 1979., Боулэнд Т., Силберг Д. Новые методы «управления качеством» в структурах исполнительной власти в Великобритании. // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти. // Государственная служба. 2002. № 2., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980., Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. GrandriB der verstehenden Soziologie. // Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. GrandriB der verstehenden Soziologie. Mit einem Anhang: Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J.-Tubingen, 1956.
2 См.: Барциц И. Ответственность власти. // Власть. 2000. № 1., Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. - М., 1997., Золотых О. П. Исполнительная власть и общественные объединения России: (Взаимодействие, полит, проблемы, тенденции развития): Диссертация на соискание учёной степени кандидата политических наук. Специальность: 23.00.02. - «Политические институты и процессы». - М., 1997., Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. - М., 1998., Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под редакцией Ноздрачева А. Ф., Тихомирова Ю. А. - М, 1996., Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации. Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук. Специальность: 08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством». - М., 1998., Нам П. С. Президент и исполнительная власть. Проблемы взаимодействия. // Свободная мысль- XXI. 2001. №11., Решетников П. Реформа исполнительной власти: что за ней? // «Диалог». 1994. № 1., Шмелёв Б. Президент ушёл! Что дальше? // Власть. 2000. № 2.
отнести следующие факты. Во-первых, знания о тенденциях исторического развития учреждений исполнительной власти фрагментарны и не сложены в общий портрет. Во-вторых, туманны представления об истоках современного понимания эффективности органов исполнительной власти. В-третьих, нет никаких наработок по исследованиям интегральной эффективности макросистем исполнительной власти. В-четвёртых, отсутствуют комплексные научные парадигмы и программы средне-, долго- и дальнесрочной оптимизации, а также работы прогностико-футурологического характера. В-пятых, вовсе не изучены теоретические вопросы о специфике роли исполнительной власти РФ в российской системе общественных отношений. В-шестых, программ повыше-
ф ния эффективности органов исполнительной власти РФ не имеется в
количестве, достаточном для обеспечения «конкуренции научных идей». Очевидно, что в описанной ситуации, сложившейся в политологии на сегодняшний день, первостепенное значение имеет теоретико-методологическая перспектива. Без предварительного создания теории и методов любые исследования прогностико-ориентированного, полуприкладного и прикладного характера будут безосновательными, любые проекты и рекомендации будут сочиняться способом проб и ошибок, бесполезным и попросту опасным при рефор-
'& мировании государственных структур. В' нашем случае ни методов, ни теории,
выясняется, почти что и нет, а без их конструирования: какую угодно концептуальную реформу при непредвиденных обстоятельствах может ожидать крах. Вышеизложенное подсказывает нам свести тему диссертации именно к рассмотрению теоретико-методологического аспекта проблемы эффективности института исполнительной власти государства1.. Причём при исследовании поднимаемых проблем нужно исследовать генезис института исполнительной власти государства. Необходимость сего продиктована, во-первых, объек-
v*' тивной неизученностью онтологии указанных проблем - в такой обстановке
понять сущность объекта исследования и сформулировать соответствующие ей
1 Кстати, в научном сообществе России отмечена возникшая за последние пять - десять лет нехватка диссертационных исследований, посвященных вопросам теории и метода в политологии...
абстрактные теоретико-методологические принципы без выяснения историчес
ких моментов гораздо сложнее, чем при наличии ретроспективного багажа, - и,
во-вторых, целями прогнозирования — а ведь более точными часто бывают
прогнозы, составленные с учётом тенденций исторического развития исследуе-
мого объекта. Важно изучить процесс исторических изменений в теории и
методологии научного анализа сферы исполнительной власти государства.
Ситуация «разреженности» институционально-теоретического знания сути под
нимаемых проблем вынуждает хронологически инспектировать все направле
ния исследований исполнительной власти государства. Зато ряд наработок
может принести ощутимую пользу при создании нашей аутентичной теории.
(<& Объектом, исследования является институт исполнительной власти
государства.
Предметом исследования являются теоретико-методологические основы изучения эффективности института исполнительной власти государства.
