Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Феномен российского федерализма в свете международного опыта
1. Общая характеристика современной политической ситуации - 25
2. Смена парадигмы развития государственности в России - 30
3. Опыт трансформации европейских государств во второй пол. XX в. и особенности переходного периода в Российской Федерации - 34
Глава II. Теория и практика федерализма в исторической динамике
1. Причины возникновения федеративных государств
2. Исторические тенденции в понимании различий унитарных, децентрализованных, конфедеративных и федеративных государств
3. Историческое многообразие форм федеративных государств
4. Территория федеративного государства и право народов на самоопределение: диалектика конкурирующих принципов
Глава III. Основные этапы становления российского федерализма
1. Истоки российского федерализма
2. Причины образования Российской Федерации
3. «Новый федерализм» и его периодизация
Глава IV Конституционно-правовые основы российского федерализма
1. Законодательная база федеративных отношений -171
2. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов России -178
3. Историческая динамика изменения статуса субъекта Российской Федерации -189
4. Судебная власть в федеративном государстве - 205
Глава V. Организация исполнительной власти в федеративном государстве
1. Единство системы государственной власти в федеративных государствах и особенности структуры исполнительной власти Российской Федерации -216
2. Система федеральных округов и политика укрупнения субъектов Российской Федерации: современное состояние и проблемы развития -227
3. Субъекты федерации в системе международных отногиений -237
Глава VI. Социально-политические ресурсы развития федерализма в России
1. Этноконфессиональные процессы в России и их влияние на особенности отношений субъектов с федеральным центром - 256
2. Роль политических партий и движений в дальнейшей федерализации России -270
3. Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений - 295
4. Российский федерализм: общественное мнение и аналитические оценки -263
Заключение - 322
Список использованных источников и литературы - 323
- Смена парадигмы развития государственности в России
- Исторические тенденции в понимании различий унитарных, децентрализованных, конфедеративных и федеративных государств
- Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов России
- Единство системы государственной власти в федеративных государствах и особенности структуры исполнительной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основных задач современной историко-политическои мысли и тесно связанных с ней «секторов» обществознания, нацеленных на теоретическое осмысление и изучение истории феномена государства, является разработка проблем характера и особенностей российского федерализма. Дело не только в значительном научно-теоретическом потенциале этой темы, она выходит далеко за пределы собственно академических задач, что определяется ее онтологическим статусом: федерализм - наряду с демократизацией, а в известном смысле как часть общего процесса демократизации, — является стратегическим путем развития политической системы страны, условием обеспечения ее стабильного поступательного развития в условиях вызовов XXI века.
Стремление автора к гносеологической ясности диктует необходимость определиться с теми ключевыми понятиями, что являются наиболее значимыми, базовыми для данного исследования. Под «федерацией» мы будем понимать форму государственного устройства, в рамках которой юридически обладающие относительной политической самостоятельностью административно-политические единицы - субъекты федерации интегрированы в единое (союзное) государство, чьим важнейшим признаком является наличие двух систем (двух уровней) высших органов власти (администрирования). Соответственно, «федерализм» рассматривается в качестве принципа, парадигмы государственного устройства, а посему в виде определённой идеологии он может присутствовать и в унитарном государстве.
Следует также учитывать, что федеративное государственное устройство в его российском варианте отличается от функционирующих в мире федераций наличием субъектов в виде республик как государственных образований
и областей, краев как территориальных единиц. Россию отличает также чрезвычайное разнообразие субъектов в этническом, экономическом, географическом, климатическом отношении, что обуславливает особенности во взаимодействии центра и регионов.
Существуют разные методы анализа процессов федерализации России. Историко-эволюционный подход позволяет учесть процессы трансформации общества в целом и строить прогнозы развития государства. При этом мак-роисторический взгляд позволяет выявить причины мобилизации социальных сил в переломные моменты истории, их требования по федерализации в ходе революции 1917 г. и Гражданской войны. Микроисторический взгляд важен с точки зрения исследования общественных явлений в относительно короткий отрезок времени, например, в период «перестройки», который обладает собственными относительно самостоятельными характеристиками. Федерализм в таком разрезе оказывается связанным не только с «возрождением» народов и религий, но и общей демократизацией общества, преодолением последствий тоталитаризма.
При политологическом подходе мы исследуем федерализм не только в единстве с политической культурой, но также можем наблюдать колебания системы управления от централизации к децентрализации, ситуативные, конъюнктурные изменения функций парламента и других органов власти, роль субъективного фактора и т.д.
Социальный подход высвечивает место политических сил и общественного мнения в процессе федерализации, роль неформальных отношений между центром и региональными элитами, факторов эволюции отношений центра и субъектов. В этом случае обнаруживаются такие явления как «пределы централизации», конфликтогенные границы, за которыми меняется поведение субъектов.
Институциональный подход дает характеристику формально существующих институтов, практику взаимодействия уровней государственной власти. Конституционно-правовая сторона в анализе взаимоотношений законо-
дательной, исполнительной и судебной власти, федеральных и региональных органов власти является центральной темой такого подхода. В России институциональный анализ не может ограничиваться только правовой стороной, как в большинстве развитых стран. Сложная законодательная ситуация в России сопровождается частым изменением федеральных законов, ограничением сферы регионального законотворчества, отсутствием правовой дисциплины, поэтому неизбежно в отношения центр/субъекты вмешивается политический фактор. Именно в связи с этим не только в публицистике, но и научной литературе существуют понятия «сильных» и «слабых» регионов, под которыми имеется в виду не объем полномочий или экономический потенциал, а целый ряд ресурсных факторов в совокупности.
Сравнительный подход интересен с точки зрения изучения опыта других, прежде всего, европейских федераций, как наиболее близких к России. Он помогает разобраться в общем и особенном различных форм федерации, прогнозировать тенденции эволюции российского государства.
У России для возврата к унитарному государству остается все меньше ресурсов, а нынешний федерализм несет много неопределенностей в силу наличия противоречий в Конституции РФ, сложного сочетания целой совокупности факторов федерализации. Исторический экскурс, наряду с политологическим анализом, важен для объяснения основных тенденций в развитии российской государственности, освобожденных от конъюнктурных выводов, ангажированных позиций, полемических суждений. Существенно знание особенностей нынешней ситуации России как переходного состояния от государства централизованного, несущего в структурах и сознании остатки империи к демократической федерации.
Очевидно, что наиболее полно российский федерализм становится освещенным при комплексном подходе к объекту исследования, тогда исторический, политологический, социологический, сравнительный и институциональные стороны взаимно дополняют друг друга и открывают новые грани государственного устройства страны.
Попытки квалифицировать форму российского федерализма только через сравнение с другими государствами оказывается малопродуктивным. Во-первых, каждая страна имеет собственную историю становления федерализма. Во-вторых, Россия находится в ситуации трансформации, и не приобрела устоявшихся форм взаимоотношений центра и субъектов. В-третьих, особенность федерализма заключается в ее постоянной эволюции, что мы можем наблюдать на примере даже классических образцов федерализма. Типологи-зация федераций имеет смысл только с точки зрения выяснения учредительных начал государственности. Если в США это индивидуумы, организованные в сообщества по территориям, то в Европе в основе лежат этнорелигиозные сообщества. Германия в этом плане не является исключением, ибо земли отражают исторические, лингвистические и этнографические особенности немецкой нации.
Россия, как государство, опирается на многонациональность своего народа. Поэтому народность для России является единственным источником права, но ее нельзя трактовать как русскую, она изначально полиэтнична, а потому совершенно верно Конституция РФ была провозглашена от имени «многонационального народа» страны. Президент РФ Д.А.Медведев об этом сказал следующее: «И, наконец, ещё один фактор, способный серьёзно упрочить нашу Федерацию, - это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации — как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны» '. Это, несомненно, важнейший фактор успешной трансформации России в демократическое государство.
Хронологически работа охватывает конец XX - начало XXI вв., когда в стране развернулись широкие реформы, способствовавшие демократизации общества, становлению правового государства, строительству новых федеративных отношений. В этот период шел переход на рыночную экономику, воз-
1 Российская газета. 6 ноября, 2008 г.
никали многочисленные партии и политические движения, народы России переживали исторический этап своего возрождения, восстанавливались религиозные организации, появились независимые СМИ, обеспечившие гласность и открытость в обществе.
«Перестройка» привела к коренным изменениям в социально-политической, хозяйственной и культурной сферах, к открытости по отношению к внешнему миру, что повлияло на общественное сознание, отказавшегося в своей массе от советской идеологии и традиций, а также начавшего искать место российской культуры в мировой цивилизации.
Территориальные рамки исследования охватывают всю Российскую Федерацию. В работе делается определенной акцент на опыт Татарстана и других республик, которые нередко выступали с инициативами по федерализации страны.
Объект настоящего исследования - российский федерализм, как самостоятельная форма государственного устройства, не повторяющая другие виды федераций; предмет - теоретические аспекты трансформации советской формы государственного устройства в демократическую федерацию в конце XX - начале XXI вв. в условиях политического плюрализма и особенности федеративного устройства России.
Цель исследования заключается в комплексном изучении российского федерализма в исторической динамике, оценки возможных путей дальнейшего развития государственного устройства страны.
Для достижения поставленной цели нами сформулированы следующие основные задачи:
определить особенности развития российского федерализма в услови
ях демократизации и становления рыночной экономики;
дать характеристику динамике взаимоотношений центра и регионов в Российской Федерации;
определить основные особенности статуса субъектов федерации;
проанализировать главные направления государственной политики по административному управлению в условиях федерализации страны;
рассмотреть реформаторскую деятельность государственных органов и ведущих партий по разграничению предметов ведения и полномочий между органами власти федерального центра и субъектов;
показать роль федерализма в преодолении общественных противоречий и предупреждении конфликтов;
рассмотреть динамику изменений общественного мнения и экспертных оценок по отношению к федерализации в стране.
