Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические проблемы изучения федерализма 17
1.1. Сравнительный анализ основных методологических традиций современных исследований федерализма 17
1.2. Теоретические и практические предпосылки институциональных исследований федерализма 45
Глава 2. Федерализм в ракурсе современной институциональной теории 65
2.1. Институциональное развитие федеративной системы: основные подходы 65
2.2. Модели институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов 90
Глава 3. Этапы институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов в постсоветской России 114
3.1. Становление и развитие российского федерализма в 1990-е гг.: анализ институционализации системы двусторонних соглашений 116
3.2. Российский федерализм на современном этапе: особенности модели неустойчивого институционального равновесия 133
Заключение 155
Список литературы 166
- Сравнительный анализ основных методологических традиций современных исследований федерализма
- Институциональное развитие федеративной системы: основные подходы
- Модели институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов
- Российский федерализм на современном этапе: особенности модели неустойчивого институционального равновесия
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Проблема федеративных отношений является одной из стержневых для современной российской политики. Это проявляется как в значимости самого порядка взаимодействий между Центром и регионами, так и в том, что характер его воспроизводства может выступать своего рода барометром состояния политической системы в целом. Поэтому теоретическое осмысление состояния федеративных отношений на конкретном этапе способно не только представить общую картину взаимодействий двух уровней власти, но и дать возможность рассмотреть очертания и структурные особенности функционирующего в стране политического режима. В свою очередь, анализ институционального развития федеративной системы может позволить выявить механику воспроизводства этого режима и возможные траектории его эволюции.
Несмотря на постепенное вытеснение проблематики федеративных отношений из публичного дискурса и замещение самого понятия «федерализм» иными речевыми практиками - такими, как «государственное строительство» и «региональное управление», острота проблемы взаимоотношений Центра и регионов в последнее время стала ещё более очевидной, а интенсивность процессов межэлитных взаимодействий в различных сферах региональной политики заметно возросла.
Сегодня опыт федерализма в России требует обстоятельного многостороннего анализа как с точки зрения выявления общей логики его институционального развития, так и с точки зрения рассмотрения основных противоречий, присущих федеративной системе на настоящем этапе. За последние двадцать лет российская политическая система прошла через сложный период адаптации федеративных институтов, включивший в себя как процесс конституционно-правового закрепления принципов федерализма, так и «освоения» центральной и региональной элитой новых формальных институтов федеративного устройства в качестве правил игры. В этих условиях внимание исследователей было в основном обращено либо к анализу структурных особенностей федерализма и проблеме формирования его наиболее адекватной модели для России, либо к анализу изменений различных конфигураций правил игры в рамках федеративной системы, обусловленных взаимодействием элитных групп Центра и регионов.
В настоящей ситуации особенно важным становится выявление общих закономерностей и анализ динамики институционального развития российского федерализма, которые позволяют понять как условия формирования системы «нового централизма», так и условия её воспроизводства и постепенной трансформации.
Очевидно, что функционирование системы взаимодействий Центра и регионов в России оказывается всё менее зависимо от субъектного фактора. Возрастающий элемент неопределённости, случайность принимаемых решений и стихийный характер воспроизводства целого ряда управленческих механизмов становится трудно объяснить выбором стратегий и изменениями правил игры. Все эти факторы постепенно приобретают отчётливый характер
системного свойства, выступая следствием глубоких противоречий, имеющих место внутри институционального комплекса федеративной системы. При этом в большинстве случаев эти противоречия существуют не между формальными нормами и неформальными практиками, а укореняются внутри самих неформальных практик. В современных условиях неформальные механизмы взаимодействия Центра и регионов из временного явления и своего рода побочного эффекта межэлитного сотрудничества превратились в функциональный инвариант развития федеративной системы. Кроме того, они оказываются тесно переплетены с практиками, сложившимися в рамках системы административного управления, внутрипартийного сотрудничества, электоральной политики.
Как следствие, сегодня проблематика федерализма всё в большей степени определяется не выбором оптимальной модели государственно-территориального устройства и не ситуативным использованием федеративных институтов элитами Центра и регионов, а характером его встроенности в сложившийся порядок политических взаимодействий. Поэтому на настоящем этапе важное значение приобретает теоретический анализ особенностей институционального развития российской федеративной системы и, прежде всего, различных форм существования институтов федерализма, ключевых механизмов, способствующих их воспроизводству, а также того эффекта, который эти институты в состоянии оказывать на поведение основных акторов политической системы.
Степень разработанности проблемы
Различные аспекты проблемы институционального развития российского федерализма рассматривались в огромном количестве работ, представленных как отечественными, так и зарубежными авторами. Однако, во-первых, сама проблема развития институционального комплекса российской федеративной системы крайне редко становилась самостоятельным предметом анализа, как правило, встраиваясь в более широкий исследовательский контекст. Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев анализ институтов федерализма опирался на теоретико-методологический фундамент традиционного институционализма, в то время как потенциал современной институциональной теории в ходе этих исследований использовался крайне слабо.
В процессе подготовки настоящего исследования использовались как работы, посвященные теоретико-методологическим основам изучения федерализма, проблемам мирового и российского опыта федеративных отношений, так и работы, связанные с концептуальными принципами нового институционализма и особенностями их применения в ходе эмпирического анализа.
Прежде всего, необходимо выделить комплекс фундаментальных, ставших классическими исследований по проблемам теории федерализма и принципам его изучения, каждое из которых в существенной мере предопределило самостоятельное направление анализа федеративных
отношений. Эти исследования, в первую очередь, представлены работами У. Ливингстона, У. Райкера, К. Уира, К. Фридриха, М. Штейна, Т. Фрэнка. Несмотря на то, что институциональное развитие федерализма не являлось основным предметом анализа этих авторов, их исследования способствовали утверждению в науке устойчивых традиций рассмотрения институтов федерализма. В частности, работы К. Уира заложили основу формально-правовой трактовки федеративных институтов, труды У. Ливингстона послужили фундаментом для их интерпретации в рамках социологического подхода, а исследования Райкера оказали огромное влияние на формирование традиции понимания институтов федерализма как правил игры в концептуальных границах теории рационального выбора.