Цель исследования: посредством применения к феномену института ис-полнительной власти государства институционального подхода и других современных методов политической науки обобщить и систематизировать имеющи-
> еся научные знания по проблемам исполнительной власти государства и на
этой основе разработать новую методику определения эффективности организации исполнительной власти государства, а также сформулировать рекомендации, которые могли бы оказаться полезными при решении конкретных задач, стоящих перед учреждениями исполнительной власти Российской Федерации. Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач исследования:
уточнить основные термины, категории и понятия, относящиеся к выбран-(у ной теме исследования;
Генезис института исполнительной власти
Понятие «исполнительная власть» прочно вошло в терминологический багаж политической науки и на сегодняшний момент употребляется в различных контекстах и с самыми разными смысловыми оттенками. Применяются такие логические конструкты, как «исполнительная ветвь власти», «система исполнительной власти», «орган (органы) исполнительной власти». Каждое слово в этих словосочетаниях несёт специфическую нагрузку. Поэтому, прежде чем говорить об эффективности института исполнительной власти, необходимо сначала выяснить смысл и взаимосвязь концептуальных понятий, относящихся к этому институту. Так как разбор этимологических значений не есть цель настоящей работы, то для пользы дальнейшего изучения достаточно просмотреть устоявшиеся к настоящему моменту трактовки.
Власть... Что обозначает это понятие и какой круг его значений соответствует теме данного диссертационного исследования? Вообще, единое определение понятия дать сложно, и универсальная дефиниция может оказаться чрезвычай кино спорной.
Существует множество трактовок власти. Они развивались преимущественно в рамках зарубежной политической науки1. Поставить цель объединить разные трактовки одним определением было бы некорректно; необходимо не объеди нять их, а лишь найти некий элемент, присущий им всем одновременно, и выделить его в качестве протосубстанции. Иными словами, в контексте данной диссертации актуален поиск описательной конструкции, ставшей бы «каркасом» для любой субстанциальной трактовки. Поиск этот осуществлялся учёны-ми неоднократно, преимущественно в рамках российской политической науки, которая шла путём «подведения резюме» открытому западными политологами, продуктивной аналитической переработки методологии и практического опыта. В результате компаративных исследований теорий власти появилось значительное количество интересных идей, которые предоставляют возможность выявить такую базовую конструкцию. На основании анализа ряда работ1 её целесообразно представить в следующем виде: власть — это общественные отношения, влекущие за собой асимметричность социального действия, реализующуюся по схеме «распоряжение - подчинение».
Политическая власть - разновидность власти, характеризуемая общественным разделением между субъектом и объектом и организованным принуждением, на базе которого осуществляются взаимодействия распоряжения — подчинения. Государственная власть - сектор политической власти, занимаемый государством. Какова сущность исполнительной власти государства?
Политология, общая кратология1 используют разнообразные способы.класси-фицирования власти . Выделяют и так называемые ветви государственной власти: законодательную, исполнительную, судебную.
В политико-правовой мысли ветви власти неразрывно связаны с теорией разделения властей, обоснованной Д. Локком и Ш. Л. Монтескье. В настоящее время эта теория доминирует при построении структур государств.
В. Ф. Халипов отмечает: «Разделение властей - это политико-правовая теория и. соответствующая практика, согласно которым власть понимается и осуществляется не как нечто единое целое, а как совокупность различных властных участков и функций (законодательной, исполнительной, судебной), осуществляемых независимыми друг от друга органами»3. Разделение властей проводится по вертикали (уровни - от центра к местному) и по горизонтали (в пределах каждого конкретного уровня на функциональные ветви)1. Почему разделение властей столь необходимо? По причине существования нижеследующих требований: 1) разделения компетенций, функций; реализации ответственности и контроля; потребности в единстве действий государственных структур (достигаемом при помощи системы сдержек и противовесов); поддержания стабильности протекания политических процессов при возникновении конфликтов интересов субъектов политики; 2) предотвращения политической диктатуры; 3) возможности находить разумный баланс власти и свободы, закона и права, государства и общества при условии самоценности личности .
Разделение властей реализует не просто организационную дифференциацию государственных структур. Оно эксплицирует сущность государственной власти, и этот важный момент необходимо не упускать из вида. С одной стороны, деление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви суть продукт творчества человеческого разума (это деление окончательно было обосновано в трудах Ш. Л. Монтескье, как будет показано ниже) и появилось значительно позже возникновения института государства; с другой стороны, государственная власть всегда, независимо от формы правления и формы государственного устройства содержит три функциональные составляющие: 1) способность выработки политических и юридических норм, распространяющих своё действие на всю территорию государства (законодательная составляющая); 2) способность применять указанные нормы и осуществлять политические действия (исполнительная составляющая); 3) способность контролировать соблюдение указанных норм (судебная составляющая).