Степень изученности проблемы. Историография вопроса условно делится на три периода, характеризующиеся разной степенью аргументированности аналитических обобщений. Первый период приходится на конец XX века, когда вместе с «перестройкой» интерес к демократизации подстегнул общественную мысль на поиски несоветских моделей развития. В те годы было определенное преувеличение роли федерализма. Второй период начинается с 2000 г. и характеризуется разочарованием федерализмом. Многие политики и исследователи начали смотреть с надеждой на жесткую «вертикаль власти», делали сравнения с царской Россией, а также унитарными государствами. Одновременно в научных статьях и, особенно в СМИ, появляются высказывания в адрес федерализма, как источника бед, в частности, причину чеченского конфликта, слышатся требования ликвидировать республики, провести «губернизацию» и укрупнить субъекты. Третий период начинается с 2008 г., когда оценки федерализма становятся более спокойными и взвешенными. Вновь ставится вопрос о более рациональном разграничении полномочий между центром и субъектами, урегулированный конфликт в Чечне снимает тему федерализма как причины возможного развала страны. Защита Южной Осетии и Абхазии от агрессии Грузии вновь поднимает тему самоопределения народов.
Первые серьезные попытки научного осмысления «нового федерализма» начинаются вместе с подготовкой Союзного Договора. Отмена ст.6 Консти-
туции СССР, что означало ликвидацию функции КПСС, как цементирующей структуры в стране, привело к разработке несоветской формы федерации. Однако, принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а вслед за этим «парад суверенитетов» бывших автономных республик и распад СССР в корне изменили политическую конфигурацию.
С начала 90-х гг. речь идет только о российском федерализме. Исследование данного предмета шло по нескольким направлениям. Большое количество работ посвящено осмыслению российского федерализма в политическом плане в условиях распада СССР и появления новой страны. В 90-е гг. взоры были обращены на Запад, откуда шли идеи демократии, либерализма, рыночной экономики и федерализма. Труды тех лет отличает не только публицистичность, но и критика прежнего режима, как советской империи, тоталитарного, антидемократичного строя, а федерализм периода СССР получил характеристику как сугубо формального. «Перестройка» сопровождалась требованием народов равных прав, автономные республики критиковали свой ущемленный статус. Поэтому федерализм виделся как путь предотвращения для России участи СССР. В те годы исследователи в своих трудах нередко обращались к сравнительному анализу с зарубежными федеративными системами .
Впоследствии научный поиск модели государственного устройства пошел по нескольким направления. Ряд исследователей публиковали свои труды как реакцию на изменяющуюся ситуацию в стране. Другие же продолжали обстоятельное изучение особенностей российского федерализма и начали
2 Абдулатипов Р. Послание о федеративной и национальной политике // Панорама-форум. - 1995. - №1. - С. 10-23; Состояние и перспективы российского федерализма: политика, право, экономика. - M., 1997. - 45 с; Проблемы укрепления Российской Федерации: международные, федеральные и региональные аспекты. -M., 1999. - 96 с; Наш Путь. Стратегические перспективы развития России в XXI веке. - М., 1999 - С. 101-108; Аринин А.Н , Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. - М., 1999 -234 с; Федосов П. Федерация в России - некоторые вопросы теории // Федерализм в России. - Казань, 2001. - С. 10 - 16; Шахрай С. Проблемы развития российского федерализма на современном этапе // Федерализм в России. - Казань, 2001. - С. 17 - 22; Federalism: Russian and swiss perspectives. - Moscow, 2001. -190 p.; Перший E. О некоторых вопросах совершенствования федерализма в России // Казанский федералист. - 2003. -№1 (5), зима, — С. 15 - 20; Казаков А. Состояние федерации в Российской Федерации // Стратегия России. -2004. - №1, январь. - С. 61 - 66; Болтенкова Л. Россия унитарная: миф или реальность? // Казанский федералист. - 2004. - №4 (12), осень. — С. 4 — 18; Дианов М. Инициативы президента по изменению политической системы н особенности российского федерализма//Вестник аналитики. -2005. - №1 (19).-С. 7-13.
«5
публиковать, наряду со статьями, монографии . Третья группа приступила к углубленному изучению конкретных проблем федерализма.
3 Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2002. - 197 с; Афанасьев Е.В. Федерализм Европейского Союза: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 1999. - 158 с; Бегаева А.Х. Бельгийский федерализм: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 - Москва, 2008 - 196 с; Борисов Я. Е. Канадский федерализм: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2000. - 172 с; Васильев В.И. Современный германский федерализм: Политические реалии и проблемы развития: диссертация ... доктора политических наук: 23.00.02.
Москва, 2001. - 462 с; Дегтев Г. В. Современный российский федерализм : Особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. -Москва, 2001. - 182 с; Денека И.М. Канадский федерализм в контексте взаимоотношений федерального центра и провинций: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2004. - 198 с; Десят-ниченко Д.Ю. Федерализм и местное самоуправление в РФ: Мониторинг и регулирование социально-экономического развития в регионе; на материалах Ленинградской области: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05. - Санкт-Петербург, 2001. - 226 с; Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Тюмень, 2004. - 634 с; Доржиев Э.П. Федерализм в России: Теорет.-правовой аспект : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02 Москва, 1997 - 148 с; Енгибарян В.Р. Федерализм в современном мире: правовой статус и основные черты: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. -Москва, 2000. - 187 с; Еременко Е.О. Канадский федерализм: опыт управления этнополитически.ми процессами: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.02. - Москва, 2000. - 142 с; Житких ? Журавлева И.А. Федеративное государство: вопросы структуры: политико-правовой анализ на примере Российской Федерации: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 23.00.02 - Санкт-Петербург, 2008 - 16 с; Жучкова Н.И. Институт федерализма в политическом процессе современной России: конфликтологический подход: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.02. - Ярославль, 2004. - 196 с; Иванько Н.А. Федерализм и его роль в регулировании национальных отношении: Социально-философский анализ: диссертация ... кандидата философских наук: 09.00.11. - Москва, 2000. - 162 с; Кабарухин Д.И. Институционально-правовой анализ Российского Федерализма : автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 23.00.02 - Ростов-на-Дону, 2008. - 27 с; Каграманян Н.С. Принципы и механизмы трансформации политических институтов федерализма в процессе административной реформы в современной России : на примере Центрального Федерального округа: автореферат дис. ... кандидата политических наук : 23.00.02 - Москва, 2007. - 26 с; Камышев Е.И. Современный федерализм как форма осуществления необходимости и свободы : : диссертация ... кандидата философских наук: 09.00.11 - Красноярск, 1997 - 174 с; Киселева А.В. Принцип федерализма в Российской Конституции: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 - Ростов-на-Дону , 1996 - 247 с; Колосов В.В. Философско-политические проблемы федерализма и правопорядка: На примере России и США: автореферат дис. ... кандидата философских наук: 09.00.10 - Москва , 2000 - 20 с; Конев Ф.Ф. Федерализм: теоретико-правовые аспекты и опыт России: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01. - Москва, 2004. - 221 с; Королев СВ. Федерализм в развивающихся странах: Индия, Малайзия и Пакистан: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 1996 - 236 с; Магомедов Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Санкт-Петербург, 1998. - 478 с; Мелкумов А.А. Канадский федерализм: Концептуальный аспект: диссертация ... доктора политических наук: 23.00.02. -Москва, 2003. - 334 с; Мишина Н.Н. Право как основа содержания и эволюции федеративного правового государства: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01. - Тамбов, 2005. - 188 с; Мутавчи А.И. Федерализм в России: политико-правовой анализ: автореферат дне. ... кандидата юридических наук: 23.00.02
Москва, 2004. - 21 с; Нарутто СВ. Федерализм и единство государственно-правовой системы России: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2002. - 471 с; Нуреев Р.Г. Федерализм в России как посткризисная форма укрепления государственности: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.01. - Москва, 2005. - 141 с; Орлинская О.М. Российский федерализм: исторические традиции и современность: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.02. - Нижний Новгород, 2006. - 221 с; Осппян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02, 12.00.11. - Москва, 2006. - 582 с; Петрова T.A. Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований: автореферат дис. ... кандидата экономических наук: 08.00.01 - Томск, 2007. - 19 с; Плотникова Л.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации: Вопросы теории: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 - Москва, 2003. - 22 с; Покосовская М.Ю. Российский федерализм: теоретико-прикладные аспекты моделирования: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.01. - Москва, 2007. - 206 с; Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2002. - 287 с; Прокопьев
Немало статей посвящено процессам трансформации общества от советского режима в демократическое, правовое государство. Транзитивность в обществе выделяется в целое научное направление, однако в нашем случае такой подход необходим лишь в плане понимания путей становления демократического федерализма в России. Конечно, при этом трудно отвлечься от анализа причин распада СССР 4, но мы к этому подходим как к состоявшемуся факту. Вызывает интерес сравнительный анализ ситуации в РФ с трансформацией обществ в Испании, Бельгии, процессами деволюции в Великобритании и других странах. Представляет ценность исследования тех авторов, которые хорошо знают опыт ряда стран, например Александр Бланкена-гель прекрасно представляет федеративную систему Германии и России, особенно в сфере конституционного права, Гейл Лапидус и Донна Бари в равной степени знают федерализм в США и РФ, Мари Мендрас хорошо знакома с
А.Е. Федерализм: анализ правовых теорий и опыта: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01. -Москва, 2003. - 193 с; Прохоров А.В. Федерализм как форма территориальной организации власти в правовом государстве: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 - Москва, 2008. - 28 с; Раньжи-наИ.В. Современная федерация: принципы формирования, структура и тенденции развития: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.02. - Волгоград, 2006. - 194 с; Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: Сравнительный анализ: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Санкт-Петербург, 2002. - 211 с; Севумян В.Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского федерализма: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Ростов-на-Дону, 2006. - 172 с; Сидоров О.А.Судебный федерализм США: история и современность: Клаузула о торговле: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 - Казань, 2007. - 24 с; Силинов П.М. Федерализм в зарубежных странах: конституционно-правовые и политические технологии: диссертация ... доктора юридических наук: 23.00.02. - Москва, 2005. - 437 с; Тэпс Дени Саид-Мохьмади. Российский федерализм: проблемы теории и конституционно-правового регулирования: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.01, 12.00.02. - Санкт-Петербург, 2005. - 507 с; Хабирова А.В. Эволюция российской модели федерализма: автореферат дис. ... кандидата политических наук: 23.00.02 - Казань , 2007 - 24 с; Чурбаков А.В. Канадская Конституция и судебный федерализм: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Санкт-Петербург, 2000. - 164 с; Шаповалова Т.Н. Евразийский федерализм: политико-правовой анализ: диссертация ... кандидата юридических наук: 23.00.02. - Ростов-на-Дону, 2006. - 157 с; Шахрай СМ. Федерализм и конституционное правосудие: Проблемы теории, методологии, практики: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. -Санкт-Петербург, 2001. - 424 с; Юсубов Э.С. Республика - субъект Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02 -Томск, 1997 - 238 с; 4 Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего. (Международная конференция) // Современная Европа. - 2001. - №1, январь-март. - С. 32 - 89; Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. Т. 1,2. — M., 2004. - 285 с, 366 с; Березовский В. Устройство России - с чего начинать? // Главная тема. - 2004, декабрь. - С. 182-191; Ачкасов В. Легитимация власти в условиях трансформации: случай России // Вестник аналитики. - 2004. - №2 (16). - С. 110-118; Уткин А. Прорыв в будущее // Главная тема. - 2005, июль-август. - С. 62-109; Бирюков С. Как нам переустроить Россию // Стратегия России. - 2005. - №7, июль. — С.48 - 52; Коэн Стивен. «Вопрос вопросов»: почему не стало Советского Союза // Вестник аналитики. - 2006. - №4. - С. 3 7 - 44.