В рамках современных федералистских исследований можно обозначить две основные методологические традиции. Первая ориентирована на анализ формально-правовых и структурных основ федерализма и рассматривает федеративные институты преимущественно в концептуальных границах классического институционализма. Большинство исследований, относимых к этой традиции, носят ярко выраженный компаративистский характер. Среди них стоит выделить работы Р. Уоттса, А. Степана, М. Бёржесса, И. Дукачека, Т. Фляйнера, Д. Элазара, Б. Галлигана.
Вторая традиция опирается на принципы теории рационального выбора. В её рамках институты федерализма рассматриваются как правила игры, выступающие ограничителями взаимодействия центральной и региональной элиты. В ряде случаев их трактовка оказывается близка концепциям институционализма рационального выбора. К этой традиции относятся работы М. Филиппова, П. Ордещука, Б. Вейнгаста, Д. Трейсмана, Дж. Роддена, Д. Самуэльса, Д. МакКея.
Анализ институциональных особенностей российского федерализма в отечественной науке оказался максимально близок методологическим принципам первой из обозначенных традиций. Целый комплекс работ российских авторов посвящен изучению формально-правовых и структурных аспектов развития федеративной системы России. К ним можно отнести исследования И.А. Конюховой, М.В. Глигич-Золотарёвой, М.Х. Фарукшина, Л.В.Смирнягина, И.М. Бусыгиной.
Серьёзное распространение среди отечественных авторов получило рассмотрение федеративных отношений в России под углом анализа межэлитных взаимодействий по линии Центр - регионы. Один ряд исследований, проводимых в этом направлении, ориентирован на теоретическое осмысление проблемы взаимоотношений центральной и региональной элиты и выработку соответствующих теоретических моделей. К ним, в частности, относятся работы Р.Ф. Туровского, Н.В. Панкевич, Н.В. Петрова. Другой ряд исследований носит преимущественно эмпирический характер и сосредоточен на анализе самих механизмов межэлитного сотрудничества Центра и регионов, в том числе неформальных практик взаимодействия. Эти исследования представлены в трудах
А.Е. Чириковой, H.B. Зубаревич, К.В. Киселева, А. Кынева, О.Б. Подвинцева, В.А. Ковалева.
Анализ развития российского федерализма через призму принципов теории рационального выбора проводится преимущественно зарубежными исследователями, предлагающими различные объяснительные модели его трансформации с существенным акцентом на институциональный фактор развития. В данном контексте стоит выделить работы К. Стонер-Вейс, Э. Паскаль, С. Солника, Дж. Кана, М. Мендрас, А. Хайнеманн-Грюдера.
Значительный объём источников, рассмотренных в ходе подготовки настоящей работы, составляют исследования, посвященные теоретико-методологическим основаниям современного институционализма, а также эмпирические исследования, выполненные в опоре на его концептуальные принципы.
К классическим работам, заложившим основы различных направлений и исследовательских традиций в рамках нового институционализма, стоит отнести труды Д.Г. Марча и Й. Ольсена, Р. Гудина, К. Шепсла, Б. Вейнгаста, П. Ди Маджио и У. Пауэлла, Дж. Найта, Д. Норта, Э. Остром, П. Холла и Р. Тейлора.
Использование принципов нового институционализма в анализе различных сфер политического взаимодействия осуществлено в работах Б.Г. Питерса, Дж. Стокера, Э. Сандерс, К. Хея, В. Шмидт, Б. Джессопа, Г. Хелмке, С. Левитского, Т. Эйзенштадта, С. Стоукс.
В отечественной науке утверждение традиции исследований, проводимых в концептуальных границах нового институционализма, связано, в первую очередь, с деятельностью Исследовательского комитета Российской Ассоциации Политической Науки (РАПН) по институциональным исследованиям и работами таких авторов, как СВ. Патрушев, П.В. Панов, А.Д. Хлопин, Г.Л. Кертман, Т.В. Павлова.
Кроме того, самостоятельное направление институциональных исследований составляют работы ряда российских экономистов, оказавшие серьёзное влияние на формирование соответствующего теоретико-методологического аппарата в рамках отечественной политической науки. К ним, прежде всего, стоит отнести труды В.В. Радаева, А.Н. Олейника, М.А. Шабановой, СЮ. Барсуковой, A.M. Либмана.
Использование методологических принципов современного институционализма при анализе проблем институционального развития федеративных отношений получило заметное распространение среди зарубежных исследователей в последнее десятилетие. Наряду с институционализмом рационального выбора теоретико-методологическую базу таких работ составляют принципы исторического, нормативного, социологического, дискурсивного и ряда других направлений в рамках современной институциональной теории. Особого внимания в этой связи заслуживают работы Э. Гибсона, Я. Эрка, В. Свендена, С. Колино, Э. Кенинга, Р. Штурма, Л.М. Андерсона.
Анализ различных аспектов институционального развития российского федерализма, осуществлённый в опоре на принципы нового институционализма, представлен работами П.В. Панова, В.Я. Гельмана, Ш.Ш. Какабадзе.
Таким образом, в отечественной науке очевиден существенный
недостаток работ, акцентирующих внимание на проблеме функциональных
особенностей и развития институционального комплекса российской
федеративной системы. Восполнению этого пробела может способствовать
использование в ходе анализа институционального развития российского
федерализма теоретико-методологического потенциала различных
исследовательских традиций, утвердившихся в рамках нового институционализма.
Объект исследования - федерализм в совокупности составляющих его институтов и практик.
Предмет исследования - теоретические основания и методологические принципы анализа функциональных особенностей и закономерностей развития институционального комплекса российской федеративной системы.