Развитие теоретических представлений об исполнительной власти
На наш взгляд, так как мысль влияет на конкретно-исторические обстоятельства и в то же время обусловливается ими, то параллельно смене периодов развития самого института исполнительной власти менялись и периоды развития теорий исполнительной власти. И они следующие. 1. VI в. до н. э. -XVI в. Период рассмотрения исполнительной власти как не отделимой от других функциональных составляющих государственной власти. 2. XVII в. - XVIII в. Период негативного рассмотрения исполнительной власти, связанного с негативным обоснованием принципа разделения властей. 3. XIX в. Период теоретической оптимизации и раннепозитивного рассмотрения исполнительной власти, связанных с теоретической оптимизацией и раннепозитивным обоснованием принципа разделения властей. 4. XX в. - XXI в. Период: позитивного рассмотрения исполнительной власти, связанного с окончательным позитивным обоснованием разделения властей; комплексной оптимизации института исполнительной власти.
В период, охватывающий Древний мир и Средние века, понимание государства как системы специализированных организаций находилось на самой ранней стадии своего развития. Анализ дошедших до нас в наиболее целостном виде концепций древности, в контексте государствознания оказывавших на политико-методологические исследования и практику политической деятельности того времени наиболее радикальное влияние1 (брахманизм, конфуцианство, легизм, платонизм, аристотелизм), не выявил конкретных представлений об онтологии исполнительной функциональной составляющей государственной власти. Идеи об онтологии исполнительной власти государства отсутствовали и в средневековых теориях1. Такие факты не удивительны, если учесть синкретич-ность самих государств тех времён.
Период XVII в. - XVIII в. меняет ситуацию. Славная революция 1688 года привела к установлению в Англии нового государственного строя - конституционной монархии. Это дало возможность теоретического обоснования новых способов коммуникации и соподчинения органов власти.
Джон Локк, видный теоретик естественного права и общественного договора, сторонник конституционной монархии, разработал один из вариантов концепции разделения властей. Он пишет, что люди «стремятся найти сохранение своей собственности. Именно это побуждает их столь охотно отказываться от того индивидуального права на наказание, которым обладает каждый, для того чтобы оно осуществлялось только тем из них, кто будет назначен на это, и посредством тех законов, о которых согласятся сообщество или уполномоченные на то лица. И вот это-то и является первоначальным правом и источником как законодательной, так и исполнительной власти, а равно и самих правительств и обществ» . Можно с уверенностью сказать, что английский мыслитель на теоретическом уровне подтвердил начало нового этапа в развитии понимания институтов государственного управления, и что сделал он это следующим заключением: «Но так как законы, которые создаются один раз и в короткий срок, обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы всё время существовала власть, которая. следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто нужно разделять»1. Судебную функциональную составляющую государственной власти Локк не выделяет, реализации судебных действий предписывается обеспечиваться силами исполнительной власти. Ведающую взаимодействиями с другими государствами федеративную власть он, впрочем, тоже не рекомендует институциализировать: её задачи должны быть одной из прерогатив власти исполнительной3. В данном случае принципиально отметить, что Локк не ставит позитивную цель разработать меры достижения наиболее эффективного функционирования государства. Он устанавливает негативную по сути задачу предотвращения; захвата власть имущими всей полноты управленческих полномочий. Поэтому предложенная им «протосистема» сдержек и противовесов4 носит именно онтологический характер и показывает основную и фундаментальную сущность государственной власти самой по себе. Через разделение властей преломляется социальная нагрузка государства как ядра политической системы,, которая и является механизмом-реализации власти в обществе. Идея представительного правления получает своё продолжение и в политической мысли США, захватывая в сферу своего влияния принцип разделения властей и постулаты республиканизма5. Варианты реализации принципа разделения властей, предлагаемые «отцами-основателями» указанной страны, имеют негативный характер, ставя целью предотвращение злоупотреблений государственной властью.
Формировавшееся буржуазное общество Франции также нуждалось в государственной защите интересов частных собственников, в теоретическом обосновании нового строя. Видный французский исследователь Шарль Луи Монтескье, анализируя функциональный уровень существования государств, приходит к выводу о наличии в них трёх властей - законодательной, исполнительной и судебной1.
Теория и методология политологического изучения эффективности институтов исполнительной власти
Всё, что в предыдущей главе говорилось об эффективной либо неэффек тивной работе институтов исполнительной власти, следует считать рассуждени ями, проведёнными в первом приближении, оставляющими вопрос эффектив ности и её оценки открытым. Потому что в части оперативного применения понятия «эффективность института исполнительной власти» сам процесс исследования происходил, по сути дела, без опоры на ясную концепцию, аналитический метод. Последний нужно разработать, чтобы получить возможность делать окончательные выводы, и данный параграф посвящен именно вопросам метода: основаниям, технологиям, применению и пределам применения, перспективам.