политической ситуацией в Европе и РФ, И.Бусыгина знает опыт Испании и
На рубеже XX и XXI вв. взоры ученых обратились в большей степени к самой России, ее особенностям, начался поиск собственного пути. Накопленный материал позволил подготовить обобщающие монографии именно по предмету российского федерализма. Разброс мнений был весьма широк - от жесткого унитаризма до призыва к конфедеративным отношениям. Наиболее категоричным был В.В'.Жириновский. Его мнение было далеко не одиноким, он выражал общие настроения, в частности, разочарование федерализмом, стремление к «губернизации» России. О серьезности высказываний В.Жириновского можно судить по факту образования семи федеральных округов. Именно он первым предложил такое деление, а в научную форму облек Д.Бадовский . Вместе с тем появилась критика этого направления, как со стороны республик (М.В.Столяров, НіМ.Мириханов, Ф.Х.Мухаметшин, Г.А.Исаев и др.), так и исследователей, придерживающихся общедемократи-ческих воззрений (В.Лысенко, В.А.Черепанов и др.) . Постепенно стали
5 Дискин И. Российская модель социальной трансформации // Pro et Contra. - 1999, Лето. - С. 5 - 40; Оль
шанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Pro et Contra. - 2000. - Том 5 - №1, зима. -
С.34-62; Хакамада Сигэки. Политическая реформа и возможность федерализма в России // Федерализм в
России. - Казань, 2001. - С. 39 - 43; Валентен С. Россия на пути от псевдофедерализма к реальной федера
ции // Федерализм в России... - С 44 - 48; Григорьев Л., Загорский А., Урнов М. Второй срок президентско
го правления В.Путина: дилеммы российской политики. - М., 2004. - С.83- 91; Хогвуд Патриция. Деволюция
в Великобритании: шаг на пути к федерализации? // Федерализм: российское и международное измерения. -
Казань, 2004. - С. 561 - 583; Бусыгина И. Взаимоотношения между властными уровнями в федеративном
государстве и государстве автономий: сравнительный анализ (практика России и Испании) // Федерализм:
российское и международное измерения. — Казань, 2004. — С. 550 - 560; Лагасс Николя. Бельгийский опыт:
пример федерализма путем разъединения // Федерализм: российское и международное измерения... - С. 583
- 605; Ачкасов В. Легитимация власти в условиях трансформации: случай России // Вестник аналитики. -
2004. -№2 (16). - С. 110 - 118; Шевцова Л. Как Россия справилась с демократией: логика политического от
ката // Pro et Contra. - 2004. - Т.8. - №3. - С. 36 - 55; May В. Перестройка сквозь призму двух десятилетий //
Россия в глобальної! политике. — 2005. - Том 3. - №2, март-апрель. - С.40-64; Шейнис В. Реформы и контр
реформы на рубеже веков // Свободная мысль-XXI. -2005. -№10 (1560). - С. 100-116; Прилепский В. Юж
ный экспресс. Тенденции развития современного российского федерализма // Стратегия России. - 2005. -
№6, июнь. - С.60 - 69; Казаков А. Преодоление истории // Стратегия России. - 2005. - №8, август. - С. 11-18;
Григорьев Л. Конфликты интересов и коалиции // Pro et Contra. — 2007. - №4-5, июль-октябрь. - С. 104-117.
6 Жириновский В.В. Каким быть государству Российскому. - М, 1995; Бадовский Д. Полпреды Президента:
проблемы становления нового института // Научные доклады Научно-исследовательского института соци
альных систем МГУ им. М.В.Ломоносова. - 2001. - № 3, январь. - С. 3-13; Зубаревич Н. Укрупнение регио
нов как политическая целесообразность, а не социально-экономическая необходимость // Казанский федера
лист. - 2004. - №4 (12), осень. - С. 71 - 74; Климов А. Субъекты «haute couture». Объединение регионов и
проблемы российского федерализма// Стратегия России. - 2005. - №7, июль. - С.41 - 47.
7 Лысенко В. Новый федерализм // Панорама-форум. - 1995. - №1. - С. 24 - 33; Столяров M.B. Федерализм и
державность: российский вариант. - М., 2001. - 320 с; Черепанов B.A. Федеративная реформа в России. -
М., 2007. -320 с; Мириханов Н.М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской
складываться представления- о российском федерализме, как адекватной форме условиям страны, без эйфории начала 90-х гг., но и без полного его отрицания. Примечательно, что по российскому федерализму появилисьпер-вые учебные пособия для вузов, что является признаком сложившихся пред-ставлений в научном сообществе .
Выявление особенностей России, национальной идеи, собственного пути развития, породил ряд научных исследований, которые касаются форм федерализма. Появились такие термины как «новая», «демократическая», «бюрократическая» федерация (С.Шахрай, С.Митрохин, А.Казаков, Н.Петров) 9, активно обсуждается проблема «асимметричной- федерации» в^ мировой практике и применительно к России (Л.Дробижева, И.Умнова, Н.Ермакова, Ш.Ягудин) 10, ряд зарубежных исследователей дали критический анализ российского федерализма с точки зрения,международного опыта (Гейл Лапидус, Донна Бари, Александр Бланкенагель, Филипп Хэнсон, Омар Энкарнасьон, Мари Мендрас, Ричард Саква, Томас Ремингтон) п. Тема «этнического феде-
власти. — М., 202. —351 с; Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. - Казань, 2002. -152 с.
8 Федерализм в России и мире. Учебное пособие. - Казань, 2004. -168 с; Черепанов В.А. Теория российского
федерализма. Учебное пособие. - М., 2005. -320 с; Муравьев А. А. Развитие системы регионального управ
ления Российским федеративным государством. - М., 2007. - 576 с; Пастухов В. Три времени России. Об
щество и государство в прошлом - настоящем — будущем. — М., 1994. — С. 96 — 109.
9 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. - 2000. - Том 5. - №1, зима. - С. 7-33; Митрохин С.
Перспективы развития России по пути к «бюрократическому федерализму» // Казанский федералист. -2002.
- №1, зима. - С. 12 - 16; Шахрай С. Три модели. Современные реалии федеративного развития России //
Стратегия России. - 2005. - №8, август. - С. 19- 24.
10 Дробижева Л. Проблемы асимметричной федерации в глазах элиты и масс // Федерализм в России... - С.
322 - 335; Умнова И., Ермакова Н. Исторический и современный опыт асимметрии государственного уст
ройства в России // Федерализм в России... - С. 295 - 304; Асимметричная федерация: взгляд из центра,
республик и областей. - М., 1998. -204 с.
11 Мендрас Мари. Как региональные элиты защищают свою власть // Pro et Contra. — 2000. - Том 5. - №1, зи
ма. - С.63 - 79; Лапидус Гейл В. Трансформация национального вопроса: новые подходы к национализму,
федерализму и суверенитету // Федерализм: российское и международное измерения... - С. 154 - 164; Блан
кенагель Александр. Россия - многоуровневая федерация // Федерализм в России... - С. 49 - 55; Бари Дон
на. Новый Федерализм и парадоксы регионального суверенитета в России // Федерализм: российское и меж
дународное измерения... - С. 174 - 199; Карабашкин А., Шкундин М. «Плавильный тигель» и вызов глоба
лизации // Россия в глобальной политике. - 2004. - Т. 2. - № 6, ноябрь-декабрь. — С. 64 — 78; Богатуров А.
Истоки американского поведения // Россия в глобальной политике. - 2004. - Т. 2. - № 6, ноябрь-декабрь. - С.