Цель и задачи исследования
Цель исследования - выявление концептуальных основ и методологических принципов анализа институционального развития российского федерализма в совокупности детерминирующих его факторов структурных изменений федеративной системы и эволюции стратегий её основных акторов.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:
-
Определить концептуальные границы основных подходов к анализу институционального развития федерализма в опоре на теоретические принципы нового институционализма, а также выявить методологический потенциал и особенности их использования при анализе развития российской федеративной системы;
-
Выявить ключевые факторы, определяющие характер институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов в федеративном государстве;
-
На основании этого обозначить типологию моделей порядка взаимодействий Центра и регионов, складывающегося и воспроизводимого в рамках федеративных государств;
-
Оценить характер, функциональные особенности и условия воспроизводства системы двусторонних отношений между Центром и субъектами Российской Федерации как сложносоставного институционального комплекса;
-
Проанализировать институциональные предпосылки, условия формирования и характер трансформации системы «нового централизма» в России в начале 2000-х гг.;
6) Определить степень и глубину институциональных рассогласований, характеризующих современное состояние российской федеративной системы.
Теоретико-методологическая основа исследования
Методологический фундамент исследования составляют принципы и теоретические установки нового институционализма. Институт рассматривается в классической традиции Д.Г. Марча и И. Ольсена и определяется как набор относительно устойчивых практик взаимодействия, способных в процессе своего воспроизводства оказывать влияние на предпочтения индивидов, тем самым, сохраняя относительно автономную роль в политической жизни.
В настоящей работе используются концептуальные принципы и объяснительные схемы, утвердившиеся в рамках различных направлений современных институциональных исследований. В частности:
Исторического институционализма (принцип «тропы зависимости» от предшествующего развития; рассмотрение инертности в качестве конститутивного свойства института);
Нормативного институционализма (рассмотрение института как относительно независимой переменной политического процесса; методологический принцип «логики соответствия» в оценке поведения политических субъектов);
Дискурсивного институционализма (функциональная и регулятивная значимость воспроизводства «идей» и символических значений в политическом процессе).
Кроме того, в ходе исследования используются отдельные принципы
институционализма рационального выбора, которые, в частности, послужили
концептуальным фундаментом для теоретической реконструкции
инструменталистской трактовки федерализма. Методологическим
дополнением к этим принципам в ходе анализа конкретных случаев («кейсов») взаимодействия элитных групп выступает модель ситуативной динамики.
Научная новизна исследования заключается в том, что
впервые в отечественной политической науке выявлены
методологические принципы теоретического конструирования
объяснительных схем институционального развития федерализма, осуществлена реконструкция концептуальных границ основных подходов к изучению федеративных отношений в рамках современного институционализма. Определены ключевые параметры институционализации взаимодействий Центра и регионов в рамках федеративного устройства, на основании чего выстроена типология различных моделей утверждающегося в федеративном государстве порядка взаимодействий двух уровней власти.
Показано, что основной формой существования федерализма в настоящее время являются различные конфигурации федеративных практик,
режим воспроизводства которых зависит от конкретной институциональной среды того или иного общества.
Кроме того, выявлены институциональные механизмы воспроизводства порядка взаимодействий Центра и регионов в России, а также формы и характер основных институциональных рассогласований, определяющих современное состояние российской федеративной системы. Система двусторонних отношений между Центром и субъектами Российской Федерации впервые рассмотрена как сложносоставный институциональный комплекс, определяемый функциональным синтезом правовых норм, неформальных регуляторов, дискурсивных практик и символических значений.
Положения , выносимые на защиту:
-
Исследования федерализма в настоящее время характеризует ситуация теоретического дуализма, проявляющаяся в доминировании двух основных традиций его изучения - объективистской, опирающейся преимущественно на формально-правовые, структурно-функционалистские и нормативно-ценностные концепции, и субъективистской, опирающейся преимущественно на принципы методологического индивидуализма. Этот дуализм обуславливается существованием двух фундаментально противоположных практик изучения федерализма, опирающихся на взаимоисключающие методологические принципы и пытающихся дать объяснение одним и тем же процессам и явлениям.
-
Институциональный анализ позволяет выявить способность федерализма приобретать различные формы устойчивых взаимоотношений, которые встраиваются в сложившийся в обществе порядок взаимодействий политических акторов, воспроизводятся в нём и дают соответствующие эффекты на стратегии повєдєешя акторов. В этом смысле, федерализм проявляет себя не столько в структурном аспекте (конституционно-правовые нормы, система органов управления) или стратегическом аспекте (деятельность основных политических акторов - элитных групп Центра и регионов), сколько в условиях формирования моделей поведения политических акторов и степени устойчивости их воспроизводства.
-
Можно выделить два параметра, определяющие характер институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов: во-первых, уровень институционализации федеративных практик, определяемый степенью устойчивости их воспроизводства, а также разнообразием форм их существования; во-вторых, соотношение различных типов федеративных практик между собой, т.е. степень их согласованности/рассогласованности. Различное сочетание этих критериев даёт возможность обозначить четыре различные модели федеративной системы: модель устойчивого институционального баланса, модель относительно устойчивого равновесия, модель
неустойчивого равновесия, а также модель институционального конфликта.
-
Система двусторонних соглашений между Центром и субъектами Российской Федерации может рассматриваться как сложное институциональное образование, включающее в себя наряду с правовыми нормами и установлениями различные по своему характеру и устойчивости неформальные механизмы согласования интересов, а также воспроизводимые в общем комплексе регуляторов дискурсивные практики и символические значения.
-
Значение системы двусторонних соглашений в её институциональном аспекте определяется не столько заключением самих договоров в период 1994-1998 гг., сколько, во-первых, теми неформальными практиками, которые этим заключением были формализованы и легитимированы, во-вторых, теми многочисленными практиками взаимодействия Центра и регионов, возникновению и утверждению которых это заключение способствовало. В результате, институированный системой двусторонних отношений порядок взаимодействия элит в своих основах оказался устойчиво воспроизводим и в условиях «нового централизма» 2000-х годов, несмотря на кардинальные структурные трансформации политической системы в целом.