Естественно, в качестве основы метода выбирается институционализм - это и не удивительно, если планируется исследовать институт исполнительной власти. В случае с темой данной диссертации в рамках институционального подхода целесообразно углубить системное понимание изучаемых объектов, обратить внимание на их аксиологическую значимость в общественных взаимосвязях, увеличить процент рассмотрения динамических характеристик отмеченных объектов.
Конечно, замыкаться на особенностях и преимуществах институционального подхода не следует - множество других методов необходимо задействовать для исследования темы настоящей диссертации, дополняя ими базовый: метод. Но нужно учитывать, что специфика поднимаемых вопросов диктует за основу методологии принять нормативно-организационную парадигму, а не психологическую . ведь являющийся объектом исследования институт исполнительной власти представляет собой именно нормативно-юридически-организационный, а не бихевиоральный феномен . Отсюда и под элементами института понимаются не образцы политического поведения, а принципы составления института. Эффективность или неэффективность, таким образом, результируют из взаимодействия данных принципов с бесчисленно многообразными формами поведения, и не только политического.
Что такое институт исполнительной власти государства, выше уже было определено. Отметим, что институциональная норма исполнительной власти есть применение официальных нормативных актов к реальной ситуации. Она имеет корни в предназначении государства - обеспечении действенности позитивного права.
И всё же, исчерпать всю методологическую потребность одним институциональным подходом нереально — ряд других общих методов политической науки также подлежат использованию.
Некоторые детали, связанные с темой исследования, такие как эффективность предназначения, ресурсозатраты, функциональные составляющие государственной власти и т. д., определяют и характеризуют бытийственную сторону института исполнительной власти и проистекают из категорий онтологического подхода2. На наш взгляд, сущность3 исполнительной власти (не принципиально, государственной или негосударственной) заключается во власти трансформировать нормы в результаты. В случае с исполнительной властью государства под нормами подразумеваются только официальные нормативные акты (в связи с претензией государства на защиту всего спектра публичных общественно значимых интересов, всегда базирующейся на принципе официальности), а характер таковых в этом же случае могут носить только политические нормы. Чем с онтологической точки зрения является исполнительная власть, ясно из дефиниции данного феномена, ранее нами разработанной. Онтологическая специфика института исполнительной власти раскрывается в созданном нами определении этого института (с. 29).
Что представляет собой эффективность института исполнительной власти государства, уже было определено в первой главе. В принципе, «эффективность предназначения» и «эффективность целедостижения» (см. с. 32 — 33) не являются самостоятельными составляющими, а включены в неразрывный комплекс «эффективность»: задача достижения целей, соответствующих «предназначению» института, закладывается на институциональном уровне как исходная норма. Вообще, взятые по отдельности эффективность предназначения и эффективность целедостижения не имеют смысла и не существуют.
Проясним ещё один момент научного понимания эффективности института исполнительной власти. Ряд современных концепций самоорганизации институтов управления стремится заменить «эквилибриум» на «неустойчивость» . В нашем случае слепое использование такого подхода подвергло бы сомнению «определённость» как предназначение, но при глубоком изучении сущности исполнительной власти становится понятно, что предназначение функционирования института исполнительной власти лежит в области не хаоса, а именно определённости, понимаемой как ясность результатов, их соответствие закону, правовым нормативам. Поэтому неустойчивость должна (и; учитывая тренды развития мира, непременно должна) быть средством, но никак не предназначением.
В нашем исследовании необходимо применять и так называемый нормативно-ценностный подход1. Практическая значимость на первый взгляд абстрактных и оторванных от жизни результатов нормативно-ценностных исследований объяснима тем, что, когда общество находится в состоянии правовой аномии, тогда люди не ищут продолжение кризисного беспредела, а хватаются за нужные нормы и ценности, тем самым упорядочивая политические процессы и направляя их из деструктивного русла в конструктивно-утилитарное. Так было, например, в постсоветской России, когда остановить дезинтеграцию государства можно было лишь реструктуризацией, выразившейся в возврате к относительно чёткому разделению государственных властей. Норма, «формальность» сыграла решающую роль на том историческом рубеже. Мы считаем, что политические ценности — это камни для фундамента политического института.
Далее, по причине существующего в подавляющем большинстве случаев системного качества института исполнительной власти требуется использование системного подхода.функциональное назначение отдельных органов, учреждений и должностей в структуре института исполнительной власти требует дифференцировать его на относительно независимые части; в то же время они нефункциональны при полном отрыве от всей структуры. Целостные объекты с подобными характеристиками — системы — изучаются при помощи соответствующей методологии.