80 - 97; Кёпер Маттиас. Модернизация федеративных отношений в Федеративной Республике Германия //
Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №2 (51). - С.109 - 114; Хэнсон Филипп. Федерализм с
российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в Рос
сии // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №2 (51). - С.115 - 127; Саква Ричард. Россий
ский федерализм на перепутье // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №3 (52). - С. 173 -
182; Бёрджесс Макл, Грэсс Франц. Федерализм и федерация: государство порядка // Сравнительное Консти
туционное Обозрение. - 2005. №2 (51). - С. 102 - 108; Мелика Луиджи. Латиноамериканский федерализм //
Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №4 (53). - С. 129 - 149; Мелика Луиджи. Латиноаме-
рализма» присутствует во многих работах, как в позитивной, так и в негатив-ной оценке (В.А.Тишков, В.Р.Филиппов, Э.А.Паин) , несколько особняком стоит позиция А.Дугина о «евразийском федерализме» .
Обширная научная литература посвящена конституционно-правовым вопросам, анализу федеральных законов, решений Конституционного суда, теме разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами. И.А.Умнова, С.М.Шахрай особое внимание уделяют конструкции Конституции РФ и отдельно федеративному устройству. В отличие от множества публикаций на эту тему работа С.М.Шахрая (как одного из участников разработки проекта Основного закона) отличается наибольшей полнотой с привлечение не только юридического, но и политологического материала, допущена в качестве учебника для студентов вузов h. А.С.Автономов исследует федерализм как с общетеоретической точки зрения, так и в конкретных аспектах, М.Глигич-Золотарева подробно рассматривает различные аспекты федерализма с чисто правовой точки зрения 15. Множество работ посвящено отдельным правовым аспектам федеративных отношений. Например, о роли Конституционного Суда РФ в понимании федеративных отношений пишет В.Зорькин, конституционно-правовой ответственности субъектов посвящены
рикансмій федерализм // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2006. - №2 (55). - С.81 - 96; Гомар Тома. Парадокс непостоянства // Россия в глобальной политике. Т. 4. - 2006. - №3, май-июнь. - С 62 - 72; Энкарнасьон Омар. Революция компромиссов. Испанский урок для России // Россия в глобальной политике. Т. 4. - 2006. - №3, май - июнь. - С. 72 - 85; Язькова Л. Практика федерализма: международный опыт // Вестник аналитики. - 2006. - №4. - С. 53 - 69. Эллиот Маркс. Великобритания: суверенитет Парламента под угрозой//Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2006. - №1 (54).— С. 15 — 20.
2 Тишков В. Pro et Contra этнического федерализма в России // Федерализм в России... - С. 23 - 38; Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. - М., 2003. - С. 379.
13 Дугин Л. «Евразийский федерализм» в современной России // Главная тема. -2004, ноябрь, - С. 86 - 103.
14 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998; Шахрай СМ.
Конституционное право Российской Федерации. - M. 2003. - 638 с; Евдокимов В., Пчелинцев С. Об основ
ных направлениях развития законодательства Российской Федерации в современных условиях // Конститу
ционное Право: Восточное Обозрение. - 2004. - №1 (46). - С. 186 - 194; Снежко О. Правовая природа кон
ституционных ценностей современной России//Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №2
(51).— С. 13 —24; Кузнецов И. Российская конституционная реформа: моделирование политической повестки
дня // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №3 (52). - С.11 — 17; Ткачев Е. Верховенство
конституции в контексте конституционного плюрализма // Сравнительное Конституционное Обозрение. —
2005. - №4 (53). - С.104 - 113; Болтенкова Л. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в
Российской Федерации // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №1 (50). — С.161 — 166; Са-
ликов М. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной
системе // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №3 (52). - С. 167 - 172.
15 Автономов А.С.ииии Правовая онтология политики: к построению системы категорий. — M., 1999. — С.
210-221; Автономов А. Принцип субсидиарное и российский федерализм // Федерализм в России... - С. 79
- 85; Глигич-Золотарева M.B. Правовые основы федерализма. - М., 2006. - 422 с.
труды В.Виноградова, о разделении властей размышляет Г.Гаджиев . В предмет нашего исследования не входят чисто правовые вопросы, поэтому они рассматриваются лишь во взаимосвязи с политическими проблемами. Этим определялся выбор необходимой литературы, документов и других источников .
При анализе сути российского федерализма важной составляющей является структура государства, т.е. функции Совета Федерации, Президента, Правительства, органов управления, их взаимодействие между собой и с органами государственной власти субъектов федерации. Немало литературы издано о статусе субъектов (М.Галеев, Ш.Ягудин, В.Н.Лексин и др.), о различиях между республиками, как государственных образований, и остальными административно-территориальными субъектами. Тема субъектов федерации зачастую рассматривается применительно к отдельным регионам, хотя есть немало обобщающих трудов. Последние годы тема равноправия субъектов обсуждается все меньше, а внимание исследователей переключилось на проблему укрупнения регионов. Ю.Тихомиров, А.Климов, С.Бирюков, Л.Болтенкова предлагают различные пути решения вопроса разностатусно-сти субъектов федерации. Самостоятельным направлением стало изучение перспектив федеральных округов, чье влияние после завершения процедуры приведения законодательства субъектов в соответствие с федеральными за-
16 Ремингтон Томас. Демократизация, разделение властей и объем государственных полномочий в России //
Сравнительное Конституционное Обозрение. №4 (49), 2004. - С. 26 - 40; Пферсманн Отто. Понятие разде
ления властей и проблема «власти во власти» // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2004. - №2
(47). - С. 44 - 49; Гаджиев Г. Новые грани принципа разделения властей // Сравнительное Конституционное
Обозрение. - 2004. - №2 (47). — С. 50 — 52; Виноградов В. Ответственность в механизме охраны конституци
онного строя. - М., 2005. - 420 с; Бланкенагель Александр Конституционный суд как гарант разделения
властей // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2004. - №2 (47). - С. 39 - 43.
17 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001; Проект
Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между феде
ральным, региональным и муниципальным уровнями власти // Казанский федералист. - 2002. - №1, зима. -
С. 105 - 132; Кронский B.C., Баженов А.Г. Конституционные основы разграничения власти в Российской
Федерации: опыт и проблемы. — Н.Новгород, 2003. —2003 с; Черепанов В.А. Конституционно-правовые ос
новы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. — М., 2003; Шах
рай С. Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
субъектами РФ // Федерализм: российское и международное измерения... — С. 301 — 341; Проблемы россий
ского федерализма. - Ставрополь, 2007. - С. 92.
конами снизилось, а потому начался поиск его обновленных функций, о чем пишут Д.Бадовский, В.Лысенко, Ю.В.Зорин 18.
Особой остротой отличались дебаты по поводу суверенности республик, самоопределения народов. Решение Конституционного суда РФ по этому вопросу, казалось бы, положило конец самой дискуссии, вынеся вердикт о несовместимости суверенитета страны в целом и суверенности ее составных частей - республик. Однако в научной литературе эта тема остается дискуссионной. Ряд ученых предлагают использовать субсидиарность, как термин,
Булдаев С. О конституционном процессе в республиках Российской Федерации // Конституционный вестник. - 1992. - №10, февраль-март. - С. 17 - 19; Белая книга Татарстана. Путь к суверенитету. (Сборник официальных документов). 1990 - 1995. - Казань, 1996. -102 с; Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. - Том 5. - 2000. - №1, зима. - С. 80 - 95; Капустина Л. Эволюция отношений «Центр — регионы» и сценарии развития федеративных отношений в России // Федерализм в России... - С. 64 - 71; Бадовский Д. Система федеральных округов и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации: современное состояние и проблемы развития // Федерализм в России...
С. 72 - 78; Ягудин Ш. Особенности статуса республики в Российской Федерации // Федерализм в России...
С. 86 - 89; Макарычев Л. Регионостроительство: концептуальные контексты (на примере Приволжского федерального округа) // Казанский федералист. — 2002. - №4, осень. — С. 32 — 44; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. - М., 2003. -454 с; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм: российское и международное измерения... - С. 448 - 462; Проблемы управления социально-экономическим развитием региона. - Казань, 2004. -192 с; Юрьев М. Реформа территориального устроения // Главная тема. - 2004, ноябрь. - С. 22 - 35; Бускунов А. Политико-правовой статус субъектов РФ // Казанский федералист. - 2004. - №4 (12), осень. - С. 19 - 23; Зубов В. Какой губернатор лучше: назначенный или избранный? // Казанский федералист. - 2004. - №4 (12), осень. - С. 58 -63; Гранберг А.Г. Региональная экономика и региональная наука в России: десять лет спустя // Регион: экономика и социология. - 2004. - №1. - С. 57 - 81; Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в России в условиях укрепления вертикали власти // Регион: экономика и социология. - 2004. - №1. - С. 26 -56; Железное Б. Политико-правовые ресурсы федерализма на региональном уровне // Казанский федералист.
2004. - №4 (12), осень. - С. 126 - 128; Медушевский А. Административная реформа в России // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2004. - №4 (49). - С. 156 - 161; Салищева Н. Организация исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2004. - №1 (46).- С.92 - 100; Дементьев А. Единая исполнительная вертикаль в системе публичной власти // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №2 (51).- С.97 - 100; Салищева Н., Абросимова Е.. Административная реформа и административный процесс в России // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №3 (52). - С. 149 - 162; Дианов М. Инициативы президента по изменению политической системы и особенности российского федерализма // Вестник аналитики. - 2005. - №1 (19). - С. 7 - 13; Ремингтон Томас. Федеральное Собрание Российской Федерации (1994-2004) // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2005. - №4 (53). - С. 40 - 52; Чучелина Н.Н. К вопросу о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Федерации // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. — 2006. - №6, октябрь. - С. 35 - 43; Лексин И. Конституционное значение понятия «единая система исполнительной власти» // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2006. - №1 (54). - С. 119-123; Бланкенагель Александр. Концепция единой системы исполнительной власти, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации — какая система, а где единство? // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2006. - №1 (54). - С. 123 — 128; Гаман-Голутва О. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные малоутешительные итоги // Вестник аналитики. - 2006. - №4. - С. 45 - 52; Тихомиров Ю. О влиянии административной реформы на федеративные отношения // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2006. - №1 (54). - С. 129 - 135; Петров Н. Корпоративизм vs регионализм // Pro et Contra. -2007. - №4-5, июль-октябрь. - С. 75-89; Сухов И. Российский федерализм и эволюция самоопределений // Россия в глобальной политике. — Том 5. - 2007. - №2, март-апрель. — С. 187-201; Титков А. Кризис назначений // Pro et Contra. - 2007. - №4-5, июль-октябрь. - С.90-103; Лексин В.II. Федеральный центр и субъекты Федерации: проблемы взаимовлияния и взаимодействия // Проблемы современного государственного управления в России. - М., 2007. - С. 5 - 90.