-
Основное институциональное рассогласование, характеризующее современное состояние российской федеративной системы, определяется противоречием между новыми практиками «технократического» управления и устойчивыми практиками двусторонних соглашений, продолжающими воспроизводиться сегодня в самых различных вариациях. Это рассогласование обуславливается процессом постепенной деинституционализации «старой» системы двусторонних соглашений и проявляется в сосуществовании и воспроизводстве различных типов практик в институциональных границах общего комплекса регуляторов взаимодействия Центра и регионов. Данные особенности развития российской федеративной системы обнаруживают в ней отчётливые черты модели неустойчивого институционального равновесия.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
Полученные в ходе исследования результаты могут послужить основой для разработки аналитического инструментария, используемого при проведении экспертного анализа общего состояния развития российской федеративной системы, определении критериев эффективности системы регионального управления, а также комплексной оценке перспектив и возможных сценариев её дальнейшего развития.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в ходе учебной работы при подготовке методических пособий и учебных курсов для студентов, обучающихся по специальности «Политология» как в рамках
общеобязательных предметов, так и спецкурсов - в частности, «Современный сравнительный федерализм», «Региональная политика в современной России», «Теории политических институтов».
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования были апробированы
на всероссийских конгрессах политологов: IV Всероссийском конгрессе политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке», (Москва, МГИМО (У) МИД РФ, 2006 г.), V Всероссийском конгрессе политологов «Изменения в политике и политика изменений: Стратегии, институты, акторы» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2009 г);
международных научных конференциях: «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы» (Москва, ИНИОН РАН, 2007 г.), «Новый политический цикл: повестка дня для России» (Москва, ИНИОН РАН, 2008 г.), «Политическая наука в методологическом поиске» (Пермь, 2008 г.), «Этнокультурное разнообразие и проблемы толерантности в глобализирующемся мире» (Санкт-Петербург, 2010 г.), «Гласность и реформы в России: оценки, мифы, факты» (Москва, 2010 г.), «Современный этап реформирования российской системы государственной власти и местного самоуправления» (Екатеринбург, 2006 г.), «Политическая, административная и образовательная реформы в Российской Федерации: пути взаимовлияния» (Екатеринбург, 2005 г.);
научных семинарах и заседаниях Исследовательского комитета РАПН (Российская ассоциация политической науки) по институциональным исследованиям (Москва, Институт социологии РАН, 2008 г.; Москва, Институт социологии РАН 2009 г.; Екатеринбург, 2010 г.; Пермь, 2010 г.);
международных школах: «Европейские исследования: возможности и ограничения в применении методологических подходов» (Санкт-Петербург, 2009 г.); 21-й сессии международного летнего университета «Федерализм, децентрализация и многообразие» (Институт федерализма г. Фрибура, Швейцария, 2009 г.); 2-й международной летней школе по социальным наукам «Подходы к изучению постсоветских трансформаций» (Днепропетровск, Украина, 2010 г.); зимней сессии Методологического института международных отношений («школа Богатурова») (Озеры, Московская область, 2011 г.).
Структура и объём работы
Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих по два параграфа, заключения, библиографии, содержащей 297 наименований. Общий объём работы - 195 страниц.
Сравнительный анализ основных методологических традиций современных исследований федерализма
Характерной особенностью теорий федерализма можно считать то, что они всегда были вписаны в соответствующий методологический контекст эпохи, будучи зависимыми от доминирующих в конкретный период исследовательских традиций в социальных науках.
Теории федеративных отношений так и не оформились в самостоятельный набор концепций, претендующих на внутреннюю целостность и категориальную связность. Фактически на всём протяжении. изучения форм и моделей государственного устройства, начиная с 40-х годов XX века, их отличала крайняя мозаичность, разнонаправленность методологических акцентов и общая неопределённость понятийного аппарата.
На эту особенность специалисты обращали внимание в период расцвета федералистских исследований в 60-е годы прошлого века, указывая на отсутствие «основополагающего научного труда, посвященного федерализму»1. И также продолжают подчёркивать её сегодня, отмечая то, что «полностью сложившаяся теория федерализма» в науке так и не появилась.
Вместе с тем, встроенность той или иной концепции федерализма в более широкую методологическую традицию социальных исследований и адаптация ею соответствующих теоретических принципов в каждом конкретном случае серьёзно отражались на понимании самой природы и сущности федеративных отношений. В результате в науке постепенно закрепились новые трактовки федерализма, со временем оформившиеся в самостоятельные теоретические подходы. Так, в частности, рассмотрение федеративных отношений как формы институционального закрепления социального многообразия утвердилось в рамках структуралистской парадигмы , трактовка федерализма как механизма поддержания баланса интересов между центральной и региональной элитой сложилась в рамках теории рационального выбора , а понимание федерализма как «территориального воплощения демократии» сформировалось под ощутимым воздействием нормативно-ценностного подхода5.
В настоящее время фактор обусловленности федералистских концепций доминирующими в политической науке подходами- имеет первостепенное значение для анализа основных тенденций и перспектив развития исследований в области федеративных отношений. То фундаментальное различие в подходах к пониманию федерализма, которое утвердилось сегодня в исследовательской практике, в полной мере. соответствует сложившейся в политической науке ситуации конкуренции двух мощных методологических традиций — между структурно функционалистскими и классическими институциональными подходами, с одной стороны, и многочисленными теориями, основанными на принципах методологического индивидуализма, — с другой6. Ситуации, которая, в свою очередь, отсылает к более масштабным противоречиям между объективизмом и субъективизмом, характеризующим состояние современной социальной теории в целом .