Система исполнительной власти России: современное состояние и оценка эффективности
Следует заранее оговорить, что многие положения и рекомендации теоретического раздела вообще не будут применяться в третьей главе. Это не значит, что они некорректны в российских условиях. Просто пока ещё нельзя считать, что наша страна полностью вступила в тот этап политического развития, который рефлексивно отображён в вышеизложенной теории. К весьма курьёзным результатам приведёт внедрение каких-то «адаптивных» и «превентивных» систем там, где ещё не изжиты принципы бюрократии девятнадцатого века... Актуальность вопроса эффективности исполнительной власти России, наверное, никогда и не у кого сомнений не вызывала. Так уж повелось вследствие совпадения огромного количества причин, что направление вектора развития нашей страны в основе своей детерминировано государственной волей, а последняя, в соответствии с типично российской традицией, жёстко зависит от целей и ресурсов исполнительной «вертикали». В общем, несмотря на наблюдающиеся кое-где на нашей территории процессы формирования и модернизации институтов гражданского общества, главным инициатором реформ, изменений и какого-либо осознанного продвижения общества к макрополитическим целям по-прежнему остаются органы государственно-распорядительной системы. Анализ их роли в общественной системе страны, таким образом, важен: стратегически - на данный момент; футурологически для определения дальнесрочных перспектив; гносеологически - для фундаментальных исследований в рамках политической науки.
Работы, посвященные указанному вопросу, носят разнообразные характер и уклон - встречаются страново-теоретические статьи1, исследования приклад-ные и теоретико-прогностические .На наш взгляд, именно строго научному анализу в последнее время уделяется меньше внимания, да и не удивительно -события и радикальные перемены в общественно-политической жизни страны происходят столь интенсивно, что не хватает времени на сопоставление эмпирического материала и умозрительных схем. Недавние новинки политики часто в самом своём существовании опровергаются последующими феноменами. И тем не менее, находить закономерности в таких процессах, исследовать политическую действительность с помощью научных, систематизированных процедур представляется необходимым - наблюдающаяся у многих проектов нехватка строгой обоснованности приводила к путанице в сфере государственного управления; разработав же универсальную теоретическую схему для анализа и прогнозирования развития и. деятельности института исполнительной власти, можно избежать ошибок или хотя бы уменьшить вероятность их возникновения.
Иными словами, темой для дальнейших рассуждений станет применение нашей научно-исследовательской модели к российским условиям. Сделаем, однако, оговорку: в данной главе изучается деятельность организации исполнительной власти РФ на макроуовне политики (см. также рис. 9), так как необходимое для раскрытия темы нашей диссертации начальное применение модели не требует большего.
Итак, эффективна ли отечественная система исполнительной власти? Для начала посмотрим, каково её современное структурно-функциональное состояние. Мы, вопреки потокам ужасной критики, обрушиваемым практически всеми на «ельцинскую» конституцию 1993 года, скажем, что оно сохраняет перспективный, либеральный фундамент, заложенный именно этой конституцией. Хотя многие командно-авторитарные элементы моноцентризма, бюрократического централизма и других «измов», присущих принудительному характеру властвования, за последние годы сумели утвердиться даже в таком фундаменте.
Как известно, Конституция РФ 1993 года заложила основы для формирования прогрессивного, демократического институционального каркаса российского общества. В демократических странах институциональные принципы демократии «прошли длительный путь внедрения в массовое сознание, в политическую культуру. Их утверждение происходило там параллельно с трансформацией всех подсистем общества, что помогало адекватному их восприятию населением» . Было ли время для подобного процесса в России? Не было времени, так как все политические структуры старого образца пришли, что называется, в полную негодность и с требованиями эпохи были несовместимы; всё это вызвало потребность в скорейшей ликвидации основ старой системы. Поэтому и вышло так, что новые, прогрессивные институты создавались не на основе каких-либо ранее существовавших институтов, подходивших для реформирования, а на основе разрушенных, нефункциональных советских институтов. Кроме того, построение новых институтов шло в условиях политической культуры, уже начавшей преодолевать, но ещё не преодолевшей окончательно советские стереотипы, которые за счёт всего указанного повлияли на параметры новой политической системы . Институт исполнительной власти исключение не составил и является своеобразной версией постоянной российской борьбы, с одной стороны, либерально-прогрессистских убеждений, устремляющих народ в заоблачную высь замечательной мечты о форсированном развитии, с другой тенденций замшелого социал-центризма, подгоняющих народ в сторону «дороги к рабству» и таящих в себе источник самой обыкновенной диктатуры. .