замещающий слишком политизированное понятие суверенитета. Хотясубси-диарность в» РФ- не получила широкого освещения, тем не менее, она под влиянием европейской традиции входит в научный оборот. Среди наиболее интересных работ следует отметить статьи А.Автономова,. О.Алексеева, И.Щедровицкого и др. 19.
Важный* аспект суверенитета связан с проблемой образования новых государств. События выбывшей Югославии, постсоветском пространстве вновь подняли тему соотношения права народов на самоопределение и принципа территориальной целостности. Анализ международных.документов', убеждает, что эта правовая* коллизия, однозначно ^ не решена и^во многом исход со-бытии зависит от политического поведенияггех или иных стран- .
В' любом федеративном государстве одним из ключевых вопросов являются межбюджетные отношения. Российская Федерациям этом плане не является исключением. Хотя многие работы представление в сугубо экономическом аспекте, тем, не- менее, есть труды (С.Валентей, Л.Вардомский, В*.Н.Лексин, В.В:Хоменко; М.Галеев), исследующие проблему на стыке политики и,экономики 21.
Джунусов М.С. Суверенитет: терминологизация и детерминологизации. Пагубность ложной стереотипи-зации суверенитета в массовом сознании. - М., 1997. - 41 с; Бусыгина И.М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации. - М , 2002. - С. 38 - 44; Алексеев О., Щедровицкий П. «Практическая субсидиарность» // Казанский федералист. - 2002. - №4, осень - С. 45 - 56; Греви Джованни. По ту сторону разграничения компетенций: применение принципа субсидиарное // Казанский Федералист. -2003. - №1 (5), зима. - С. 90 - 102; Хьюгелин Томас. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция // Федерализм- российское и международное измерения... - С. 626 - 639; Бордачев Т. Суверенитет и интеграция // Россия в глобальной политике - Т. 5. - 2007. - №1, январь-февраль. - С. 65 - 77.
20 Ханнум Хёрст Переосмысление самоопределения // Панорама-форум. - 1995. - №3. - С. 46 - 72; Малахов
В Вызов национальному государству // Pro et Contra. - T 3. - 1998. - №2. - С. 141 - 154; Зорькин В. Апология
Вестфальской системы/УРоссия в глобальной политике. - Т. 2. - 2004. - №3, май-июнь. - С. 18 - 25; Кортунов
С. Реформа ООН и национальные интересы России // Вестник аналитики. - 2005 - №4 (22). - С. 154 - 170;
Кандель П. Косово: точка или многоточие? // Россия в глобальной политике. - Т. 4. - 2006. - №1, январь-
февраль. - С. 141 - 151; Сухов И. Российский федерализм и эволюция самоопределений // Россия в глобаль
ной политике. - Т. 5. - 2007. - №2, март-апрель - С. 187-200; Чарногурский Ян. Косово как тест для России
// Россия в глобальной политике. - Т. 5. - 2007. - №1, январь-февраль. - С. 104 - 114; Вельяминов Г. Призна
ние «непризнанных» и международное право // Россия в глобальной политике. - Т. 5. - 2007 - №1, январь-
февраль. - С. 120 - 129; Швейцер В. Сепаратизм или автономия? // Россия в глобальной политике. - Т. 5. -
2007. - №1, январь-февраль. - С 130 - 140; Боден Дитер. Конфликты в Грузии: как быть дальше? // Россия в
глобальной политике. - Т. 5. - 2007. - №6, ноябрь-декабрь - С. 181-190; Кортунов С. Глобализация и нацио
нальная идентичность//Вестник аналитики. -2007. -№ 1. — С. 109- 123.
21 Вардомский Л. Региональные аспекты рыночной трансформации в России и странах Центральной Европы
// Казанский федералист. — 2002. - №4, осень. — С. 4 — 31; Сингатуллина Г. Институциональные основы эко
номики федерализма // Казанский федералист. - 2002. - №3, лето. - С. 84 - 89; Пронина Л. Совершенствова
ние бюджетного и налогового законодательства России в целях реализации реформы федеративных отно
шений и местного самоуправления // Федерализм: российское и международное измерения... — С. 410 — 425,
Обсуждая перспективы федерализма, авторы выделяют ряд факторов, влияющих на развитие государственности в России. Среди них заметное место занимают этно-конфессиональные отношения, о чем немало написано как в регионах, так и в Москве. Среди исследователей по этой проблематике следует отметить работы В.А.Тишкова, Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, Ю.В.Зорина, Э.Паина, Ш.Ягудина, И.Нам 22. Определенное воздействие на федерализацию оказывает деятельность партий и общественных движений, экономический фактор, местное самоуправление, которое стало обязательной частью жизни общества на всей территории России. Хотя местное самоуправление прямо и непосредственно не относится к федеративным отношениям, тем не менее, многие специалисты полагают, что оно должно быть исследовано в общем контексте взаимоотношений центра и субъектов 23.
Как известно, на постсоветском пространстве возникли конфликты и один из самых тяжелых в Чечне. В связи с необходимостью их урегулировать
Формирование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана // Казанский федералист. - 2005. - №4 (16), осень. - С. 87; Головков А. Выбор приоритетов. От сметного финансирования к целевому // Стратегия России. - 2005. - №8, август. - С.49 - 56; Вартапетов К.С. Межбюджетное выравнивание в России в контексте международного опыта // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. - 2006. - №6, октябрь. - С.26 - 34; Хоменко В., Кулькова В., Кулягина Н., Закиро-ва О. Формирование российской модели межбюджетных отношений // Политико-правовые ресурсы федерализма в России. - Казань, 2006. - С. 366 - 376; Трунов С. Межбюджетные отношения в свете российской модели федерализма // Политико-правовые ресурсы федерализма в России... — С. 345 — 365; Хоперская Л.. Административно-политическая, бюджетная и налоговая реформы: фактор социально-экономического развития или политической нестабильности? // Политико-правовые ресурсы федерализма в России... - С. 377 -385; Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное Конституционное Обозрение. - 2006. - №2 (55). — С.21 — 27.
22 Перуанский С. Некоторые замечания о национально-государственном устройстве Российской Федерации
// Конституционный вестник. - 1992. - №10, февраль-март.- С. 20 — 24; Пустогаров В. Федерализм, нацио
нальные и иные меньшинства и малые народы // Панорама-форум. - 1996. - №4 (7). - С. 14-19; Абдулати-
пов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реа
лизации. - M., 1997 - С. 20 - 23, 105 - 109; Нам И. Национально-культурная автономия в России: историче
ский опыт и современные проблемы // Федерализм в России... — С. 195 — 206; Тишков В.А. Этнология и по
литика. — М., 2001 — 240 с; Социальное неравенство этнических групп: представления и реальность. - M.,
2002 - С. 320-463; Пани Э.А. Между империей и нацией. Модернистский проект и его традиционалистская
альтернатива в национальной политике России. — М., 2003 - С. 48-75.
23 Европейская хартия местного самоуправления // Европейские конвенции в Российской Федерации. - Ка
зань, 2000. — С. 116 — 124; Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. — М., 2001. —
400 с; Черкасов А. Местное самоуправление в механизме федеративного государства (на примере США и
Российской Федерации) // Федерализм: российское и международное измерения... — С. 462 - 473; Юркова С.
Местное самоуправление в России // Федерализм: российское и международное измерения... - С. 494 - 501;
Гриценко Е. Новый этап реформы местного самоуправления в России и опыт Германии // Федерализм: рос
сийское и международное измерения... — С. 501 —519; Сергеев А.. Российское законодательство о местном
самоуправлении в свете конституционных принципов и норм международного права // Сравнительное Кон
ституционное Обозрение. - 2005. - №2 (51). - С.91 - 96; Миронов Н. Местное самоуправление в России: ме
жду реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. - №2 (55). - С. 21 -
27.
в Грузии и Молдове поднимался вопрос о возможной федерализации их стран. Международные консультативные «Круглые столы» при участии автора проходили во Дворце мира в Гааге, что стало определенным шагом в понимании природы конфликта в Молдове, Грузии, Чечне, Крыму. Осмысление результатов этой работы, а также деятельности официальных комиссий по урегулированию конфликта на Северном Кавказе содержатся в работах В.А.Михайлова, Э.А.Паина, В.А.Тишкова, Ю.В.Зорина и других 24.
На рубеже XX - XXI вв. субъекты Российской Федерации проявили заметную активность в развитии внешних связей, особенно в экономической деятельности, конечно же, в контексте международной политики, страны. В связи с этим появилась научная литература, представляющая конкретный материал деятельности регионов. В исследованиях обсуждается, вопрос о республиках как субъектах международного права, тема пограничных отношений РФ с соседними государствами, работа с соотечественниками. Ряд субъектов РФ открыли свои представительства за рубежом, и их деятельность порой выходит за рамки экономических вопросов, касается культурологических и иных проблем, не задевающих полномочия центра. Все это обсуждалось в МИДе РФ и научных конференциях, став в течение последних лет отдельным направлением научных исследований 25.