Это фундаментальное различие двух традиций в осмыслении федерализма является сегодня настолько глубоким, что по аналогии с диагностированным Гидденсом дуализмом в социальных науках не будет преувеличением говорить о дуализме в современных федералистских исследованиях. Обе исследовательские традиции, которые можно условно обозначить как «объективистскую» и «субъективистскую», сформировали два качественно противоположных подхода к пониманию федерализма, по-разному определяя его природу, сущностное содержание и условия развития. Рассмотрение федерализма в теоретических границах обеих традиций вышло далеко за рамки простой интерпретации конкретного явления в категориях соответствующего подхода. Эта интерпретация наполнила само понятие федерализма новым смысловым содержанием. Так, например, в «субъективистском» прочтении с позиций теории рационального выбора федеративные отношения получили не только новый ракурс анализа, но и принципиально новое инструменталистское толкование.
В этом смысле, необходимо, во-первых, проанализировать сущностные характеристики и недостатки обеих традиций изучения федерализма; во-вторых, выявить ключевые противоречия, определяющие основания теоретического дуализма в федералистских исследованиях и, в-третьих, обозначить тенденции и предпосылки возможности его преодоления.
Очевидно, что понятие «объективистский» является объединяющим для целого ряда различных и во многом противоречащих друг другу подходов к федерализму, формирование каждого из которых в значительной мере обусловливалось стремлением восполнить недостатки другого, альтернативного ему подхода. В частности, возникновение социологических концепций федеративных отношений стало реакцией на доминирующее положение в науке легалистских принципов формально-юридического подхода8 , тогда как критика самих социологических концепций дала существенный толчок для появления новых функционалистских и нормативных подходов.
Однако, несмотря на очевидные различия в концептуальной направленности и условиях формирования, эти подходы объединяет единое фундаментальное основание — все они видят в федерализме объективно существующую совокупность принципов, определяющих форму организации властных отношений в обществе, которая является самоценной сама по себе. При этом неважно, что именно выступает в роли этих принципов или характеристик - правовые нормы, ценности или социальные предпосылки федерализации. Речь в любом случае идёт о неком наборе универсалий, определяющих природу федерализма. Отсюда основная особенность анализа реальных политических процессов для «объективистских» подходов — это проблема соответствия. Соответствия реальной политической практики. установленным конституционно-правовым институтам, складывающихся в обществе федеративных отношений нормам и принципам «федеративного общества» или, наконец, формирующихся федеративных структур существующим в конкретном обществе исходным культурным или историческим предпосылкам для федерализации.
Как следствие, родовой чертой этих подходов выступает нормативизм — более очевидный и, по сути, конституирующий сам принцип исследования в одних случаях (формально-юридические и нормативно-ценностные концепции) и менее очевидный, имеющий скрытый характер, — в других (социологические концепции).
Теоретическая основа формально-юридического подхода состоит в том, что федерализм определяется заданным набором конституционно-правовых принципов; которые должны быть закреплены соответствующими государственно-правовыми нормами. Наиболее чётко этот подход выражен в знаменитом федеративном принципе Кеннета Уира, определённом как «способ разделения полномочий между центральным и региональным правительствами, которые каждый в своей сфере компетенции являются равными и независимыми» ,0 . Впоследствии определение Уира, как и формально-юридический подход в целом, неоднократно подвергались критике за жёсткость формулировок, излишний легализм и неспособность объяснить «политические и социальные нюансы» п . Вместе с тем, его воздействие на изучение федеративных отношений оказалось очень серьёзным.
В большинстве случаев, когда определение федерализма строится на выделении комплекса принципов, характеризующих его структурные особенности, методологическую основу исследования составляет именно формально-юридические концепции. Это в значительной степени объясняется тем, что в отсутствие «общепринятой теории федерализма» и «понимания того, что, в сущности, федерализм собой представляет» 12, формально-правовые характеристики федеративной, организации управления дают наиболее прочный фундамент для проведения анализа. Неслучайно большинство компаративистских исследований строится на выделении преимущественно формально-правовых признаков федеративных государств . Таким образом, для формально-юридического подхода федерализм — это структурно чётко определяемое явление, выражающееся в конкретном наборе конституционно-правовых принципов. В то время как развитие федерализма - это, прежде всего, корректировка самих федеративных структур и норм на фоне изменений реальной политической практики, которая либо соответствует этим структурам и нормам (т.е. собственно федеративным принципам), либо нет.
Институциональное развитие федеративной системы: основные подходы
В предыдущей главе были обозначены теоретико-методологические и практические предпосылки необходимости концептуального осмысления федерализма в рамках современной институциональной теории. Важно отметить, что анализ самих федеративных институтов и их развития сопровождал федералистские исследования практически на всех этапах. Однако использование институционального подхода как исследовательского инструмента и фундамента для теоретической интерпретации федерализма, во-первых, всегда было довольно фрагментарным, а, во-вторых, крайне редко получало самостоятельный методологический статус, будучи включённым в г более масштабные теоретические традиции изучения федеративных отношений.
Современная институциональная теория даёт не только новые методологические возможности изучения федерализма, она способна служить основанием для его новой концептуальной интерпретации и формирования нового альтернативного взгляда на саму природу федеративных отношений.
Прежде чем обозначить контуры этой теоретической интерпретации федерализма необходимо определить проблемное поле, задаваемое современными институциональными исследованиями в политической науке, выявив их основные направления, а также проанализировав концептуальные границы самого понятия «институт». Кроме того, представляется важным обозначить и рассмотреть особенности основных теоретических подходов к пониманию федеративных отношений, сложившихся в рамках институциональной теории.
Появление и оформление современного институционализма в самостоятельную исследовательскую парадигму связано с постепенным утверждением в политической науке в начале 1980-х годов нового понимания института, его роли и значения в политике. В противовес «старому», «традиционному» видению институтов, предлагалось новое, опирающееся на теоретико-методологические достижения как самой политической науки, так и смежных с ней дисциплин95.
Традиционный институционализм рассматривал институты преимущественно в формально-легалистском ключе, делая акцент либо на его внутренних структурных особенностях, либо на общей организационной форме как политического учреждения. Рассмотрение проблемы взаимодействия политических институтов с внешней средой ограничивалось лишь тем, что институты представали простой площадкой взаимодействия индивидов, ареной, где «политическое поведение, определяемое более существенными факторами, имеет место» . Отсюда — общий дескриптивный характер подхода и сосредоточенность на анализе организационно-управленческих аспектов. Для «нового» институционализма, напротив, значимыми становились не столько сами структуры и организации, сколько эффект воздействия, оказываемый ими на внешнюю среду. Институт «имеет значение» постольку, поскольку выступает регулятором взаимоотношений индивидов. Он структурирует взаимодействия политических акторов, придавая им элементы «порядка и предсказуемости» . При этом институты не просто предопределяют действия индивидов в детерминистском ключе, а задают им конкретные модели поведения, заставляя осваивать «логику соответствия». Как следствие, институт определяется не структурными особенностями, а способностью влиять на поведение политических акторов и тем самым упорядочивать политические взаимодействия. Поэтому главный итог «нового открытия» институтов — утверждение их относительно автономной роли в политической жизни. Гай Питере отмечает по этому поводу: «Если приверженцам старой версии институционализма было достаточно описывать институты, то представители нового его течения рассматривали их как «зависимые переменные величины» и — что ещё важнее — объясняли другие связанные с институтами явления как «независимые переменные величины», определяющие политику и административное поведение» .
Таким образом, если, с одной стороны, «новый» институционализм преодолевал ограниченность методологии традиционной институциональной теории, то, с другой — он выступал реакцией на господство в политической науке концепций и подходов, опирающихся на принципы методологического индивидуализма - прежде всего, многочисленных моделей рационального выбора и теорий групп. Недостатки этих концепций и подходов во многом послужили отправной точкой для формулировки базовых положений и принципов новой исследовательской парадигмы. Марч и Ольсен обозначили пять недостатков, определяющих, по мнению авторов, само состояние политической науки к началу 1980-х годов": контекстуализм (рассмотрение политики как производной от общественной жизни), редукционизм (трактовка политики как совокупности и результата индивидуальных действий акторов), утилитаризм (рассмотрение политического действия как следствия и результата «преднамеренных решений», т.е. расчёта политических акторов), инструментализм (понимание политики через призму достижения конкретных результатов и стратегических действий), функционализм (рассмотрение политического решения через призму достижения им равновесия в конкретной ситуации и «обусловленного текущими условиями среды и потому независимого от исторического пути развития» ).
Важно заметить, что «новый» институционализм строился не на отрицании обозначенных принципов, а на попытке избежать методологических крайностей, утвердившихся в научной практике — как использования упрощённых модельных схем, присущих теориям рационального выбора, так и жёстких детерминистских объяснений, свойственных традиционным институциональным концепциям.
Логика сторонников нового подхода прослеживается достаточно чётко: если институты имеют значение для политическойї жизни, значит они включены в сам процесс взаимодействий политических акторов, т.е. правила не только устанавливаются, но и воспроизводятся, и потому обусловлены не только существованием структурных ограничений, но и действиями самих индивидов. Структуры и нормы значимы в той степени, в какой задаваемые ими правила воспроизводимы политическими акторами. В свою очередь, сами акторы всегда взаимодействуют в конкретной среде, предполагающей определённую степень, упорядоченности и организованности. Иными словами, значение имеет совокупность факторов, их взаимообусловленность. Именно поэтому основная проблема и стержневой принцип нового институционализма, по мнению Петра Панова, заключается не в том, «что важнее (экзогенные или эндогенные факторы), а каковы механизмы взаимодействия различных факторов — курс. П.Панов» .
Таким образом, в самом общем виде с позиций современной институциональной теории институт можно определить как «набор правил, которые структурируют взаимодействия между акторами» 102 . Однако проблема заключается в том, что под понятие «правило» в данном случае может попасть фактически любой относительно устойчивый регулятор взаимоотношений — от социальной привычки до конституционной нормы. При этом само понимание института будет различаться в зависимости от условий его возникновения — формирования/утверждения, устойчивости воспроизводства, степени воздействия на поведение акторов и т.д. С этим связано появление и постепенное оформление в рамках «нового» институционализма целого ряда направлений и исследовательских традиций, по-разному расставляющих теоретико-методологические акценты в определении природы института и характера институциональных изменений103. Различия между ними в ряде аспектов оказываются настолько серьёзными, что это заставляет делать вывод о том, что новый инстйтуционализм включает в себя «разные составляющие, опирающиеся на различные и порой несовместимые интеллектуальные традиции»104.
В контексте настоящей работы имеет смысл провести принципиальное разделение между двумя трактовками института, разграничив более «жёсткую» версию его определения как социальной нормы и более «мягкую» - как «правил игры». Критерием в данном случае может выступить степень влияния, оказываемого институтом на поведение политических акторов и их предпочтения.
Модели институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов
В предыдущей главе нами было показано, что значимость федерализма определяется эффектом его воздействия на поведение политических акторов. Этот эффект заключается в том, что федеративные структуры в состоянии формировать определённые модели поведения политических акторов, воспроизводимые впоследствии в практиках их взаимодействий. Как следствие, федерализм проявляет себя не столько в структурном аспекте (конституционно-правовые нормы, система органов управления) или стратегическом аспекте (деятельность основных политических акторов — элитных групп Центра и регионов), сколько в условиях формирования таких моделей и степени устойчивости их воспроизводства.
На этом основании нами был сделан вывод: поскольку федерализм способен приобретать различные формы устойчивых взаимоотношений, которые встраиваются в сложившийся в обществе порядок взаимодействий политических акторов, воспроизводятся в нём и дают соответствующие эффекты на стратегии поведения акторов, то основным предметом анализа в данном случае должны стать сами элементы устойчивости федеративной системы, обеспечивающие её воспроизводство и развитие.
Как следствие, в роли таких элементов могут выступать устойчивые практики взаимодействия, утверждающиеся в рамках федеративной системы, которые, с одной стороны, складываются на основе закреплённых формальных структур, с другой - воспроизводятся в непрерывных взаимодействиях политических акторов.