Международный опыт урегулирования этно-политических конфликтов. Консультативный круглый стол. (Дворец мира, 14-15 января 1995 г., Гаага, Нидерланды). Стенографический отчет. - Казань, 1996. - 156 с; От конфронтации к наведению мостов. Консультативный круглый стол. (Дворец мира, 27-29 марта 1996 г., Гаага, Нидерланды). Стенографический отчет. — Казань, 1997. - 112 с; Тишков В.А. Общество в вооруженном конфликте (этнография чеченской войны). - M., 2001 - С. 204 -273; Малашенко А., Тренин Д. Время Юга: Россия в Чечне, Чечня в России. - М., 2002 - С. 47 - 68; Кофи А.Аннан. Проблема вмешательства. -Нью-Йорк, 1999. — 59 с; Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств // Европейские конвенции в Российской Федерации. - Казань, 2000. - С. 105 - 115; Ханс Ульрих Зайдт. Распад государств: анализ ситуации и определение нового курса // Вестник аналитики. - 2003. - №4 (14). - С. 4 - 18; Фляйнер Баста Лидия Р., Фляйнер Томас. Федерализм и многоэтничные государства: швейцарская модель. - Казань, 2004 -212 с.
25 Пустогаров В. Субъекты Российской Федерации в международной жизни // Панорама-форум. - 1995. -№2. - С.З- 15; Галеев M. К основам концепции развития внешнеэкономических и внешнеполитических связей Татарстана // Панорама-форум. — 1996. - №2 (5). — С. 17-21; Примаков Е. Внешняя политика России сквозь призму федеративных отношений // Панорама-форум. - 1997, лето (№16). - С. 3 - 6; Кинсэйд Джон. Влияние дипломатии субъектов на будущее федерализма и национального государства // Панорама-форум. — 1997, лето (№16). — С. 23 —38; Столяров M. Международная деятельность субъектов федерации: интересы, права, возможности // Панорама-форум. - 1997, лето (№16). - С. 63 - 80; Таможня в системе государственной внешнеэкономической политики России: региональный аспект. - Оренбург, 1999; Л.Вардомский, Е.Скатерщикова. Особенности внешнеэкономических связей регионов РФ в контексте их социально-экономического развития//Федерализм в России... - С. 236 - 244; Насыров И. Международная деятельность субъектов: причины, цели и формы // Федерализм: российское и международное измерения... -С. 315-341;
На развитие федеративных отношений в немалой степени влияет общественное сознание. Наряду с многочисленными социологическими опросами, где тема федерализма просто упоминается, появились труды, представляющие всю глубину понимания населением данной темы. Наряду с опросами Левада-центра, следует отдельно отметить работы Л.М.Дробижевой, которая не только всесторонне исследовала проблемы федерализма в оценках экспертов, населения, руководителей регионов и центра, но и делала это в течение ряда лет, что представляет особую ценность . Кроме основных направлений изучения федерализма существует ряд тем конкретного, уточняющего характера, что выходит за рамки предмета исследования данной диссертации.
Источниковая база исследования. Ее основу составляет комплекс опубликованных и неопубликованных материалов. Наиболее ранние документы учредительного характера, относятся к 1918 г. и временам Гражданской войны, когда провозглашалась Советская Российская как федерация и самопровозглашались республики по всей стране, проходили съезды Советов и принимались решения ВЦИК .
После принятия Конституции СССР 1936 г. начинается период сворачивания завоеваний демократии. Решения этих лет отражены по существу в документах КПСС, а не законодательных и исполнительных органах, которые всего лишь оформляли указания партии. Государство представляло собой застывшую авторитарную систему, что отражено, прежде всего, в Конституции
Каргиев Э.. Федерализм и международное межрегиональное сотрудничество // Федерализм: российское и международное измерения... - С. 342 - 347; Плотникова О.В. Международное сотрудничество регионов: концептуальные подходы. - Новосибирск, 2005. - 356 с; Насыров И.Р. Международное сотрудничество регионов. Мировая практика и опыт Татарстана. — Казань, 2007 — 330 с.
26 Чередниченко В.А. Федерализм в общественном мнении россиян. - М., 2002. - С. 172; Дробижева Л. Со
циально-психологические ресурсы российского федерализма в условиях глобализации // Казанский федера
лист. - 2004. - №4 (12), осень. — С. 68 — 70; Юрченко В., Юрченко И. Центризм как новый курс. Эффектив
ность государственной власти в современной России // Стратегия России. - 2005. - №2, февраль. - С. 73 - 78;
Башкирова Е. Реформы Путина и российское общественное мнение // Стратегия России. - 2005.- №1 (13),
январь. - С.73-78; Дробижева Л., Чиркина А. Центр и регионы: последствия рецентрализации для россий
ского федерализма // Политико-правовые ресурсы федерализма в России... — С. 544 — 631; Низамова Л. Дис
курс федерализма в современной России: состояние и особенности (на примере газетной прессы РФ) // По
литико-правовые ресурсы федерализма в России... — С. 500 - 543;
27 Декреты Советской власти. - Т.1.- М., 1957. - С.341-342.
РСФСР 28. С «перестройкой» начинаются*изменения, которые по масштабам и глубине сравнимы с социальной революцией. Этапными стали апрельский Пленум ЦК КПСС 1984 г., затем XIX Всесоюзная конференция КПСС 1988 г, сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1989 г. . Важные решения были приняты на Первом съезде народных депутатов СССР в 1989 г. Особо следует отметить Закон «О разграничении полномочий* между Союзом ССР и субъектами Федерации» и подготовку «Союзного Договора» 30. На I Съезде народных депутатов РСФСР (1990 г.) была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, что стало одним из важнейших событий для всей после-дующей политики в стране . После распада СССР необходимость выстраивания новых федеративных отношений потребовала вначале внесения изме-нений в действующий Основной закон , а затем принятия Федеративного Договора и новой Конституции Российской Федерации 33. В качестве источников, уточняющих характер федеративных отношений, служат правовые документы субъектов РФ .
При всей'фундаментальности Конституции РФ в вопросах федеративного устройства, в ней содержатся противоречивые или же слишком общие положения. Поэтому следующей по важности источниковой базой служат федеральные законы, которые собраны в сводах законов. Жизнь показала, что многие моменты федеративных отношений, закрепленные федеральными законами, трактовались неоднозначно, а потому понадобились решения Конституционного суда РФ, что стало существенным дополнением к Основному закону страны и федеральным законам . В период с 1994 г. по 2003 г. опре-
28 Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. -
М., 1978.
29 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференции и пленумов ЦК. - Т. 15 1985-198S. - М., 1989. - С
642-644; Материалы Пленума ЦК КПСС. 19-20 сентября 1989 г. - М., 1989 - С. 216-230
30 Третья сессия Верховного Совета СССР: стенографический отчет Ч. XIX. - М., 1989 - С. 140-143.
31 Сборник документов, принятых первым - шестым съездами народных депутатов Российской Федерации. -
М., 1992.-С. 69-71
32 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. № 27 1991. - С. 930-935; Ведомости Верховного Совета
РФ. 1992. №28.
33 Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
34 Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1 и 2. - М., 1995; Уставы краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, и автономных округов в составе РФ. — М., 1995-1996.
35 Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. - M., 2005.
деленную политическую и юридическую нагрузку несли договоры между центром и субъектами РФ, однако в связи с их денонсацией (кроме вновь заключенного двустороннего Договора между органами государственной власти РФ и Татарстана в 2007 г.) они как источник права потеряли свое значе-ние, но сохраняют смысл как исторические документы .
По отдельным вопросам, обсуждаемым в диссертации важны международные документы, касающиеся прав народов, норм международного права37.
Определенный интерес для освещения тех или иных аспектов темы диссертации имеют значение программы партий и общественных организаций, социологические исследования, материалы конференций по проблемам федерализма, периодическая печать, а также материалы автора . Представленный комплекс источников диссертационного исследования, создает необходимую документальную основу для изучения сущности российского федерализма, ее места в эволюции государственного устройства страны в конце XX - начале XXI вв. Он также позволяет определить возможные перспективы развития федеративных отношений в ближайшем будущем. Следует отметить, что указанные группы источников существенно дополняют друг друга и обозначают позиции для критического анализа литературы по рассматриваемой тематике.
Документы о взаимоотношениях органов власти Республики Татарстан с федеральными органами России собраны в сборнике документов: Белая книга Татарстана Путь к суверенитету. (Сборник официальных документов). 1990- 1995.-Казань, 1996.
37 СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. - М., 1989, Права и свободы народов в современных источниках международного права (сборник документов) — Казань, 1993; Европейские конвенции в Российской Федерации. — Казань, 2000.
Автор участвовал в подготовке проекта Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, Конституции Республики Татарстан, был членом делегации Татарстана на Конституционном Совещании 1993 г. по подготовке проекта Конституции РФ, был экспертом Совета глав республик при Президенте РФ, экспертом Комиссии по подготовке Концепции по разграничению полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов в составе Российской Федерации Государственного Совета при Президенте РФ, членом делегации Республики Татарстан для переговоров по подготовке Договора о делегировании полномочии между Российской Федерацией и Республикой Татарстан (1991 - 1994 гг.), членом Рабочей группы по подготовке Проекта договора между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан о внесении изменений в Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. (2004 - 2007 гг.), членом Комиссии по урегулированию конфликта в Чеченской Республике (1996 г.)
Научная новизна работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием, посвященным взаимодействию различных факторов федерализации России в период ее трансформации от советского тоталитарного режима в демократическое, правовое государство с рыночной экономикой. Выявлены особенности российского федерализма, в частности ее народность в самом широком смысле этого слова, что дает возможность определения дальнейших перспектив развития государственного устройства страны. Новизной работы можно считать изучение взаимоотношений двух конкурирующих принципов - права народов на самоопределение и территориальной целостности применительно к России в современных условиях. Впервые показаны политико-правовые ресурсы федерализации России, противоречивость становления обновленной федерации и возможные пути развития системы управления государством.
Практическая значимость работы. Материалы исследования могут быть использованы для разработки концепции по оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации, при создании обобщающих трудов по теории российского федерализма, в преподавательской работе специалистов высших учебных заведений, при чтении лекций и проведении семинарских занятий, в разработке спецкурсов по теоретическим проблемам развития государственного устройства страны в условиях социально-политической трансформации.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре истории и теории политики Казанского государственного университета и рекомендована к защите. Основные положения исследования представлены в выступлениях автора на международных и российских конференциях по проблемам российского федерализма (1998-2007), отражены в 40 авторских публикациях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и источников.
Смена парадигмы развития государственности в России
Российская Федерация переживает переломный период в своей истории. Разрушаются старые структуры управления, размываются устоявшиеся веками ценности и формируются новые цели государства.
Россия строилась на идеологии расширения своей территории, и вся ее предыдущая история проходила под знаменем завоевания и присоединения новых земель. Впервые эта стратегическая линия была нарушена в ходе революции 1918 г. и гражданской войны, когда от Российской империи отделились Польша, Финляндия, Литва, Латвия и Эстония, а также территория западной Украины и часть Молдавии. Советская Россия сумела приостановить процесс расползания государства, провозгласив создание федеративного государства. Ключевую роль в этом процессе сыграл принцип самоопределения наций, который рассматривался большевиками как тактический ход с целью привлечения на свою сторону нерусских народов. Лозунги «красных» о национально-освободительном движении народов оказались более привлекательными, нежели «белое» знамя «единой и неделимой» державы. В результате начал складываться Союз, и территория бывшей Российской империи к 1940 г. в значительной степени восстановилась. Послевоенное расширение социалистического лагеря продолжило историческую экспансию России, но уже на советской, социалистической почве.
Природа Советской России как государства, несмотря на социалистический режим, сохранила многие качественные характеристики Российской империи, а степень централизации была доведена до предела. Советский Союз, конечно, видоизменил отношения, существовавшие в Российской империи, где четко выделялась метрополия в лице центральной России и провинции, находившиеся на положении колониальных или полуколониальных окраин, подчас даже с собственным законодательством и особенностями внутреннего устройства. В СССР союзные республики стали формально равными, но доминирующее положение центра, русского языка и совпадение структур РСФСР с центральными органами означало фактическое сохранение элементов отношений метрополия-провинция. Несмотря на принятие Конституции федеративного характера, на практике Советский Союз был одним из самых унитарных государств мира с жестким авторитарным режимом управления. Одним словом, СССР был «Большой Россией», продолжавшей имперские традиции, но только уже в социалистической оболочке.
Внешняя политика СССР была ориентирована на расширение сферы влияния, прежде всего, в виде создания социалистического лагеря и Организации Варшавского договора. Масштабы были впечатляющими, но расширение территории должно сопровождаться ее «освоением». Система дала сбой в Афганистане, после чего экспансия прекратилась. Распад СССР нельзя рассматривать как простое уменьшение территории, это стало началом разложения старой России и «самоопределения новой России» 47. Изменились концептуальные основы государства.
«Новая Россия» по территории приблизилась к размерам допетровского времени. Уменьшение территории государства фактор не количественный, а качественный. Практически изменились все параметры, влияющие на большую политику. Резко уменьшился экономический и демографический потенциал. Экономика страны стала более затратной из-за отпадения юга, а проблемы коммуникации при этом остались практически те же. Масштабы страны перестают быть преимуществом России и становятся серьезным недостатком. Россия теперь должна жить в условиях уменьшающихся ресурсов, худших условий выхода к морям, но практически при тех же по протяженности границах, которые надо содержать и охранять. Положение России на Каспийском, Черном и Балтийском морях изменилось и перестало быть ключевым, что повлияло не только на экономику, но и внешнюю политику. Но самое главное Россия вынуждена переходить от идеологии расширения территории к ее обустройству, т.е. к интенсивной культуре воспроизводства экономики. Вместе с этим, старая схема отношений метрополия-провинция меняется на схему центр-субъекты, что требует выработки нового мышления и иной культуры управления.
История России накладывает свой отпечаток на все общественные процессы, включая государственное устройство. Народы и территории, которые вошли в состав России, никуда не исчезли и не растворились. Напротив, сохранив свою культуру, язык и религию, они сегодня переживают период возрождения и открыто выдвигают свои требования государству, которое должно не только учитывать, но и содействовать развитию этих народов. При этом доля нерусских народов в общей структуре населения страны не является решающим фактором, поскольку этносы живут компактно на историче ской родине, они не нацменьшинства, они претендуют на участие вместе с центром в управлении на своей территории.
Масштабы страны вызывают сложности по созданию единого рынка и выравниванию уровней развития различных регионов. Действительно, многообразие условий существования регионов таково, что едва ли можно рассчитывать на выравнивание социального развития субъектов. Разрыв между ними будет стимулироваться географическими, климатическими и экономическими преимуществами отдельных регионов. Краснодарский край всегда будет в особо благоприятных условиях из-за субтропического климата и выхода к Черному морю. Развитие Севера России всегда будет проблематично из-за замораживания огромных средств для «северного завоза». Калининградская область вынуждена ориентироваться на балтийские страны и жить в особом режиме анклава, а Приморский край находится в громадном поле притяжения азиатских стран. Очень трудно представить механизмы, способные создать одинаковые условия жизни таких разных по объективным условиям субъектов.
Исторические тенденции в понимании различий унитарных, децентрализованных, конфедеративных и федеративных государств
В мире существуют разные формы государства: монархии, конституционные монархии, республики, исламские страны, живущие по шариату, авторитарные или демократические режимы. Порой государства объединяются, образуя союзы или конфедерации. Среди этого разнообразия государственных форм федерации занимают свое вполне определенное и оправданное политическими и экономическими обстоятельствами место.
Из 192 стран, входящих в ООН, 28 являются федеративными. «Сегодня более 70% мирового населения так или иначе живет в рамках федеральных установлений. Треть живет в формально федеральных системах и приблизительно 40% в системах, которые не называют себя федеральными, но вынуждены использовать федеральные меры для разрешения внутренних противоречий», - утверждает Даниэль Элазар б9.
Образование федеративных систем происходило в виде трех волн, начи-ная с середины XIX в. . Первая волна образовалась с возникновением западноевропейских национальных государств, по мере объединения городов, государств и регионов в более крупные коалиции. Ее характеризует добровольное решение небольших политических образований объединиться в единое суверенное государство. Эту объединительную форму федерализма представляют Швейцария (1848), Канада (1867), Германия (1870), Австралия (1901), США (1787), Австрия (1910) и Бразилия (1891).
Вторая волна последовала за деколонизацией периода окончания Второй Мировой войны. Вновь созданным государствам пришлось решать проблему несоответствия между административными границами, установленными колониальными властями, с одной стороны, и ранее сложившимися этническими, языковыми и религиозными сообществами, с другой. В этом случае федерализм обеспечил возможность компромисса, позволяя создавать новые государства с учетом внутреннего разнообразия. Примерами этой попытки связать воедино разные нации стали Индия (1950), Пакистан (1956), Индонезия (1945-49), Малайя (1948), Малайзия (1963), Нигерия (1954), Французская Западная Африка и Федерация Мали (1959). Во многих случаях, однако, эти попытки искусственного формирования новых государств были неудачны, так как разные группы и территории стремились к независимости, и некоторые такие федерации просто распались.
Третья волна имела более обширную географию и другую смысловую нагрузку. Начавшись в середине 1970-х, она, прежде всего, заключалась в де-волюции внутри существующих национальных государств. Центральные правительства передали большую часть полномочий на региональный и местный уровень и признали особый политический и экономический статус отдельных регионов и групп. Примером этого являются передача полномочий и признание особого статуса Квебека и Северных Территорий в Канаде; федерализация прежде унитарных государств Бельгии и Испании; и децентрализация экономической и социальной политики во многих других случаях.
На федерализацию повлияли экономические процессы. Мировой рынок становится все более интегрированным, границы открываются, роль национальных государств становится меньше в силу усиления, с одной стороны, международных, наднациональных организаций и транснациональных корпораций, с другой — укрепления регионов, стремящихся к экономическому развитию. Не менее существенны политические факторы в виде роста демо кратических режимов, ослабление централизованных методов управления, что стало рассматриваться в качестве противовеса возрождению авторитаризма. Наконец, этническая самобытность становится все важнее, особенно на фоне глобализации, что выдвигает на передний план вопросы сохранения культуры, языка и территориальной автономии.
Следует заметить, что среди наиболее развитых стран мира немало федераций (США, Канада, Германия, Австралия, Россия). Остальные даже развитые унитарные страны в той или иной степени используют элементы федеративного устройства.
В Европе чисто унитарными остались Ирландия, Люксембург и Греция. Данию, Нидерланды, Великобританию можно отнести к децентрализованным союзам. Даже Франция - страна классического унитаризма - и та распределяет полномочия в пользу регионов. Ее, наряду, с Италией и Португалией можно назвать государствами с элементами автономии, свойственными федерациям.
Федерализм распространился на Латинскую Америку . Следует отметить, что демократизация в Аргентине и Бразилии сопровождалась укреплением федералистских учреждений. Венесуэла двигалась к усилению своих регионов через прямые выборы губернаторов, а в Мексике штаты играют важную роль в политическом плюрализме.
Япония под влиянием американской оккупации после II Мировой вой-ным приняла конституционную систему с большой самостоятельностью регионов. Только в Африке будущее федерализма выглядит проблематично. Нигерия остается формальной федерацией. Остальные страны не готовы воспринять федерализм.
В федерациях преимущественно действует принцип разделенного суверенитета, а в некоторых государствах, например в Испании 72, Италии 73, Ве ликобритании , процесс перераспределения полномочий сочетает элементы унитаризма с федералистскими принципами на основе деволюции.