В то же время в настоящей главе мы пришли к выводу, что использование дихотомии «формального-неформального» как противопоставления формально закреплённых структурных принципов федеративных отношений реальной политической практике не всегда является методологически оправданным при анализе развития институтов федерализма, поэтому имеет смысл рассматривать оба типа институтов (формальных и неформальных) с точки зрения принципиального пересечения и совпадения их функций, т.е. с точки зрения устойчиво воспроизводимых практик. В этом контексте в рамках традиции нормативного институционализма Марча и Ольсена нами было сформулировано определение политического института как набора относительно устойчивых практик взаимодействия, способных в процессе своего воспроизводства оказывать влияние на предпочтения индивидов, тем самым, сохраняя относительно автономную роль в политической жизни.
Полученные результаты позволяют нам более чётко расставить методологические акценты при рассмотрении институционального комплекса федерализма. Если институт представляет собой комплекс устойчивых практик взаимодействия, то об обозначенных нами устойчивых практиках взаимодействия, утверждающихся в рамках федеративной системы,и воспроизводимых в непрерывных взаимодействиях политических акторов, можно говорить как о федеративных практиках. Если в процессе воспроизводства эти практики приобретают достаточную степень устойчивости то совокупность таких практик может рассматриваться в качестве федеративного института. Как отмечает Марина Шабанова: «Институты как всякие сущности глубже и устойчивее своих форм. Практика как форма более конкретна.. Институт не существует на базе какой-нибудь одной практики; он всегда! реализуется через; комплекс практик - курс. М. Шабанова»137.
Как следствие, федерализм реализует и проявляет себя, прежде всего, через федеративные практики; В одних случаях в процессе воспроизводства они получают достаточную степень устойчивости и приобретают черты. института. В других - их существование носит временный характер, а само возникновение может быть связано с ситуативными факторами.
Рассмотрение иг анализ федеративных практик не исключают учёта структурного и стратегического (субъектного) факторов в развитии федерализма: Напротив они лишь подчёркивают их взаимосвязь и взаимообусловленность. Практика имеет место постольку, поскольку воспроизводит определённые нормы: В свою очередь, формальные конституционно-правовые нормы федерализма имеют значение в той степени, в какой оказываются воспроизводимы в комплексе практик. С другой І стороны, практики воспроизводятся конкретными политическими акторами. Соответственно, от взаимодействия этих акторов зависит форма и характер существования самих практик.
Основное преимущество анализа федеративных практик заключается в том, что он позволяет сделать акцент на том, как именно федеративные структуры встраиваются и вживаются в порядок взаимодействий, сложившийся в том или ином обществе. Поэтому в фокус исследовательского внимания попадает целый ряд проявлений федеративных отношений и тенденций в их развитии, которые в основном остаются за рамками анализа объективистских и субъективистских подходов. Эти тенденции были рассмотрены, нами в предыдущей главе и включают в себя, в частности, всё более очевидное «фрагментарное» утверждение федерализма в политической практике в виде его отдельных принципов и институтов, глубокое переплетение федеративных отношений с другими институтами политической системы, рост и постепенное приобретение неформальными отношениями статуса важнейшего фактора в. определении траектории развития федеративных государств.
Кроме того, анализ федеративных практик позволяет более глубоко и предметно- рассмотреть развитие тех секторов федеративной системы, где процесс взаимодействия политических акторов отличается наибольшей интенсивностью.
В первую очередь, к ним стоит отнести сферу разграничения полномочий между центральным и региональным уровнем власти. В зависимости от конституционных принципов этого разграничения, в ней могут утверждаться как практики конкурирования за полномочия и ресурсы, так и, наоборот, уже выработанные и сложившиеся со временем механизмы сотрудничества федерального и регионального правительств в каждой конкретной области предметов ведения.
Серьёзные основания для анализа федеративных практик дают механизмы представительства региональных интересов в федеральных органах законодательной власти. В этом аспекте заслуживают внимания не только практики формирования региональных групп интересов, а также используемые ими способы давления на федеральные элиты и органы государственной власти (так называемый «региональный лоббизм»), но и каналы рекрутирования самих представителей от регионов.
Активное взаимодействие элитных групп в рамках федеративного государства традиционно связано со спецификой осуществляемой в нём бюджетной и финансовой политики. В этой сфере интенсивность сотрудничества региональной и федеральной элит практически не зависит от характера и степени централизации системы. Распределение федеральных трансфертов, особенности реализации редистрибутивных программ или любые другие механизмы, допускающие предоставление финансовых преференций отдельным регионам, будут неизбежно формировать соответствующие практики взаимоотношений Центра и региональных групп интересов.
Наконец, особый тип федеративных практик складывается в результате влияния, оказываемого на региональную политику партийной системой. Этот фактор развития федерализма сегодня отмечается целым рядом специалистов , . Взаимодействие элитных групп в рамках партийной системы, вне зависимости от того, имеет ли оно межпартийный характер или характер сотрудничества внутри одной партии, создаёт дополнительные каналы коммуникации для реализации и согласования интересов Центра и регионов. В ряде случаев эти каналы играют определяющую роль.
Российский федерализм на современном этапе: особенности модели неустойчивого институционального равновесия
Система двусторонних соглашений способствовала утверждению в российской политике целого комплекса федеративных практик. Большинство из них сохраняли свою устойчивость и в новых, изменившихся условиях. Эти практики продолжали воспроизводиться во взаимодействии федеральной и региональной элит даже несмотря на кардинальные структурные трансформации политической системы начала 2000-х годов. При этом они не только не потеряли значимость регулятора с утверждением новых формальных «правил игры», но в некоторых сферах обрели ещё большую прочность. По сути, с их воспроизводством продолжала функционировать и сама система двусторонних соглашений.