Унитарное государство необязательно является жестко централизованным, а федерацию нельзя во всех случаях представлять как государство с центробежными тенденциями. Централизация и децентрализация власти присутствуют в любом обществе, уравновешивая друг друга в стабильной ситуации. Абсолютизация любого из этих двух начал ведет государство к кризису: или оно становится тоталитарным, или же наступает анархия. И тот, и другой варианты чреваты распадом государства. Поэтому любое цивилизованное общество стремится найти баланс между централизацией и децентрализацией в соответствии с особенностями своей страны.
Федерация позволяет лучше учитывать особенности отдельных территорий, создает механизмы, отвечающие интересам этнических, религиозных или лингвистических общностей, порождает стимулы для более быстрого экономического развития субъектов. Федерализм позволяет избегать конфликтов, ведь основа этого типа государства - договорные отношения (писаные или неписаные), а договор — это всегда компромисс, взаимопонимание, согласование интересов целого и частей. В этом преимущество федерации по сравнению с унитарным государством. В однородном обществе унитарные принципы вполне приемлемы, но при этно-конфессиональном многообразии или же больших масштабах страны федерализм оказывается более эффективным государственным устройством. Один из лучших знатоков американского общества Алексис де Токвиль писал еще в XIX в.: «Именно для того, чтобы соединить воедино те преимущества, которыми обладают как большие, так и маленькие страны, и была создана федеративная система.
Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов России
Одним из принципов федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий. В РФ он включает в себя сферу ведения Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения (ст. 72), ведение субъектов Федерации, которое формируется по остаточному принципу (ст. 73). Указанные конституционные нормы носят предельно общий характер. Кроме указанных статей разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется Федеративным и иными договорами (ч. 3 ст. 11). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Конституционная база оказалась недостаточной для обеспечения эффективности процесса разграничения на практике. Наиболее проблемной является совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов. Конституционная модель разграничения компетенции предусматривает «размежевание компетенции по различным критериям: по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды); по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат); по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство); по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров РФ) 241.
Совместные полномочия по своей природе предполагают взаимное участие федерального и регионального законодателя с тем, чтобы предусмотреть как общие интересы федерации, так и местные особенности. Практика наглядно продемонстрировала, что данная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации. Ситуация в России с начала 90-х гг. менялась от децентрализации в сторону большей централизации управления.
В начале 90-х гг. в отношениях «Центр-регионы» доминировали субъекты РФ, которые принимали опережающие законы, порой выходя за пределы собственной компетенции. Это создало «лоскутное» правовое поле и не было четкости в налогообложении. В 1993-1994 гг. была проведена реформа межбюджетных отношений, в результате которой были установлены единые (за исключением Татарстана, Башкортостана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив к середине 90-х гг. 50%, финансовая база региональной власти окрепла.
В 1996 г. были проведены выборы губернаторов, и регионы в лице губернаторов получили значительную независимость от центра. Усилились позиции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Восемь глав региональных ассоциаций вошли в Президиум правительства РФ. Попытки Москвы сократить налоговую базу регионов, уменьшить прямые трансферты в 1998 г. не увенчались успехом. Вместе с тем, началась практика изъятия доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства. «Например, в ноябре 1998 г. регионы понесли потери в результате образования торгового дома РАО «Газпром». Так бюджетные потери Екатеринбурга составили 10% от налоговых доходов города, Нижегородской области - более 400 млрд. руб. По мнению глав многих регионов РФ, такое изменение налоговой базы противоречило закону о бюджетном устройстве России» 242. С середины 1999 г. наблюдалось усиление центра; укрепле ниє руководства федеральных ведомств в субъектах Федерации; смена ряда представителей Президента в регионах; вывод федеральных служащих из-под контроля региональных властей; ужесточение контроля над целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ; принятие Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации».
В 2000 г. перевес сил в пользу центра увеличился. В целях административного обеспечения верховенства федеральных законов было создано семь федеральных округов. Изменился порядок формирования Совета Федерации, при котором роль губернаторов в решении общенациональных проблем снизилась. Создание Государственного Совета как совещательного органа не компенсировало потери статуса региональных лидеров. Одновременно Президент РФ получил право снимать руководителей регионов. Конституционный Суд РФ посчитал, что федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти - самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения. О.Тарасов пишет: «Федеральным законом от 4 августа 2003 года № 95-ФЗ были внесены существенные дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»... Вряд ли можно признать конституционным предусмотренный указанным Федеральным законом (ст.269) механизм временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а также установление ограничительного перечня объектов собственности субъектов Федерации (ст.26 ).
Единство системы государственной власти в федеративных государствах и особенности структуры исполнительной власти Российской Федерации
Конституция Аргентинской нации ограничивается положением о том, что в провинциях создаются собственные учреждения, которые и управляют делами. Последние избирают своих губернаторов, законодателей и других должностных лиц без вмешательства федерального Правительства 270.
В Австрии институтам власти субъектов Федерации (земель) посвящен отдельный раздел федеральной конституции, именуемый «Законодательная и исполнительная власть земель». В частности, законодательная власть земель осуществляется ландтагами, члены которых избираются по пропорциональной системе на основе равного, прямого избирательного права путем лично осуществляемого тайного голосования всеми гражданами земли мужского и женского пола, обладающими правом голоса. Положения о выборах в ландтаги, согласно федеральной конституции, не могут содержать более ограниченные условия активного и пассивного избирательного права, чем это предусмотрено федеральной конституцией в отношении выборов в Национальный совет (ч. 2 ст. 95). В Конституции Австрии также закрепляется, что избиратели осуществляют свое избирательное право по избирательным округам, каждый из которых является территориально обособленным; число депутатов распределяется по избирательным округам в зависимости от численности граждан; положение о порядке проведения выборов в ландтаги может предусмотреть заключительную процедуру распределения мандатов депутатов на всей территории федерации, на основании которой осуществляется как сбалансирование мандатов участвующих в выборах партий в избирательных округах, так и распределение еще не распределенных мандатов на основе принципов избирательной системы пропорционально представительства (ч. 3 ст. 95). К иным объектам федерально-конституционного регулирования статуса земель относятся: иммунитет членов ландтага (ст. 96); законодательный процесс; конституционно-правовая ответственность ландтагов (ст. 100) 271.
Правовое положение законодательных органов власти членов федерации регулируется не только федеральной конституцией, но и конституциями субъектов федеративного государства, в которых закрепляются их внутренняя структура, порядок формирования, статус депутата, полномочия и отдельные процедуры.
В отличие от громоздких федеральных парламентов, имеющих, как правило, двухпалатную структуру и состоящих из нескольких сот депутатов, единственные или нижние палаты большинства парламентов субъектов федерации насчитывают менее ста депутатов, избираемых непосредственно гражданами.
В ФРГ земельные парламенты являются однопалатными, за исключением Баварии, где «кроме ландтага существует и сенат, являющийся представителем социальных, экономических, культурных и коммунальных интересов земли». В США штаты, кроме Небраски, имеют двухпалатную структуру парламента. Большая (нижняя) палата обычно называется палатой представителей и включает в себя от 40 (штат Аляска) до 400 (штат Нью-гемпшир) членов, меньшая (верхняя), палата именуется сенатом и состоит от 17 до 65 сенаторов. Конституция штата Иллинойс предусматривает, что сенаторы избираются по 59 избирательным округам, границы которых пересматриваются каждые 10 лет по итогам переписи населения и разделяются, по возможности, на три равные группы. Сенаторы первой группы округов на первых после разделения выборах избираются сроком на 4 года, на вторых - на 4, на третьих выборах — на 2 года; сенаторы от второй группы округов избираются соответственно, на 4, 2 и 4 года; от третьей — на 2, 4 и 4 года.
Провинции Канады управляются легислатурами, состоящими из лейтенант-губернатора и законодательного собрания. Если прежде некоторые провинциальные легислатуры имели две палаты, то сегодня все они, без исключения - однопалатные. Законодательные собрания - всенародно избираемые органы во всех провинциях и число их членов варьируется от 32 в провинции О. Принца Эдуарда до 125 в Квебеке (где легислатура именуется Национальной Ассамблеей) и Онтарио (где она называется Провинциальным Парламен-том) 272.
Сроки полномочий законодательного органа субъекта федерации могут колебаться от 2 до 5 лет. В Бельгии, например, состав каждого Совета сообщества (являющегося одновременно Советом региона) формируется сроком на 5 лет, при этом выборы в названные представительные органы власти проводятся в один и тот же день и совпадают с выборами в Европейский парламент. В Северной Рейн-Вестфалии и Саарланде (ФРГ) легислатура земельных парламентов также составляет 5 лет. Во всех субъектах федерации США, кроме четырех, нижние палаты избираются на 4 года, а верхние - на 4 года в 38 штатах и на 2 года - в 12 штатах. Срок работы парламентов в провинциях Канады составляет 5 лет, хотя их роспуск может произойти в любое время. Избрание парламентариев осуществляется по одномандатным избирательным округам (Британская Колумбия), либо по двухмандатным избирательным округам (О. Принца Эдуарда).
В Конституции РФ содержатся две группы норм о статусе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Во-первых, в главе об основах конституционного строя провозглашается общий принцип разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10). Часть 2 ст. 11 Конституции России закрепляет характерную для федеративного устройства самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении системы их органов государственной власти, правомочий, порядка их формирования и наименования.
Во-вторых, в главе Конституции РФ о федеративном устройстве отмечается, что общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72) и, одновременно, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).
Подавляющее большинство законодательных органов субъектов Российской Федерации является однопалатными с неодинаковой численностью депутатов (от 27 в Республике Алтай до 121 в Республике Дагестан). Наименования палат в субъектах, их численные составы и способы избрания (по одномандатным и многомандатным избирательным округам) различны.