Анализ общего направления действий федеральной элиты в начале 2000-х годов позволяет предположить, что успех централизационной политики был во многом обусловлен действием и воспроизводством институциональных механизмов этой системы . Двусторонние соглашения продолжали существовать в форме негласных договорённостей с региональными элитами, новых «обменов» и сделок. Неизменным оставался главный, стержневой принцип взаимодействия федеральной и региональной элит - индивидуальный подход Центра к каждому субъекту. Теперь он приобретал новые формы. «Диалог» с регионами стал ещё более закрытым, и у Центра появились новые возможности для лавирования. Он старался самостоятельно определять своих будущих региональных «партнёров», в одних случаях делая ставку на сложившиеся элитные группы, в других — делая опору на «сильный, клан»198. «Торг» сохранялся; но сами «ставки» существенно менялись. В обмен на поддержку и невмешательство во внутриэлитные дела Центр требовал от регионов политической лояльности, в, первую очередь, — на выборах. Результатом этого становились те же неформальные договорённости, нередко принимающие форму «пакта»199.
Безусловно, изменение формальных институтов российского федерализма в начале 2000-х годов существенно отразилось на его институциональном комплексе, однако даже в этих условиях в своих основных принципах система двусторонних отношений продолжала воспроизводиться в прежнем режиме.
Реформа федеративной системы, которую начал осуществлять новый глава государства в 2000 году, была призвана претворить в жизнь ряд принципов, реализация которых обычно связывается с построением жёсткого вертикального правления. Осуществлённые в её результате преобразования привели к значительному «изменению всей конфигурации институтов власти»200. Однако в целом, они явились лишь закономерным продолжением институционального развития федеративной системы предыдущего десятилетия. Власть была вынуждена в большинстве случаев конкретизировать и уточнять правила игры, которые были размыты и подвергались неоднозначной трактовке. В рамках мер по так называемой «стабилизации законодательства» вносились уточнения в целый ряд законодательных норм. При этом многие законы «потеряли силу либо были существенным образом скорректированы» . Некоторые законы, «служившие опорой» Центру в его законотворческой деятельности, обрастали поправками, приобретая, таким образом, ощутимо больший юридический «потенциал». Так, к базовому Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных)» и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» поправки вносились десятью федеральными законами. Вполне естественно, что продолжение начатой властью на исходе предыдущего этапа линии по приведению в соответствие конституционно-правовых норм Федерации и её субъектов одновременно усиливало- позиции Центра во взаимодействии с регионами.
Своеобразным пиком формального закрепления тенденций централизации российской федеративной системы стало обнародование в сентябре 2004 года комплекса президентских законопроектов, обозначившее переход к новой системе рекрутирования губернаторского корпуса. Эти меры привели к очередным значительным изменениям в формальных институтах, регулирующих федеративные отношения, ещё раз «откорректировав» правила игры во взаимодействиях элиты Центра и регионов.
Несмотря на очевидный посыл реформ — установление универсальных стандартов во взаимоотношениях с регионами — институциональное утверждение новых правил игры оказалось растянутым и достаточно противоречивым. Федеральная реформа носила, в первую очередь, имиджевый характер, будучи своего рода заявлением о намерениях новой власти. Как отмечает Петров, это «не просто первая крупная реформа, объявленная президентом Путиным сразу после инаугурации, но и самая масштабная и эшелонированная из всех» . Стремление Центра предложить регионам новую модель поведения вполне естественно расходилось с устоявшимися практиками взаимодействия федеральной и региональной элиты. Система продолжала функционировать на прежнем, накопленном за последнее десятилетие «багаже» механизмов согласования интересов и способов выстраивания отношений. Безусловно, внедрение новых механизмов управления регионами шло весьма интенсивно, что не могло не сказаться на утверждении новых практик взаимодействия. Практически всеми своими преобразованиями Центр стремился сделать региональную политику максимально «технологичной», независимой от «индивидуальных» связей и договорённостей. На это изначально были направлены и утверждение института полпредов, и отмена выборов глав регионов, и практика назначения губернаторов-«варягов», и финансовая политика межрегионального выравнивания. В одних случаях практики такого рода приобрели определённую степень устойчивости, в других — об их институционализации можно говорить лишь с существенной долей условности и при этом, как правило, в перспективе.
Однако насколько бы прочным ни стало укоренение новых механизмов управления, эти механизмы оказались не в состоянии вытеснить из общего комплекса регуляторов укрепившиеся с годами практики двусторонних отношений. При этом стоит заметить, что рассогласования, характеризующие сегодняшнее состояние порядка отношений Центра и регионов, имеют место не столько между новыми практиками «технократического» управления и «старой» системой двусторонних соглашений, сколько проявляются в сосуществовании и воспроизводстве различных типов практик в институциональных границах одной системы взаимодействия двух уровней власти, утвердившейся в настоящее время. Как следствие, необходимо подчеркнуть два момента.
Во-первых, основное институциональное рассогласование, наблюдаемое сегодня в границах российской федеративной системы, определяется противоречием между новыми практиками «технократического» управления и устойчивыми практиками двусторонних соглашений, продолжающими воспроизводиться в общем комплексе регуляторов в самых различных вариациях.
Во-вторых, возникновение этого рассогласования оказалось сопряжено с процессом постепенной деинституционализации «старой» .системы двусторонних соглашений, характеризующей развитие российского федерализма в последнее десятилетие.
Как представляется, именно в этом заключается фундаментальное противоречие современного российского федерализма. Если период 1990-х -начала 2000-х годов в его развитии может быть охарактеризован как период институционализации системы двусторонних отношений, то современный этап стал периодом постепенной деинституционализации этой системы, побочным эффектом чего выступают рассогласования между различными типами федеративных практик.
Центр стремится отказаться и преодолеть принципы взаимодействия с регионами, которые во многом обусловили успех инициированной им в начале 2000-х централизационной политики и которые, несмотря ни на что, продолжают воспроизводиться и сегодня. Постепенно отказываясь от механизмов «индивидуальных» договорённостей и поддержания «живой» связи с региональными элитами, Центр, с одной стороны, пытается тем самым установить новые принципы в выстраивании отношений с регионами, а, с другой, оказывается не в состоянии полностью преодолеть действие прежней «договорной» системы.
